BGE 119 V 180
119 V 180
26. Sentenza dell'8 marzo 1993 nella causa Ufficio federale delle
assicurazioni sociali contro P. e Commissione federale di ricorso in
materia d'AVS/AI per le persone residenti all'estero Regeste
Art. 5 VwVG, Art. 46 Abs. 1 und Art. 97 Abs. 1 AHVG, Art. 48 IVG,
Art. 85 Abs. 1 IVV, Art. 77 AHVV: Befugnis der Verwaltung, auf eine
zweifellos unrichtige Verfügung zurückzukommen und über deren Inhalt zu
bestimmen; Prüfung dieser Fragen bei der Zusprechung von Verzugszinsen.
- Der Richter kann die Verwaltung nicht zu einer Wiedererwägung einer
zweifellos unrichtigen Verfügung verhalten; mangels einer entsprechenden
Vorschrift kann er ihr auch nicht die Modalitäten einer solchen
Wiedererwägung vorschreiben (E. 3).
- Frage offengelassen, ob Art. 77 AHVV der Verwaltung, welche eine
Rentenverfügung überprüft, die Modalitäten der Wiedererwägung vorschreibt
und ob diese Vorschrift ganz allgemein dem Versicherten einen Anspruch
auf Wiedererwägung der Verwaltungsverfügung einräumt (E. 4a).
- Frage offengelassen, ob die Verzugszinsen im Falle des Zurückkommens
auf eine Rentenverfügung zu den Modalitäten der Wiedererwägung gehören
oder ob sie juristisch als ein "aliud" zu behandeln sind mit dem Ergebnis,
dass der Richter die Verwaltung verhalten kann, Verzugszinsen zuzusprechen
(E. 4b).
Sachverhalt
A.- Per decisione 6 marzo 1979 la Cassa svizzera di compensazione ha
riconosciuto alla cittadina italiana Pinuccia P.-F., nata il 23 marzo 1947,
una rendita semplice intera d'invalidità, con rendita completiva a favore
del figlio Cristiano, con effetto dal 1o ottobre 1978. Il provvedimento
indicava essere la prestazione stata calcolata sulla base di un periodo di
contribuzione di nove anni e tre mesi. L'atto amministrativo è cresciuto
inimpugnato in giudicato.
Nell'ambito di un tema relativo alla rendita completiva del figlio
Cristiano, la Cassa ha comunicato il 26 settembre 1989 la ripresa dei
pagamenti di essa prestazione, sempre calcolata secondo le suddette basi
di calcolo.
Traendo argomento da questa comunicazione, l'assicurata ha informato
gli organi dell'assicurazione che in realtà la durata contributiva non
era di nove anni e tre mesi, come ritenuto per il calcolo della rendita,
bensì di dieci anni. L'amministrazione ha dato seguito all'osservazione
dell'interessata e, ricalcolata la prestazione nel senso indicato, mediante
provvedimento 24 ottobre 1989 ha versato l'importo corrispondente alla
differenza fra le rendite dovute e quelle versate, per i cinque anni
precedenti, vale a dire a far tempo dal 1o ottobre 1984.
B.- Pinuccia P.-F. ha deferito quest'ultima decisione con gravame
alla Commissione federale di ricorso in materia d'AVS/AI per le persone
residenti all'estero, chiedendo il riconoscimento degli arretrati a
decorrere dal 1o ottobre 1978 con interessi al 5% sull'importo dovuto.
Per giudizio 29 agosto 1990 la Commissione ha accolto parzialmente il
gravame, nel senso che, confermato il diritto al versamento retroattivo per
il limitato periodo di 5 anni, ha riconosciuto il diritto agli interessi di
mora sulle differenze di rendite da pagarsi retroattivamente al 1o ottobre
1984. Per quel che concerne gli interessi di mora, i primi giudici si
sono fondati su giurisprudenza del Tribunale federale delle assicurazioni,
pubblicata in RCC 1990 pag. 45.
