BGE 119 IB 480
119 Ib 480
52. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 15.
Dezember 1993 i.S. B. und Mitbeteiligte gegen L. AG, Gemeinde Schwerzenbach
und Verwaltungsgericht des Kantons Zürich (Verwaltungsgerichtsbeschwerde
und staatsrechtliche Beschwerde) Regeste
Verhältnis von Nutzungsplanung und Massnahmen zur Luftreinhaltung;
Art. 11 und 12 USG; Art. 12, 28 und 31 ff. LRV; Art. 21 Abs. 2 RPG.
Beurteilung eines Baugesuchs für ein zonenkonformes Bürogebäude in
einem Gebiet, in dem die Immissionsgrenzwerte für Stickstoffdioxid und
Ozon auch innerhalb der vom Bund dazu gesetzten Frist (bis 1. März 1994)
nicht eingehalten werden (E. 4).
Erforderlichkeit einer Änderung des Nutzungsplans, wenn zur Reduktion
der Luftbelastung die Bautätigkeit eingeschränkt werden muss (E. 5a-c).
Zulässigkeit zonenkonformer Bauten in einem Gebiet mit übermässiger
Luftbelastung, soweit von ihnen allein bloss durchschnittliche Emissionen
ausgehen (E. 5d und e).
Erfordernis einer der Umweltschutzgesetzgebung genügenden Erschliessung
("umweltrechtliche Baureife"; E. 6).
Anordnung von verschärften Emissionsbegrenzungen gestützt auf Art. 11
Abs. 3 und Art. 12 Abs. 1 lit. b und c USG. Voraussetzungen hiefür unter
den gegebenen Umständen verneint (E. 7).
Pflicht zur Abgabe einer Emissionserklärung gemäss Art. 12 LRV bzw. zur
Erstellung einer Immissionsprognose gemäss Art. 28 LRV (E. 8).
Sachverhalt
A.- Die L. AG beabsichtigt, auf einer zur Zeit noch mit zwei
Fabrikgebäuden überbauten Parzelle in Schwerzenbach ein Bürogebäude zu
erstellen. Dieses soll in vier Obergeschossen Büro- und Ausstellungsräume
sowie eine Cafeteria enthalten. In den drei geplanten Untergeschossen
sind 203 Autoabstellplätze und zahlreiche Lagerräume vorgesehen. Die
Bruttogeschossfläche des Bauvorhabens beträgt insgesamt knapp 19'000
m2. Das Baugrundstück befindet sich in der Industriezone auf der dem
Bahnhof Schwerzenbach gegenüberliegenden Seite. Es grenzt an die Zielacker-
und die Schulstrasse sowie an die Bahngeleise.
Der Gemeinderat Schwerzenbach erteilte der L. AG am 18. Juni 1990
die Baubewilligung unter zahlreichen Auflagen und Bedingungen. Statt
der nachgesuchten 203 bewilligte er lediglich 137 Autoabstellplätze. Die
Baubewilligung wurde sowohl von der L. AG als auch von B. und 17 weiteren
Nachbarn bzw. Anwohnern von Zufahrtsstrassen zur Bauparzelle bei der
Baurekurskommission III des Kantons Zürich angefochten. Diese wies am 21.
August 1991 das Rechtsmittel der L. AG ab und hiess jenes der Nachbarn bzw.
Anwohner von Zufahrtsstrassen gut. Zugleich hob sie die Baubewilligung
vom 18. Juni 1990 auf und wies die Sache zu neuem Entscheid an den
Gemeinderat Schwerzenbach zurück. Die L. AG und die Gemeinde Schwerzenbach
erhoben gegen den Entscheid der Baurekurskommission Beschwerde beim
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich. Dieses hiess am 3. April 1992 die
Beschwerde der Bauherrin vollständig und jene der Gemeinde teilweise gut,
hob den Entscheid der Baurekurskommission III auf und wies die Sache zu
neuem Entscheid im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurück.
