BGE 119 V 375
119 V 375
54. Auszug aus dem Urteil vom 20. Dezember 1993 i.S. K. gegen
Arbeitslosenkasse des Kantons Zürich und Rekurskommission für die
Arbeitslosenversicherung des Kantons Zürich Regeste
Art. 101 lit. b AVIG, Art. 58 BV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK. Bei der
Rekurskommission für die Arbeitslosenversicherung des Kantons Zürich
handelt es sich um ein auf Gesetz beruhendes Gericht im Sinne von Art. 6
Ziff. 1 EMRK. Dass deren Mitglieder vom Regierungsrat gewählt werden,
stellt für sich allein ihre richterliche Unabhängigkeit nicht in Frage
(E. 4a).
Art. 103 Abs. 4 AVIG, Art. 132 OG, Art. 6 Ziff. 1 EMRK.
- Leistungsstreitigkeiten sämtlicher bundesrechtlicher
Sozialversicherungszweige fallen unter den Begriff "zivilrechtliche
Ansprüche und Verpflichtungen" im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK, weshalb
diese Bestimmung im kantonalen Beschwerdeverfahren und im Verfahren vor
dem Eidg. Versicherungsgericht anwendbar ist (E. 4b/aa).
- Frage offengelassen, wie es sich mit Streitigkeiten verhält,
die keine Versicherungsleistungen zum Gegenstand haben, wie Abgabe-
und Prämienstreitigkeiten (E. 4b/aa).
Art. 103 Abs. 4 AVIG, Art. 36a, 112 und 132 OG, Art. 6 Ziff. 1 EMRK.
- In erster Linie hat das erstinstanzliche Beschwerdeverfahren die
von Art. 6 Ziff. 1 EMRK geforderte Öffentlichkeit der Verhandlung zu
gewährleisten (E. 4b/aa am Ende).
- Ohne entsprechenden ausdrücklichen oder konkludenten Antrag einer
Partei ist der Richter gestützt auf Art. 6 Ziff. 1 EMRK im Bereich der
Sozialversicherungsrechtspflege nicht verpflichtet, eine öffentliche
Verhandlung durchzuführen, es sei denn, wichtige öffentliche Interessen
würden dies gebieten (E. 4b/cc).
- Kriterien, aufgrund welcher der Richter selbst bei Vorliegen eines
entsprechenden Antrags einen Anspruch auf Durchführung einer öffentlichen
Verhandlung verneinen kann (E. 4b/cc und dd).
- Anspruch auf öffentliche Verhandlung im erst- und letztinstanzlichen
Verfahren verneint, da die im vorliegenden Fall zu beurteilenden
Fragen weitgehend sehr technischer Natur sind und die Durchführung einer
öffentlichen Verhandlung die mit Art. 103 Abs. 4 AVIG angestrebte Raschheit
des Beschwerdeverfahrens gefährden würde. Dabei wurde auch dem Umstand
Rechnung getragen, dass die Beschwerde im materiellen Punkt offensichtlich
unbegründet ist (E. 4b/ee).
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 4
4.- In prozessualer Hinsicht macht der Beschwerdeführer geltend,
bei der Kantonalen Rekurskommission für die Arbeitslosenversicherung
handle es sich nicht um ein unabhängiges, unparteiisches und auf Gesetz
beruhendes Gericht, weshalb Art. 6 Ziff. 1 und Art. 13 EMRK verletzt seien.
Ferner erblickt er eine Verletzung des Art. 6 Ziff. 1 EMRK darin, dass
das vorinstanzliche Verfahren nicht öffentlich gewesen sei.