C.- L'Ufficio federale delle assicurazioni sociali interpone ricorso
di diritto amministrativo a questa Corte limitatamente al tema degli
interessi di mora. Afferma in sostanza che, l'amministrazione non essendo
obbligata a procedere al riesame di una decisione manifestamente errata,
alla medesima non può nemmeno essere prescritto di versare interessi di
mora. Conclude per l'annullamento della pronunzia commissionale.
Mentre l'assicurata postula la reiezione del gravame, la Cassa ne
propone l'accoglimento.
Auszug aus den Erwägungen:
Diritto:
Erwägung 1
1.- Nel caso concreto, la Cassa svizzera di compensazione, su
indicazione dell'assicurata, ha nel 1989 acconsentito di rivedere
l'importo della rendita assegnata dal 1978, ritenuto un nuovo periodo
di contribuzione più favorevole all'interessata, retroattivamente per
un periodo di cinque anni. Statuendo su un ricorso per cui l'assicurata
chiedeva il conguaglio della rendita già a far tempo dal 1978 e postulava
il riconoscimento di interessi di mora, la Commissione di ricorso ha
accolto il gravame limitatamente a questo secondo punto e fatto obbligo
alla cassa di fissare l'importo di essi interessi per i suddetti cinque
anni.
Due tesi si oppongono:
- quella affacciata dalla Commissione di ricorso, fondata sulla
sentenza pubblicata in RCC 1990 pag. 45, per cui il Tribunale federale
ha tutelato un giudizio del Tribunale amministrativo del Canton Berna
che aveva fatto obbligo di assegnare interessi di mora ad una cassa di
compensazione, la quale aveva ricalcolato una rendita dopo aver preso
conoscenza del versamento di ulteriori contributi presso un'altra cassa;
- quella proposta dall'Ufficio federale delle assicurazioni sociali e
ripresa dalla Cassa svizzera di compensazione, fondata sulla giurisprudenza
per la quale il giudice non può prescrivere all'amministrazione le modalità
di un riesame, il suo potere d'intervento essendo limitato al caso in
cui l'amministrazione abbia proceduto sulla base di criteri arbitrari.
Erwägung 2
2.- Con la decisione 6 marzo 1979, cresciuta in giudicato, la
Cassa manifestamente ha fissato la rendita spettante a Pinuccia P.-F.,
nonché quella completiva in favore del figlio, ritenendo un periodo di
contribuzione inesatto. Si deve quindi esaminare quali rimedi straordinari
di diritto entravano in considerazione per rimediare all'errore del
provvedimento cresciuto in giudicato.
Erwägung 3
3.- a) Secondo un principio generale del diritto delle assicurazioni
sociali l'amministrazione può riesaminare una decisione cresciuta in
giudicato e che non è stata oggetto di controllo giudiziale di merito,
quand'essa è senza dubbio errata e la cui rettifica sia di importante
rilievo (DTF 117 V 12 consid. 2a, 116 V 62, 115 V 186 consid. 2c, 112 V 373
consid. 2c, 110 V 292 consid. 1, 109 V 112 consid. 1c e 121 consid. 2a,
107 V 85). La giurisprudenza ha precisato che l'amministrazione non può
essere obbligata a procedere a una riconsiderazione in questo senso né
dall'amministrato né dal giudice (DTF 117 V 12 consid. 2a, 116 V 62,
110 V 34 consid. 3, 109 Ib 251, 100 Ib 371; RCC 1985 pag. 60 consid.
3, 234 consid. 1 e 334 consid. 2).