B. und 13 weitere, am Verfahren beteiligte Nachbarn bzw. Anwohner von
Zufahrtsstrassen haben gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts vom
3. April 1992 eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde und eine staatsrechtliche
Beschwerde beim Bundesgericht eingereicht. Sie beantragen im Rahmen der
Verwaltungsgerichtsbeschwerde die Aufhebung des angefochtenen Entscheids
und die Verweigerung der Baubewilligung für das eingereichte Baugesuch
der L. AG. Im Rahmen der staatsrechtlichen Beschwerde verlangen sie
die Aufhebung des angefochtenen Entscheids und die Rückweisung der
Sache im Sinne der Erwägungen an das Verwaltungsgericht. In der Sache
werfen die Beschwerdeführer dem Verwaltungsgericht die Verletzung der
bundesrechtlichen Vorschriften über die Luftreinhaltung vor. Sie machen
ferner geltend, es sei ihr Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt worden.
Das Bundesgericht tritt auf die staatsrechtliche Beschwerde nicht
ein und weist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ab.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 4
4.- Das Gebiet, in dem die Beschwerdegegnerin das umstrittene Bürohaus
errichten will, weist eine übermässige Belastung der Luft mit Schadstoffen
auf. Wie praktisch in der ganzen Agglomeration Zürich und in fast allen
städtischen Gebieten der Schweiz sind hier die Immissionsgrenzwerte für
Stickstoffdioxid (NO2) von 30 Mikrogramm/m3 (Jahresmittelwert) und für
Ozon (O3) von 100 bzw. 120 Mikrogramm/m3 (1/2-Stunden-Mittelwert bzw.
Stundenmittelwert) gemäss Anhang 7 der LRV zur Zeit überschritten
(vgl. Umweltbericht für den Kanton Zürich, hrsg. von der Direktion für
öffentliche Bauten, 1992, S. 132 f.; vgl. ferner zur Situation in der
Schweiz gesamthaft die Schrift "Die Bedeutung der Immissionsgrenzwerte
der Luftreinhalte-Verordnung", hrsg. BUWAL, 1992, S. 28 ff.). Der vom
Kanton Zürich in Anwendung von Art. 31 LRV (SR 814.318.142.1) erlassene
Massnahmenplan zur Reduktion der Luftbelastung, das sog. Luft-Programm
vom 25. April 1990, trägt zwar dazu bei, in Zukunft die Situation zu
verbessern. Er genügt aber unbestrittenermassen nicht, um die Einhaltung
der Immissionsgrenzwerte innerhalb der vom Bund gesetzten Frist - d.h. bis
am 1. März 1994 (Art. 31 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 42 Abs. 3 und
Art. 43 LRV) - zu gewährleisten (vgl. Umweltbericht für den Kanton Zürich,
S. 141).
Die Verwirklichung des Bauvorhabens der Beschwerdegegnerin verursacht
eine zusätzliche Belastung der Luft im umliegenden Gebiet. In Betracht
fallen vor allem die Emissionen während der Bauzeit, die Abgase des
zu erwartenden motorisierten Pendler- und Zulieferverkehrs sowie die
Luftbelastung durch die Heizung des Gebäudes. Aus der Vernehmlassung
des BUWAL geht hervor, dass diese Einwirkungen für sich allein genommen
unter den Werten liegen, die gemäss Anhang 1 der LRV im Rahmen der
vorsorglichen Emissionsbegrenzung einzuhalten sind. Das Bauvorhaben der
Beschwerdegegnerin hält somit für sich allein betrachtet die Bestimmungen
der Umweltschutzgesetzgebung ein. Überdies ist davon auszugehen, dass
es im Einklang mit den Vorschriften der Industriezone steht, in der es
gelegen ist.