a) Nach Art. 58 Abs. 1 (erster Teilsatz) BV darf niemand seinem
verfassungsmässigen Richter entzogen werden. Diese Verfassungsnorm verleiht
dem einzelnen einen Anspruch auf richtige Besetzung des Gerichts. Dazu
gehört wesentlich, dass im konkreten Verfahren unvoreingenommene Richter
mitwirken, welche die nötige Gewähr für eine unabhängige und unparteiische
Beurteilung der Streitsache bieten (BGE 115 V 260 E. 2a mit zahlreichen
Hinweisen, 114 V 294 E. 3a). In dieser Hinsicht decken sich Gehalt und
Grundanliegen sowie die Methode der Betrachtung nach der Bundesverfassung
und der vom Beschwerdeführer angerufenen Konvention (BGE 119 Ia 83 E. 3,
117 Ia 191 E. 6b am Anfang, 114 Ia 53 E. 3a mit Hinweisen).
Gemäss Art. 101 lit. b AVIG sind Beschwerdeinstanzen "ein Gericht oder
eine verwaltungsunabhängige Rekurskommission als letzte kantonale Instanz
für Verfügungen der kantonalen Amtsstellen und der Kassen". Im Kanton
Zürich nimmt diese Aufgabe die kantonale Rekurskommission wahr. Sie
besteht laut § 17 Abs. 1 des kantonalen Einführungsgesetzes zu den
Bundesgesetzen über die Arbeitslosenversicherung und die Arbeitsvermittlung
aus einem neutralen Obmann und je einem Vertreter der Arbeitgeber und
der Arbeitnehmer, gewählt vom Regierungsrat für eine Amtsdauer von
vier Jahren (§ 17 Abs. 2). Diese Rekurskommission beruht entgegen der
Auffassung des Beschwerdeführers auf Gesetz (Art. 101 lit. b AVIG und §
17 des kantonalen Einführungsgesetzes). Sie verfügt über richterliche
Unabhängigkeit, da sie keiner Weisungsgewalt unterworfen ist. Dass die
Mitglieder der Rekurskommission von der kantonalen Regierung gewählt
werden, stellt für sich allein ihre Unabhängigkeit nicht in Frage (BGE
119 Ia 85 E. 4a, 114 Ia 186 E. 3b, 108 Ia 185 E. 4; BBl 1991 II 524;
vgl. auch BGE 114 Ia 54 und 116 Ia 63). Spezial- und Fachgerichte wie
die Sozialversicherungsgerichte sind denn auch mit Art. 6 Ziff. 1 EMRK
vereinbar (VILLIGER, Handbuch der Europäischen Menschenrechtskonvention
(EMRK), Zürich 1993, S. 242 N. 410, S. 244 N. 413). Die entsprechende
Rüge des Beschwerdeführers ist daher unbegründet.
b) Hinsichtlich der vom Beschwerdeführer geltend gemachten
Verletzung des Prinzips der Öffentlichkeit ist davon auszugehen, dass
Art. 103 Abs. 4 AVIG im Gegensatz zu anderen Rechtspflegebestimmungen in
Sozialversicherungsgesetzen (vgl. Art. 85 Abs. 2 lit. e AHVG, Art. 30bis
Abs. 3 lit. e KUVG, Art. 108 Abs. 1 lit. e UVG, Art. 106 Abs. 2 lit. e
MVG 1992) über das mündliche Verfahren keine Minimalanforderungen an das
kantonale Verfahren enthält. Im vorliegenden Verfahren ist daher nicht zu
beurteilen, wie es sich mit einer allfälligen Verletzung der kantonalen
Vorschriften verhält (BGE 112 V 110 E. 2c mit Hinweisen).
Hingegen kann mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde eine Verletzung
der EMRK gerügt werden (BGE 115 V 253 E. 4b). Diesbezüglich bringt der
Beschwerdeführer vor, das vorinstanzliche Verfahren sei nicht öffentlich
gewesen, weshalb Art. 6 Ziff. 1 EMRK verletzt sei.