Dal riesame deve essere distinta la cosiddetta revisione
processuale. In questi casi l'autorità è tenuta a rinvenire su decisioni
cresciute in giudicato quando sono scoperti fatti o prove nuovi idonei a
determinare un diverso apprezzamento giuridico (DTF 110 V 292 consid. 1,
109 V 121 consid. 2b, 108 V 168, 106 V 87 consid. 1a, 102 V 17 consid. 3;
cfr. GRISEL, Traité de droit administratif, vol. 2, pag. 943 seg.). Il
Tribunale federale delle assicurazioni ha dichiarato dover essere il tema
della revisione processuale di provvedimenti amministrativi regolato per
analogia dalla normativa relativa alla revisione dei giudizi resi dalle
autorità di ricorso di prima istanza, ossia dall'art. 85 cpv. 2 lett. h
LAVS trattandosi di istanze cantonali (DTF 109 V 121 consid. 2b; STFA 1963
pag. 212 consid. 2a; RCC 1985 pag. 334 consid. 2b), rispettivamente dagli
art. 66 segg. PA nel caso di istanze federali conformemente all'art. 1 PA
(cfr. sentenze inedite 25 ottobre 1990 in re P., 2 maggio 1990 in re R.,
12 agosto 1988 in re S., e 12 agosto 1987 in re G.).
Nell'evenienza litigiosa, trattandosi di decisione di un servizio
dell'amministrazione federale ai sensi dell'art. 1 PA, sono se del caso
richiamabili le disposizioni della PA. Per l'art. 66 PA, in particolare,
una parte può ricorrere al rimedio straordinario della revisione quando
produca mezzi di prova nuovi e rilevanti nella misura in cui non fossero
stati invocabili in una precedente procedura (cfr. GRISEL, op.cit.,
pag. 944).
b) Per quanto concerne il riesame, il Tribunale federale delle
assicurazioni ha rilevato che né la dottrina né la prassi hanno posto
criteri generali circa gli effetti dello stesso nel tempo. Esso ha
poi affermato che, ritenuto come il giudice non abbia il potere di
costringere l'amministrazione a procedere al riesame di una decisione
manifestamente erronea, doveva essere ammesso non poter alla stessa
amministrazione nemmeno essere prescritto, in difetto di una norma
positiva, in quale misura simile riesame debba avere effetto retroattivo.
Inoltre il Tribunale ha precisato che l'art. 88bis cpv. 1 lett. c OAI -
il quale prevede che se vien costatato che la decisione della commissione
dell'assicurazione per l'invalidità sfavorevole all'assicurato era
manifestamente errata, l'aumento della prestazione avviene il più presto a
partire dal momento in cui il vizio è stato scoperto - è applicabile solo
in quanto l'elemento che comporta il riesame è tipico dell'assicurazione
per l'invalidità e non dell'AVS (cfr. DTF 110 V 295 segg.).
Dal canto loro i giudizi di revisione possono esplicare effetto ex nunc
oppure ex tunc a seconda del genere della decisione revocata, ma quando
si tratti di rendite essi devono esplicare effetto ex tunc. Ciò perché
secondo l'art. 68 PA l'autorità di ricorso, se entra nel merito della
domanda di revisione e la giudica fondata, annulla il provvedimento e ne
rende uno nuovo. Quindi l'autorità sostituisce una decisione errata con
una decisione legittima, nelle condizioni in cui la decisione precedente
era stata resa. Decidere diversamente significherebbe penalizzare chi non
è stato in grado - senza colpa - di produrre un documento per un fatto
di cui non è responsabile.
Questa Corte ha peraltro da un punto di vista generale già osservato
che il giudizio di revisione è inteso ad avere effetto ex tunc dalla data
della pronunzia di cui è operata la revisione e che esso sostituisce
questa pronunzia come se essa non fosse mai esistita (DTF 109 V 244
consid. 2a; cfr. anche KUMMER, Grundriss des Zivilprozessrechts, 3a ediz.,
pag. 229; BIRCHMEIER, Handbuch des Bundesgesetzes über die Organisation
der Bundesrechtspflege, n. 1 ad art. 144 OG, pag. 515; STRÄULI/MESSMER,
Kommentar zur Zürcherischen ZPO, 2a ed., pag. 597 segg.; RUST, Die Revision
im Zürcher Zivilprozess, tesi Zurigo 1981, pagg. 175 seg. e 182). Il
Tribunale federale delle assicurazioni ha in particolare già avuto modo
di espressamente riconoscere effetto ex tunc ad una revisione processuale
di un provvedimento amministrativo (cfr. sentenza inedita summenzionata
12 agosto 1987 in re G. nonché sentenze inedite, pure già ricordate, 25
ottobre 1990 in re P., 2 maggio 1990 in re R. e 12 agosto 1988 in re S.).
