BGE 120 IA 171
120 Ia 171
25. Extrait de l'arrêt de la IIe Cour de droit public du 18 juillet 1994
dans la cause C. P. contre Tribunal cantonal du canton de Vaud (recours
de droit public) Regeste
Art. 4 BV; Höhe der Gerichtsgebühren.
Bei den Gerichtsgebühren handelt es sich um Kausalabgaben, die als
solche dem Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip genügen müssen; Inhalt
dieser beiden Grundsätze (E. 2).
Beim Kostendeckungsprinzip zu berücksichtigen sind nicht nur die
direkten und unmittelbaren Kosten, sondern auch die generellen Kosten
und Abschreibungen (E. 3).
Äquivalenzprinzip: Der lediglich auf den Streitwert abgestützte
Tarif kann sich bei hohem Streitwert als zu starr erweisen und zu
unverhältnismässigen Gebühren führen (E. 4).
Anwendung des Legalitätsprinzips auf öffentliche Abgaben (E. 5).
Sachverhalt
A.- Le tarif vaudois du 4 décembre 1984 des frais judiciaires en
matière civile (ci-après: le tarif) a été modifié par un règlement adopté
le 1er juin 1993 par le Tribunal cantonal du canton de Vaud (ci-après:
le règlement). Le règlement comprend en particulier les dispositions
suivantes, qui fixent le montant des frais judiciaires devant la Cour
civile du Tribunal cantonal:
"Demande ou réponse
Art. 174.- Pour le dépôt d'une demande ou d'une réponse, la partie
paie,
pour une valeur litigieuse déterminée par ses propres conclusions
actives:
- jusqu'à 30'000 francs: 500 francs;
- de plus de 30'000 francs jusqu'à 100'000 francs: 1'000 francs;
- de plus de 100'000 francs jusqu'à 500'000 francs: 1'500 francs;
- au-delà de 500'000 francs: un émolument de base de 1'500 francs, plus
1% de la valeur litigieuse qui dépasse 500'000 francs, mais au maximum
100'000 francs.
La partie qui conclut uniquement à libération paie un émolument de
500 francs.
Audience préliminaire:
Art. 177a.- Pour l'audience préliminaire, chaque partie paie un
émolument
dont le montant est déterminé selon les règles fixées à l'article 174.
Si cette audience est supprimée en application de l'article 288 CPC,
l'émolument est réduit de moitié.
Jugement:
Art. 178.- Pour l'audience de jugement, chaque partie paie un émolument
dont le montant est déterminé selon les règles fixées à l'article 174.
Toutefois, l'émolument dû par la partie défenderesse qui conclut à
libération ou, reconventionnellement, au paiement d'une somme n'excédant
pas 30'000 francs, est augmenté du montant dû par la partie demanderesse
lorsque les conclusions de cette dernière dépassent cette valeur
litigieuse.
Transaction sur le fond:
Art. 178b.- En dérogation à l'article 163, alinéa 2, l'émolument
est fixé
à la moitié de celui de l'audience préliminaire, si la transaction y
intervient, ou au quart de l'émolument de l'audience de jugement, en
cas de transaction postérieure à l'audience préliminaire. Dans cette
dernière hypothèse, l'émolument d'audience préliminaire reste dû.
Suppression de l'audience de jugement:
Art. 178c.- En cas de suppression de l'audience de jugement à la
requête
commune des parties, l'émolument est le même qu'en cas de transaction
postérieure à l'audience préliminaire."
Agissant par la voie du recours de droit public C. P., avocat,
domicilié à P., demande au Tribunal fédéral d'annuler le règlement;
subsidiairement, il demande l'annulation des art. 174, 177a, 178, 178a,
178b et 178c du règlement. Il invoque expressément les art. 4 Cst.,
2 Disp. trans. Cst. et 6 CEDH. Il fait valoir la violation des principes
de la légalité, de la proportionnalité, de la couverture des frais et de
l'équivalence, de la liberté du commerce et de l'industrie, de la garantie
de la propriété, de la force dérogatoire du droit fédéral, de l'égalité
de traitement, du droit à l'accès à un tribunal et à un procès équitable
ainsi que de l'interdiction de l'arbitraire.
