BGE 119 IB 56
119 Ib 56
6. Extrait de l'arrêt de la Ire Cour de droit public du 8 mars 1993 dans
la cause Hoirs de Ferdinand Marcos contre République des Philippines et
Office fédéral de la police (recours de droit administratif) Regeste
Internationale Rechtshilfe in Strafsachen; Art. 80 IRSG.
Verfahren und Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen
einen Entscheid des BAP, mit dem ein "Leitkanton" bestimmt wurde (E. 1).
Art. 24 Abs. 1 IRSG, Legitimation zur Einsprache gegen einen solchen
Entscheid (E. 2).
Voraussetzungen der Anwendung von Art. 80 IRSG (E. 3).
Sachverhalt
A.- Dans le cadre d'une procédure d'entraide judiciaire ouverte à
la demande de la République des Philippines et concernant les avoirs en
Suisse de l'ex-président Ferdinand Marcos (décédé le 28 septembre 1989),
l'Office fédéral de la police (ci-après l'OFP) a, le 23 mai 1991, désigné
le canton de Zurich comme canton directeur au sens de l'art. 80 EIMP,
pour toutes les décisions restant à prendre postérieurement à l'arrêt
rendu dans cette cause le 21 décembre 1990 par le Tribunal fédéral (ATF
116 Ib 452). L'OFP a considéré que l'exécution de la demande d'entraide
nécessitait des investigations dans plusieurs cantons, soit Fribourg,
Genève et Zurich, et qu'il convenait de simplifier et d'accélérer la
procédure d'entraide.
Par lettre du 30 mai 1991, l'avocat à Genève des hoirs de feu Ferdinand
Marcos (soit Imelda Marcos, Ferdinand et Maria Victoria Irène Marcos,
ci-après: les hoirs Marcos) a déclaré former opposition contre cette
décision.
Le 13 novembre 1992, l'OFP a déclaré l'opposition irrecevable: des
procurations suffisantes n'avaient pas été déposées; par ailleurs, les
recourants n'avaient, malgré les demandes répétées de l'OFP, pas indiqué
en quoi résidait leur intérêt à s'opposer à la décision attaquée; leur
refus de collaborer sur ces deux points suffisait à rendre irrecevable
l'opposition, en application de l'art. 13 al. 2 PA. Cette solution
s'imposait de toute façon, car l'opposition n'était justifiée par aucun
intérêt digne de protection. Cette décision mentionne comme voie de
droit le recours administratif auprès du Département fédéral de justice
et police.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, les hoirs
Marcos demandent au Tribunal fédéral d'annuler cette dernière décision et
celle du 23 mai 1991. Les hoirs Marcos ont également interjeté un recours
administratif auprès du Département fédéral de justice et police.
Le Tribunal fédéral a rejeté le recours au sens des considérants.
Auszug aus den Erwägungen:
Considérant en droit:
Erwägung 1
1.- Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité
des recours qui lui sont soumis (ATF 118 Ib 139 consid. 2 et les arrêts
cités).
a) Selon l'art. 29 al. 1 OJ, les mandataires doivent justifier de
leurs pouvoirs par une procuration jointe au dossier; la procuration peut
être exigée en tout temps. Une communauté héréditaire n'ayant pas la
personnalité juridique, ses membres doivent en principe agir en commun
tant que la succession n'est pas partagée (art. 602 CC). En l'espèce,
l'avocat des recourants produit deux procurations; l'une signée à Honolulu
le 15 octobre 1989 par Imelda Trinidad Romualdez Marcos et Ferdinand
Romualdez Marcos II, agissant au nom des héritiers de feu Ferdinand Marcos;
l'autre signée par Maria Victoria Irène Romualdez Marcos Araneta. Comme
le relève l'OFP, Imelda Marcos Manotoc, fille du défunt, n'a pas présenté
de procuration. Toutefois, selon la jurisprudence, les membres d'une
communauté ont qualité, au sens de l'art. 103 OJ, pour recourir séparément
lorsque le recours est dirigé contre une mesure imposant des charges ou
obligations (ATF 116 Ib 449-450 consid. 2). La question de savoir si tel
est le cas en l'espèce, et si, le cas échéant, les cosignataires de la
première procuration disposent de pouvoirs de représentation suffisants,
peut en l'état rester indécise, vu le sort du recours. De toute manière,
l'absence de procuration ne pourrait conduire à l'irrecevabilité d'un acte
que si, préalablement, l'intéressé avait été invité à fournir ce titre
dans un certain délai, sous peine d'irrecevabilité (art. 30 al. 2 OJ,
par analogie pour la procédure devant l'OFP).
