BGE 119 V 98
119 V 98
15. Urteil vom 2. April 1993 i.S. Bundesamt für Sozialversicherung gegen Z.
und Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden Regeste
Art. 6 IVG; Art. 2 und Art. 8 lit. f des schweizerisch-jugoslawischen
Abkommens vom 8. Juni 1962 über Sozialversicherung; Art. 9 des
Schlussprotokolls.
- Der Begriff "dableiben" (im massgebenden französischen Originaltext:
demeurer) in Art. 8 lit. f des Abkommens ist im Sinne von "sich
gewöhnlich aufhalten" (séjourner habituellement) zu verstehen. Nach der
Rechtsprechung (BGE 112 V 166 E. 1a) ist für den "gewöhnlichen Aufenthalt"
der tatsächliche Aufenthalt in der Schweiz und der Wille, diesen Aufenthalt
aufrechtzuerhalten, massgebend; zusätzlich dazu muss sich der Schwerpunkt
aller Beziehungen in der Schweiz befinden (E. 6c).
- Für die Versicherteneigenschaft im Rahmen dieser Bestimmung
ist grundsätzlich nicht ununterbrochenes Dableiben bis zum Eintritt
des Versicherungsfalles erforderlich; der Aufenthalt darf aber keine
wesentliche Unterbrechung erfahren (E. 6d).
- Für die Prüfung der Frage, wann noch keine wesentliche Unterbrechung
vorliegt, kann Art. 9 des Schlussprotokolls als Richtlinie herangezogen
werden. Das Erfordernis des Dableibens gilt demgemäss in der Regel dann
als erfüllt, wenn sich die Unterbrechung des gewöhnlichen Aufenthalts
in der Schweiz im Rahmen von drei Monaten hält oder wenn sie diese
Zeitspanne höchstens unwesentlich überschreitet. Ausnahmsweise ist eine
längerdauernde Toleranzfrist zuzubilligen, wenn die Auslandabwesenheit
mit dem krankheits- oder unfallbedingten Gesundheitsschaden, der zur
Einstellung der Erwerbstätigkeit geführt hat, in direktem Zusammenhang
steht. Als Ausnahmetatbestand vorbehalten bleiben ferner besondere
Umstände zwingender Art, wie höhere Gewalt oder ein medizinisch indizierter
Auslandaufenthalt, unabhängig davon, ob dieser mit dem Gesundheitsschaden,
der die Erwerbsaufgabe ausgelöst hat, zusammenhängt oder nicht (E. 6e).
Sachverhalt
A.- Der 1957 geborene G. Z., Staatsangehöriger des ehemaligen
Jugoslawien, arbeitete von 1979 bis 1984 und ab 1986 in der Schweiz
als saisonbeschäftigter Kranführer in der Firma L. AG. Am 22. August
1987 erlitt er bei einem Verkehrsunfall ein Epiduralhämatom mit
Impressionsfraktur links, weshalb gleichentags notfallmässig eine
Kraniektomie vorgenommen werden musste. Als bleibende Beeinträchtigung
resultierte eine leichte bis mittelschwere Hirnfunktionsstörung. Die
Schweizerische Unfallversicherungsanstalt (SUVA) übernahm den Fall
und kam für die Kosten der Heilbehandlung auf. Vom 22. September bis
9. Oktober 1987 hielt sich G. Z. in der Rehabilitationsklinik der SUVA
in Bellikon auf. Mit dem Einverständnis der Ärzte begab er sich in der
Folge bis Anfang Februar 1988 nach Jugoslawien. Am 9. Februar 1988 wurde
im Kantonsspital Chur eine Kranioplastik eingesetzt, anschliessend hielt
sich G. Z. vom 1. März bis 10. Juni 1988 zur beruflichen Abklärung erneut
in der Rehabilitationsklinik Bellikon auf. Am 29. August 1988 trat er
eine Stelle in der Firma W. an, wo er zuerst halbtags und anschliessend
während des ganzen Tages mit einer etwa hälftigen Leistung arbeitete. Mit
Verfügung vom 11. August 1989 sprach ihm die SUVA ab 1. August 1989
eine Invalidenrente auf der Basis einer 40%igen Erwerbsunfähigkeit
sowie eine Integritätsentschädigung von Fr. 28'560.-- aufgrund einer
Integritätseinbusse von 35 Prozent zu.
Am 6. Januar 1988 hatte sich G. Z. bei der Invalidenversicherung zum
Leistungsbezug angemeldet. Die Invalidenversicherungs-Kommission zog die
Akten der SUVA bei und holte einen Bericht des Dr. med. V. vom 12. Mai
1989 ein. Am 31. Januar 1989 liess sie die Notwendigkeit beruflicher
Eingliederungsmassnahmen durch die Regionalstelle in Chur abklären,
welche im Bericht vom 19. Mai 1989 zum Schluss kam, G. Z. sei in der
Firma W. optimal eingegliedert.