Le Tribunal fédéral a admis partiellement le recours.
Auszug aus den Erwägungen:
Extrait des considérants:
Erwägung 2
2.- a) Les émoluments judiciaires sont des contributions causales qui
dépendent des coûts. A ce titre, ils doivent respecter les principes de la
couverture des frais et de l'équivalence (ATF 118 Ib 349 consid. 5 p. 352;
107 Ia 29 consid. 2d p. 33; 104 Ia 113 consid. 3 p. 115).
D'après le principe de la couverture des frais, l'ensemble des
ressources provenant d'un émolument ne doit pas être supérieur à
l'ensemble des dépenses de la collectivité pour l'activité administrative
en cause (ATF 106 Ia 249 consid. 3a p. 252). Les dépenses à couvrir
peuvent comprendre les frais généraux, en particulier ceux de port, de
téléphone, les salaires du personnel, le loyer ainsi que les intérêts
et l'amortissement des capitaux investis (GRISEL, Traité de droit
administratif, Neuchâtel 1984, vol. II, p. 611; MOOR, Droit administratif,
Berne 1992, vol. III, p. 368).
Selon le principe de l'équivalence, le montant de chaque émolument
doit être en rapport avec la valeur objective de la prestation fournie
et rester dans des limites raisonnables (ATF 118 Ib 349 consid. 5
p. 352 et la jurisprudence citée). La valeur de la prestation se mesure
soit à son utilité pour le contribuable, soit à son coût par rapport
à l'ensemble des dépenses de l'activité administrative en cause (ATF
118 Ib 349 consid. 5 p. 352; 109 Ib 308 consid. 5b p. 314). Pour que
le principe de l'équivalence soit respecté, il faut que l'émolument
soit raisonnablement proportionné à la prestation de l'administration,
ce qui n'exclut cependant pas une certaine schématisation. Il n'est
pas nécessaire que, dans chaque cas, l'émolument corresponde exactement
au coût de l'opération administrative. L'autorité peut également tenir
compte de l'intérêt du débiteur à l'acte officiel et, dans une certaine
mesure, de sa situation économique pour fixer les émoluments, dans les
affaires importantes, à un montant élevé qui compense les pertes subies
dans les affaires mineures (arrêt non publié du 19 mai 1993 en la cause
N. P.-D. contre GE, Président du Tribunal de première instance, consid. 4b;
GRISEL, op.cit., p. 611 - au sujet du principe de la couverture des frais -
et p. 612; MOOR, op.cit., p. 369/370). Les émoluments doivent toutefois
être établis selon des critères objectifs et s'abstenir de créer des
différences que ne justifieraient pas des motifs pertinents. Le taux de
l'émolument ne doit pas, en particulier, empêcher ou rendre difficile à
l'excès l'utilisation de certaines institutions (ATF 106 Ia 241 consid. 3b
p. 244 et 249 consid. 3a p. 253).
b) Le recourant soutient que les émoluments judiciaires devant la
Cour civile du Tribunal cantonal - tels que les a fixés le règlement -
violeraient les principes de la couverture des frais et de l'équivalence;
ils auraient ainsi un caractère fiscal. Dans cette mesure, ils seraient
dépourvus de base légale, l'art. 8 al. 4 de la loi vaudoise du 12 décembre
1979 d'organisation judiciaire (OJV) - qui délègue au Tribunal cantonal
la compétence générale d'édicter les tarifs des frais judiciaires -
étant à cet égard insuffisant.
Erwägung 3
3.- D'une manière générale, les émoluments encaissés par les tribunaux
n'arrivent pas, et de loin, à couvrir leurs dépenses (ATF 106 Ia 249
consid. 3a p. 252/253).
