BGE 120 IA 126
120 Ia 126
20. Auszug aus dem Urteil der II. öffentlichrechtlichen Abteilung
vom 6. Mai 1994 i.S. Verband der Unterhaltungsautomaten-Branche (VUB)
u. Mitb. gegen Kanton Zürich und Büro des Kantonsrates des Eidgenössischen
Standes Zürich (staatsrechtliche Beschwerde) Regeste
Art. 4, 22ter, 31 und 35 BV, Art. 2 ÜbBest. BV sowie persönliche
Freiheit; Verbot von Geldspielautomaten; abstrakte Normenkontrolle.
Das Verbot von Geschicklichkeits-Geldspielautomaten verstösst nicht
gegen die Bundesverfassung. Überprüfung der Vereinbarkeit des Verbots mit:
1. dem Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts nach
Art. 2 ÜbBest. BV i.V.m. Art. 35 BV (E. 3);
2. der Handels- und Gewerbefreiheit gemäss Art. 31 BV (Bestätigung
der Rechtsprechung; E. 4);
3. der Eigentumsgarantie nach Art. 22ter BV (E. 5);
4. dem Gleichbehandlungsgebot gemäss Art. 4 und 31 BV (E. 6);
5. der persönlichen Freiheit (E. 7).
Sachverhalt
A.- Das zürcherische Gesetz über das Unterhaltungsgewerbe vom
27. September 1981 (Unterhaltungsgewerbegesetz, UG) enthielt in seiner
ursprünglichen Fassung (Zürcher Gesetzessammlung, Bd. 48, S. 290) unter
anderem folgende Regelung:
"Geldspielapparate
a) Einsatz
§ 4 Der Geldeinsatz bei Spielapparaten, die Geld- oder Warengewinne
ermöglichen, darf nicht mehr als einen Franken je Einzelspiel betragen.
Dieser Höchsteinsatz kann vom Regierungsrat erheblichen Veränderungen
des
Geldwertes angepasst werden.
b) Standort
§ 5 Spielapparate, die Geld- oder Warengewinne ermöglichen, sind nur in
ständig überwachten Gastwirtschaftsräumen und Spielsalons gestattet.
Verboten ist das Aufstellen insbesondere in Treppenhäusern,
WC-Räumlichkeiten und im Freien."
§ 9 lit. b UG unterstellte Betriebe mit zwei und mehr
Spielapparaten als Spielsalons einer Bewilligungspflicht. Inhaber eines
Gastwirtschaftspatentes benötigten für das Aufstellen von Spielapparaten
keine zusätzliche Bewilligung (§ 10 Abs. 1 lit. a UG).
Durch eine erste, am 18. September 1987 eingereichte und in
der Volksabstimmung vom 2. Dezember 1990 (mit 147'972 zu 91'443
Stimmen) gegen den Antrag von Regierungsrat und Parlament angenommene
formulierte Volksinitiative ("Stopp dem Wildwuchs von Spielsalons und
Geldspielautomaten") wurde das Unterhaltungsgewerbegesetz unter anderem
wie folgt revidiert (vgl. Zürcher Gesetzessammlung, Bd. 51, S. 361):
Der Höchstgewinn pro Einzelspiel wurde, in Ergänzung von § 4 UG,
auf Fr. 100.-- beschränkt. Spielverknüpfungen waren verboten. Sodann
mussten bei erfolgreicher Ausnützung der Geschicklichkeit mindestens
90% der Geldeinsätze an die Spieler zurückfliessen. Für Besucher von
Spielsalons wurde ein Mindestzutrittsalter von 18 Jahren festgesetzt (§
14 Abs. 2 UG). Nach § 14a UG konnten Gemeinden bis 10'000 Einwohner die
Bewilligung für Spielsalons mit Geldspielautomaten verweigern, höchstens
aber eine einzige Bewilligung erteilen. Für grössere Gemeinden bestand eine
entsprechende, an die Einwohnerzahl anknüpfende Limitierung. Schliesslich
wurden in § 7a UG Geldspielautomaten einer besonderen Automatensteuer
unterworfen.
Diese - unangefochten gebliebene - Änderung des
Unterhaltungsgewerbegesetzes trat am 1. Februar 1991 in Kraft.
Am 6. April 1989 - rund zwei Jahre nach der ersten Initiative,
aber noch unter der Geltung der ursprünglichen Fassung des
Unterhaltungsgewerbegesetzes - wurde eine zweite formulierte
Volksinitiative "Verbot von Geldspielautomaten" eingereicht, welche in
der gesetzestechnisch bereinigten Fassung (Zürcher Gesetzessammlung,
Bd. 52, S. 547) folgende Gesetzesänderungen vorsieht:
"I. Das Gesetz über das Unterhaltungsgewerbe
(Unterhaltungsgewerbegesetz)
vom 27. September 1981 wird wie folgt geändert:
§ 4 Das Aufstellen und der Betrieb von Geldspielautomaten und anderen
Apparaten, bei welchen gegen Leistung eines Einsatzes Geld- oder
Warengewinne abgegeben werden, ist verboten.
§§ 5 und 9 lit. b werden aufgehoben.
II. Das Gastgewerbegesetz vom 9. Juni 1985 wird wie folgt geändert:
§ 51 Abs. 2 Geldspielapparate sind auch in einem Wirtschaftsbetrieb
nicht
gestattet.
III. Der Regierungsrat bestimmt das Inkrafttreten der neuen
Bestimmungen."
Diese zweite Initiative wurde, wiederum gegen den Antrag von
Regierungsrat und Parlament, in der Volksabstimmung vom 2. Juni 1991 mit
151'315 Ja gegen 145'512 Nein angenommen.
Die Abstimmung zur zweiten Initiative gab - unter anderem wegen einer
Geldzuwendung der Gemeinde Wallisellen an das private Initiativkomitee -
zu einer Reihe von Stimmrechtsbeschwerden Anlass. Mit Urteil vom 8. April
1992 hob das Bundesgericht (I. öffentlichrechtliche Abteilung) einen
Beschluss des Kantonsrates vom 30. September 1991, auf die bei ihm gegen
die Abstimmung erhobenen Beschwerden nicht einzutreten, auf (vgl. ZBl
93/1992, S. 471 ff.). Der Kantonsrat wies in der Folge die Beschwerden
am 14. Dezember 1992 ab. Am 4. August 1993 wies das Bundesgericht
seinerseits die bei ihm - zum Teil unmittelbar gegen die Abstimmung, zum
Teil gegen den zweiten Beschluss des Kantonsrates vom 14. Dezember 1992
- erhobenen staatsrechtlichen Beschwerden ab, soweit es darauf eintrat
(BGE 119 Ia 271).
Der Kantonsrat erwahrte daraufhin mit Beschluss vom 6. September
1993 das Ergebnis der Abstimmung vom 2. Juni 1991 und erklärte die
Volksinitiative "Verbot von Geldspielautomaten" als angenommen. Dieser
Beschluss wurde im Amtsblatt des Kantons Zürich vom 10. September 1993
veröffentlicht (Amtsblatt des Kantons Zürich 1993, Textteil, S. 1111).
Im Anschluss an die Publikation dieses Erwahrungsbeschlusses führen
eine Reihe von Einzelpersonen, Unternehmungen und Verbänden, wovon
unter anderem der Verband der Unterhaltungsautomaten-Branche (VUB),
staatsrechtliche Beschwerde an das Bundesgericht mit dem Antrag, die
in der Volksabstimmung vom 2. Juni 1991 beschlossenen Änderungen des
Unterhaltungsgewerbegesetzes und des Gastgewerbegesetzes aufzuheben.
