BGE 119 IB 492
119 Ib 492
53. Extrait de l'arrêt de la Ire Cour de droit public du 24 décembre 1993
dans la cause LO Immeubles S.A. et LO Gestion S.A. contre Département des
travaux publics, de l'aménagement et des transports et Conseil d'Etat du
canton de Vaud (recours de droit administratif et de droit public) Regeste
Art. 12 Abs. 1 GSchG, Art. 7 der VO vom 8. Dezember 1975 über
Abwassereinleitungen; Vorbehandlung des Abwassers.
1. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist unzulässig, soweit sie
sich gegen Massnahmen zum Vollzug einer Entscheidung richtet; die gegen
derartige Massnahmen gerichtete staatsrechtliche Beschwerde ist ebenfalls
unzulässig, wenn damit die zu vollstreckende Entscheidung wieder in Frage
gestellt werden soll (E. 3c).
2. Nach Art. 12 Abs. 1 GSchG kann derjenige, der Abwasser in
die Kanalisation einleiten will, gehalten sein, es vorzubehandeln;
die Bestimmung verpflichtet einen weiteren Personenkreis, als der vom
alten Recht verwendete Begriff des "Verursachers" umfasste (Art. 18
Abs. 2 aGSchG). Die Regelung von Art. 12 Abs. 1 GschG, welche zu
einer Verstärkung des Gewässerschutzes beitragen soll, ist unmittelbar
anwendbar in allen Verfahren, welche beim Inkrafttreten des neuen
Gewässerschutzgesetzes hängig waren (E. 3a, 3b und 4).
3. Materielle Voraussetzungen der Verpflichtung, Küchenabwasser
vorzubehandeln (E. 5).
4. Die Verpflichtung zur Vorbehandlung des von einem Untermieter
verursachten Abwassers kann unter bestimmten Umständen dem Erstmieter
auferlegt werden, wenn dieser zugleich derjenige ist, der das Abwasser
in die Kanalisation einleiten will (E. 6).
Sachverhalt
A.- La société anonyme LO Immeubles S.A. est propriétaire, sur le
territoire de la commune de Lausanne, d'une parcelle sur laquelle se
trouvent plusieurs bâtiments affectés notamment à l'exploitation d'un
café-restaurant - "Le Boccalino" - et d'un hôtel-restaurant - l'hôtel
"Aulac". Le patrimoine immobilier de LO Immeubles S.A. est géré par la
société anonyme LO Gestion S.A. Cette dernière société loue par ailleurs
des locaux commerciaux dans un bâtiment sis sur une parcelle adjacente,
propriété d'une autre société; un tiers, sous-locataire de LO Gestion S.A.,
exploite dans ces locaux une cuisine industrielle, le "Marmiton".
En automne 1988, une demande de permis de construire a été déposée pour
un projet de transformation des locaux du restaurant "Le Boccalino". Selon
les indications figurant sur la formule transmise à l'autorité communale,
le propriétaire LO Immeubles S.A., également maître de l'ouvrage,
avait chargé la société anonyme DEM S.A. d'établir les plans et de
diriger les travaux. Un "questionnaire particulier pour approbation des
plans de locaux industriels, artisanaux et commerciaux" a été joint le
3 janvier 1989 au dossier de la demande de permis de construire; cette
formule était signée par un représentant de LO Gestion S.A. - pour LO
Immeubles S.A. -, par un représentant de DEM S.A. et par un responsable
de l'exploitation du "Boccalino". Par lettre du 31 janvier 1989, le
Service des eaux et de la protection de l'environnement du Département
des travaux publics, de l'aménagement et des transports du canton de
Vaud a demandé à la société DEM S.A. d'ajouter au dossier un "plan des
canalisations sur lequel figureront les différents réseaux (eaux ménagères,
industrielles, de surface) et installations de prétraitement (séparateurs
de graisses)". Le 28 février 1989, le directeur de DEM S.A. a confirmé par
écrit au service cantonal des eaux que "les travaux relatifs au séparateur
de graisses ser[aient] effectués d'ici au 30 juin 1989". En se référant
à cet engagement, le Département des travaux publics, de l'aménagement et
des transports a, le 9 mars 1989, fait savoir au Département cantonal de
la justice, de la police et des affaires militaires qu'il ne s'opposait
pas à la délivrance du permis de construire requis. Le 14 mars 1989,
ce dernier département a notifié à DEM S.A. l'autorisation spéciale
qu'il était chargé de délivrer en vertu de la loi cantonale sur les
auberges et débits de boisson, cette autorisation étant nécessaire pour
des travaux dans un établissement public tel qu'un café-restaurant; il
réservait les conditions formulées par d'autres autorités cantonales,
en particulier celles communiquées le 9 mars 1989 par le Département
des travaux publics, de l'aménagement et des transports, dont une copie
était jointe à la décision. La décision cantonale indiquait en outre qu'un
permis de construire devrait encore être délivré par l'autorité communale
et qu'à ce stade, la voie du recours ordinaire au Conseil d'Etat du canton
de Vaud était ouverte. Cette décision n'a pas été attaquée.