Mit Vorbescheid vom 27. November 1989 teilte die
Invalidenversicherungs-Kommission G. Z. mit, dass die versicherungsmässigen
Voraussetzungen für die Zusprechung einer Invalidenrente nicht erfüllt
seien, weil er sich im Zeitraum seit dem Unfall vom 22. August 1987 bis
zum Eintritt der Invalidität am 1. August 1988 nicht ununterbrochen in
der Schweiz aufgehalten habe. Nachdem der Rechtsvertreter des G. Z. mit
Eingabe vom 21. Dezember 1989 die gegenteilige Meinung vertreten hatte,
unterbreitete die Ausgleichskasse des Kantons Graubünden die Akten dem
Bundesamt für Sozialversicherung (BSV) zur Stellungnahme. Dieses äusserte
sich in der Antwort vom 19. Februar 1990 im Sinne des Vorbescheids,
worauf die Ausgleichskasse das Rentenbegehren mit Verfügung vom 10. April
1990 abwies.
B.- G. Z. liess Beschwerde einreichen mit dem Antrag, die angefochtene
Verfügung sei aufzuheben und das Leistungsbegehren sei gutzuheissen, indem
die Ausgleichskasse verpflichtet werde, die bis anhin nicht abgeklärten
materiellen Leistungsvoraussetzungen zu prüfen. Das Verwaltungsgericht des
Kantons Graubünden kam zum Schluss, dass G. Z. entgegen der Auffassung
der Ausgleichskasse die versicherungsmässigen Voraussetzungen für die
Zusprechung einer Invalidenrente erfülle, weshalb die rentenausschliessende
Verfügung vom 10. April 1990 aufzuheben sei. Dementsprechend hiess es
die Beschwerde mit Entscheid vom 14. September 1990 gut.
C.- Das BSV führt Verwaltungsgerichtsbeschwerde und beantragt
die Aufhebung des kantonalen Entscheids und die Wiederherstellung der
angefochtenen Verfügung.
G. Z. lässt Nichteintreten, eventuell Abweisung der
Verwaltungsgerichtsbeschwerde beantragen; die Ausgleichskasse schliesst
auf deren Gutheissung.
Auf die Ausführungen im kantonalen Entscheid und in den Rechtsschriften
wird - soweit erforderlich - in den Erwägungen eingegangen.
D.- Am 19. Juni und 3. Juli 1991 hat der Instruktionsrichter eine
Auskunft der Firma W. über das genaue Datum des Stellenantritts sowie
eine Kopie des Kontoauszugs des G. Z. beigezogen, zu welchen Unterlagen
die Parteien am 14. und 19. August 1991 Stellung genommen haben.
Auszug aus den Erwägungen:
Das Eidg. Versicherungsgericht zieht in Erwägung:
Erwägung 1
1.- (Kognition)
Erwägung 2
2.- (Beschwerdelegitimation; Eintretensfrage)
Erwägung 3
3.- Streitig und zu prüfen ist, ob der Beschwerdegegner die
versicherungsmässigen Voraussetzungen für die Gewährung einer Rente der
schweizerischen Invalidenversicherung erfüllt.
Gemäss Art. 2 des (im massgeblichen Zeitpunkt bei Eintritt des
Versicherungsfalles anwendbar gewesenen und auch nach dem Zerfall des
Staates Jugoslawien gültigen (Urteil B. vom 4. März 1992, publiziert
in Pra 1993 Nr. 44 S. 148)) Abkommens zwischen der Schweizerischen
Eidgenossenschaft und der Föderativen Volksrepublik Jugoslawien über
Sozialversicherung vom 8. Juni 1962, in Kraft seit 1. März 1964,
sind die jugoslawischen Staatsangehörigen in bezug auf die Ansprüche
gegenüber der schweizerischen Invalidenversicherung den Schweizer
Bürgern gleichgestellt. Ein jugoslawischer Staatsangehöriger hat
demgemäss dieselben versicherungsmässigen Voraussetzungen zu erfüllen
wie ein Schweizer Bürger, damit ihm ein Anspruch auf eine Rente der
schweizerischen Invalidenversicherung zusteht. Er muss somit im Sinne
der schweizerischen Gesetzgebung invalid (Art. 4, 28 und 29 IVG) und bei
Eintritt der Invalidität versichert sein (Art. 6 IVG). Für den Anspruch
auf eine ordentliche Rente muss er zudem bei Eintritt der Invalidität
während mindestens eines vollen Jahres Beiträge an die schweizerische
Sozialversicherung geleistet haben (Art. 36 Abs. 1 IVG).
Erwägung 4
4.- a) Nach Art. 4 Abs. 1 UVG gilt als Invalidität die durch
einen körperlichen oder geistigen Gesundheitsschaden als Folge von
Geburtsgebrechen, Krankheit oder Unfall verursachte, voraussichtlich
bleibende oder längere Zeit dauernde Erwerbsunfähigkeit.