Die Beschwerdeführer berufen sich auf Art. 31 BV (Handels-
und Gewerbefreiheit), darüber hinaus zum Teil auch auf Art. 4 BV
(Rechtsgleichheitsgebot), auf Art. 22ter BV (Eigentumsgarantie), auf das
ungeschriebene verfassungsmässige Recht der persönlichen Freiheit und
auf Art. 2 ÜbBest. BV (derogatorische Kraft des Bundesrechts).
Der Regierungsrat des Kantons Zürich beantragt in seiner Vernehmlassung
vom 3. November 1993 sinngemäss die Abweisung der Beschwerden. Mit Eingabe
vom 4. November 1993 schliesst sich das Büro des Kantonsrates dieser
Stellungnahme an.
Am 7. März 1993 - das heisst nach Annahme der hier in Frage stehenden
kantonalen Volksinitiative betreffend das Verbot von Geldspielautomaten
- stimmten Volk und Stände einschliesslich des Kantons Zürich einer
Aufhebung des in Art. 35 BV verankerten Spielbankenverbotes zu
(vgl. Bundesratsbeschluss vom 27. April 1993 über das Ergebnis der
Volksabstimmung vom 7. März 1993, BBl 1993 I 1587). Die neue Fassung
gemäss dem Bundesbeschluss vom 9. Oktober 1992 (vgl. BBl 1992 VI 58)
lautet wie folgt:
"1 Die Gesetzgebung über die Errichtung und den Betrieb von Spielbanken
einschliesslich Glücksspielautomaten mit Geldgewinn ist Sache des
Bundes.
2 Spielbanken bedürfen einer Konzession des Bundes. Er berücksichtigt
bei
der Konzessionserteilung regionale Gegebenheiten, aber auch die mit den
Glücksspielen verbundenen Gefahren.
3 Die Gesetzgebung legt die Einsatzlimiten fest.
4 Die Zulassung von Geschicklichkeitsspielautomaten mit
Gewinnmöglichkeit
bleibt der kantonalen Gesetzgebung vorbehalten.
5 Eine ertragsabhängige Spielbankabgabe von maximal 80 Prozent der
Bruttospielerträge aus dem Betrieb der Spielbanken ist dem Bund
abzuliefern. Sie wird zur Deckung des Bundesbeitrages an die Alters-,
Hinterlassenen- und Invalidenversicherung verwendet.
6 Der Bund kann auch in Beziehung auf die Lotterien geeignete
Massnahmen
treffen."
Am 1. Februar 1994 wurde bei der Staatskanzlei des Kantons Zürich eine
dritte Volksinitiative (sogenannte "Fairplay-Initiative", "Volksinitiative
für Glaubwürdigkeit im Spielbetrieb - gegen schwere Sozialfolgen")
eingereicht, welche - unter anderem unter Hinweis auf das Ergebnis der
eidgenössischen Volksabstimmung vom 7. März 1993 über die Aufhebung des
Spielbankenverbots - den Betrieb von Geldspielautomaten wieder gestatten
will. Soweit ersichtlich, soll damit der Rechtszustand vor Annahme der
hier streitigen zweiten Initiative wieder hergestellt werden.
Das Bundesgericht weist die Beschwerden ab
Auszug aus den Erwägungen:
aus den folgenden Erwägungen:
Erwägung 3
3.- a) Einzelne Beschwerdeführer erblicken im angefochtenen
Geldspielautomatenverbot einen Verstoss gegen die derogatorische Kraft
des Bundesrechts (Art. 2 ÜbBest. BV). Sie berufen sich auf die in
der eidgenössischen Volksabstimmung vom 7. März 1993 angenommene neue
Fassung von Art. 35 BV (Aufhebung des Spielbankenverbotes) und machen
geltend, das vom zürcherischen Gesetzgeber erlassene vollständige Verbot
von Geldspielautomaten stehe mit dieser bundesrechtlichen Regelung,
insbesondere mit dem neuen Art. 35 Abs. 4 BV, nicht im Einklang.
b) Im Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde kann grundsätzlich
nur auf Tatsachen, die vor dem Zeitpunkt des letzten kantonalen Entscheides
eingetreten sind, beziehungsweise auf Rechtsnormen, die in diesem Zeitpunkt
bereits in Kraft waren, abgestellt werden (BGE 102 Ia 76 E. 2f, 243 E. 2;
WALTER KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, Bern 1994, S.
370).
Der neue Art. 35 BV ist nicht schon mit der Annahme in der
Volksabstimmung in Kraft getreten, sondern muss gemäss der - ebenfalls
Gegenstand der Abstimmung bildenden - Ziff. II Abs. 2 des betreffenden
Bundesbeschlusses vom Bundesrat erst noch in Kraft gesetzt werden
(vgl. BBl 1992 VI 59). Ein solcher Inkraftsetzungsbeschluss wurde bis
anhin nicht publiziert. Es wird damit offenbar aus dem Grund zugewartet,
weil die neue Verfassungsordnung erst zusammen mit den erforderlichen
eidgenössischen Ausführungsvorschriften sinnvoll Wirkung entfalten
kann. Da somit die neue Regelung von Art. 35 BV noch nicht in Kraft ist,
kann sie dem angefochtenen zürcherischen Geldspielautomatenverbot zum
vornherein nicht entgegenstehen. Dessen Zulässigkeit beurteilt sich im
vorliegenden Normenkontrollverfahren allein nach den heute noch geltenden
bundesrechtlichen Vorschriften.
Das in Ausführung des bisherigen Art. 35 BV erlassene und zurzeit noch
in Kraft stehende Bundesgesetz vom 5. Oktober 1929 über die Spielbanken (SR
935.52) regelt lediglich den Umfang des Verbotes von Spielbanken sowie der
diesen gleichzustellenden Glücks-Geldspielautomaten und schliesst kantonale
Vorschriften über die Geschicklichkeits-Geldspielautomaten, welche nicht
unter das bundesrechtliche Verbot fallen und im vorliegenden Verfahren
einzig zur Diskussion stehen, nicht aus. Die heutige Bundesgesetzgebung
lässt, wie das Bundesgericht wiederholt festgestellt hat, auch Raum für
ein generelles kantonales Verbot von Geldspielautomaten (BGE 101 Ia 336
E. 4 mit Hinweisen; vgl. auch BGE 106 Ia 191 E. 6a). Die Beschwerdeführer
stellen dies nicht in Abrede.
Die Rüge der Verletzung von Art. 2 ÜbBest. BV ist somit
unbegründet. Sie vermöchte übrigens, wie die nachfolgenden Ausführungen
(E. 4d) zeigen, auch dann nicht durchzudringen, wenn der neue Art. 35 BV
bereits in Kraft stünde.
c) Von der Rüge der Verletzung von Art. 2 ÜbBest. BV nicht scharf
abtrennen lässt sich ein anderes Vorbringen der Beschwerdeführer. Danach
fragt sich, ob und wieweit die voraussehbaren tatsächlichen Auswirkungen
der vom Bundesverfassungsgeber verbindlich beschlossenen, aber noch nicht
in Kraft gesetzten Neuregelung des Spielbankenwesens die Handlungsfreiheit
des kantonalen Gesetzgebers für den ihm verbleibenden Regelungsbereich der
Geschicklichkeits-Geldspielautomaten allenfalls indirekt beschränken. In
diesem Sinne wird zu prüfen sein, ob dadurch die im Zusammenhang mit
Art. 31 BV vorzunehmende Interessenabwägung beziehungsweise Beurteilung
der Verhältnismässigkeit beeinflusst wird (E. 4d).