Le 29 mai 1989, DEM S.A. a écrit au Service des eaux et de la
protection de l'environnement pour l'informer qu'il était envisagé de
traiter de façon conjointe, avant le 31 octobre 1989, le problème des
eaux usées provenant des cuisines des établissements "Le Boccalino",
"Aulac" et "Marmiton", ces locaux donnant sur une même cour intérieure
qui se trouve sur la parcelle de LO Immeubles S.A. Le 5 juin 1989, ce
service a pris acte de cette intention, en demandant que le projet lui
soit soumis pour approbation avant sa réalisation. Le 10 octobre 1989,
le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports a
écrit à LO Gestion S.A. en indiquant qu'il "maintenait sa décision d'exiger
le prétraitement des eaux des cuisines des trois établissements précités"
et en fixant un délai au 31 août 1990 pour la réalisation des travaux. LO
Immeubles S.A. et LO Gestion S.A. se sont pourvues contre cette décision
devant le Conseil d'Etat en demandant principalement à être dispensées de
l'obligation de créer l'installation de prétraitement des eaux. Statuant le
16 octobre 1991, le Conseil d'Etat a rejeté le recours. Selon ce prononcé,
les deux sociétés recourantes avaient l'obligation de principe de réaliser
un séparateur de graisses en vertu de l'art. 18 al. 2 de la loi fédérale
du 8 octobre 1971 sur la protection des eaux contre la pollution (LPEP)
et de l'art. 15 de l'ordonnance du 8 décembre 1975 sur le déversement
des eaux usées.
Contre cette décision du Conseil d'Etat, les sociétés LO Immeubles
S.A. et LO Gestion S.A. ont formé un recours de droit administratif et
un recours de droit public, en demandant au Tribunal fédéral d'annuler
l'obligation de créer une installation de prétraitement des eaux des
cuisines des trois établissements litigieux. Le Tribunal fédéral a déclaré
le recours de droit public irrecevable; il a aussi déclaré irrecevable le
recours de droit administratif en tant qu'il concernait l'établissement
"Le Boccalino". Pour le reste, il a rejeté les griefs des recourantes.
Auszug aus den Erwägungen:
Extrait des considérants:
Erwägung 3
3.- Les recourantes soutiennent que les conditions d'application de
l'art. 18 al. 2 LPEP, disposition sur laquelle la décision attaquée est
fondée, ne seraient pas remplies en l'espèce.
a) La loi fédérale du 8 octobre 1971 sur la protection des eaux contre
la pollution (LPEP; RO 1972 p. 958 ss) était applicable à la date de la
décision attaquée. Elle a été abrogée par l'entrée en vigueur, le 1er
novembre 1992, de la loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection
des eaux (LEaux; RS 814.20 - cf. art. 74 LEaux).
La validité d'une décision doit en principe être examinée selon le
droit applicable au moment où elle a été prise. La protection du milieu
vital de l'homme procède toutefois d'un intérêt public essentiel; il
importe que les prescriptions nouvelles destinées à renforcer cette
protection produisent leurs effets le plus rapidement possible, et
qu'elles soient donc appliquées dans toutes les procédures en cours lors
de leur entrée en vigueur, y compris dans la procédure du recours de
droit administratif (ATF 119 Ib 174 consid. 3, concernant la nouvelle
loi fédérale sur la protection des eaux; ATF 112 Ib 39 consid. 1c,
concernant la loi fédérale sur la protection de l'environnement; ATF 99
Ia 113 consid. 9, concernant la loi fédérale de 1971 sur la protection
des eaux contre la pollution).
b) aa) Aux termes de l'art. 18 al. 1 LPEP, toutes les eaux usées du
périmètre d'un réseau d'égouts doivent en principe être déversées dans
les canalisations publiques ou dans les canalisations privées et d'intérêt
public. L'art. 18 al. 2 LPEP a la teneur suivante:
"Les exploitants de telles canalisations sont tenus de recevoir
les eaux
usées et de les conduire jusqu'à la station centrale d'épuration. Celui
qui produit des eaux usées exerçant des effets nocifs sur les
installations d'évacuation et d'épuration devra leur faire subir un
traitement préliminaire avant de les déverser dans les canalisations."
Le Conseil fédéral a édicté des prescriptions complémentaires dans
ce domaine (cf. art. 22 et 23 LPEP), en particulier l'ordonnance du 8
décembre 1975 sur le déversement des eaux usées (RS 814.225.21). L'art. 7
de cette ordonnance dispose ce qui suit:
"Des autorisations de raccordement à des canalisations publiques ou
d'intérêt public selon l'art. 18 de la loi sur la protection des eaux
[en note: actuellement selon l'art. 11 de la LF du 24 janvier 1991]
ne seront accordées pour les eaux usées artisanales, industrielles
et de nature semblable que si ces eaux ne portent atteinte ni aux
installations d'évacuation et d'épuration ni à leur fonctionnement;
au surplus, ces eaux doivent satisfaire aux exigences fixées à la
colonne III de l'annexe. Les articles 4 et 10 à 15 sont réservés."
L'art. 15 de cette ordonnance, qui s'applique aux "résidus liquides",
prévoit notamment que les graisses et les huiles végétales et animales
ne doivent pas être éliminées par déversement dans une canalisation
publique. Quant aux exigences fixées à la colonne III de l'annexe à cette
ordonnance - "exigences pour le déversement dans une canalisation publique"
-, elles indiquent en particulier que "les exploitations travaillant les
huiles et les graisses devront installer au besoin des séparateurs d'huiles
et de graisses" (ch. 47, relatif aux "graisses et huiles saponifiables").
bb) La disposition correspondant à l'art. 18 al. 2 LPEP dans la
nouvelle loi sur la protection des eaux est l'art. 12 al. 1 LEaux,
libellé comme il suit:
"Celui qui détient des eaux usées ne répondant pas aux exigences fixées
pour le déversement dans les égouts doit soumettre celles-ci à un
prétraitement. Celui-ci est réglementé par les cantons."