Die Invalidität gilt als eingetreten, sobald sie die für die
Begründung des Anspruchs auf die jeweilige Leistung erforderliche Art
und Schwere erreicht hat (Art. 4 Abs. 2 IVG). Im Falle einer Rente gilt
die Invalidität in dem Zeitpunkt als eingetreten, in dem der Anspruch
nach Art. 29 Abs. 1 IVG entsteht, d.h. wenn der Versicherte mindestens
zu 40 Prozent bleibend erwerbsunfähig geworden ist (lit. a) oder während
eines Jahres ohne wesentlichen Unterbruch durchschnittlich mindestens zu
40 Prozent arbeitsunfähig gewesen war (lit. b).
Bleibende Erwerbsunfähigkeit (Art. 29 Abs. 1 lit. a) ist dann
anzunehmen, wenn ein weitgehend stabilisierter, im wesentlichen
irreversibler Gesundheitsschaden vorliegt, welcher die Erwerbsfähigkeit
des Versicherten voraussichtlich dauernd in rentenbegründendem Masse
beeinträchtigen wird (Art. 29 IVV). Als relativ stabilisiert kann ein
ausgesprochen labil gewesenes Leiden nur dann betrachtet werden, wenn
sich sein Charakter deutlich in der Weise geändert hat, dass vorausgesehen
werden kann, in absehbarer Zeit werde keine praktisch erhebliche Wandlung
mehr erfolgen (BGE 111 V 22 E. 2b mit Hinweisen; ZAK 1989 S. 264 E. 1).
b) Gemäss Art. 6 Abs. 1 IVG haben Anspruch auf Leistungen der
Invalidenversicherung alle bei Eintritt der Invalidität versicherten
Schweizer Bürger, Ausländer und Staatenlosen. Versichert nach Massgabe
des IVG sind Personen, die gemäss den Art. 1 und 2 AHVG obligatorisch
oder freiwillig versichert sind (Art. 1 IVG). Obligatorisch versichert
nach AHVG sind unter anderem natürliche Personen, die in der Schweiz ihren
zivilrechtlichen Wohnsitz haben oder in der Schweiz eine Erwerbstätigkeit
ausüben (Art. 1 Abs. 1 lit. a und b AHVG).
Nach Art. 6 Abs. 2 IVG sind Ausländer und Staatenlose nur
anspruchsberechtigt, solange sie ihren zivilrechtlichen Wohnsitz in
der Schweiz haben und sofern sie bei Eintritt der Invalidität während
mindestens 10 vollen Jahren Beiträge geleistet oder ununterbrochen während
15 Jahren in der Schweiz zivilrechtlichen Wohnsitz gehabt haben.
Dieser innerstaatlichen Bestimmung gehen diejenigen der
zwischenstaatlichen Vereinbarungen vor, welche die Schweiz mit
ausländischen Staaten abgeschlossen hat, um die Rechtsstellung der
beidseitigen Angehörigen in der Sozialversicherung zu regeln (vgl. BGE
111 V 202 E. 2b mit Hinweisen).
Gemäss Art. 3 des schweizerisch-jugoslawischen
Sozialversicherungsabkommens haben jugoslawische Staatsangehörige
Anspruch auf Leistungen der schweizerischen Invalidenversicherung,
solange sie im Gebiet der Schweiz wohnen. Jugoslawische Staatsangehörige
ohne Wohnsitz in der Schweiz, die ihre Erwerbstätigkeit in diesem Land
infolge Unfall oder Krankheit aufgeben müssen und die bis zum Eintritt des
Versicherungsfalles da bleiben, gelten für die Gewährung von Leistungen
der Invalidenversicherung als nach der schweizerischen Gesetzgebung
versichert. Sie haben weiterhin Beiträge an die Alters-, Hinterlassenen-
und Invalidenversicherung zu entrichten, als hätten sie Wohnsitz in der
Schweiz (Art. 8 lit. f des Sozialversicherungsabkommens, eingefügt durch
das Zusatzabkommen vom 9. Juli 1982, in Kraft seit 1. Januar 1984, zum
schweizerisch-jugoslawischen Sozialversicherungsabkommen).
Erwägung 5
5.- a) Es steht nach der Aktenlage fest und ist unbestritten, dass
der Beschwerdegegner durch die Folgen der am 22. August 1987 erlittenen
Schädelverletzung in der Erwerbsfähigkeit eingeschränkt ist.