Die Anwendbarkeit von Art. 6 Ziff. 1 EMRK hängt im
vorliegenden Fall davon ab, ob es sich bei den im Streite liegenden
Arbeitslosenentschädigungen um zivilrechtliche Ansprüche im Sinne von
Art. 6 Ziff. 1 EMRK handelt.
aa) Nach Art. 6 Ziff. 1 EMRK hat der Bürger dann Anspruch darauf,
dass seine Sache in billiger Weise öffentlich von einem unabhängigen
und unparteiischen Gericht beurteilt wird, wenn das Gericht
über zivilrechtliche Ansprüche und Verpflichtungen zu entscheiden
hat. Massgebend dafür, ob ein Verfahren unter den Geltungsbereich von
Art. 6 Ziff. 1 EMRK fällt, ist somit nicht, ob es sich dabei um ein
Gerichts- oder ein Verwaltungsverfahren handelt, sondern allein, ob es
dabei um einen zivilrechtlichen Anspruch geht. Über den Charakter des
Anspruchs entscheiden die Konventionsorgane autonom und ohne Rücksicht
auf die Begriffe des nationalen Rechts (BGE 115 V 254 E. 4c mit Hinweisen).
Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte hat die Anwendbarkeit
von Art. 6 Ziff. 1 EMRK in einem Streit um Fortzahlung von Krankengeld für
Arbeitnehmer nach holländischem Recht (Urteil Feldbrugge vom 29. Mai 1986,
Publications de la Cour Européenne des Droits de l'Homme, Série A, vol. 99
= EuGRZ 1988 S. 14) und in einem Streit um eine Hinterbliebenenrente nach
deutschem Unfallversicherungsrecht (Urteil Deumeland vom 29. Mai 1986,
Série A, vol. 100 = EuGRZ 1988 S. 20) bejaht. In beiden Fällen war für
den Gerichtshof ausschlaggebend, dass die persönliche, wirtschaftliche
und individuelle Natur des streitigen Anspruchs, dessen Verknüpfung
mit dem Arbeitsvertrag und die Ähnlichkeiten mit einer Versicherung
nach gemeinem Recht die öffentlichrechtlichen Merkmale (Charakter
der Gesetzgebung, Obligatorium der Versicherung und Übernahme der
Verantwortung für den sozialen Schutz durch den Staat) überwogen. Diese
differenzierte Betrachtungsweise gab der Gerichtshof mit dem Urteil
Salesi vom 26. Februar 1993 (Série A, vol. 257 C) auf und dehnte den
Geltungsbereich von Art. 6 Ziff. 1 EMRK generell auf Streitigkeiten
betreffend Sozialversicherungsrenten und Leistungen aus öffentlicher
Fürsorge aus (KLEY-STRULLER, Art. 6 EMRK als Rechtsschutzgarantie gegen die
öffentliche Gewalt, Zürich 1993, S. 33 f.). Im Urteil Schuler-Zgraggen vom
24. Juni 1993 (Série A, vol. 263) erklärte er schliesslich erstmals Art. 6
Ziff. 1 EMRK auf den Bereich der schweizerischen Invalidenversicherung
für anwendbar.
Im Lichte dieser Rechtsprechung des Gerichtshofes bejaht das Eidg.
Versicherungsgericht die bis anhin offengelassene Frage, ob der
Sozialversicherungsprozess unter die Verfahrensgarantien von Art. 6
Ziff. 1 EMRK falle (vgl. BGE 115 V 254 E. 4c mit Hinweisen), und zwar
mit Bezug auf die Leistungsstreitigkeiten sämtlicher bundesrechtlicher
Sozialversicherungszweige. Offenbleiben kann, wie es sich mit
Streitigkeiten verhält, die keine Versicherungsleistungen zum Gegenstand
haben (wie Abgabe- und Prämienstreitigkeiten; vgl. dazu SCHWEIZER, Die
schweizerischen Gerichte und das europäische Recht, ZSR 112 (1993),
II, S. 678). Inskünftig hat mithin bei Leistungsstreitigkeiten der
Sozialversicherungsprozess - insbesondere auch das erstinstanzliche
Beschwerdeverfahren - den sich aus Art. 6 Ziff. 1 EMRK ergebenden
Rechtsschutzanforderungen zu genügen. Dabei hat in erster Linie das
erstinstanzliche Verfahren die von Art. 6 Ziff. 1 EMRK geforderte
Öffentlichkeit der Verhandlung zu erfüllen (HAEFLIGER, Die Europäische
Menschenrechtskonvention und die Schweiz, Bern 1993, S. 153 unten).