L'entrée en vigueur de la nouvelle loi sur la protection des eaux
n'a pas entraîné l'abrogation de l'ordonnance sur le déversement des
eaux usées; l'art. 9 LEaux constitue désormais la base légale pour ces
prescriptions déjà applicables (cf. Message concernant l'initiative
populaire "pour la sauvegarde de nos eaux" et la révision de la loi
fédérale sur la protection des eaux, FF 1987 II 1134). Le principe de
l'obligation de soumettre certaines eaux usées à un prétraitement -
en particulier des eaux comportant une certaine proportion de graisses
et huiles végétales ou animales - résulte aussi bien de l'art. 18 al. 2
LPEP que de l'art. 12 al. 1 LEaux, en relation avec les dispositions de
l'ordonnance sur le déversement des eaux usées. A ce stade, il n'y a pas
lieu d'examiner précisément qui peut être débiteur de cette obligation et
dans quelle mesure la nouvelle loi sur la protection des eaux a, le cas
échéant, modifié la situation juridique à cet égard (cf. infra, consid. 4).
c) aa) Dans le canton de Vaud, le Département des travaux publics,
de l'aménagement et des transports (ci-après: le département cantonal)
est l'autorité chargée de l'application de la législation en matière de
protection des eaux (cf. art. 3 de la loi cantonale sur la protection des
eaux contre la pollution - LVdPEP); il lui appartient notamment d'imposer
les mesures spéciales de prévention aux entreprises présentant des risques
particuliers (art. 11 LVdPEP) et de déterminer le mode de traitement et
d'évacuation des eaux usées (art. 16 LVdPEP). Il est donc compétent pour
rendre les décisions nécessaires à la mise en oeuvre des art. 18 al. 2
LPEP ou 12 al. 1 LEaux.
En l'espèce, le département cantonal a ordonné le prétraitement des
eaux de cuisine de l'établissement "Le Boccalino", par l'installation
d'un séparateur de graisses, dans une décision notifiée le 14 mars
1989 à la société DEM S.A. Cette mesure a été imposée sous la forme
d'une charge dont le permis de construire, accordé pour des travaux
de transformation, était assorti (cf., au sujet de telles clauses
accessoires: BENOÎT BOVAY, Le permis de construire en droit vaudois, 2e
éd. Lausanne 1988, p. 182/183). La décision sur ce point a été notifiée
avec les autorisations cantonales spéciales, au sens de l'art. 120 de
la loi cantonale sur l'aménagement du territoire et les constructions
(LATC), qui étaient requises pour ce projet, notamment en vertu de la loi
cantonale sur les auberges et débits de boisson; il appartient du reste aux
autorités cantonales compétentes, à cette phase de la procédure, d'imposer,
"s'il y a lieu, les mesures propres à assurer la salubrité et la sécurité
ainsi qu'à préserver l'environnement" (art. 123 al. 2 LATC).
Les décisions des autorités cantonales ont été notifiées directement
à une société qui apparaissait clairement, sur les formules de demande
d'autorisation - le questionnaire général et le questionnaire particulier
relatif au traitement des eaux usées, signé notamment par un organe de
la société propriétaire de l'immeuble - comme un représentant autorisé
du maître de l'ouvrage pour cette procédure, chargé en particulier de la
direction des travaux. La notification n'était donc pas irrégulière quant
au choix du destinataire. Les décisions cantonales spéciales n'ont été
contestées par la voie du recours ordinaire au Conseil d'Etat ni dans le
délai courant dès leur notification, ni immédiatement après l'octroi du
permis de construire, lequel est entré en force.
bb) Conformément à l'art. 101 let. c OJ, le recours de droit
administratif n'est pas recevable contre les mesures relatives à
l'exécution de décisions; cette disposition s'applique notamment lorsque
la décision attaquée est fondée sur une décision rendue précédemment
et entrée en force, et qu'elle ne modifie pas la situation juridique de
l'administré (ATF 118 IV 221 consid. 1b, 97 I 604 consid. 1).
La décision prise le 10 octobre 1989 par le département cantonal,
en tant qu'elle exige le prétraitement des eaux des cuisines de
l'établissement "Le Boccalino", est une mesure d'exécution, au sens de
l'art. 101 let. c OJ, de la décision notifiée le 14 mars 1989; elle a
en effet pour objet d'imposer un délai pour la réalisation des travaux
nécessaires, ou plus précisément de repousser du 30 juin 1989 au 31
août 1990 le terme fixé dans la décision de base. Le recours de droit
administratif est en conséquence irrecevable à cet égard.
cc) Le recours de droit public, en l'espèce, est également dirigé
contre cette décision. Les recourants ne critiquent pas les mesures
d'exécution en tant que telles, en l'occurrence le délai fixé pour
assurer le prétraitement des eaux usées de l'établissement "Le Boccalino"
conformément à une décision déjà entrée en force. Dans ces conditions, un
recours au Conseil fédéral n'entrerait manifestement pas en considération
(cf. art. 72 let. d, art. 73 al. 1 let. c et art. 74 let. a PA [RS
172.021]) et il ne se justifie pas de transmettre le dossier à cette
autorité (cf. art. 96 al. 1 OJ). Seule la voie extraordinaire du recours de
droit public pourrait encore, le cas échéant, être ouverte (art. 84 al. 2
OJ). Or, selon la jurisprudence, un recours de droit public dirigé contre
un acte d'exécution - ou contre une décision cantonale de dernière instance
portant sur un acte d'exécution - ne permet en principe pas de contester
à titre préjudiciel la validité de la décision de base inexécutée; un tel
recours serait tardif (cf. art. 89 al. 1 OJ; ATF 116 Ia 207 consid. 3b, 107
Ia 331 consid. 1a, 105 Ia 15 consid. 3, 104 Ia 172 consid. 2b et les arrêts
cités). La jurisprudence a admis certaines exceptions à ce principe lorsque
l'acte d'exécution met en cause des droits constitutionnels inaliénables et
imprescriptibles ou lorsque la décision inexécutée est frappée de nullité
absolue; ces conditions ne sont manifestement pas remplies en l'espèce. Le
recours de droit public est donc également irrecevable sur ce point.