Streitgegenstand bildet die Frage, welche Konsequenzen sich aus
der Lage der Bauparzelle in einem Gebiet mit übermässiger Luftbelastung
für die Beurteilung des Bauprojekts der Beschwerdegegnerin ergeben. Es
ist zu prüfen, ob das Bauvorhaben überhaupt bewilligt werden kann
(nachstehend E. 5 und 6), ob zusätzliche Massnahmen zur verschärften
Emissionsbegrenzung getroffen werden müssen (nachstehend E. 7) und ob
weitere Sachverhaltsabklärungen (Emissionserklärung gemäss Art. 12 LRV
und Immissionsprognose gemäss Art. 28 LRV) erforderlich sind (nachstehend
E. 8).
Erwägung 5
5.- Die Beschwerdeführer machen geltend, das Bauprojekt der
Beschwerdegegnerin sei wegen der Überschreitung der Immissionsgrenzwerte
der LRV im Gebiet der Bauparzelle jedenfalls zur Zeit - d.h. bis zur
Wirksamkeit allfälliger verschärfter Emissionsbegrenzungen - nicht
bewilligungsfähig. Sie stellen sich auf den Standpunkt, die im Jahre
1986 für die Bauparzelle festgesetzte Industriezone müsse im Blick
auf die übermässige Luftbelastung im Baubewilligungsverfahren auf ihre
Rechtmässigkeit hin überprüft werden und könne im vorliegenden Fall unter
Umständen keinen Bestand mehr haben.
a) Das Bundesgericht hat sich in seiner jüngsten Rechtsprechung
verschiedentlich mit Anlagen im Sinne von Art. 7 Abs. 7 USG (SR 814.01)
befasst, welche für sich allein oder mit anderen Anlagen zusammen eine
übermässige Luftbelastung verursachen (BGE 118 Ib 206 E. 11 S. 222 ff.;
118 Ib 26 E. 5 S. 32 ff.; 117 Ib 425 E. 5 S. 428 ff.; 117 Ib 285 E. 8c
S. 306 f.; Urteile des Bundesgerichts vom 20. Januar 1993 in URP 1993
177 ff. E. 5c betr. ein Parkhaus in der Stadt Freiburg und in URP 1993
442 ff. E. 3 betr. die Umfahrungsstrasse von Bramois). Nach der in diesen
Entscheiden befolgten Praxis muss eine neue Anlage zunächst die allgemeinen
Emissionsbegrenzungen einhalten, und es sind unabhängig von der bestehenden
Umweltbelastung die Emissionen im Rahmen der Vorsorge so weit zu begrenzen,
als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist
(Art. 11 Abs. 2 USG). Steht eine Überschreitung der Immissionsgrenzwerte
gemäss Anhang 7 der LRV fest oder ist eine solche zu erwarten, so sind
die Emissionsbegrenzungen zu verschärfen (Art. 11 Abs. 3 USG). Art. 12 USG
enthält einen abschliessenden Katalog von Massnahmen, die zu diesem Zweck
ergriffen werden können. Andere Instrumente stehen nicht zur Verfügung. Im
Gegensatz zu den Lärmimmissionen (vgl. Art. 22 und 25 USG sowie dazu das
Urteil des Bundesgerichts vom 20. Januar 1993 in URP 1993 446 ff. E. 3c)
enthält das USG für den Bereich der Luftverunreinigungen keine besonderen
Bestimmungen über Baubeschränkungen bei Überschreitung der festgesetzten
Grenzwerte bzw. über allfällige Ausnahmen.