Die als Unfallfolge eingetretene Hirnfunktionsstörung bewirkt nebst
einer zeitweise depressiven Stimmungslage vor allem eine psychomotorische
Verlangsamung und eine Herabsetzung der Reaktionsfähigkeit sowie des
Konzentrationsvermögens; ferner sind Informationserfassungsspanne
und Frischgedächtnis beeinträchtigt, und der Beschwerdegegner ist
antriebsschwach und rasch ermüdbar (Bericht der Rehabilitationsklinik
Bellikon vom 13. Juni 1988). Diese Hirnleistungsdefizite sind eindeutig
labiler Art. Den verschiedenen Berichten der Klinik Bellikon lässt sich
denn auch entnehmen, dass der Zustand des Beschwerdegegners schwankend
war. Während im Bericht vom 22. Oktober 1987 aufgrund des bisherigen
Heilungsverlaufs eine weitere Zurückbildung der Hirnleistungsstörungen
angenommen wurde und die neuropsychologische Untersuchung vom 15. Mai 1988
eine klare Verbesserung gegenüber den Testergebnissen vom März 1988 zeigte,
ergab die Beurteilung vom 13. Juni 1988 eine allgemeine Verschlechterung
des Zustandes seit Oktober 1987. Verwaltung und Vorinstanz haben
daher zu Recht labiles pathologisches Geschehen angenommen und den
Zeitpunkt des Invaliditätseintritts nach Art. 29 Abs. 1 lit. b IVG
festgelegt. Unbestritten ist, dass die Wartezeit gemäss dieser Bestimmung
mit Eintritt der Verletzung durch den Verkehrsunfall am 22. August
1987 eröffnet wurde. Sie ist demnach am 21. August 1988 abgelaufen. Der
Versicherungsfall in bezug auf die beantragte Invalidenrente ist an diesem
Tag eingetreten.
b) Zu prüfen ist vorab, ob der Beschwerdegegner am 21. August 1988
gestützt auf Art. 6 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 IVG und Art. 1 Abs. 1
lit. a oder b AHVG nach innerstaatlichem Recht versichert war.
Das Eidg. Versicherungsgericht hat in BGE 113 V 264 E. 2b festgestellt,
dass bei Saisonarbeitern Wohnsitz in der Schweiz angenommen werden
kann, wenn sie sich mit der Absicht dauernden Verbleibens in der
Schweiz aufhalten und im Zeitpunkt des Versicherungsfalles die
Voraussetzungen für die Umwandlung der Saisonbewilligung in eine
ganzjährige Aufenthaltsbewilligung bereits erfüllen oder doch zu
erfüllen im Begriffe sind. Wie sich aus der Auskunft der Fremdenpolizei
des Kantons Graubünden vom 16. März 1988 ergibt, hielt sich der
Beschwerdegegner von 1981 bis 1984 und in den Jahren 1986 und 1987
mit einer Saisonbewilligung in der Schweiz auf. In der Folge wurde
ihm eine befristete Aufenthaltsbewilligung B als Patient ausgestellt,
die am 22. August 1988 bis 31. August 1988, am 20. September 1988 bis
30. Juni 1989 und daraufhin bis 30. Juni 1990 verlängert wurde. Damit
sind die Anforderungen für die Annahme des schweizerischen Wohnsitzes
bei Saisonarbeitern gemäss der zitierten Rechtsprechung nicht erfüllt,
weil der Beschwerdegegner bei Eintritt der Invalidität weder im Besitz
einer Jahresbewilligung war noch die Voraussetzungen für die Umwandlung
der Saisonbewilligung in eine Jahresbewilligung gemäss Art. 28 Abs. 1
der Verordnung über die Begrenzung der Zahl der Ausländer vom 6. Oktober
1986 (BVO; SR 823.21) erfüllte, wonach die Umwandlung möglich ist, wenn
der Saisonnier sich in den letzten vier aufeinanderfolgenden Jahren
während insgesamt 36 Monaten ordnungsgemäss als Saisonnier zur Arbeit
in der Schweiz aufgehalten hat (lit. a) oder wenn ein schwerwiegender
persönlicher Härtefall vorliegt (lit. b).
Sodann steht nach der Aktenlage fest, dass der Beschwerdegegner bei
Eintritt des Versicherungsfalles am 21. August 1988 keine Erwerbstätigkeit
ausübte, weil er aufgrund der verzögerten Arbeitsbewilligung die Stelle
in der Firma W. erst am 29. August 1988 antreten konnte (Auskunft
der Firma W. vom 26. Juni 1991). Nach innerstaatlichem Recht ist die
Versicherteneigenschaft deshalb zu verneinen.
c) Somit ist zu prüfen, ob der Beschwerdegegner gestützt auf
Art. 8 lit. f des schweizerisch-jugoslawischen Abkommens als in der
schweizerischen Invalidenversicherung versichert gilt. Dabei stellt sich
insbesondere die Frage, ob der Beschwerdegegner trotz des von Mitte Oktober
1987 bis Anfang Februar 1988 dauernden Aufenthalts in Jugoslawien im Sinne
der genannten Bestimmung bis zum Eintritt des Versicherungsfalles in der
Schweiz geblieben ist.