d) En revanche, la décision du 10 octobre 1989 ne peut être qualifiée
de mesure d'exécution en tant qu'elle vise les établissements "Aulac" et
"Marmiton", le prétraitement des eaux usées de leurs cuisines n'ayant
pas été ordonné auparavant. La clause d'exclusion du recours de droit
administratif énoncée à l'art. 99 let. e OJ ("Le recours n'est pas
recevable contre l'octroi ou le refus d'autorisations de construire ou
de mettre en service des installations techniques ou des véhicules")
ne s'applique pas en l'espèce, la décision attaquée ne concernant pas
les aspects techniques du fonctionnement du séparateur de graisses à
réaliser, mais au contraire le principe du prétraitement des eaux usées
des établissements visés (cf. ATF 118 Ib 66 consid. 1c/cb et les arrêts
cités). Pour le reste, les conditions formelles des art. 103 ss OJ sont
manifestement remplies et le recours de droit administratif est recevable
à cet égard.
Erwägung 4
4.- a) Depuis l'entrée en vigueur de la loi fédérale du 24 janvier 1991
sur la protection des eaux, l'obligation de prétraitement des eaux usées
ne répondant pas aux exigences fixées pour le déversement dans les égouts
n'incombe plus à celui qui produit ces eaux (cf. art. 18 al. 2 LPEP), mais
à celui qui les détient (cf. art. 12 al. 1 LEaux). Cette modification
résulte clairement du texte français de la nouvelle loi. Toutefois,
selon le texte allemand de cette dernière disposition tel qu'il figure
au RS 814.20 (ainsi que selon le texte publié après l'adoption de la loi
par les Chambres fédérales - cf. BBl 1991 I 253), le prétraitement doit
être effectué par celui qui veut introduire des eaux usées dans les égouts
("wer Abwasser einleiten will..."). On peut dès lors se demander si cette
notion correspond à celle du "détenteur" employée dans le texte français.
Aux termes du projet du Conseil fédéral, l'obligation de prétraitement
incombait au détenteur des eaux usées ("wer Abwässer hat"; cf. BBl 1987
II 1185). Pour des raisons de style, la commission du Conseil des Etats
avait proposé l'usage du singulier ("Abwasser" plutôt que "Abwässer"),
tout en conservant le verbe employé dans le projet du Conseil fédéral
(BOCE 1988 p. 635). Le Conseil des Etats a adopté l'art. 12 al. 1 LEaux
dans cette teneur (ibid.), de même que le Conseil national (BOCN 1989
p. 955). La modification terminologique dans la définition du débiteur
de l'obligation, opérée dans le seul texte allemand, est intervenue
ultérieurement; le Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale ne fournit
aucune explication à ce propos. Quant au texte italien de l'art. 12 al. 1
LEaux, il met l'obligation de prétraitement à la charge du détenteur
des eaux, ou plus précisément de celui qui a des eaux à évacuer ("chi ha
acque di scarico...").
Cette disposition n'a pas fait l'objet d'autres discussions devant les
Chambres fédérales. Dans ces conditions, en ce qui concerne le débiteur
de l'obligation fixée à l'art. 12 al. 1 LEaux, on doit admettre que la
divergence entre les textes français et italien, d'une part, et allemand,
d'autre part, n'a aucune portée décisive. C'est la notion française de
"détenteur", dans l'acception déterminante en l'espèce (cf. infra,
consid. 4b), qui doit être retenue.
b) aa) Les motifs du choix, à cet égard, de la personne du "détenteur"
plutôt que de celle du "producteur" des eaux usées utilisée par l'ancienne
loi (selon le texte allemand de l'art. 18 al. 2 LPEP, l'obligation de
prétraitement incombait au "Verursacher", et selon le texte italien, à
"chi le [= les eaux usées] ha prodotte"), ne résultent pas clairement des
travaux préparatoires. Le Message du Conseil fédéral retient cependant
que la protection des eaux fait partie intégrante de la protection de
l'environnement au sens large et que la loi fédérale sur la protection
de l'environnement (LPE; RS 814.01) a servi de "fil conducteur" à
diverses dispositions de la nouvelle loi sur la protection des eaux;
ainsi, notamment, la terminologie de cette première loi a été adoptée
dans toute la mesure du possible (FF 1987 II 1104/1105).
La loi fédérale sur la protection de l'environnement a pour but de
protéger les hommes, les animaux et les plantes, leurs biocénoses et leurs
biotopes des atteintes nuisibles ou incommodantes, et de conserver la
fertilité du sol (art. 1er al. 1 LPE). Les atteintes, au sens de cette
loi, sont les pollutions atmosphériques, le bruit, les vibrations, les
rayons ainsi que les pollutions du sol (art. 7 al. 1 LPE). Les atteintes
nuisibles aux eaux - notamment par l'introduction dans les eaux usées de
produits qui pourraient être qualifiés de "déchets" - ne sont pas visées
par la loi fédérale sur la protection de l'environnement; elles relèvent de
la législation sur la protection des eaux (cf. intitulé du titre deuxième
de la LEaux: "Prévention et réparation des atteintes nuisibles aux eaux";
cf. ANDREAS TRÖSCH, Kommentar zum Umweltschutzgesetz [KUSG], art. 30,
Zurich 1991, n. 21).