Die bei einer Überschreitung der Immissionsgrenzwerte der LRV
anzuordnenden verschärften Massnahmen zur Emissionsbegrenzung müssen
koordiniert werden, wenn wie im vorliegenden Fall die übermässige
Luftbelastung von einer Vielzahl von Anlagen zusammen verursacht wird. Es
sind in diesem Fall weniger isolierte Einzelmassnahmen, sondern viel eher
ganze, aufeinander abgestimmte Massnahmenbündel vorzusehen. Aus diesem
Grund schreibt Art. 31 Abs. 1 LRV für Gebiete, in denen eine übermässige
Luftbelastung auftritt, die Erstellung eines sog. Massnahmenplans
vor. Dieser gibt die Quellen der Emissionen an, die für die Entstehung
der übermässigen Gesamtbelastung verantwortlich sind, und bezeichnet
die Massnahmen zur Verhinderung und Beseitigung der übermässigen
Immissionen (Art. 31 Abs. 2 LRV). Der Massnahmenplan stellt damit
ein Koordinationsinstrument dar, um in komplexen Situationen aus einer
Gesamtbetrachtung heraus die geeigneten und verhältnismässigen Massnahmen
zur Verbesserung der Luftqualität auszuwählen und anzuordnen. Bei der
Sanierung mehrerer stationärer Anlagen ermöglicht er es insbesondere,
alle Emittenten rechtsgleich zu behandeln und zu einem anteilsmässigen
Beitrag zur Verbesserung der Situation anzuhalten (BGE 118 Ib 26 E. 5d
S. 34; 117 Ib 425 E. 5c S. 430).
b) Die Bestimmung des Anteils der Emissionsbeschränkung, den eine
neue Anlage zur Verbesserung der Luftqualität zu erbringen hat, stösst
auf die Schwierigkeit, dass zwischen jeder neuen Emissionsquelle und der
schon bestehenden Umweltbelastung eine Wechselwirkung besteht: Je höhere
Emissionen bei einer neuen Anlage zugelassen werden, desto stärkere
Einschränkungen müssen den übrigen Emittenten im fraglichen Gebiet
auferlegt werden. Die bei einem neuen Projekt anzuordnende verschärfte
Emissionsbegrenzung kann nicht allein durch eine arithmetische Operation
aus der vorbestehenden Luftbelastung ermittelt werden. Dazu ist vielmehr
die Abstimmung mit anderen umweltrechtlich relevanten Entscheidungen
erforderlich. Sie hat im Rahmen des Massnahmenplans zu erfolgen. Er gibt
an, wie die umweltschutzrechtlichen Ziele erreicht werden sollen. Die
dafür nötigen Massnahmen sind auf dem Weg der bestehenden Vorschriften
von den zuständigen Instanzen anzuordnen (vgl. Art. 33 und 34 LRV;
BGE 118 Ib 26 E. 5d und e S. 34 ff.; Entscheid des Bundesrates vom 16.
September 1992 in VPB 57/1993 Nr. 44 S. 362 f.).
Die Grundsätze der Koordination und Lastengleichheit zeigen,
dass die verschärfte Emissionsbegrenzung im Einzelfall stets im Blick
darauf festgelegt werden muss, dass auch die übrigen Emittenten ihren
anteilmässigen Beitrag zur Verbesserung der bestehenden Gesamtbelastung
leisten. Es ist jedenfalls gegenüber zonenkonformen Neuanlagen,
von denen bloss durchschnittliche Einwirkungen ausgehen, unzulässig,
Verschärfungen der Emissionsbegrenzung anzuordnen, bestehende Anlagen
aber davon auszunehmen.
c) Soweit zur Reduktion der Luftbelastung eine Einschränkung der
Bautätigkeit als nötig erscheint, ist die Bau- und Zonenordnung in dem
dafür vorgesehenen Verfahren entsprechend anzupassen. Nach Art. 21 Abs. 2
des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG; SR 700)
ist eine Revision der Nutzungspläne zulässig, wenn sich die Verhältnisse
erheblich verändert haben. Der Erlass eines Massnahmenplans bzw. die
Überarbeitung eines ungenügenden Massnahmenplans zur Reduktion einer
übermässigen Luftbelastung kann eine Planänderung gemäss Art. 21 Abs. 2 RPG
rechtfertigen, wenn sie zur Emissionsbegrenzung als zweckmässig erscheint
(vgl. ROBERT WOLF, Führt übermässige Luftverschmutzung zu Baubeschränkungen
und Auszonungen?, URP 1991 94 f.).