aa) Die Verwaltung hat dies unter Hinweis auf die Verwaltungsweisungen
des BSV zum Abkommen mit Jugoslawien, enthalten in der Wegleitung über
die Stellung der Ausländer und Staatenlosen (WAS), verneint. Gestützt
auf Rz. 39.1 (in der seit 1990 gültigen Fassung), wonach die Anwesenheit
jugoslawischer Staatsangehöriger in der Schweiz nicht als unterbrochen
gilt, wenn sie die Schweiz bis zum Eintritt des Versicherungsfalles "nicht
für länger als drei Monate verlassen", ist sie zum Schluss gekommen,
dass der Beschwerdegegner, da er sich unbestrittenermassen während mehr
als drei Monaten in Jugoslawien aufgehalten habe, nicht ununterbrochen
in der Schweiz verblieben sei und damit den Versicherungsschutz gemäss
Art. 8 lit. f des Abkommens verwirkt habe.
bb) Die Vorinstanz hat die Verfügung unter anderem mit der
Begründung aufgehoben, der unbestimmte Rechtsbegriff "da...bleiben" im
schweizerisch-jugoslawischen Abkommen könne unbestrittenermassen nicht
dahingehend ausgelegt werden, dass damit ein permanentes Verbleiben des
Versicherungsnehmers in der Schweiz bis zum Invaliditätseintritt gefordert
werde. Eine solch restriktive Auslegung wäre unverhältnismässig und
widerspräche dem verfassungsmässigen Recht auf Bewegungsfreiheit. Sodann
könne "mangels Einhaltung des Legalitätsprinzips" auch nicht gesagt werden,
die nachträgliche verwaltungsinterne Präzisierung, wonach ausländische
Staatsangehörige bei über dreimonatigem Auslandaufenthalt automatisch
ihrer Rentenansprüche verlustig gingen, habe vor deren gesetzlicher
Verankerung für den einzelnen Rechtsunterworfenen rechtlich verbindliche
Wirkung. Im vorliegenden Fall komme hinzu, dass diese nachträglich
bestimmte Frist von drei Monaten nur um wenige Tage überschritten worden
sei. Ferner habe G. Z. die von den Ärzten der SUVA erhaltenen Auskünfte
in guten Treuen so verstehen dürfen, dass er die Zeit zwischen der
Spitalentlassung am 9. Oktober 1987 und dem festgelegten Wiedereintritt ins
Kantonsspital Chur am 8. Februar 1988 verbringen könne, wie und wo er den
medizinisch indizierten Gesundungsprozess als am erfolgversprechendsten
halte. Der Aufenthalt in Jugoslawien stehe somit dem Fortdauern des
Versicherungsschutzes nicht entgegen.
cc) Das BSV weist in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde zunächst
darauf hin, dass das in Art. 8 lit. f des schweizerisch-jugoslawischen
Abkommens enthaltene Erfordernis des Dableibens weder in der zitierten
Bestimmung selbst noch sonstwo im Abkommen und in seinen Anhängen
oder in den Materialien näher umschrieben werde. In der Praxis
sei daher in jüngster Zeit für die Beantwortung der Frage nach der
Erfüllung dieses Erfordernisses auf Ziff. 9 des Schlussprotokolls zum
Abkommen zurückgegriffen worden. Im Sinne dieser Bestimmung gelte der
ununterbrochene Aufenthalt auch dann als gewahrt, wenn ein jugoslawischer
Staatsangehöriger die Schweiz im Kalenderjahr während weniger als drei
Monaten verlasse. Für die Erfüllung der Versicherungsklausel gemäss Art. 8
lit. f des Abkommens habe dies in analoger Anwendung zur Folge, dass die
erforderliche Aufenthaltsdauer in der Schweiz dann nicht unterbrochen
sei, wenn der Versicherte während der gesamten einjährigen Wartezeit
nach Art. 29 Abs. 1 lit. b IVG nicht mehr als drei Monate im Ausland
verbringe. Im vorliegenden Fall sei unbestritten, dass G. Z. zwischen
Mitte Oktober 1987 und Anfang Februar 1988 die Schweiz während mehr als
drei Monaten verlassen habe, so dass er bei Eintritt der Invalidität im
August 1988 die versicherungsmässigen Voraussetzungen gemäss Art. 8 lit. f
des Abkommens für die Gewährung einer Invalidenrente nicht erfüllt habe.
Auch das Argument des Beschwerdegegners, nach Abschluss der ärztlichen
Behandlung sei ihm von den Organen der SUVA die Rückkehr nach Jugoslawien
nahegelegt worden, führe zu keinem anderen Ergebnis. Entgegen der
Auffassung der Vorinstanz könne aus dem Grundsatz von Treu und Glauben
nichts zugunsten des Beschwerdegegners abgeleitet werden. Die Organe der
SUVA, insbesondere die Ärzte der Rehabilitationsklinik, hätten keine
Kompetenz, über allfällige invalidenversicherungsrechtliche Ansprüche
zu befinden. Die Entscheidung der Rehabilitationsklinik habe denn auch
lediglich darin bestanden, dass dem Beschwerdegegner die Möglichkeit
gewährt worden sei, seinem Wunsch entsprechend die Heilbehandlung in
Jugoslawien fortzusetzen.