b) Dans sa réponse au recours, l'OFP fait valoir que la mesure prise
le 23 mai 1991 ne serait pas une décision au sens de l'art. 5 PA (auquel
renvoie l'art. 97 al. 1 OJ), mais une simple mesure d'organisation. Cette
opinion ne peut être suivie; conférant une compétence au canton de
Zurich, et supprimant dans la même mesure les attributions des cantons
de Fribourg et Genève, l'acte attaqué modifie la situation juridique;
même s'il ne modifie que la situation de procédure des recourants (en
soumettant leur cause à d'autres autorités), l'acte en question revêt un
caractère décisionnel indéniable.
c) Dans sa décision, l'OFP a estimé que la désignation d'un canton
directeur se situait, par sa nature, entre l'examen préalable au sens de
l'art. 14 OEIMP, non attaquable séparément, et la délégation à une autorité
fédérale (art. 17 al. 4 EIMP), susceptible d'un recours au Département
fédéral de justice et police; il en a déduit que, pour autant qu'un
recours soit possible (ce qu'il conteste dans sa réponse au recours),
il s'agirait du recours administratif (art. 26 EIMP).
En vertu de l'art. 102 OJ, le recours de droit administratif n'est
pas possible lorsqu'est ouverte une des voies de recours mentionnées aux
let. a à c, ou tout autre recours ou opposition préalable (let. d). Selon
l'art. 25 al. 1 EIMP, le recours de droit administratif est ouvert
immédiatement notamment contre les décisions des autorités fédérales
de première instance, à moins que la loi n'en dispose autrement.
Cette disposition attribue une compétence générale au Tribunal fédéral,
susceptible d'exceptions dans les seuls cas expressément prévus par
l'EIMP. La décision attaquée ne constitue pas une telle exception. Les
décisions mentionnées à l'art. 17 al. 4 EIMP, pouvant en vertu de l'art. 26
EIMP faire l'objet d'un recours administratif, concernent l'exécution de
la demande par une autre autorité fédérale. S'agissant de dérogations
à une attribution générale de compétence, on ne saurait interpréter
largement cette disposition. Le recours de droit administratif est par
conséquent ouvert contre la décision, prise en première instance par l'OFP,
concernant la désignation d'un canton directeur au sens de l'art. 80 EIMP.
d) Saisi d'un tel recours, le Tribunal fédéral n'est, en vertu de la
règle spéciale de l'art. 25 al. 6 EIMP, pas lié par les conclusions des
parties. Il examine librement les griefs soulevés et peut faire porter son
examen sur d'autres points, mais il n'est pas tenu, comme le serait une
autorité de surveillance, d'examiner d'office la conformité de la décision
attaquée avec l'ensemble du droit applicable (ATF 118 Ib 73 consid. 2c
et les arrêts cités). Le Tribunal fédéral ne revoit pas l'opportunité
des décisions entreprises, sauf lorsque l'autorité a excédé son pouvoir
d'appréciation ou en a abusé (art. 104 OJ).
e) Dans une procédure régie comme en l'espèce par le droit fédéral,
l'auteur d'un recours ou d'une opposition déclarée irrecevable, pour défaut
de qualité pour recourir ou pour d'autres raisons, a qualité pour contester
ce prononcé par la voie du recours de droit administratif (ATF 114 Ib 158
consid. 1c). Par ailleurs, comme on le verra (consid. 2b), la qualité
pour recourir sur le fond contre la désignation d'un canton directeur
dans la procédure d'entraide doit aussi être reconnue aux recourants.