bb) Der Grundsatz der Öffentlichkeit der Gerichtsverhandlung nach
Art. 6 Ziff. 1 EMRK bezieht sich sowohl auf die Parteiöffentlichkeit
als auch auf die Publikums- und Presseöffentlichkeit. Der Grundsatz
bedeutet eine Absage an jede Form geheimer Kabinettsjustiz. Er soll
durch die Kontrolle der Öffentlichkeit dem Angeschuldigten und allen
übrigen am Prozess Beteiligten eine korrekte und gesetzmässige Behandlung
gewährleisten. Darüber hinaus soll es der allgemeinen Öffentlichkeit
ermöglicht werden, Kenntnis davon zu erhalten, wie das Recht verwaltet
und die Rechtspflege ausgeführt wird; sie soll die Prozesse unmittelbar
verfolgen und dadurch eine Kontrollfunktion wahrnehmen können. Es soll
damit Transparenz der Rechtsprechung geschaffen und das Vertrauen in die
Gerichtsbarkeit gesichert werden. Die rechtsstaatliche und demokratische
Bedeutung des Grundsatzes der Öffentlichkeit verbietet einen Ausschluss
dort, wo nicht überwiegende Gründe der staatlichen Sicherheit, der
öffentlichen Ordnung und Sittlichkeit oder schützenswerte Interessen
Privater dies vordringlich gebieten (BGE 119 Ia 104 E. 4a mit Hinweisen).
Die Konvention selber sieht Ausnahmen von der Öffentlichkeit vor im
Interesse der Sittlichkeit, der öffentlichen Ordnung oder der nationalen
Sicherheit, oder wenn die Interessen von Jugendlichen, der Schutz des
Privatlebens von Prozessparteien oder die Gefahr der Beeinträchtigung
der Rechtspflege es gebieten (vgl. BGE 119 Ia 104 E. 4a mit Hinweisen).
cc) Im erwähnten Urteil Schuler-Zgraggen vom 24. Juni 1993 (Série
A, vol. 263, § 58) hat der Gerichtshof zur Öffentlichkeit in der
Sozialversicherungsrechtspflege differenzierte Überlegungen angestellt.
Zunächst hat er festgehalten, dass das Prinzip der Öffentlichkeit
mündlicher Gerichtsverhandlungen einen fundamentalen Grundsatz darstelle;
weder der Wortlaut noch der Sinn von Art. 6 Ziff. 1 EMRK verbiete es
jedoch, ausdrücklich oder stillschweigend auf eine öffentliche Verhandlung
zu verzichten; doch müsse der Verzicht eindeutig erfolgen und es dürften
ihm keine wichtigen öffentlichen Interessen entgegenstehen (bestätigt
im Urteil Zumtobel vom 21. September 1993, Série A, vol. 268 A). Er
verneinte, obwohl im innerstaatlichen Verfahren keine mündliche Verhandlung
durchgeführt worden war, einen Verstoss gegen Art. 6 Ziff. 1 EMRK, weil
- das Reglement für das Eidgenössische Versicherungsgericht in Art. 14
Abs. 2 die Möglichkeit einer Schlussverhandlung mit Parteivorträgen auf
Gesuch einer Partei hin oder von Amtes wegen vorsieht;
- die Versicherte keine Verhandlung verlangt hat und daraus geschlossen
werden darf, sie habe auf das Recht auf eine öffentliche Verhandlung
verzichtet;
- die zu beurteilende Streitsache (um Leistungen der
Invalidenversicherung) keine Fragen von öffentlichem Interesse
aufwirft;
- der Streit sich aufgrund des "hoch technischen Charakters" der
Materie besser für das schriftliche als für das mündliche Verfahren
eignet
- die medizinischen und persönlichen Aspekte des Streites die
Versicherte zweifellos auf die Anwesenheit von Publikum verzichten
liessen
- die nationalen Instanzen auf dem Gebiet der Sozialversicherung der
Einfachheit und der Raschheit des Verfahrens Rechnung zu tragen
haben und
weil die systematische Durchführung von öffentlichen Verhandlungen
diesem
Grundsatz hinderlich wäre und die Gefahr bestünde, dass die
"angemessene
Frist" gemäss Art. 6 Abs. 1 EMRK nicht beachtet wird.