Erwägung 4
4.- a) Mit sämtlichen Beschwerden wird in erster Linie eine Verletzung
von Art. 31 BV gerügt. Das gewerbsmässige Aufstellen und Betreiben
von Spielautomaten steht als wirtschaftliche Erwerbstätigkeit unter
dem Schutz der Handels- und Gewerbefreiheit. Die Kantone dürfen solche
Tätigkeiten indessen beschränken, denn Art. 31 Abs. 2 BV behält kantonale
Bestimmungen über die Ausübung von Handel und Gewerben vor. Zulässig sind
neben polizeilich motivierten Massnahmen namentlich auch sozialpolitisch
begründete Einschränkungen.
Sie bedürfen einer gesetzlichen Grundlage, müssen durch ein
überwiegendes öffentliches Interesse gerechtfertigt sein und den Grundsatz
der Verhältnismässigkeit beachten (BGE 119 Ia 59 E. 6a mit Hinweisen;
betreffend Geldspielautomatenverbot: BGE 106 Ia 191 E. 5b; 101 Ia 336
E. 5 am Anfang).
b) Im vorliegenden Fall ist die gesetzliche Ordnung selber angefochten,
welche die Grundlage für das Verbot von Geldspielautomaten bildet. Das
Erfordernis der gesetzlichen Grundlage ist damit erfüllt, soweit dies im
abstrakten Normenkontrollverfahren überhaupt massgeblich sein kann. Es
fragt sich somit nur, ob die angefochtene Regelung durch ein hinreichendes
öffentliches Interesse gedeckt ist und dem Gebot der Verhältnismässigkeit
entspricht.
c) Das Bundesgericht hat in einem den Kanton Basel-Landschaft
betreffenden Urteil vom 24. September 1975 die Verfassungsmässigkeit eines
kantonalen Geldspielautomatenverbotes bejaht. Zur Begründung führte es aus,
dass die Gefahr der Umwandlung der als Geschicklichkeitsspiele zugelassenen
Apparate in - bundesrechtlich verbotene - reine Glücksspielgeräte erheblich
sei und der zur Durchsetzung der bundesrechtlichen Schranken erforderliche
hohe Kontrollaufwand ein vollständiges Verbot von Geldspielautomaten
rechtfertige.
Ob ein solches Verbot auch zum Schutz des Publikums vor der Gefahr der
Spielsucht erlassen werden könnte, wurde offengelassen (BGE 101 Ia 336).
In einem weiteren, den Kanton Basel-Stadt betreffenden Urteil vom
20. Juni 1980 liess das Bundesgericht diese Frage nicht mehr offen, sondern
stellte - in Anknüpfung an entsprechende frühere Entscheide (BGE 80 I 350
und 90 I 321) - fest, dass der Schutz der Bevölkerung vor den Gefahren der
Spielsucht ein ausreichender Grund für ein Verbot von Geldspielautomaten
sei. Selbst wenn nur echte Geschicklichkeitsgeräte zum Einsatz kämen,
bestehe die Gefahr, dass die Spieler durch die in Aussicht stehenden
Geldgewinne zu wiederholtem Spielen verleitet würden und damit erhebliche
Verluste erleiden könnten. Wenn der kantonale Gesetzgeber davon ausgehe,
dass vor allem Jugendliche und sozial Benachteiligte auf diese Weise einen
beträchtlichen Teil ihres Geldes verlieren, und daher den Betrieb von
Geldspielautomaten verbiete, so sei diese Massnahme durch hinreichende
soziale und sozialpolitische Gründe gedeckt. Ob darüber hinaus auch der
staatliche Kontrollaufwand ein solches Verbot zu rechtfertigen vermöchte,
sei unerheblich (BGE 106 Ia 191 E. 6).
d) Den anwaltlich vertretenen Beschwerdeführern ist diese
Rechtsprechung bekannt. Sie halten jedoch dafür, dass sich die damals
beurteilte Situation von der vorliegenden wesentlich unterscheide.
aa) Einzelne Beschwerdeführer berufen sich insbesondere auf die
am 7. März 1993 von Volk und Ständen angenommene neue Regelung von
Art. 35 BV. Mit der Aufhebung des Spielbankenverbotes sei der Betrieb von
Spielcasinos künftig von Bundesrechts wegen grundsätzlich zulässig. Damit
werde auch im Kanton Zürich das Geldspiel mit viel grösseren Einsätzen
möglich sein. In diesen Spielcasinos müssten zudem nebst den üblichen
Tischspielen wie Roulette, Black Jack, Baccarat und Poker auch Säle
mit Geldspielautomaten eingerichtet werden, damit die Unternehmungen
rentabel seien. Die in den Spielbanken aufgestellten Geldspielautomaten
würden viel höhere Einsätze und Gewinne erlauben als die im vorliegenden
Fall streitigen Geräte, wobei dieser Teil der Spielbanken, wie ein
Blick auf die bestehenden europäischen Casinos zeige, nicht nur abends
geöffnet sei. Insofern verfügten die Casinos mangels Registrierungs-
oder Ausweispflicht wie auch mangels Kleidervorschriften über die gleiche
Kundenstruktur wie die bestehenden zürcherischen Spielbetriebe.
Die Einwendungen der Beschwerdeführer lassen sich dahin zusammenfassen,
dass zwischen der neuen bundesverfassungsrechtlichen Ordnung von Art. 35
BV und dem angefochtenen kantonalen Geldspielautomatenverbot hinsichtlich
Zielsetzung und Wertung der berührten Interessen ein Widerspruch bestehe.
Während der Bund nunmehr von der Eigenverantwortlichkeit des Bürgers
ausgehe und diesem die Möglichkeit zum Geldspiel grundsätzlich eröffnen
wolle, schliesse der Kanton Zürich dies wiederum vollständig aus. Das
kantonale Totalverbot von geschicklichkeitsabhängigen Geldspielautomaten
erweise sich daher im Hinblick auf die künftige bundesrechtliche Zulassung
von Glücksspielautomaten auch als unverhältnismässig.
bb) Zwischen den Wertungen, welche der neuen liberalen
Bundesregelung zugrunde liegen, und den gesetzespolitischen Anliegen
des zürcherischen Gesetzgebers, die zum Erlass des hier angefochtenen
Geldspielautomatenverbotes führten, besteht zweifellos ein gewisser
Gegensatz.
Ausschlaggebend für die neue Bundesregelung war die Überlegung,
dass die Schutzwirkung des bisherigen Spielbankenverbotes wegen der
leichten Erreichbarkeit der grenznahen ausländischen Casinos weitgehend
dahingefallen sei. Das leicht umgehbare Verbot sei nicht mehr zeitgemäss
und entspreche nicht dem heutigen Freiheitsverständnis. Die Zulassung
attraktiver Spielbanken liege im Interesse des Fremdenverkehrs. Im
Vordergrund standen allerdings, wie schon der äussere Rahmen der Vorlage
zeigt ("Sanierungsmassnahmen 1992 für den Bundeshaushalt", vgl. BBl 1992
III 349), finanzpolitische Überlegungen: Der Bund erhofft sich aus dem
Betrieb der von ihm zu konzessionierenden Spielbanken jährliche Einnahmen
von rund 150 Millionen Franken (BBl 1992 III 355 und 379 f.; Erläuterungen
des Bundesrates zur Volksabstimmung vom 7. März 1993, S. 11).