Erwägung 2
2.- a) Selon l'art. 24 al. 1 EIMP, quiconque est touché par une mesure
de l'Office fédéral et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle
soit modifiée ou annulée peut former opposition. Cette disposition a la
même teneur que les art. 103 let. a OJ et 48 let. a PA; elle doit être
interprétée de la même manière. Selon la jurisprudence, ni l'art. 103
let. a OJ, ni l'art. 48 let. a PA n'exigent du recourant qu'il puisse se
prévaloir d'un intérêt juridiquement protégé; point n'est besoin qu'il
soit affecté dans ses droits ou ses obligations: l'essentiel est qu'il
soit concrètement touché par la décision attaquée. Il peut l'être de
manière quelconque, matériellement aussi bien que juridiquement (ATF 104
Ib 317 consid. 3b). La qualité pour recourir est donnée, au regard de ces
dispositions, au justiciable touché plus que quiconque ou que la généralité
des administrés dans ses intérêts économiques, matériels ou idéaux; tel
est le cas chaque fois que sa situation, de droit ou de fait, peut être
influencée par le sort de la cause (ATF 116 Ib 450 consid. 2b, 110 Ib 400
consid. 1b et les arrêts cités). Le recours populaire, dans l'intérêt de
la loi, ou le recours dans l'intérêt d'un tiers sont en revanche exclus.
b) En l'espèce, l'OFP a nié l'existence d'un intérêt digne
de protection: les recourants ne subissaient aucun préjudice; la
décision contestée leur conférait une meilleure vue d'ensemble de par
la simplification de la procédure, évitait des décisions contradictoires
et leur épargnait des frais sans pour autant réduire les possibilités de
recours. Ces considérations (que l'autorité pouvait, comme on le verra,
retenir au fond) ne suffisent toutefois pas pour dénier l'intérêt des
recourants à s'opposer à la mesure critiquée. La qualité au fond des
recourants, expressément concernés par la demande d'entraide, n'est pas
contestable. Or, s'agissant d'une décision de nature formelle, comme
celle par laquelle un canton est chargé de conduire les opérations au
sens de l'art. 80 EIMP, l'intérêt des recourants découle naturellement
de leur droit de participer à la procédure, et de se déterminer sur son
déroulement; il équivaut à celui de tout administré à voir sa cause
instruite et jugée par l'autorité compétente, désignée par la loi ou
conformément à elle; selon une jurisprudence constante, la protection
contre l'interdiction du déni de justice formel, dont c'est un cas
d'application, n'exige pas que le justiciable démontre une incidence sur
la décision au fond (ATF 117 Ia 10 consid. 1b et les arrêts cités). Ce
droit permet aux parties de contester l'opportunité d'une décision à
ce sujet, dans son principe et dans ses modalités. En l'occurrence, les
recourants peuvent ainsi, par exemple, faire valoir que, l'affaire étant
depuis longtemps dans les mains d'une autorité cantonale, il ne serait
pas opportun de l'en dessaisir au profit d'une autorité d'un autre canton;
ils peuvent aussi critiquer l'attribution de la cause à un canton plutôt
qu'à un autre, dans lequel ils seraient déjà représentés. En déclarant
l'opposition irrecevable, faute qu'un intérêt digne de protection et,
subsidiairement, parce que les recourants n'avaient pas collaboré dans
la démonstration d'un tel intérêt, l'OFP a donc violé le droit fédéral.