bb) Cela étant, la notion de "détenteur" (dans le texte allemand:
"Inhaber") est employée à plusieurs reprises dans la législation fédérale
sur la protection de l'environnement. Il en est ainsi en particulier aux
art. 10 al. 3 et 16 al. 3 LPE ("détenteur d'une installation"). On peut
mentionner, à titre d'exemple, que la procédure d'assainissement d'une
installation (selon l'art. 7 al. 7 LPE, on entend par "installations"
les bâtiments, les voies de communication ou autres ouvrages fixes ainsi
que les modifications de terrain) ne satisfaisant pas aux prescriptions
légales, est dirigée contre son détenteur (cf. art. 16 LPE, art. 13 et
16 OPB, art. 8 OPair; cf. ANDRÉ SCHRADE, KUSG, Vorbemerkungen zu Art. 16
- 18, Zurich 1987, n. 1). Au sens de ces dispositions, le détenteur
est la personne (physique ou morale) qui, en fait, est responsable de
l'exploitation de l'installation; la situation du détenteur au regard du
droit privé - propriétaire, possesseur, etc. - n'est pas déterminante
à ce propos (cf. SCHRADE, KUSG, art. 11, Zurich 1987, n. 10; TRÖSCH,
KUSG, art. 10, Zurich 1992, n. 66). Au demeurant, la nouvelle loi sur la
protection des eaux connaît aussi la notion de "détenteur d'une entreprise
ou d'une installation" dans sa disposition relative à la responsabilité
civile (art. 69 al. 1 LEaux); il s'agit de la personne qui exerce la
maîtrise effective sur l'entreprise ou l'installation et qui est en
mesure de prendre les précautions nécessaires pour parer au danger que
représente, pour les eaux, l'activité en question (cf. CHRISTOPH BERTISCH,
Die zivilrechtliche Haftungsbestimmung der Gewässerschutzgesetzgebung,
thèse Bâle 1991, p. 18 ss; cet auteur se réfère notamment à d'autres normes
du droit suisse qui fondent la responsabilité civile d'un "détenteur").
cc) Quant à l'art. 30 al. 1 LPE, il charge le "détenteur de déchets"
de les traiter, à savoir de "les recycler, les neutraliser ou les éliminer
selon les prescriptions de la Confédération et des cantons". Il s'agit là
de la personne qui a, en fait, la maîtrise ou un pouvoir de disposition sur
les déchets; ce n'est pas nécessairement celle qui est à l'origine de leur
production. Dans cette mesure, le régime légal peut avoir pour résultat
de mettre l'obligation de traitement non pas directement à la charge
du "pollueur" (cf. art. 2 LPE et le principe général "pollueur-payeur"
ou, en allemand, "Verursacherprinzip"), mais à la charge d'un tiers qui
n'est que détenteur (ATF 118 Ib 407 consid. 3c; cf. TRÖSCH, KUSG, art. 30,
n. 10). La nature particulière des risques liés aux déchets ainsi que les
conditions de leur production expliquent la solution légale adoptée dans
ce domaine (cf. ANNE PETITPIERRE-SAUVAIN, Le principe pollueur-payeur en
relation avec la responsabilité du pollueur, RDS 108/1989 II, p. 463).
dd) L'art. 12 al. 1 LEaux s'adresse au détenteur d'eaux usées ne
répondant pas aux exigences fixées pour le déversement dans les égouts,
principalement parce qu'elles pourraient porter atteinte aux installations
d'évacuation et d'épuration ou à leur fonctionnement (cf. art. 7 de
l'ordonnance sur le déversement des eaux usées). Lorsque, comme en
l'espèce, les eaux usées des installations en cause sont de toute manière
évacuées dans une canalisation publique et traitées dans une station
centrale d'épuration, il ne s'agit pas directement, par l'application de
l'art. 12 al. 1 LEaux, d'éviter une pollution des eaux superficielles
ou des eaux souterraines. Dans une telle situation, l'autorité n'est
en principe pas non plus amenée à prendre des mesures "pour prévenir un
danger imminent pour les eaux, pour établir un constat et pour réparer les
dommages", au sens de l'art. 54 LEaux - qui correspond à l'ancien art. 8
LPEP (cf. Message relatif à la LEaux, FF 1987 II 1172; cf. aussi art. 59
LPE); il n'existe en l'espèce, a priori, aucun risque de déversement
ou d'infiltration d'eaux polluées dans des eaux protégées. Il convient
néanmoins de rappeler que dans sa jurisprudence relative à l'art. 8
LPEP, le Tribunal fédéral a retenu que les coûts résultant des mesures de
prévention et de réparation des dommages (ou "mesures de sécurité", selon
la note marginale de l'art. 8 LPEP) prises par l'autorité, pouvaient être
mis à la charge du "perturbateur par comportement" ou du "perturbateur
par situation"; le perturbateur par comportement est une personne dont
les actes ou les omissions, ou ceux des tiers qui dépendent d'elle, ont
provoqué l'atteinte, tandis que le perturbateur par situation est une
personne à qui il incombe de remettre une chose dans un état conforme à
l'ordre public, en raison de ses liens avec cette chose, généralement
parce qu'elle en dispose ou en jouit comme propriétaire ou possesseur
(ATF 118 Ib 407 consid. 4b - c, 114 Ib 44 consid. 2a et les arrêts cités;
cf. CLAUDE ROUILLER, L'exécution anticipée d'une obligation par équivalent,
in: Mélanges André Grisel, Neuchâtel 1983, p. 598). Dans ces conditions,
la notion du "perturbateur" est proche de celle du "détenteur".