Das hier angefochtene zürcherische Geldspielautomatenverbot beruht
demgegenüber, wie aus der Begründung der betreffenden Volksinitiative
(vgl. Amtsblatt des Kantons Zürich 1990, Textteil, S. 161 f.) hervorgeht,
weitgehend auf gegensätzlichen Wertungen. Der zürcherische Gesetzgeber
erblickt im Betrieb von Geldspielautomaten eine Gefährdung der
jugendlichen Benützer und anderer anfälliger Personen aus sozial
schwachen Schichten, welche bei diesem Freizeitvergnügen innert kürzester
Frist hohe Geldverluste erleiden und der Automatenspielsucht verfallen
könnten. Zur Vermeidung der damit verbundenen schädlichen Sozialfolgen
sollen Geldspielautomaten, soweit sie in die Kompetenz der Kantone fallen,
vollständig verboten werden.
cc) Auch in diesem Zusammenhang ist vorweg festzuhalten, dass im
Zeitpunkt, als die hier angefochtene Gesetzesänderung von den Zürcher
Stimmberechtigten angenommen wurde, also am 2. Juni 1991, der neue
Art. 35 BV noch nicht beschlossen war. Es lag damals noch nicht einmal
die entsprechende Botschaft des Bundesrates vom 25. März 1992 (BBl 1992
III 349) vor. Massgebend für die Beurteilung der Verfassungsmässigkeit
sind jedoch die Verhältnisse, wie sie bei Anordnung des angefochtenen
Hoheitsaktes bestanden (KÄLIN, S. 370, mit Hinweisen). Daran ändert auch
nichts, dass selbst der Kanton Zürich die neue Verfassungsbestimmung mit
einer Mehrheit von rund 68% angenommen hat (vgl. BBl 1993 I 1590).
Davon abgesehen ist heute mangels der erforderlichen
Ausführungsgesetzgebung zum neuen Art. 35 BV noch nicht bekannt, in welchem
Umfang Spielbanken und die allenfalls dazugehörigen Glücksspielautomaten
künftig tatsächlich zugelassen werden. Auch wenn eine entsprechende
Ausführungsgesetzgebung in absehbarer Zeit einmal in Kraft treten sollte,
so werden solche Einrichtungen jedenfalls nicht beliebig, sondern nur
aufgrund einer Konzession des Bundes, das heisst in einer begrenzten
Anzahl, betrieben werden können (neuer Art. 35 Abs. 2 BV) und einer
strengen behördlichen Aufsicht unterworfen sein (BBl 1992 III 380;
Erläuterungen des Bundesrates zur Volksabstimmung vom 7. März 1993,
S. 11). Weiter ist offen, welche allfälligen Zugangsbeschränkungen für
den Spielcasinobesuch der Bundesgesetzgeber festlegen wird.
Entscheidend ist aber, dass sich die Regelungskompetenz des
Bundes auch nach dem neuen Art. 35 BV allein auf Spielbanken und
Glücksspielautomaten beschränkt, während der Entscheid über die Zulassung
von Geschicklichkeitsspielautomaten mit Gewinnmöglichkeit ausdrücklich
weiterhin den Kantonen vorbehalten bleibt (neuer Art. 35 Abs. 4 BV). Die
Bundesverfassung lässt mit dieser Aufteilung des Regelungsgegenstandes
Raum dafür, dass die Kantone den ihnen zugewiesenen Sachbereich der
Geschicklichkeits-Geldspielautomaten - im Rahmen der allgemeinen
verfassungsrechtlichen Schranken - selbständig ordnen können, ohne
an die vom Bundesgesetzgeber für den Bereich der Spielbanken und
Glücksspielautomaten vorgenommenen Wertungen gebunden zu sein. Auch wenn
zwischen den beiden Regelungsgebieten eine sachliche Verwandtschaft
besteht, bleibt der kantonale Gesetzgeber bei der Gewichtung der
berührten Interessen grundsätzlich autonom. Das will nicht heissen,
dass die tatsächlichen Verhältnisse, wie sie sich unter anderem aufgrund
der bundesrechtlichen Spielbankenregelung in Zukunft entwickeln können,
bei der Beurteilung der Verhältnismässigkeit kantonaler Verbote nach
dem neuen Art. 35 Abs. 4 BV überhaupt keine Rolle spielen dürften;
doch besteht keine direkte Verpflichtung des kantonalen Gesetzgebers,
sich an die bundesrechtliche Ordnung anzulehnen.
dd) Es fragt sich sogar, ob der Bundesverfassungsgeber
mit dem neuen Art. 35 Abs. 4 BV, wonach "die Zulassung" von
Geschicklichkeitsspielapparaten mit Gewinnmöglichkeit "der kantonalen
Gesetzgebung vorbehalten" bleibt, die Möglichkeit der Nichtzulassung
beziehungsweise eines vollständigen Verbots nicht bereits verbindlich als
verfassungsrechtlich zulässige Lösungsvariante einstuft (vgl. dazu BGE 103
Ia 360 E. 2 bezüglich einer ähnlichen, die Möglichkeit eines Verbots aber
ausdrücklich vorsehenden Ermächtigung in Art. 2 Abs. 2 des Bundesgesetzes
vom 8. Juni 1923 betreffend die Lotterien und die gewerbsmässigen Wetten,
SR 935.51). Die Materialien zum neuen Art. 35 Abs. 4 BV (vgl. insb. BBl
1992 III 380 sowie Erläuterungen des Bundesrates zur Volksabstimmung
vom 7. März 1993, S. 13) sprechen aber dafür, dass die Kantone von der
dortigen Ermächtigung nur nach Massgabe der Voraussetzungen von Art. 31 BV
und der übrigen verfassungsrechtlichen Schranken Gebrauch machen können,
wie dies bisher unter der Geltung des aktuellen Spielbankengesetzes der
Fall gewesen ist.
Einzelne Beschwerdeführer vertreten demgegenüber die Auffassung, aus
dem neuen Art. 35 BV liesse sich im Gegenteil ableiten, die Kantone müssten
Geschicklichkeitsspielautomaten mit Gewinnmöglichkeit in einem bestimmten
Umfang zulassen; solche Geräte könnten zwar gewissen Beschränkungen
unterworfen, nicht aber verboten werden. Dem Bundesverfassungsgeber
musste jedoch bewusst sein, dass der Betrieb solcher Geräte heute in
vielen Kantonen untersagt ist. Hätte er solche Verbote als unzulässig
erklären wollen, hätte er einen entsprechenden Wortlaut wählen können
und auch müssen.
e) Zu prüfen bleibt, ob das angefochtene Geldspielautomatenverbot bei
Berücksichtigung der gesamten sonstigen Umstände vor Art. 31 BV standhält
beziehungsweise ob gegenüber den vom Bundesgericht bisher beurteilten
Fällen unterschiedliche Verhältnisse bestehen, welche zu einem andern
Ergebnis führen.
aa) Dass der bisher mit dem Betrieb von Geldspielautomaten verbundene
staatliche Kontrollaufwand, zwecks Verhinderung der Umfunktionierung der
Geräte in bundesrechtlich verbotene reine Glücksspielautomaten, im Sinne
der Rechtsprechung von BGE 101 Ia 336 Anlass zum angefochtenen Verbot
gegeben habe, wird von keiner Seite behauptet.
bb) Es kann somit einzig darum gehen, ob das dem
Geldspielautomatenverbot zugrundeliegende sozialpolitische Ziel ein diese
Massnahme rechtfertigendes, überwiegendes öffentliches Interesse darstellt.