Erwägung 4
4.- Nel caso concreto si tratta dell'ipotesi di un riesame in quanto
non sono stati scoperti fatti nuovi né sono state apportate nuove prove:
l'amministrazione, su indicazione dell'assicurata, si è accorta di un
errore nel calcolo della durata contributiva alla base della decisione
di erogazione della rendita.
Deve essere ora stabilito quali siano stati i limiti della libertà
della cassa nell'ambito del riesame da essa disposto, per quel che concerne
la rendita medesima, più precisamente per quel che attiene agli effetti nel
tempo, da un lato, e gli interessi di mora sugli arretrati, d'altro lato.
a) Per quel che concerne il diritto alla rendita, gli organi
dell'amministrazione hanno applicato l'art. 48 cpv. 1 LAI, secondo cui
il pagamento di prestazioni non riscosse si estingue in cinque anni dalla
fine del mese per il quale la prestazione era dovuta.
Il Tribunale federale delle assicurazioni ha già avuto modo
di affermare nella sentenza ricordata 12 agosto 1987 in re G. non
poter essere impedito all'amministrazione di adottare direttive di
applicazione censurabili solo nella misura in cui in esse sia ravvisabile
arbitrio. Meritevole di simile censura, ha precisato la Corte, non
era segnatamente la disposizione adottata dall'Ufficio federale delle
assicurazioni sociali nell'allora vigente circolare sul contenzioso
amministrativo 1o aprile 1982, (sostituita poi dalla circolare 1o
luglio 1988 sul contenzioso nell'AVS, l'AI, le IPG e le PC) per la
quale il riesame prendeva effetto dalla data della decisione iniziale
oppure da quella della scoperta dell'errore, come non lo sarebbe stata
nemmeno quella, come nella fattispecie, riferita all'art. 48 cpv. 1 LAI,
nel senso che il pagamento delle prestazioni dovrebbe avvenire per i
cinque anni precedenti la richiesta. Nella sentenza 25 ottobre 1990
in re P. ha rilevato che nemmeno appariva poi arbitraria la soluzione,
riferita all'art. 48 cpv. 2 LAI, consistente a versare le prestazioni
per i dodici mesi precedenti la richiesta.
Nell'ambito della presente procedura, il Tribunale federale delle
assicurazioni si è chiesto se nell'articolo 77 OAVS, cui rinvia l'art. 85
cpv. 1 OAI, non debba essere ravvisata una "norma positiva" ai sensi di
quanto esposto al consid. 3b prescrivente all'amministrazione che ha deciso
di riesaminare un provvedimento le modalità del riesame medesimo. Secondo
questo disposto, chi non ha ricevuto una rendita alla quale aveva diritto
o ha ricevuto una rendita inferiore a quella che poteva pretendere, può
esigere dalla cassa di compensazione il pagamento dell'importo dovutogli
e se una cassa di compensazione viene a conoscenza che un avente diritto
ha ricevuto nessuna rendita o una rendita troppo bassa, essa deve versare
l'importo non pagato. Al tema suddetto la Corte non ha comunque dato
risposta. Infatti, prescindendo dal fatto che l'effetto retroattivo del
versamento della prestazione non è litigioso in sede di procedura federale,
deve essere ammesso che anche facendo applicazione dell'art. 77 OAVS si
giungerebbe alla soluzione ritenuta nel caso in esame dall'amministrazione
e tutelata dai giudici di prime cure. In effetti, sta di fatto che la
disposizione adottata dalla Cassa, nel senso che l'assicurata ha diritto
al conguaglio delle rendite retroattivamente per cinque anni, sino al 1o
ottobre 1984, manifestamente non è stata presa sulla base di direttive
arbitrarie, nel senso della giurisprudenza oggi richiamabile, soluzione
questa cui si dovrebbe approdare ugualmente facendo capo all'art. 77 OAVS,
l'art. 48 cpv. 1 LAI escludendo comunque il riconoscimento di prestazioni
non riscosse per un periodo eccedente il limite di cinque anni.