Dans le cas particulier, le recourant ne prétend pas que les émoluments
perçus par le Tribunal cantonal du canton de Vaud en couvriraient les
frais, mais il soutient que le principe de la couverture des frais ne
devrait être appliqué qu'aux frais directs et immédiats, à l'exception
des frais généraux et des amortissements d'équipement, ces derniers
devant être financés par les impôts au sens strict. L'administration de
la justice suppose toutefois tout un appareil judiciaire dont l'activité
ne se limite pas aux seuls actes de procédure et qui profite directement
et essentiellement aux justiciables. Dès lors, le grief du recourant
se révèle mal fondé. Au demeurant, l'intéressé n'établit pas que les
émoluments perçus par l'autorité intimée excéderaient les frais directs
du Tribunal cantonal.
Erwägung 4
4.- a) En ce qui concerne les causes ayant une valeur litigieuse et qui
sont portées devant la Cour civile du Tribunal cantonal jugeant en instance
unique, l'autorité intimée a établi un barème qui se fonde uniquement sur
cette valeur pour déterminer les frais judiciaires. Il s'agit d'un barème
calculé par classes (30'000 fr. de valeur litigieuse, émolument de 500 fr.,
soit 1,66%; 31'000 fr., émolument de 3,2%; 50'000 fr., émolument de 2%;
100'000 fr., émolument de 1%; 101'000 fr., émolument de 1,48%; 500'000
fr., émolument de 0,3%); la dernière classe, dépassant 500'000 fr. donne
lieu à un émolument de base de 1'500 fr., plus 1% de la valeur litigieuse
qui dépasse 500'000 fr.; un plafond est fixé à 100'000 fr. (art. 174 du
règlement), qui est atteint avec une valeur litigieuse de 10'350'000 fr.
Le demandeur doit payer cet émolument à trois stades de la procédure:
pour le dépôt de la demande, pour l'audience préliminaire et pour
l'audience de jugement. Si le défendeur ne prend pas de conclusions
reconventionnelles, il doit payer un émolument de 500 fr. pour le dépôt de
la réponse et pour l'audience préliminaire. Pour l'audience de jugement,
il doit payer un émolument de 500 fr., si les conclusions du demandeur
ne dépassent pas 30'000 fr., et, dans le cas contraire, un émolument
de 500 fr. plus le montant dû par le demandeur. Si le défendeur prend
des conclusions reconventionnelles, il doit payer un émolument calculé
en fonction de la valeur de ses conclusions reconventionnelles pour le
dépôt de la réponse et pour l'audience préliminaire. Il en va de même pour
l'audience de jugement, à moins que ses conclusions reconventionnelles
n'excèdent pas 30'000 fr. et que les conclusions du demandeur dépassent ce
montant, auquel cas le défendeur doit payer un émolument de 500 fr. plus le
montant dû par le demandeur. Ainsi, dans le cas normal où le défendeur ne
prend pas de conclusions reconventionnelles, les émoluments s'élèveront au
maximum pour le demandeur à 300'000 fr. et pour le défendeur à 101'500 fr.,
soit au total à quelque 400'000 fr. (plus précisément à 401'500 fr.). On
relèvera au passage que le résultat ne changerait guère, si le défendeur
prenait des conclusions reconventionnelles faibles, mais que l'émolument
global pourrait atteindre au maximum 600'000 fr., si le défendeur prenait
des conclusions reconventionnelles élevées.
Diverses réductions sont prévues, en particulier si le jugement est
rendu par défaut à l'audience préliminaire (réduction à la moitié de
l'émolument de l'audience de jugement, art. 157 du tarif), à l'audience
de jugement (réduction aux trois quarts, art. 158 du tarif), ainsi
qu'en cas de désistement (réduction à la moitié, art. 162 du tarif),
de transaction à l'audience préliminaire (réduction à la moitié de
l'émolument de l'audience préliminaire, art. 178b du règlement) ou à
l'audience de jugement (réduction au quart de l'émolument de l'audience de
jugement, l'émolument de l'audience préliminaire restant dû, art. 178b du
règlement), de passé-expédient (art. 167 du tarif) et de suppression de
l'audience de jugement (art. 178c du règlement).