Zur Begründung des Verbotes wurde von den Initianten des
Volksbegehrens angeführt, dass es im Kanton Zürich Hunderte von süchtigen
Geldspielgerätebenützern gebe. Die Automatenspielsucht sei die Ursache
von verheerenden Sozialfolgen wie Verschuldung, familiäre Zerrüttung
und berufliches Versagen. Betroffen seien vor allem Jugendliche, Rentner,
Hausfrauen und einsame Menschen. Geldverluste von Fr. 300.-- bis Fr. 450.--
in einer einzigen Spielstunde seien keine Seltenheit. Ganze Lohntüten
wanderten frankenstückweise in die Geldspielautomaten. Das Spielen an
Geldspielautomaten fördere bei Jugendlichen eine unrealistische Einstellung
zum Geld und zum Erfolg. Schliesslich spielten diese Apparate auch als
Ursache von Beschaffungsdelikten eine zunehmende Rolle (vgl. Begründung
zur Volksinitiative Verbot von Geldspielautomaten, aaO, S. 161 f.).
Die Beschwerdeführer widersprechen dieser Darstellung. Sie bestreiten,
zum Teil unter Hinweis auf eine entsprechende Studie über die von den
Sozialdiensten erfassten Fälle, dass überhaupt eine nennenswerte Zahl
spielsüchtiger Automatenspieler existiere. Eine individuelle Betreuung
der wenigen Spielsüchtigen reiche als Abwehrmassnahme völlig aus. Einen
ähnlichen Standpunkt vertraten auch Regierungsrat und Kantonsrat
in ihren Stellungnahmen zur betreffenden Initiative (vgl. etwa den
Bericht des Regierungsrates vom 13. Dezember 1989 an den Kantonsrat
[in: Amtsblatt des Kantons Zürich 1990, Textteil, S. 160, insb. S. 164
ff.] sowie in der Abstimmungsvorlage zur Volksinitiative Verbot von
Geldspielautomaten, S. 6). Die Beschwerdeführer verweisen sodann auf die
vielen anderen, nach wie vor erlaubten Spielmöglichkeiten (Zahlenlotto,
Toto-X, Sport-Toto, Bingos, Pferdewetten usw.), bei denen, zum Teil mit
viel höheren Einsätzen, jedermann um Geld spielen könne. Zudem sei es den
interessierten Spielern bei der heutigen Mobilität ohne weiteres möglich,
auf Nachbarkantone oder ins nahegelegene Ausland auszuweichen, um die
dort gestatteten Geldspielmöglichkeiten ausüben zu können. Seitens des
Regierungsrates wurde auch die Befürchtung geäussert, ein vollständiges
Verbot von Geldspielautomaten schaffe die Gefahr der Bildung illegaler
Spielclubs und des Ausweichens auf unerlaubte Formen von Glücksspielen
(Bericht vom 13. Dezember 1989 an den Kantonsrat, aaO, S. 165 f.).
cc) Diese gegensätzlichen Standpunkte lassen sich je in guten
Treuen vertreten. Dass die Meinungen über die Zweckmässigkeit eines
Geldspielautomatenverbotes geteilt sind, zeigt auch die unterschiedliche
Ordnung der einzelnen Kantone. Nach unbestrittener Darstellung des
Regierungsrates (Bericht vom 13. Dezember 1989 an den Kantonsrat, aaO, S.
163) sind Geldspielautomaten heute etwa in der Hälfte der Kantone mit
unterschiedlichen Einschränkungen erlaubt, in der andern Hälfte dagegen
untersagt.
Art. 31 BV lässt dem zuständigen kantonalen Gesetzgeber bei der
Bewertung der berührten Interessen und der Wahl geeigneter Lösungen einen
weiten Spielraum. Im vorliegenden Verfahren ist nicht darüber zu befinden,
ob die angefochtene zürcherische Regelung zweckmässig ist und den berührten
Anliegen völlig gerecht wird. Dafür trägt der kantonale Gesetzgeber die
Verantwortung. Zu entscheiden ist einzig, ob sich diese Regelung an die
verfassungsrechtlichen Schranken von Art. 31 BV hält.
Das dem streitigen Verbot zugrundeliegende sozialpolitische Ziel,
Jugendliche und sozial schwache Bevölkerungsschichten vor der Gefahr
der Spielsucht und dem Risiko übermässiger Geldverluste zu bewahren,
stellt grundsätzlich ein zulässiges Eingriffsmotiv dar, wie bereits in
BGE 106 Ia 191 E. 6 entschieden wurde. Wohl scheint die Zahl der von den
Sozialdiensten und Fürsorgeämtern erfassten Spielsüchtigen gering zu
sein, wofür die Beschwerdeführer zum Teil auch Anhaltspunkte vorlegen
können. Dies vermag aber die Annahme des zürcherischen Gesetzgebers,
wonach viele Jugendliche und andere Angehörige sozial schwacher Schichten
einen übermässigen Anteil ihrer Mittel an Geldspielautomaten verlieren,
nicht zu widerlegen.
Dass neben den Geldspielautomaten nach wie vor noch andere auf
Geldeinsatz und Geldgewinn angelegte Spielmöglichkeiten bestehen und
künftig sogar - aufgrund des neuen Art. 35 BV - eigentliche Spielbanken
den Betrieb aufnehmen werden, stellt die sachliche Vertretbarkeit des
hier streitigen Verbotes ebenfalls nicht in Frage. Geldspielautomaten
unterscheiden sich einerseits von übrigen Spielen um Geldgewinne (Lotterien
usw.) - von den Spielbanken abgesehen - vor allem durch die Unmittelbarkeit
der möglichen Gewinnauszahlung. Andererseits sind solche Geräte in
Spielsalons und Gaststätten überall vorhanden und insofern für den
angesprochenen Benützerkreis leichter zugänglich als die voraussichtlich
nur in sehr beschränkter Anzahl zugelassenen Spielbanken.
dd) Nach den Darlegungen in einzelnen Beschwerdeschriften entfällt der
grösste Teil des Umsatzes in den Spielbetrieben auf Geldspielautomaten. Bei
einem Verbot derselben seien eine Reihe von bestehenden Unternehmen der
Unterhaltungsautomaten-Branche mangels Rentabilität des Restbetriebes
nicht mehr existenzfähig, womit insgesamt Hunderte beziehungsweise bis
zu 1'000 Arbeitsplätze bedroht seien.
Ein Inkrafttreten des Geldspielautomatenverbotes würde die
im Kanton Zürich tätigen Unternehmen dieser Branche unzweifelhaft
einschneidend treffen. Auch den Wirten entginge die Möglichkeit dieses
Zusatzerwerbes. Die Massnahme hätte, über die den beteiligten Firmen
und ihren Arbeitnehmern drohenden Nachteile hinaus, zudem negative
volkswirtschaftliche Auswirkungen und entsprechende Steuerausfälle für
den Staat zur Folge. Nach der Stellungnahme des Regierungsrates zur
streitigen Volksinitiative entgeht den Städten und Gemeinden durch den
Wegfall der Sondersteuer auf Geldspielapparaten ein jährlicher Betrag von
rund 20 beziehungsweise 17 Millionen Franken (so gemäss dem Bericht des
Regierungsrates vom 13. Dezember 1989 an den Kantonsrat, aaO, S. 166,
sowie gemäss der Abstimmungsvorlage zur Volksinitiative Verbot von
Geldspielautomaten, S. 6). In einer Beschwerdeschrift wird der von der
Spielautomaten-Branche jährlich insgesamt aufgebrachte Steuerbetrag sogar
auf 45 Millionen Franken geschätzt.