ee) La situation du détenteur d'eaux usées, au sens de l'art. 12 al. 1
LEaux, peut en revanche être comparée à celle du détenteur de déchets
à traiter, au sens de l'art. 30 al. 1 LPE. On peut du reste constater
certaines analogies entre l'obligation de prétraitement des eaux et
diverses exigences de la législation sur la protection de l'environnement,
qui prescrit par exemple, à l'intention de leur détenteur, le tri des
déchets de chantier ou la valorisation de certains déchets industriels
ou artisanaux (cf. art. 9 et 12 de l'ordonnance sur le traitement des
déchets [OTD - RS 814.015] en relation avec l'art. 32 al. 4 LPE; cf. ATF
118 Ib 407).
En l'espèce, il est inutile d'examiner si les tenanciers ou exploitants
des établissements "Aulac" et "Marmiton" pouvaient seuls être considérés
comme les personnes "produisant" des eaux usées, au sens de l'art. 18
al. 2 LPEP. L'acception large de la notion de "détenteur" employée à
l'art. 12 al. 1 LEaux (cf. supra, en particulier consid. 4b/cc) n'exclut
pas que l'obligation de prétraitement incombe non pas au seul producteur
des eaux usées, mais à un tiers qui, par la situation qu'il occupe,
maîtrise en fait leur déversement dans les égouts. En élargissant le
cercle des débiteurs de cette obligation, l'art. 12 al. 1 LEaux contribue
à renforcer la protection des eaux: cette disposition doit donc être
appliquée dans la présente procédure de recours de droit administratif
(cf. supra, consid. 3a).
Erwägung 5
5.- En vertu de l'art. 12 al. 1 LEaux, le prétraitement d'eaux usées
peut être imposé lorsque celles-ci ne répondent pas aux exigences fixées
pour le déversement dans les égouts. Les recourantes soutiennent que
cette condition ne serait pas remplie en l'espèce ou, à tout le moins, que
l'autorité cantonale ne pouvait les contraindre à installer un séparateur
de graisses sans ordonner auparavant une expertise sur l'état des eaux
usées des établissements visés et sur l'utilité de l'équipement préconisé.
a) Aux termes d'une norme SN 592000 établie par l'Association suisse
des professionnels de l'épuration des eaux (ASPEE) - qui a été produite
par le Département fédéral de l'intérieur -, un séparateur de graisses a
pour but d'éliminer des eaux usées les graisses animales et les huiles
végétales susceptibles de se figer à l'intérieur des conduites; des
procédés spéciaux ou combinés - flottation, etc. - sont indispensables pour
éliminer les graisses et les huiles en émulsion ou "émulsifiées" (devant
le Conseil d'Etat, le département cantonal s'était également référé à la
norme de l'ASPEE). Cette norme présente une coupe schématique d'une telle
installation (ch. 10.6.1): l'eau évacuée passe dans un premier récipient,
le décanteur, puis à travers un second, le séparateur de graisses stricto
sensu. La décision attaquée retient qu'il existe, pour la réalisation
d'un tel équipement, des solutions plus ou moins lourdes. Le projet
établi le 6 septembre 1989 par la recourante LO Gestion S.A. prévoit la
création d'une fosse dans une cour à l'arrière des bâtiments, les travaux
de creusement et de maçonnerie nécessaires à cet effet étant devisés à
110'000 fr. Devant le Conseil d'Etat, le département cantonal a indiqué
qu'il existait aussi des séparateurs de graisses en polyéthylène ou en
acier, qui pouvaient le cas échéant trouver place dans un local ad hoc
sans qu'il soit nécessaire de creuser une fosse. La décision attaquée
retient au demeurant que ces dernières solutions sont moins onéreuses
que celle prévue par les recourantes.
Pour certaines substances, la colonne III de l'annexe à l'ordonnance
sur le déversement des eaux usées, à laquelle renvoie l'art. 7 de cette
ordonnance (cf. supra, consid. 3b/aa), fixe des valeurs limites. En ce qui
concerne en revanche les graisses et les huiles employées dans une cuisine,
il est prescrit que des séparateurs seront installés "au besoin", aucune
limite quantitative n'étant posée. La norme SN 592000 propose à cet égard
divers "critères de décision", en précisant que la grandeur des cuisines
de restaurants n'est pas seule déterminante (ch. 10.6.2). Ces critères sont
notamment les suivants: nombre de repas par jour (en général, un séparateur
de graisses n'est pas requis pour moins de 300 repas par jour); système de
collecteurs et conduites enterrés caractéristiques spécifiques de l'égout
là où débouche la conduite d'évacuation du bien-fonds; caractéristiques
générales de l'égout (tracé, pente, diamètre, température); considérations
économiques relatives au curage de l'égout et à la vidange du séparateur
de graisses.
b) aa) La décision attaquée retient que les tuyaux d'écoulement
des eaux usées des cuisines des établissements visés doivent faire
l'objet de nettoyages périodiques en raison des dépôts graisseux qui s'y
forment et qui pourraient entraîner leur obstruction; il en va de même du
collecteur communal auquel ces tuyaux sont raccordés. Le service cantonal
spécialisé a précisé, dans ses observations au Conseil d'Etat qui s'y est
référé sur ce point, que même si certaines graisses se déposent dans les
canalisations publiques, une grande partie d'entre elles parviennent à la
station d'épuration et en perturbent le bon fonctionnement. Ces faits ne
sont pas contestés par les recourantes. Celles-ci prétendent néanmoins
que les rejets ne seraient pas "nocifs". Les autorités cantonales n'ont
toutefois pas ordonné un assainissement au motif que les eaux évacuées
contiendraient d'autres substances polluantes dans des concentrations
prohibées par l'ordonnance sur le déversement des eaux usées. Or la seule
présence d'huiles et de graisses peut porter atteinte aux installations
d'évacuation et d'épuration, au sens de l'art. 7 de cette ordonnance;
cela peut justifier, à certaines conditions, un prétraitement selon
l'art. 12 al. 1 LEaux.