On notera par ailleurs que le règlement établit un système selon
lequel à une valeur litigieuse déterminée correspond un émolument d'un
montant fixe - et non pas compris entre un minimum et un maximum -, sous
réserve de l'art. 10 du tarif qui permet au juge d'augmenter l'émolument
jusqu'au triple du maximum prévu, lorsqu'une cause impose un travail
particulièrement important et pour autant que la situation des parties
le permette.
Le recourant critique essentiellement le montant exagéré des émoluments
résultant de la dernière tranche du barème (art. 174 al. 1 4ème tiret du
règlement), la rigidité dudit barème et l'insuffisance des réductions
prévues, de sorte que les émoluments seraient sans proportion avec les
prestations fournies. Il ne s'en prend ni aux premières tranches du
barème ni au système de la perception de l'émolument à trois stades de
la procédure.
b) Il ne fait pas de doute que le barème établi par l'autorité intimée
est particulièrement rigide. Fondé exclusivement sur la valeur litigieuse,
il ne tient compte ni de la difficulté de la cause ni de l'importance des
prestations fournies. Les réductions prévues lorsque la procédure ne suit
pas un cours normal sont elles-mêmes tarifées de manière stricte, de sorte
qu'une adaptation de l'émolument aux particularités de la cause semble
impossible. Il est vrai que le système de perception à trois stades,
institué par le règlement, permet de tenir compte de l'avancement de
la procédure; toutefois, comme l'émolument est en principe d'un montant
identique à chaque stade, ce système ne tient pas compte de l'importance
de l'activité déployée à chacun de ces stades, de sorte qu'un rapport
proportionné entre l'émolument réclamé et les opérations effectuées
pour le justiciable n'est pas garanti. En outre, il est certain que
le montant de l'émolument global peut se révéler important lorsque la
valeur litigieuse dépasse 500'000 fr. puisqu'il peut s'élever au maximum
à environ 4% de cette valeur, dans le cas normal envisagé ci-dessus
(consid. 4a), et au maximum à quelque 6% de la valeur litigieuse, en cas
de conclusions reconventionnelles élevées (par rapport aux conclusions
de la demande; 3% par rapport aux conclusions additionnées de la demande
et de la réponse). Ainsi, selon une comparaison intercantonale faite par
le Tribunal fédéral, le barème vaudois est particulièrement élevé pour
une valeur litigieuse de 10'000'000 fr. Au surplus, l'autorité intimée
est autorisée à augmenter l'émolument jusqu'au triple du maximum prévu,
dans l'hypothèse envisagée à l'art. 10 du tarif, rappelé ci-dessus
(consid. 4a). En revanche, elle ne peut réduire l'émolument que dans
un cas particulier: lorsque la procédure consécutive à l'introduction
d'une cause manifestement mal fondée dans son principe ou dans le
montant de ses conclusions entraînerait pour le défendeur le paiement
d'émoluments disproportionnés avec l'ampleur des opérations, et que le
recouvrement de dépens contre le demandeur apparaît incertain (art. 12 du
tarif). L'autorité intimée ne prétend pas qu'une application extensive de
cette disposition, selon l'art. 31 du tarif, permettrait de lui conférer
une portée plus générale.
c) Il est vrai que la jurisprudence n'exclut pas tout schématisme des
barèmes et permet également une certaine compensation entre les affaires
importantes et celles qui sont mineures (cf. consid. 2a ci-dessus).
Il n'en demeure pas moins que les émoluments réclamés doivent rester
dans une proportion raisonnable avec les prestations fournies. Ainsi
un barème schématique, fondé exclusivement sur la valeur litigieuse,
s'accommode généralement mal d'émoluments aux montants très élevés qui,
dans nombre de cas, ne seront plus dans une relation correcte avec
les opérations effectuées. L'autorité cantonale doit alors choisir
entre un barème schématique, fixant des émoluments à un montant modéré,
et un système plus souple qui permet une adaptation des émoluments aux
circonstances particulières et qui autorise, le cas échéant, à les fixer
à des montants élevés en fonction des prestations fournies.