Der Umfang dieser drohenden wirtschaftlichen und finanziellen
Folgen zeigt aber zugleich, dass im Kanton Zürich mit dem
Geldspielautomatengeschäft sehr hohe Umsätze erzielt werden und demzufolge
die von den Spielern erlittenen Verluste ein entsprechendes Mass
erreichen. Damit erhält auch das hinter dem streitigen Verbot stehende
sozialpolitische Anliegen, der Spielsucht und übermässigen Geldverlusten
des angesprochenen Benützerkreises vorzubeugen, ein entsprechend grösseres
Gewicht. Die von den Beschwerdeführern geltend gemachten weitreichenden
finanziellen Interessen von Wirtschaft und Staat am Weiterbetrieb des
Geldspielautomatengeschäftes stellen insoweit noch keine Besonderheit der
zürcherischen Verhältnisse dar, welche hier bei der Interessenabwägung zu
einem andern Ergebnis führen müsste als in den vom Bundesgericht bisher
beurteilten Fällen.
ee) In einer Beschwerde wird der Einwand erhoben, der Kanton Zürich
stelle insofern einen Sonderfall dar, als Geldspielautomaten hier von
Anfang an, das heisst seit ihrem Aufkommen, stets zugelassen gewesen
seien. Gesetzgeber und Behörden hätten dementsprechend über lange Jahre
hinweg ein dichtes Netz der Reglementierung und Kontrolle aufgebaut. Im
Vertrauen auf diese gesetzgeberischen Dispositionen seien im betreffenden
Wirtschaftszweig Hunderte von Millionen Franken investiert und ein
Berufsstand mit über 1'000 Beschäftigten, rund 130 Betriebsstätten sowie
zahlreichen Geschäftsniederlassungen aufgebaut worden. Der Regierungsrat
habe denn auch den Erlass eines Geldspielautomatenverbotes mit aller
Deutlichkeit abgelehnt und in seiner Stellungnahme zu einem dahingehenden
parlamentarischen Vorstoss darauf hingewiesen, dass der Betrieb dieser
Apparate "praktisch zu keinen Beanstandungen Anlass" gebe (Antrag des
Regierungsrates vom 15. Juni 1988 an den Kantonsrat zu einer Motion
betreffend Erlass eines Verbotes von Geldspielautomaten mit Geldgewinnen).
Des weitern habe der zürcherische Gesetzgeber am 2. Dezember 1990,
das heisst wenige Monate vor dem hier streitigen Verbot, in Gutheissung
einer andern Initiative eine Revision des Unterhaltungsgewerbegesetzes
unter anderem mit neuen einschränkenden Bestimmungen zum Schutze der
Spielapparatebenützer beschlossen, deren Auswirkungen gar nicht abgewartet
worden seien. Inzwischen habe diese am 1. Februar 1991 in Kraft getretene
Änderung ihre Wirksamkeit bewiesen. Es seien keine neuen Spielbetriebe
mehr entstanden, und in den Zürcher Medien seien auch keine Berichte über
angebliche Spielsuchtprobleme mit Automaten erschienen. Durch diese neue
Regelung seien die geltend gemachten sozialpolitischen Belange ausreichend
gewahrt. Die Verhältnisse des Kantons Zürich unterschieden sich damit von
der in BGE 106 Ia 191 beurteilten Situation des Kantons Basel-Stadt. In
diesem Kanton sei der Betrieb von Geldspielautomaten damals keinerlei
Beschränkungen und auch keiner Kontrolle unterworfen gewesen. Im Kanton
Zürich bestehe dagegen aufgrund der geltenden strengen Reglementierung
gar kein Bedürfnis nach Erlass eines vollständigen Verbotes.
Es fällt in der Tat auf, dass die Gesetzgebung des Kantons Zürich über
Spielsalons und Geldspielautomaten kurz hintereinander zweimal wesentlich
geändert worden ist, ohne dass zwischen den beiden Vorlagen eine sachliche
Koordination bestanden hätte. Mit der ersten Revision wurde der Betrieb
von Geldspielautomaten verschärften Zulassungs- und Benützungsvorschriften
sowie einer neuen Sondersteuer unterworfen. Mit der wenige Monate später
beschlossenen zweiten Revision wird der Betrieb solcher Geräte vollständig
untersagt. Dieser ungewöhnliche Ablauf erklärt sich damit, dass es
sich nicht um vom Kantonsparlament beschlossene Vorlagen, sondern um von
unterschiedlichen Gruppen getragene formulierte Volksinitiativen handelte.
Kurzfristig hintereinander folgende gegenläufige Gesetzesrevisionen könnten
unter dem Gesichtswinkel der Rechtssicherheit, allenfalls auch unter jenem
der Verhältnismässigkeit, verfassungsrechtliche Bedenken erwecken. Ob bei
formulierten Volksinitiativen diesbezüglich ein anderer Massstab am Platze
ist als bei parlamentarischen Vorlagen, kann hier dahingestellt bleiben.
Im vorliegenden Fall wird von den Beschwerdeführern nicht geltend
gemacht oder jedenfalls nicht dargetan, dass sie aufgrund der am 1. Februar
1991 in Kraft getretenen ersten Gesetzesrevision im Vertrauen auf eine
gewisse Beständigkeit der Rechtsordnung bedeutsame Investitionen in die
erforderlichen Anpassungen getätigt hätten. Einer solchen Argumentation
wäre auch entgegenzuhalten, dass das Zustandekommen der weitergehenden
zweiten, ebenfalls zur Abstimmung anstehenden Volksinitiative schon
seit der Gültigerklärung durch den Kantonsrat am 15. Februar 1988
bekannt war und mit der Möglichkeit eines späteren vollständigen
Geldspielautomatenverbotes gerechnet werden musste. Im übrigen
handelte es sich bei der am 1. Februar 1991 in Kraft getretenen ersten
Gesetzesrevision, von der neu erhobenen Sondersteuer auf Geldspielapparaten
sowie der Limitierung der Spielsalons nach den Einwohnerzahlen abgesehen,
um Vorschriften, die in der Praxis im wesentlichen offenbar schon
vorher befolgt worden waren (so der Bericht des Regierungsrates an den
Kantonsrat vom 30. August 1989 zur Volksinitiative "Stopp dem Wildwuchs
von Spielsalons und Geldspielautomaten", in: Amtsblatt des Kantons Zürich
1989, Textteil, S. 1352 ff., insb. S. 1359 ff.).
Der Einwand, wonach bereits diese vor kurzem in Kraft getretene
Neuregelung die vom Gesetzgeber angestrebte Verbesserung der Verhältnisse
bewirken werde beziehungsweise in der Zwischenzeit bewirkt habe, erscheint
insoweit nicht als stichhaltig. Auf jeden Fall bildet die vorangegangene
mildere Regelung unter den vorliegenden Umständen verfassungsrechtlich kein
Hindernis für den Erlass eines vollständigen Geldspielautomatenverbotes,
wie es auch in einer Reihe von anderen Kantonen besteht.
f) Die Rüge der Verletzung von Art. 31 BV erweist sich somit als
unbegründet.