Zudem sei der Beschwerdegegner im Zeitpunkt der Ausreise nach
Jugoslawien bei der Invalidenversicherung noch nicht angemeldet
gewesen. Von einer Behördenhandlung oder einem Fehlverhalten der Verwaltung
in der konkreten Situation könne daher keine Rede sein, so dass die
Voraussetzungen für eine vom materiellen Recht abweichende Behandlung
aufgrund des Vertrauensschutzes nicht erfüllt seien.
Erwägung 6
6.- a) Die Auslegung eines Staatsvertrages hat in erster Linie vom
Vertragstext auszugehen. Erscheint dieser klar und ist seine Bedeutung,
wie sie sich aus dem gewöhnlichen Sprachgebrauch sowie aus Gegenstand
und Zweck des Übereinkommens ergibt, nicht offensichtlich sinnwidrig,
so kommt eine über den Wortlaut hinausgehende ausdehnende bzw.
einschränkende Auslegung nur in Frage, wenn aus dem Zusammenhang
oder der Entstehungsgeschichte mit Sicherheit auf eine vom Wortlaut
abweichende Willenseinigung der Vertragsstaaten zu schliessen ist
(BGE 117 V 269 E. 3b mit Hinweisen). In diesem Rahmen waren nach der
bisherigen Rechtsprechung des Eidg. Versicherungsgerichts Wendungen
und Begriffe, die in einem Sozialversicherungsabkommen Anwendung
finden und für die Versicherungsleistungen einer schweizerischen
Sozialversicherungseinrichtung massgeblich sind, stets direkt nach
schweizerischem innerstaatlichen Recht auszulegen (BGE 112 V 149 E. 2a,
111 V 120 E. 1b).
In BGE 117 V 268 hat das Eidg. Versicherungsgericht diese
Rechtsprechung angesichts der am 6. Juni 1990 für die Schweiz in Kraft
getretenen Wiener Konvention zum Vertragsrecht vom 23. Mai 1969 (SR
0.111; AS 1990 1112) relativiert. Danach ist nach Massgabe der in den
Art. 31 bis 33 der Konvention festgelegten allgemeinen Grundsätze der
Staatsvertragsauslegung in erster Linie nach der autonomen Bedeutung
der Abkommensbestimmung zu suchen. Nur wenn ein Abkommen - im Lichte
dieser Regeln ordnungsgemäss ausgelegt - eine bestimmte Frage weder
ausdrücklich noch stillschweigend regelt, ist es angängig, subsidiär die
Begriffe und Konzeptionen des anwendbaren Landesrechts zur Auslegung
beizuziehen (Botschaft des Bundesrates über den Beitritt der Schweiz
zur Wiener Konvention von 1969 über das Recht der Verträge, BBl 1989
II 775 ff.; VPB 1989 (53) Nr. 54, S. 432; JACOT-GUILLARMOD, Strasbourg,
Luxembourg, Lausanne et Lucerne: méthodes d'interprétation comparées de
la règle internationale conventionnelle, in: Les règles d'interprétation.
Principes communément admis par les juridictions, Fribourg 1989, S. 115
ff.; Spira, L'application du droit international de la sécurité sociale
par le juge, in: Mélanges Berenstein, Lausanne 1989, S. 483 ff.).
b) Bei völkerrechtlichen Verträgen und internationalen Beschlüssen
sind die darin als authentisch bezeichneten Texte massgebend
(Art. 9 Abs. 2 des Bundesgesetzes über die Gesetzessammlungen und das
Bundesblatt (Publikationsgesetz) vom 21. März 1986). Im vorliegenden
Fall ist somit zu prüfen, welche Bedeutung dem in Art. 8 lit. f des
schweizerisch-jugoslawischen Abkommens im französischen Originaltext
enthaltenen Passus "qui y demeurent jusqu'à la réalisation du risque
assuré" zukommt. Das BSV weist in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde
mit Recht darauf hin, dass der Ausdruck "demeurer" (dableiben) weder im
Staatsvertrag selbst noch in den Materialien näher umschrieben ist. Er
ist deshalb nach den vorstehend zitierten Regeln auszulegen.