c) Cette conclusion n'a pas pour conséquence le renvoi de la cause
à l'OFP. En effet, à teneur de l'art. 114 al. 2 OJ, le Tribunal fédéral
peut, lorsqu'il annule la décision attaquée, statuer lui-même sur le
fond. Il ne saurait en règle générale faire usage de cette possibilité
lorsque l'autorité inférieure ne s'est prononcée que sur la recevabilité,
sans examiner - même à titre subsidiaire - le fond du litige, notamment
parce que cela priverait le justiciable d'un degré de juridiction (arrêt
du 21 janvier 1987 en la cause X., consid. 1b, non publié à l'ATF 113 Ib
81). En l'espèce, si elles ne suffisent pas, comme on l'a vu, pour dénier
aux recourants la qualité pour former opposition, les raisons invoquées
par l'OFP pourraient motiver un rejet de l'opposition sur le fond. Il se
justifie d'examiner cette motivation subsidiaire, implicite; les recourants
se sont largement exprimés sur la question de fond, et l'argumentation de
leur recours est, dans sa plus grande partie, dirigée contre la décision
du 23 mai 1991 (l'argumentation est identique sur ce point à celle de
l'opposition du 4 mars 1992), de sorte que leur droit d'être entendus est
respecté. Le recours tend d'ailleurs formellement à ce que le Tribunal
fédéral, "statuant à nouveau", annule cette dernière décision.
Erwägung 3
3.- Les recourants se plaignent d'une violation de l'art. 80 EIMP,
disposition dont la teneur est la suivante:
"Si une demande nécessite des investigations dans plusieurs cantons,
l'Office fédéral peut charger l'autorité compétente de l'un d'entre
eux de conduire les opérations. Les articles 352 à 355 du code pénal
s'appliquent par analogie."
a) Ils font valoir que les investigations nécessitées par la demande
d'entraide ont déjà été exécutées, la seule question encore litigieuse
concernant le respect, par l'Etat requérant, des conditions fixées pour
la remise des avoirs bloqués en Suisse. Les conditions d'application de
l'art. 80 EIMP ne seraient donc pas réalisées.
aa) Contrairement à ce que soutiennent les recourants - et à ce
qu'une interprétation strictement littérale de l'art. 80 EIMP pourrait
laisser penser -, la possibilité de désigner un canton directeur n'est
pas limitée aux seuls cas dans lesquels des investigations proprement
dites doivent être menées. Le but poursuivi par le législateur lors de
l'adoption de l'art. 80 EIMP n'est pas seulement, comme le soutiennent les
recourants, de coordonner les recherches de preuves dans les différents
cantons concernés, mais, plus généralement, de simplifier l'ensemble de la
procédure d'entraide, en évitant notamment des décisions contradictoires
(FF 1976 II 471 ad art. 77 du projet de loi; ATF 117 Ib 82 consid. 3c
bb). L'autorité compétente du canton directeur statue donc sur la question
de l'entrée en matière au sens de l'art. 79 al. 1 EIMP (ATF 117 Ib 73
consid. 3); elle dirige l'exécution des mesures d'entraide sollicitées
(investigations), que les cantons concernés exécutent conformément à
leur propre droit de procédure (art. 355 al. 2 CP relatif à l'entraide
intercantonale, auquel renvoie l'art. 80 EIMP); elle rend enfin la décision
de clôture et, le cas échéant, transmet les documents, renseignements ou
avoirs sollicités.
bb) Par arrêt du 21 décembre 1990, le Tribunal fédéral a autorisé la
transmission à l'Etat requérant des pièces bancaires en mains de la Société
de Banque Suisse à Fribourg moyennant le respect par cet Etat de certaines
conditions (ATF 116 Ib 462). Modifiant une précédente décision du 8 mars
1989, le Juge d'instruction du canton de Genève a, par ordonnance du 28
février 1991, également ordonné la transmission des documents bancaires
recueillis à Genève, aux mêmes conditions. S'agissant des avoirs dont le
blocage a été ordonné dans le canton de Fribourg, le Tribunal fédéral
en a, dans l'arrêt précité, accordé la remise à l'Etat requérant, leur
transfert étant différé jusqu'à décision exécutoire du tribunal compétent
pour statuer sur leur confiscation ou leur restitution aux ayants droit,
ensuite d'une procédure qui devrait notamment satisfaire aux exigences
des art. 4, 58 Cst. et 6 CEDH. Le Juge d'instruction genevois a autorisé
la transmission des avoirs détenus à Genève, aux mêmes conditions. Par
décision du 6 février 1992, la Bezirksanwaltschaft de Zurich a prolongé
le blocage des avoirs dans le canton de Zurich, déclarant cette décision
applicable aussi dans les cantons de Genève et Fribourg, pour autant que
la décision du 23 mai 1991 soit maintenue. Le 26 février 1992, le Juge
d'instruction genevois a rejeté la demande des recourants tendant à la
levée du blocage ordonné à Genève; les hoirs Marcos ont recouru auprès
de la Chambre d'accusation du canton de Genève.