dd) Grundsätzlich ist festzuhalten, dass im Bereich der
Sozialversicherungsrechtspflege für die Durchführung einer öffentlichen
Verhandlung im erst- oder letztinstanzlichen Verfahren ein ausdrücklicher
oder konkludenter Antrag erforderlich ist, es sei denn, wichtige
öffentliche Interessen würden eine öffentliche Verhandlung gebieten
(ebenso JACOT-GUILLARMOD, Le juge suisse face au droit européen, ZSR
112 [1993)], II, S. 484, und MEYER-BLASER, Die Bedeutung von Art. 4
Bundesverfassung für das Sozialversicherungsrecht, ZSR 111 [1992], II,
S. 461 bei Anm. 779). Auch bei Vorliegen eines entsprechenden Antrags
hat das Gericht zu prüfen, ob aufgrund der im Urteil Schuler-Zgraggen
vom 24. Juni 1993 durch den Gerichtshof aufgestellten Kriterien von
einer öffentlichen Verhandlung abzusehen ist. Dabei fallen namentlich
die Gesichtspunkte der besseren Eignung des schriftlichen Verfahrens
bei hoch technischen Fragen und die im Sozialversicherungsprozess
gebotene Einfachheit und Raschheit des Verfahrens (vgl. etwa Art. 85
Abs. 2 lit. a AHVG, Art. 108 Abs. 1 lit. a UVG, Art. 73 Abs. 2 BVG)
ins Gewicht. Vor allem im Bereich der Sozialversicherungsrechtspflege
würde die systematische Durchführung von öffentlichen Verhandlungen der
angestrebten Raschheit des Verfahrens zuwiderlaufen. Gerade auch diesem
Umstand hat der Gerichtshof im Urteil Schuler-Zgraggen Rechnung getragen
(vgl. § 58, "should have regard to the demands of efficiency and economy",
"tiennent compte d'impératifs d'efficacité et d'économie"; dazu VILLIGER,
aaO, S. 452 oben; SCHÜRMANN, Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte -
Chronik der Rechtsprechung (1.1.-30.6.1993), AJP 1993, S. 1291).
Letzterem Gesichtspunkt ist insbesondere auch bei offensichtlich
unzulässigen bzw. unbegründeten Beschwerden (vgl. etwa Art. 36a OG)
Rechnung zu tragen.
ee) Aufgrund dieser Kriterien ist somit zu beurteilen, ob
der Beschwerdeführer im kantonalen Beschwerdeverfahren wie auch im
letztinstanzlichen Verfahren Anspruch auf die beantragte öffentliche
Verhandlung hat. Im vorliegenden Fall geht es im Rahmen des Anspruchs
auf Arbeitslosenentschädigung um Fragen der Vermittlungsfähigkeit, der
Kontrollpflicht und des Ersatz- bzw. Zwischenverdienstes. Diese Fragen sind
weitgehend sehr technischer Natur, wofür das schriftliche Verfahren besser
geeignet ist. Würden gerade in solchen Fällen regelmässig öffentliche
Verhandlungen durchgeführt, wäre die mit Art. 103 Abs. 4 AVIG angestrebte
Raschheit des Arbeitslosenversicherungsprozesses gefährdet. Hinzu kommt,
dass die Beschwerde im materiellen Punkt offensichtlich unbegründet
ist. Die Vorinstanz durfte daher ohne Verletzung von Art. 6 Ziff. 1 EMRK
von einer öffentlichen Verhandlung absehen, zumal der Beschwerdeführer
nicht dargetan hat, dass einem solchen Verzicht wichtige öffentliche
Interessen entgegenstehen. Aus denselben Gründen ist auch für das
letztinstanzliche Verfahren vor dem Eidg. Versicherungsgericht ein Anspruch
auf eine öffentliche Verhandlung zu verneinen.