Dans un grand nombre de cas, les émoluments résultant de la dernière
tranche du barème fixé à l'art. 174 du règlement sont manifestement
disproportionnés par rapport à l'activité déployée par les autorités
judiciaires. A cet égard, le fait que le nombre des causes atteignant
des valeurs litigieuses élevées soit faible, comme le relève l'autorité
intimée, est sans pertinence. Le montant élevé des émoluments (jusqu'à
quelque 4%, au total, de la valeur litigieuse, dans les cas normaux, et
jusqu'à quelque 6% ou 3% selon le mode de calcul, en cas de conclusions
reconventionnelles élevées) paraît difficile à justifier par les actes que
nécessite le déroulement d'une procédure normale, même poursuivie jusqu'au
jugement (comme du reste souvent pour des affaires prenant fin avant le
jugement au fond); par ailleurs, l'autorité intimée ne dispose pas de
la compétence nécessaire pour les adapter, dans une mesure suffisante,
aux aléas de la procédure. L'institution de l'assistance judiciaire ne
saurait, au demeurant, pallier ces lacunes, du moment qu'elle ne s'adresse
qu'aux justiciables qui sont dans le besoin.
En conséquence, le barème vaudois ne respecte pas, dans sa dernière
tranche (art. 174 al. 1 4ème tiret du règlement), le principe de
l'équivalence qui découle de l'art. 4 Cst.
Erwägung 5
5.- D'après la jurisprudence relative au principe de la légalité
garanti par l'art. 4 Cst., la perception de contributions publiques -
à l'exception des émoluments de chancellerie - doit être prévue, quant
à son principe, dans une loi au sens formel du terme; si cette dernière
délègue à l'organe exécutif la compétence d'établir une contribution,
elle doit indiquer, au moins dans les grandes lignes, le cercle des
contribuables, l'objet et la base de calcul de cette contribution (RDAF
49/1993 p. 346 consid. 2b p. 348; ATF 118 Ia 320 consid. 3a p. 323; 112
Ia 39 consid. 2a p. 43; 106 Ia 249 consid. 1 p. 250). La jurisprudence a
cependant assoupli ces exigences pour certaines contributions causales;
lesdites exigences peuvent notamment être réduites pour ce qui est du
calcul de la contribution, là où son montant est limité par des principes
constitutionnels contrôlables, tels ceux de la couverture des frais et
de l'équivalence, et où ce n'est pas seulement la réserve de la loi qui
remplit cette fonction protectrice (ATF 118 Ia 320 consid. 3b p. 324;
112 Ia 39 consid. 2a p. 44). Le principe de la légalité ne doit toutefois
pas être vidé de sa substance ni appliqué avec une exagération telle
qu'il entre en contradiction irréductible avec la réalité juridique et
les exigences de la pratique (ATF 112 Ia 39 consid. 2a p. 44/45; 104
Ia 113 consid. 4 p. 117). C'est ainsi, par exemple, que, conformément à
l'art. 6 CEDH, les émoluments judiciaires ne doivent pas entraver de façon
excessive l'accès à la justice civile (VILLIGER, Handbuch der Europäischen
Menschenrechtskonvention, Zurich 1993, n. 428, p. 254).
Une contribution qui dépasse le cadre fixé par les principes de la
couverture des frais et de l'équivalence doit reposer sur une base légale
plus étendue.
L'art. 8 al. 4 OJV se borne à déléguer au Tribunal cantonal le soin
d'édicter les tarifs des frais judiciaires. Suffisante pour des émoluments,
cette disposition est trop succincte pour fonder une contribution qui
n'obéit pas au principe de l'équivalence. Le barème prévu à l'art. 174
du règlement est dès lors dépourvu de base légale, du moins quant à sa
dernière tranche. Il viole ainsi l'art. 4 Cst.