c) Mit dem Begriff "demeurer" (dableiben) kann klarerweise nicht der
zivilrechtliche Wohnsitz gemeint sein, bezieht sich doch Art. 8 lit. f
des Abkommens ausschliesslich auf jugoslawische Staatsangehörige "ohne
Wohnsitz in der Schweiz". Dieser Ausdruck ist vielmehr im Sinne von "sich
gewöhnlich aufhalten" (séjourner habituellement) zu verstehen, welche
Umschreibung im internationalen Sozialversicherungsrecht wiederholt
auch für den Begriff "wohnen" verwendet wird (vgl. z.B. Ziff. 2 des
Schlussprotokolls zum Sozialversicherungsabkommen zwischen der Schweiz
und Spanien vom 13. Oktober 1969). Als "gewöhnlicher Aufenthalt" gilt der
Aufenthalt von einer gewissen Dauer am Ort, wo sich der "Schwerpunkt der
Lebensverhältnisse" befindet (BGE 112 V 166 E. 1a). Nach der Rechtsprechung
des Eidg. Versicherungsgerichts ist für den "gewöhnlichen Aufenthalt"
der tatsächliche Aufenthalt in der Schweiz und der Wille, diesen
Aufenthalt aufrechtzuerhalten, massgebend; zusätzlich dazu muss sich
der Schwerpunkt aller Beziehungen in der Schweiz befinden (BGE 112 V 166
E. 1a mit Hinweisen, vgl. auch BGE 115 V 448 E. 1b). Einen qualifizierten
gewöhnlichen Aufenthalt in dem Sinne, dass nebst der Tatsächlichkeit des
Aufenthaltes eine fremdenpolizeiliche Bewilligung vorausgesetzt wird,
verlangt Art. 8 lit. f des schweizerisch-jugoslawischen Abkommens nicht
(BGE 118 V 86 E. 4c).
d) Art. 8 lit. f des Abkommens ist sodann in dem Sinne zu relativieren,
dass grundsätzlich nicht ununterbrochenes Dableiben erforderlich ist. Wenn
die Vertragsstaaten einen ununterbrochenen Aufenthalt hätten stipulieren
wollen, so wäre dies - wie beispielsweise in Art. 7 lit. b des Abkommens
("de manière ininterrompue pendant 10 années entières au moins";
"ununterbrochen während mindestens zehn voller Jahre") - ausdrücklich
festgehalten worden. Insbesondere kann kein ununterbrochenes Dableiben
gemeint sein in dem Sinne, dass selbst ein kurzer Auslandaufenthalt,
beispielsweise Ferien, der Besuch bei Verwandten oder die Teilnahme
an Wahlen im Heimatland, einen anspruchshindernden Unterbruch
bewirkt. Eine solche Einschränkung wäre sowohl - wie die Vorinstanz
zutreffend festgestellt hat - mit dem ungeschriebenen Verfassungsrecht
der persönlichen Freiheit, das unter anderem auch die Bewegungsfreiheit
garantiert (BGE 117 Ia 30 E. 5a), als auch mit Art. 8 Abs. 1 EMRK, der
jedermann den Anspruch auf Achtung seines Privat- und Familienlebens
gibt, unvereinbar.
Es stellt sich daher einzig die Frage, welche Unterbrechungen die
Abkommensklausel zulässt. Auch diesbezüglich enthält der Vertragstext
keine Regelung und ist somit auslegungsbedürftig. Dabei ist einerseits
zu beachten, dass Art. 8 lit. f des Abkommens die Besserstellung
jener jugoslawischen Staatsangehörigen bezweckt, die wegen ihres
fremdenpolizeilichen Status vorläufig oder während ihres gesamten
Aufenthalts in der Schweiz keinen Wohnsitz begründen können (BGE 113
V 266 f.). Mit der Einführung dieser Bestimmung sollten jugoslawische
Staatsangehörige ohne Wohnsitz in der Schweiz ihren Landsleuten möglichst
gleichgestellt werden, welche kraft schweizerischen Wohnsitzes hier
versichert sind. Anderseits kann es weder der Zielsetzung des Abkommens
entsprechen, noch lässt es sich mit dem Erfordernis des gewöhnlichen
Aufenthalts vereinbaren, dass das Dableiben bis zum Eintritt des
Versicherungsfalles beliebig unterbrochen werden darf. Vielmehr setzt die
Beibehaltung der Versicherteneigenschaft gestützt auf Art. 8 lit. f des
Abkommens voraus, dass der Aufenthalt in der Schweiz keine wesentliche
Unterbrechung erfährt.