Erwägung 5
5.- In zwei Beschwerden wird zusätzlich eine Verletzung der
Eigentumsgarantie gerügt.
a) Einerseits wird vorgebracht, das Geldspielautomatenverbot greife in
die durch Art. 22ter BV geschützte Befugnis des Wirtes ein, seine Gaststube
so zu benützen und sein Angebot so zu gestalten, wie er es für richtig
halte. Die neue Regelung verhindere sodann die Weiterführung langfristiger
Verträge sowie die Erzielung eines notwendigen Nebeneinkommens, was
ebenfalls die Eigentumsgarantie berühre.
Nach Art. 22ter BV sind Beschränkungen des Eigentums nur zulässig, wenn
sie auf gesetzlicher Grundlage beruhen, im öffentlichen Interesse liegen
und verhältnismässig sind (BGE 118 Ia 165 E. 3b mit Hinweisen). Wieweit die
Eigentumsgarantie im vorliegenden Zusammenhang neben Art. 31 BV überhaupt
zum Zuge kommt beziehungsweise eine weitergehende Schutzwirkung entfalten
kann, braucht nicht weiter abgeklärt zu werden (vgl. BGE 113 Ia 126 E. 8a
mit Hinweisen). Auf jeden Fall wären gleichermassen wie bei der Handels-
und Gewerbefreiheit auch die Eingriffsvoraussetzungen nach Art. 22ter
BV erfüllt.
b) Weiter wird von der Seite der Unternehmen der Automatenbranche
geltend gemacht, das Geldspielapparateverbot laufe auf eine materielle
Enteignung der davon erfassten Automaten hinaus. Der Wert der von den
betreffenden Beschwerdeführerinnen im Kanton Zürich aufgestellten Geräte
betrage über 20 Millionen Franken. Durch das angefochtene Verbot werde
ihnen nicht nur der bisherige, sondern auch jeder künftige Gebrauch
dieser Sachen verunmöglicht. Insbesondere könnten diese Apparate nicht
ausserhalb des Kantons verkauft oder eingesetzt werden, da der Markt
überall restlos gesättigt sei. Das streitige Verbot verletze damit
mangels eines ausreichenden öffentlichen Interessen sowie wegen der
Unverhältnismässigkeit des Eingriffs die Eigentumsgarantie.
Wieweit solche Auswirkungen überhaupt in den Schutzbereich der
Eigentumsgarantie fallen, kann auch hier offenbleiben (vgl. allenfalls
BGE 118 Ib 241 E. 5). Das öffentliche Interesse, welches die angefochtene
Massnahme als mit der Handels- und Gewerbefreiheit vereinbar erscheinen
lässt, reicht aus, um die erwähnten Eingriffsfolgen gegebenenfalls auch
unter dem Gesichtswinkel der Eigentumsgarantie zu rechtfertigen. Dieses
Grundrecht enthält für den vorliegenden Fall gegenüber Art. 31 BV keine
zusätzlichen Wertungselemente, welche zu einem andern Ergebnis führen
könnten.
c) Die Beschwerdeführer berufen sich im Zusammenhang mit
der Eigentumsgarantie auch vergeblich auf die Übergangsordnung
zur am 1. Februar 1991 in Kraft getretenen Revision in § 20a des
Unterhaltungsgewerbegesetzes. Diese Bestimmung regelte, was mit den
Spielsalons mit Geldspielautomaten in jenen Gemeinden zu geschehen
hatte, in denen die für solche Betriebe neu eingeführte Verhältniszahl
nicht eingehalten war. Sie gewährte jenen Spielsalons den "unveränderten
Fortbestand", welche die übrigen gesetzlichen Anforderungen vollständig
erfüllten, während die andern Betriebe sich der neuen Ordnung "anzupassen",
das heisst auf die Verwendung von Geldspielautomaten zu verzichten
hatten. Daraus kann jedoch entgegen der Meinung der Beschwerdeführer weder
für die Betriebe, welche die Verhältniszahl respektieren, noch für die
übrigen Unternehmen eine gesetzliche Bestandesgarantie abgeleitet werden,
welche der heute angefochtenen Gesetzesänderung als wohlerworbenes Recht
entgegengehalten werden könnte.
Im übrigen wird das Vorliegen eines solchen Anspruches nicht in
einer den Anforderungen von Art. 90 Abs. 1 lit. b OG genügenden Weise
begründet (vgl. dazu BGE 117 Ia 10 E. 4b; 110 Ia 1 E. 2a). Dass in die
Anpassung der bestehenden Geldspielautomaten an die am 1. Februar 1991
in Kraft getretene Neuregelung erhebliche Mittel investiert worden seien
und das kurz darauf folgende vollständige Verbot solcher Apparate aus
diesem Grunde einen Verstoss gegen Treu und Glauben darstelle, wird von
den Beschwerdeführern ebenfalls nicht geltend gemacht, jedenfalls nicht
näher dargetan und belegt.
Erwägung 6
6.- In mehreren Beschwerden wird das Geldspielautomatenverbot auch
wegen Verletzung des Gleichbehandlungsgebotes angefochten.
a) Die Beschwerdeführer sehen eine Verletzung des
Rechtsgleichheitsgebotes nach Art. 4 BV oder des Gebotes der
Gleichbehandlung der Gewerbegenossen gemäss Art. 31 BV darin, dass die
bisher als gefährlicher betrachteten reinen Glücks-Geldspielautomaten
in Spielbanken künftig voraussichtlich zugelassen sein werden,
während die der kantonalen Gesetzgebungshoheit unterstehenden
Geschicklichkeits-Geldspielautomaten trotz gleicher Kundenstruktur und
geringeren Risikos verboten seien. Dem ist jedoch entgegenzuhalten, dass
die beanstandete Unterscheidung durch eine entsprechende Aufteilung der
Regelungskompetenz auf Bund und Kantone in der Verfassung selber verankert
ist (neuer Art. 35 Abs. 1 und 4 BV, vgl. dazu oben E. 4d). Konsequenzen
der erwähnten Art müssen daher grundsätzlich in Kauf genommen werden. Im
übrigen besteht zwischen den hier in Frage stehenden Geldspielautomaten
und den in den Spielbanken vorhandenen Einrichtungen in bezug auf Anzahl
und Zugänglichkeit ein erheblicher Unterschied (E. 4 e/cc). Die erhobene
Rüge dringt daher nicht durch.
b) Als Verletzung des Gleichbehandlungsgebotes wird ferner gerügt,
dass der Kanton Zürich nur gerade die Geldspielautomaten verbiete,
während Nichtgeldspielapparate wie Videogames, Flipper usw. sowie
sonstige kostspielige Vergnügungsmöglichkeiten wie etwa die in jüngster
Zeit aufgekommenen Telefonplaudereinrichtungen, mit denen ebenfalls
viel Geld verspielt werden könne, gestattet blieben. Diese letzteren
Betätigungsmöglichkeiten seien umso gefährlicher, als die Kosten erst
später zu bezahlen seien, während sich die Verluste bei Geldspielautomaten
unmittelbar einstellten.
Zwischen den beiden verglichenen Kategorien besteht allerdings
insoweit ein erheblicher Unterschied, als bei den Geldspielautomaten
das Ziel des Geldgewinnes im Vordergrund steht, was für das Verhalten
des Spielers mit anderen Risiken verbunden ist als die Benützung von
Nichtgeldspielapparaten, bei denen es allein um das Vergnügen am Spiel
geht. Was die Betätigungsmöglichkeiten am Telefon betrifft, so liegt
die Regelungskompetenz hiefür - jedenfalls in überwiegendem Masse - beim
Bund, weshalb dieser Tatbestand dem Kanton Zürich nicht entgegengehalten
werden kann.