Il n'est pas non plus contesté que les établissements visés sont
importants du point de vue de la quantité des repas qu'ils servent; les
recourantes ne prétendent du reste pas que le seuil de 300 repas par jour,
qui figure dans la norme SN 592000 précitée, ne serait pas dépassé.
bb) Les recourantes soutiennent que le Conseil d'Etat aurait dû mettre
en oeuvre une expertise aux fins d'évaluer l'état des eaux évacuées par
les cuisines des établissements concernés. Elles se plaignent à ce propos
d'une violation du droit d'être entendu.
Le droit d'être entendu au sens large comprend le droit de faire
administrer des preuves; sa portée est déterminée en premier lieu par le
droit cantonal. Les recourantes n'invoquant aucune disposition de droit
cantonal, leur grief doit être examiné au regard de la garantie minimale
accordée par l'art. 4 Cst. Le droit de faire administrer des preuves
suppose que le fait à prouver soit pertinent, que le moyen de preuve
proposé soit nécessaire pour constater ce fait et que la demande soit
présentée selon les formes et délais prescrits par le droit cantonal. Par
ailleurs, cette garantie constitutionnelle n'empêche pas l'autorité de
mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui
ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non
arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore
proposées, elle a la certitude qu'elles ne pourraient l'amener à modifier
son opinion (ATF 117 Ia 262 consid. 4b, 115 Ia 97 consid. 5b; arrêt du
18 avril 1991 en la cause A., consid. 2b, reproduit in: RDAF 1992 p. 198).
En l'espèce, les recourantes font valoir que les résidus de graisses
et huiles récupérés dans les cuisines litigieuses ne sont en principe
pas éliminés par déversement dans les canalisations, mais sont traités
conformément aux prescriptions applicables à ce type de déchets; ce
faisant, les détenteurs de ces résidus observent la règle énoncée à
l'art. 15 de l'ordonnance sur le déversement des eaux usées. Il n'en
demeure pas moins que lorsque, comme en l'espèce, des centaines de repas
sont servis quotidiennement, les eaux de lavage des installations et
ustensiles de préparation et de cuisson ainsi que des pièces de vaisselle,
contiennent encore des quantités relativement importantes d'huile et
de graisse. En l'occurrence, la nécessité de procéder périodiquement
au nettoyage des conduites privées ou publiques, en raison des dépôts
graisseux qui s'y forment, en est une preuve manifestement suffisante.
Une expertise sur ce point aurait été sans pertinence et le grief de
violation de l'art. 4 Cst. est mal fondé.
cc) La décision attaquée retient que les établissements visés sont
situés dans une partie de la ville de Lausanne qui se trouve pratiquement
à l'altitude du lac Léman et que par conséquent la pente du collecteur
d'eaux usées n'est pas très forte à cet endroit. La pente de l'égout
est un des critères que propose la norme SN 592000 précitée pour juger
de l'utilité d'un séparateur de graisses, une pente faible ralentissant
l'écoulement et favorisant les dépôts dans la canalisation. Cet élément
de fait n'est pas non plus contesté.
Dans ces conditions, le Tribunal fédéral - qui s'impose une certaine
retenue dans l'examen de questions techniques (ATF 117 Ib 114 consid. 4b,
112 Ib 424 consid. 3 et les arrêts cités) - n'a aucun motif de s'écarter
de la décision attaquée, fondée notamment sur l'avis du service cantonal
spécialisé en la matière, quant à la nécessité d'assurer le prétraitement
des eaux usées des cuisines concernées avant qu'elles ne soient déversées
dans les canalisations publiques.
c) Les recourantes prétendent qu'un séparateur de graisses ne
serait pas suffisamment efficace en l'espèce, en raison de l'état des
canalisations existantes à la sortie des cuisines et des caractéristiques
des eaux de lavage, provenant principalement de lave-vaisselles
automatiques.
Les décisions du département cantonal qui exigent le prétraitement des
eaux usées des cuisines du "Boccalino" d'une part, et des établissements
"Aulac" et "Marmiton" d'autre part, n'imposent pas la réalisation d'un
type précis de séparateur de graisses. Lorsqu'une telle installation
prévoit un procédé d'élimination des graisses et huiles en émulsion -
conformément à ce que propose la norme SN 592000 précitée -, les eaux
provenant de lave-vaisselle peuvent être prétraitées au même titre que
d'autres eaux comportant des graisses et des huiles. Par ailleurs, seules
les eaux usées des cuisines - et non pas toutes les eaux à évacuer de
ces établissements - doivent être amenées dans le séparateur. Après une
inspection locale, le Conseil d'Etat a retenu que l'état du réseau de
canalisations ne constituait pas un obstacle à cet égard (les conduites
aboutissent au sous-sol des bâtiments et sont apparentes). Sur ces points
également, il ne se justifie pas de s'écarter de la décision cantonale,
les recourantes ne prétendant du reste pas qu'un autre moyen permettrait
d'atteindre le but recherché; au demeurant, l'annexe de l'ordonnance
sur le déversement des eaux usées ne prévoit pas d'autres procédés de
prétraitement. Dans ces conditions, une expertise sur l'efficacité d'un
séparateur de graisses aurait été sans pertinence et le Conseil d'Etat
pouvait, sur ce point, refuser de donner suite à la requête des recourantes
sans violer leur droit d'être entendues (cf. supra, consid. 5b/bb).