e) Für die Prüfung der Frage, wann noch keine wesentliche Unterbrechung
vorliegt, kann jedoch - entgegen der Auffassung des BSV - nicht ohne
weiteres auf Art. 9 des Schlussprotokolls abgestellt werden mit der
Folge, dass mit jedem Auslandaufenthalt von mehr als drei Monaten die
Versicherteneigenschaft erlischt. Diese Bestimmung bezieht sich auf die
Gewährung ausserordentlicher Renten und umschreibt die Voraussetzungen,
unter denen das Erfordernis des ununterbrochenen Aufenthalts in der
Schweiz erfüllt ist. Art. 8 lit. f des Abkommens fordert jedoch -
wie oben dargelegt - keinen ununterbrochenen Aufenthalt. Sodann ist
darauf hinzuweisen, dass sich der Saisonnier gemäss Art. 16 Abs. 1 BVO
im Kalenderjahr insgesamt mindestens drei Monate im Ausland aufhalten
muss. Es geht somit auch aus diesem Grund nicht an, bei Saisonniers,
die sich von Gesetzes wegen höchstens neun Monate im Jahr in der Schweiz
aufhalten dürfen, nur einen Auslandaufenthalt von nicht mehr als drei
Monaten als nicht versicherungsunterbrechend zu betrachten. In diesem
Sinne kann Art. 9 des Schlussprotokolls lediglich Leitlinienfunktion
zuerkannt werden. Das Erfordernis des Dableibens gemäss Art. 8
lit. f des Abkommens gilt in der Regel dann als erfüllt, wenn sich die
Unterbrechung des gewöhnlichen Aufenthaltes in der Schweiz im Rahmen von
drei Monaten hält oder wenn sie diese Zeitspanne höchstens unwesentlich
überschreitet. Dabei ist jedoch davon abzusehen, die zulässige Dauer der
Auslandabwesenheit mit dem Kalenderjahr zu verknüpfen. Eine solche Regelung
würde - je nach Unfalldatum oder Ausbruch der Krankheit - zum stossenden
Ergebnis führen, dass im einen Fall ein Auslandaufenthalt von rund sechs
Monaten möglich wäre, ohne dass der Ansprecher den Versicherungsschutz
verliert, im andern Fall jedoch eine wesentlich kürzere Abwesenheit die
Versicherteneigenschaft zum Erlöschen bringt. Ausnahmsweise ist eine
längerdauernde Toleranzfrist zuzubilligen, wenn die Auslandabwesenheit
mit dem krankheits- oder unfallbedingten Gesundheitsschaden, der zur
Einstellung der Erwerbstätigkeit geführt hat, in direktem Zusammenhang
steht. Dies trifft beispielsweise zu, wenn der Leistungsansprecher nach
einem Spitalaufenthalt auf eine weitere Hospitalisation warten muss,
und die Ärzte gegen eine vorübergehende Rückkehr in das Heimatland aus
medizinischen Gründen nichts einzuwenden haben. Als Ausnahmetatbestand
vorbehalten bleiben ferner besondere Umstände zwingender Art wie
höhere Gewalt oder ein medizinisch indizierter Auslandaufenthalt von
wesentlich mehr als drei Monaten, unabhängig davon, ob dieser mit dem
Gesundheitsschaden, der die Erwerbsaufgabe ausgelöst hat, zusammenhängt
oder nicht (vgl. dazu BGE 111 V 183 E. 4e, 110 V 282 E. 2c; ZAK 1992
S. 39 E. 2a).
Erwägung 7
7.- Für den vorliegenden Fall ergibt sich somit, dass der Aufenthalt
des Beschwerdegegners in Jugoslawien vom 15. Oktober 1987 bis Anfang
Februar 1988 das Dableiben gemäss Art. 8 lit. f des Abkommens nicht
in dem Sinne unterbrochen hat, dass der Beschwerdegegner deshalb die
Versicherteneigenschaft verloren hätte. Einerseits wurde die Dauer von
drei Monaten nicht wesentlich überschritten und anderseits stand der
Aufenthalt in der Heimat mit dem Unfall vom 22. August 1987 in direktem
Zusammenhang, indem der Beschwerdegegner nach der Hospitalisation in der
Rehabilitationsklinik Bellikon vom 22. September bis 9. Oktober 1987 auf
die am 9. Februar 1988 vorgesehene Kranioplastik im Kantonsspital Chur
warten musste. Dabei ist nach dem oben Gesagten nicht erforderlich, dass
der Aufenthalt in Jugoslawien medizinisch zwingend indiziert war. Aus dem
Bericht der Rehabilitationsklinik Bellikon vom 22. Oktober 1987 ergibt
sich eindeutig, dass die Ärzte gegen eine vorübergehende Rückkehr nach
Jugoslawien nichts einzuwenden hatten und dass ein mehrwöchiger Aufenthalt
in der gewohnten Umgebung aus neuropsychologischer Sicht sogar empfohlen
wurde (Bericht des Dr. phil. C. vom 28. September 1987).
Da der Beschwerdegegner zudem bei Eintritt der Invalidität am
21. August 1988 während mehr als einem Jahr Beiträge an die schweizerische
Sozialversicherung geleistet hatte, sind die versicherungsmässigen
Voraussetzungen für den Anspruch auf eine Invalidenrente auch unter dem
Gesichtspunkt von Art. 36 Abs. 1 IVG zu bejahen. Die Verwaltung wird
daher die materiellen Voraussetzungen zu prüfen und anschliessend über
den Rentenanspruch zu verfügen haben.
Entscheid:
Demnach erkennt das Eidg. Versicherungsgericht:
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird abgewiesen.