Auch der Vergleich mit den übrigen auf Geldgewinn
ausgerichteten Spielen wie Lotterien, Wetten usw. ist nicht
stichhaltig. Geldspielautomaten unterscheiden sich von diesen
anderen Spielen durch die Unmittelbarkeit des möglichen Geldgewinnes
(vgl. E. 4e/cc). Hierin liegt ein vertretbares Abgrenzungskriterium für
ein Verbot.
Es stellt des weitern auch keine verfassungswidrige Ungleichbehandlung
dar, dass der zürcherische Gesetzgeber nur gerade den Betrieb von
Geldspielautomaten zur Vermeidung einer Selbstgefährdung der Benützer
verbietet, während andere schädliche oder gefährliche Tätigkeiten
wie der Genuss von Alkohol und Tabak, Bergsteigen, Drachenfliegen,
Wildwasserfahren, Tauchen und Skifahren, die ebenfalls in exzessiver Weise
ausgeübt werden können, erlaubt bleiben. Der kantonale Gesetzgeber kann,
soweit er dafür zuständig ist, das Bedürfnis nach solchen Vergnügungs-
und Freizeitbetätigungsmöglichkeiten sowie die Notwendigkeit allfälliger
staatlicher Verbote und Beschränkungen für die einzelnen Sachgebiete je
unterschiedlich beurteilen. Eine Verletzung von Art. 4 BV liegt erst dann
vor, wenn gleiche oder im wesentlichen gleichgelagerte Sachverhalte ohne
ausreichende sachliche Begründung unterschiedlich geregelt werden (BGE 117
Ia 257 E. 3b). Das trifft jedoch für die angerufenen Vergleichstatbestände
offensichtlich nicht zu.
c) Schliesslich wird eine Verletzung des in Art. 31 BV enthaltenen
Gebotes der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen sowie der "im
ganzen Umfange der Eidgenossenschaft" gewährleisteten Handels- und
Gewerbefreiheit (Art. 31 Abs. 1 BV) darin erblickt, dass etliche andere
Kantone kein Geldspielautomatenverbot kennen. Auch dieser Einwand ist
offensichtlich unbegründet. Art. 4 und 31 BV schliessen nicht aus, dass
die gewerblichen Betätigungsmöglichkeiten durch das öffentliche Recht der
einzelnen Kantone in unterschiedlicher Weise oder in unterschiedlichem
Masse eingeschränkt werden. Das ist eine Folge der föderalistischen
Struktur des schweizerischen Staatswesens und der Eigenständigkeit der
Kantone (BGE 99 Ia 370 E. 6b; 97 Ia 116 E. 5a). Durch den neuen Art. 35
Abs. 4 BV werden die Kantone zur selbständigen Gestaltung des fraglichen
Sachbereiches künftig sogar ausdrücklich ermächtigt.
Erwägung 7
7.- Von einer Gruppe von Einzelpersonen wird das
Geldspielautomatenverbot auch wegen Verletzung des Grundrechts der
persönlichen Freiheit angefochten.
a) Dieses ungeschriebene Verfassungsrecht schützt nach der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung als zentrales Freiheitsrecht
nicht nur die Bewegungsfreiheit und die körperliche Integrität,
sondern darüber hinaus alle Freiheiten, die elementare Erscheinungen
der Persönlichkeitsentfaltung bilden (BGE 119 Ia 99 E. 2b). Indessen
berührt nicht jeder beliebige Eingriff in den persönlichen Bereich des
Bürgers den Schutzbereich dieses Grundrechts. Die persönliche Freiheit
hat nicht die Funktion einer allgemeinen Handlungsfreiheit, auf die
sich der einzelne gegenüber jedem staatlichen Akt, der sich auf seine
persönliche Lebensgestaltung auswirkt, berufen kann (BGE 118 Ia 427 E. 4b
mit Hinweisen).
Von dieser Umschreibung ausgehend gelangte das Bundesgericht in
BGE 101 Ia 336 E. 7 zum Schluss, die Möglichkeit, mit Spielapparaten
um Geld zu spielen, gehöre nicht zu den "elementaren Erscheinungen
der Persönlichkeitsentfaltung". Das Verbot des Aufstellens von
Geldspielapparaten tangiere die potentiellen Spieler nicht in jenem
Kernbereich freier menschlicher Betätigung, der durch das Verfassungsrecht
der persönlichen Freiheit geschützt sei.
b) Die Beschwerdeführer stellen diese Beurteilung in Frage. Zur
Bestimmung dessen, was zu den elementaren Entfaltungsmöglichkeiten
eines Menschen gehöre, müsse auf die individuelle Persönlichkeit
abgestellt werden. Für den geselligen Persönlichkeitstyp könne dies
der Besuch des Theaters, des Kinos oder eben des Spielsalons sein,
für den nachdenklichen Persönlichkeitstyp zum Beispiel der Besuch von
Ausstellungen, Kunstsammlungen usw. Das Spielen bilde einen unerlässlichen
Bestandteil des menschlichen Daseins; es gehöre zu den Urbedürfnissen
der menschlichen Natur, ähnlich wie Schlafen, Essen und Trinken. Die
Freizeitbeschäftigung an Geldspielautomaten stelle in diesem Sinne für die
Beschwerdeführer ein wichtiges Element ihrer Persönlichkeitsentfaltung
dar. Sie stehe daher unter dem Schutz der persönlichen Freiheit. Da
der beanstandete Eingriff in dieses Grundrecht auf keinem öffentlichen
Interesse beruhe und gegen das Gebot der Verhältnismässigkeit verstosse,
sei das Verbot von Geldspielautomaten aufzuheben.
c) Das Spielen an sich bildet zweifellos einen wichtigen Bestandteil
der menschlichen Natur. Das heisst aber noch nicht, dass auch jede
bestimmte Form des Spielens eine elementare Persönlichkeitsentfaltung
darstellt. Die Argumente der Beschwerdeführer erscheinen in diesem
Sinne nicht als geeignet, die Ausführungen des Bundesgerichts zum
Schutzbereich der persönlichen Freiheit in BGE 101 Ia 336 E. 7 in Frage
zu stellen. Letztlich kann dies aber offenbleiben. Die persönliche
Freiheit geniesst, von gewissen hier nicht in Betracht fallenden
Schranken abgesehen, keinen absoluten Schutz. Einschränkungen dieses
Grundrechtes sind wie bei anderen Grundrechten zulässig, wenn sie auf einer
hinreichenden gesetzlichen Grundlage beruhen, im öffentlichen Interesse
liegen und verhältnismässig sind (BGE 118 Ia 427 E. 5a mit Hinweisen).
Selbst wenn die Möglichkeit des Spielens an Geldspielautomaten
im Sinne der Ausführungen der Beschwerdeführer zum Schutzbereich der
persönlichen Freiheit zu rechnen wäre, besässen die zur Rechtfertigung
des Geldspielautomatenverbotes angeführten sozialpolitischen Gründe
genügend Gewicht, um diese - gesamthaft gesehen doch eher nebensächliche
- Beschränkung der individuellen Betätigungsmöglichkeiten auch unter
dem Gesichtswinkel der persönlichen Freiheit als zulässig erscheinen zu
lassen. Eine solche Wertung lag auch dem bisher in der Bundesverfassung
verankerten Spielbankenverbot zugrunde, und der neue Art. 35 Abs. 4 BV
lässt für diese Betrachtungsweise nach wie vor Raum.