cc) On l'a vu, la décision relative à une telle transmission
appartient à l'autorité compétente du canton directeur; le fait que
toutes les investigations ait été effectuées, et qu'une partie de la
requête ait déjà été exécutée, n'empêchait pas l'OFP de désigner un canton
directeur à ce stade. L'art. 80 EIMP donnant la possibilité de désigner
un canton directeur pour l'ensemble de la procédure d'entraide, rien ne
saurait empêcher, a fortiori, qu'il soit fait recours à cette possibilité
pour une partie seulement de la procédure lorsqu'une coordination est
nécessaire. Quelles que soient en l'espèce les raisons pour lesquelles il
n'a pas fait usage plus tôt de la possibilité offerte par l'art. 80 EIMP,
l'OFP n'a pas mésusé de son pouvoir d'appréciation en considérant qu'une
seule autorité devait statuer sur la question de savoir si les conditions,
uniformément posées par l'arrêt du Tribunal fédéral du 21 décembre
1990, ont été respectées. Une telle question ne souffre pas en effet de
recevoir des réponses divergentes de la part des différentes autorités
cantonales. Par ailleurs, comme le relève l'OFP, les recourants ne
subissent aucun préjudice; ils sont représentés dans le canton de Zurich;
la simplification de la procédure permet une meilleure vue d'ensemble.
Elle leur épargne aussi des frais de procédure, sans limiter leur droit
de recours. La décision attaquée correspond donc au but de l'art. 80 EIMP.
b) Selon les recourants, elle violerait le principe de la souveraineté
cantonale. Les différentes mesures de blocage auraient été ordonnées en
vertu du droit cantonal; il appartiendrait donc aux autorités compétentes
des cantons concernés de statuer sur leur levée, et la désignation du
canton de Zurich pour statuer sur ce point violerait les art. 3 et 64bis
al. 2 Cst.
Selon la première de ces dispositions, les cantons sont souverains en
tant que leur souveraineté n'est pas limitée par la Constitution fédérale,
et, comme tels, ils exercent tous les droits qui ne sont pas délégués au
pouvoir fédéral. L'art. 64bis al. 2 Cst. confère aux cantons la compétence
en matière d'organisation judiciaire. Les recourants perdent toutefois de
vue que la loi fédérale (EIMP) range le domaine de l'entraide judiciaire
internationale dans la compétence de la Confédération, de sorte que,
si les mesures prises dans ce cadre par les cantons le sont en général
conformément au droit de procédure cantonal, elles apparaissent comme
des mesures d'exécution du droit fédéral applicable (art. 16 EIMP). Ce
dernier fixe de nombreuses règles de procédure qui s'imposent aux cantons,
parmi lesquelles l'art. 80 EIMP, dont les autorités ne peuvent examiner
la constitutionnalité (art. 113 al. 3 Cst.). En attribuant au canton
de Zurich une compétence qui découle de la loi fédérale, l'OFP n'a donc
manifestement pas violé la souveraineté des autres cantons concernés.
c) Les recourants font aussi valoir une violation du principe de
la bonne foi et de l'interdiction de l'abus de droit: en désignant un
canton directeur à ce stade de la procédure, l'OFP n'avait d'autre but que
d'enlever aux autres cantons leur compétence de statuer sur la remise des
avoirs bloqués sur leur territoire. On ne voit toutefois pas en quoi la
mesure litigieuse, conforme comme on l'a vu aux conditions et aux buts de
l'art. 80 EIMP, et sans préjudice pour les recourants, pourrait constituer
un abus de droit ou une violation du principe de la bonne foi.
La décision du 23 mai 1991 doit par conséquent être confirmée.