Il Tribunale ha lasciato insoluto quindi pure il quesito più generale
se nell'art. 77 OAVS possa essere ravvisata una norma conferente
all'assicurato il diritto di esigere, in deroga alla giurisprudenza
oggi applicabile, che la Cassa proceda ad un riesame di una decisione di
erogazione di prestazioni assicurative.
b) Rimane da esaminare la questione degli interessi di mora richiesti
dall'assicurata.
Ora, come si è visto, la Corte ha lasciato irrisolto il punto di sapere
se il riconoscimento degli arretrati fosse da ritenere avvenuto in base
alla libertà conferita all'amministrazione nel senso della giurisprudenza
sino ad oggi richiamabile, oppure in base all'art. 77 OAVS. Nella prima
ipotesi, ritenuta la libertà della cassa, l'assegnazione di interessi
di mora non sarebbe di principio ammissibile; ciò a meno che si ritenga
costituire i medesimi giuridicamente un "aliud", non sottoposto alle regole
vigenti per il riesame, nel senso che gli stessi potrebbero quindi essere
imposti dal giudice.
Nemmeno questo tema deve essere risolto in concreto, per i motivi
che seguono.
In effetti, per un principio generale del diritto delle assicurazioni
sociali, gli interessi di mora non sono esigibili (IMBODEN/RHINOW,
Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, n. 31 B II). Il principio
tollera certe eccezioni soltanto se esse sono espressamente previste
dalla legge. Il versamento di interessi di mora è poi ammesso in
circostanze particolari, quali un comportamento illecito o dilatorio
dell'amministrazione (DTF 108 V 19 consid. 4, 101 V 117 consid. 3). La
giurisprudenza ha ancora precisato che il pagamento di tali interessi
è giustificato soltanto eccezionalmente e in casi isolati che urtano in
modo particolare il senso del diritto (DTF 113 V 50 consid. 2a, DLA 1988
pag. 85 consid. 5).
Orbene, i suddetti requisiti non sono adempiuti nella fattispecie.
Vero è che, come ritenuto dai primi giudici, in una sentenza pubblicata
in RCC 1990 pag. 45 il Tribunale federale delle assicurazioni ha tutelato
un giudizio di prima istanza che metteva interessi di mora a carico di
una cassa di compensazione, la quale aveva accettato di rivedere una sua
precedente decisione di rendita dopo che un'altra cassa aveva segnalato
il versamento di ulteriori contributi.
Ora, prescindendo dal fatto che in detta causa non si è esplicitamente
esaminato il tema di sapere se ci si trovava nell'ipotesi di un riesame
o in quella di una revisione, con essa sentenza si voleva manifestamente
ovviare a una situazione del tutto particolare determinata dal fatto
che l'assicurato in quella circostanza aveva percepito per ben 18 anni
rendite inferiori a quelle dovute per un errore della cassa, da lui non
ravvisabile. A questa giurisprudenza, dettata dalla particolarità della
fattispecie, non può essere fatto riferimento in concreto.
Erwägung 5
5.- Dato quanto precede, il giudizio commissionale, nella misura in
cui si riferisce agli interessi di mora, deve essere annullato.
Entscheid:
Per questi motivi, il Tribunale federale delle assicurazioni
pronuncia:
Il ricorso di diritto amministrativo è accolto nel senso che il
giudizio commissionale, nella misura in cui mette a carico della Cassa
interessi di mora sulle differenze di rendite da pagarsi retroattivamente
al 1o ottobre 1984 e rinvia a questo fine l'incarto alla Cassa, viene
annullato.