Erwägung 6
6.- Les recourantes font valoir qu'elles ne pouvaient de toute
manière pas être tenues d'assurer le prétraitement des eaux usées de
l'établissement "Marmiton".
a) La recourante LO Immeubles S.A. est propriétaire du bâtiment dans
lequel se trouvent les cuisines des restaurants "Le Boccalino" et "Aulac";
la recourante LO Gestion S.A. gère cet immeuble. Il n'est pas nécessaire
d'examiner plus précisément les attributions respectives de ces deux
sociétés, car on peut considérer qu'ensemble, elles ont la maîtrise de
toutes les canalisations par lesquelles les eaux usées des cuisines de ces
deux établissements sont évacuées dans le collecteur public; dans cette
mesure, elles peuvent disposer des eaux qui y sont déversées et elles
en sont les détentrices au sens de l'art. 12 al. 1 LEaux (cf. supra,
consid. 4b).
b) L'exploitant du "Marmiton" - cuisine de 81 m2 dans laquelle sont
préparés des mets à l'emporter - est locataire de la recourante LO Gestion
S.A., qui elle-même dispose de ces locaux en vertu d'un contrat de bail
passé avec un tiers. Il est au demeurant constant que la recourante LO
Immeubles S.A. n'en est ni propriétaire, ni locataire, ni responsable à
un autre titre. La décision attaquée retient par ailleurs que le locataire
principal - LO Gestion S.A. - a remis des locaux nus au sous-locataire.
Le prétraitement des eaux usées du "Boccalino" a été ordonné par
décision distincte, actuellement en force (cf. supra, consid. 3c). Un
séparateur de graisses doit donc être réalisé sur la parcelle de LO
Immeubles S.A.; le prononcé attaqué impose en définitive le raccordement
des canalisations de deux autres cuisines à cette installation. Le projet
présenté au département cantonal, auquel cette autorité se référait
implicitement dans sa décision du 10 octobre 1989, prévoit une telle
installation commune dans une cour sur laquelle donnent les cuisines des
trois établissements concernés. La législation cantonale permet, dans
certaines situations, d'imposer des solutions communes pour le traitement
d'eaux usées; l'autorité peut en particulier obliger le propriétaire d'une
canalisation privée à recevoir les eaux d'autres immeubles (art. 27 al. 3
LVdPEP) ou, lorsque les eaux usées d'un certain secteur ne peuvent ou ne
doivent pas être dirigées sur les installations collectives d'épuration,
exiger que les eaux de plusieurs immeubles soient épurées dans une même
installation particulière (art. 31 al. 2 LVdPEP). Quand bien même ces
dernières dispositions ne sont pas directement applicables en l'espèce,
un prétraitement en commun s'impose également. Dans ces conditions,
ce que l'autorité compétente doit exiger du détenteur des eaux usées du
"Marmiton", c'est principalement qu'il prenne les mesures adéquates pour
que les canalisations d'évacuation soient raccordées au séparateur de
graisses à réaliser sur la parcelle voisine. Dans de telles circonstances,
parmi tous les éventuels détenteurs - dans l'acception large de cette
notion, selon l'art. 12 al. 1 LEaux -, il se justifie de choisir celui qui
sera le mieux à même d'assurer effectivement le prétraitement en commun.
Le sous-locataire n'a de rapports contractuels qu'avec le locataire
principal, et non pas avec le bailleur (cf. art. 262 CO; jusqu'au 1er
juillet 1990: art. 264 aCO). En l'espèce, les locaux du "Marmiton" ont été
aménagés en cuisine par leur exploitant, après la conclusion du contrat
de sous-location avec le locataire principal. Celui-ci - en l'occurrence
LO Gestion S.A. - est tenu, en vertu de l'art. 256 al. 1 CO, de délivrer
la chose dans un état approprié à l'usage pour lequel elle a été louée et
de l'entretenir dans cet état. Si l'exploitation d'une cuisine préparant
de nombreux repas exige, conformément aux prescriptions fédérales sur
la protection des eaux, un procédé de prétraitement des eaux usées ou
un raccordement à un séparateur de graisses, le locataire principal
peut être tenu de pourvoir à la mise en place de ce dispositif, afin de
garantir au sous-locataire la faculté de continuer à affecter les locaux à
l'activité convenue. Dans sa position de bailleur, le locataire principal
a ainsi une maîtrise suffisante sur les équipements de base nécessaires à
l'activité du sous-locataire; il en va en particulier ainsi pour le système
d'évacuation des eaux usées, à tout le moins lorsque, comme en l'espèce,
il s'agit d'assurer un raccordement à un séparateur de graisses qui doit
être réalisé à proximité directe. Les droits et obligations du bailleur
principal en ce qui concerne les travaux d'entretien ou de modification de
la chose louée, sont naturellement réservés; cette circonstance ne suffit
pas à exclure que, pour l'autorité qui doit ordonner le prétraitement
d'eaux usées d'un établissement artisanal ou industriel, le locataire
principal soit considéré comme un détenteur au sens de l'art. 12 al.
1 LEaux. Cette solution se justifie d'autant plus, en l'espèce, que ce
locataire principal est "co-détenteur" des autres eaux usées à déverser
dans le séparateur de graisses. Les moyens des recourants, sur ce point,
sont donc mal fondés.