Demgegenüber hat die übermässige Luftbelastung in einem Gebiet
grundsätzlich nicht zur Folge, dass die dortige Zonenplanung nachträglich
im Baubewilligungsverfahren in Frage gestellt werden könnte. Nach der
Rechtsprechung ist die sog. akzessorische Überprüfung von Nutzungsplänen
nur zulässig, wenn sich der Betroffene bei Planerlass noch nicht über
die ihm auferlegten Beschränkungen Rechenschaft geben konnte und er
im damaligen Zeitpunkt keine Möglichkeit hatte, seine Interessen zu
verteidigen (BGE 116 Ia 207 E. 3b S. 211; 111 Ia 129 E. 3d S. 131; 106 Ia
383 E. 3c S. 387). Die Auswirkungen einer einzelnen Zonenplanfestsetzung -
etwa der Zuweisung eines Grundstücks in die Industriezone - sind bezüglich
der Schadstoffemissionen regelmässig bereits bei der Planfestsetzung
in den wesentlichen Zügen bekannt und rechtfertigen eine nachträgliche
akzessorische Planüberprüfung grundsätzlich nicht. Anderseits ist das
Auftreten einer übermässigen Luftbelastung in einem ganzen, eine Vielzahl
von Grundstücken umfassenden Gebiet nicht allein auf die Festlegungen der
Nutzungsplanung zurückzuführen und bildet daher ebenfalls keinen Grund
für eine akzessorische Planüberprüfung. Die Nutzungspläne vermögen die
ihnen vom Gesetzgeber zugedachte Funktion (vgl. Art. 14 und 21 RPG)
nur zu erfüllen, wenn ihnen Verbindlichkeit und Beständigkeit zukommt
und sie nur bei Vorliegen besonderer Umstände bzw. erheblich veränderter
Verhältnisse in Frage gestellt bzw. revidiert werden können (BGE 114 Ia
32 E. 6 S. 33; 113 Ia 444 E. 5b S. 455; 109 Ia 113 E. 3 S. 114 f.).
Im vorliegenden Fall war die Bauparzelle im Zeitpunkt des Erlasses
des neuen Zonenplans der Gemeinde Schwerzenbach im Jahre 1986 bereits mit
Fabrikgebäuden überbaut. Dass mit der Festsetzung einer Industriezone
gewisse Luftbelastungen verbunden sind, musste den Beschwerdeführern
schon damals bekannt sein. Im übrigen trägt die Zuweisung der Bauparzelle
zur Industriezone zur Überlastungssituation - wie noch darzustellen sein
wird (E. 5e) - nur geringfügig bei. Ein Anlass zu einer akzessorischen
Überprüfung der Zonenplanfestsetzung aus dem Jahre 1986 besteht daher
entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer nicht.
d) Aus der Feststellung, dass eine zur Reduktion der Luftbelastung
allenfalls erforderliche Einschränkung des Baugebiets auf dem Weg der
Zonenplanrevision zu geschehen hat, folgt gleichzeitig, dass vor dieser
Planänderung zonenkonforme Bauprojekte, von denen für sich allein genommen
bloss durchschnittliche Emissionen ausgehen, grundsätzlich nicht unter
Hinweis auf eine übermässige Gesamtbelastung der Luft abgelehnt werden
können. Um in Betracht zu ziehende Änderungen der Zonenpläne zu sichern,
steht das Instrument der Planungszone (Art. 27 RPG) bzw. einer Bausperre
nach kantonalem Recht zur Verfügung (vgl. für den Kanton Zürich § 234
des Gesetzes über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht vom 7.
September 1975 (PBG); für den Kanton Bern Art. 37 des Baugesetzes vom
9. Juni 1985).
e) Die zuständigen Behörden sind verpflichtet, bei einer
Überschreitung der Immissionsgrenzwerte der LRV eine vorhandene, aber
unzureichende Massnahmenplanung zu ergänzen und die hiefür nötigen
Schritte einzuleiten. Sind von einer einzelnen Anlage allerdings so
erhebliche Emissionen zu erwarten, dass dadurch eine erforderliche
Ergänzung der Massnahmenplanung präjudiziert würde, so lassen sich die
Koordination und die Lastengleichheit bei der Reduktion einer übermässigen
Gesamtbelastung in der Regel nur sicherstellen, wenn bei der Erteilung der
Baubewilligung für die neue Anlage die bestehenden Belastungen und die
vorgesehenen Massnahmen zur Emissionsbegrenzung bekannt sind. Das gilt
vor allem dann, wenn von einer einzelnen geplanten Anlage allein schon
übermässige Immissionen ausgehen werden. Das Bundesgericht hat deshalb
entschieden, dass beim Bau eines Nationalstrassenstücks bzw. eines
grossen Parkhauses der Massnahmenplan grundsätzlich im Zeitpunkt des
Plangenehmigungsentscheids vorliegen müsse (BGE 118 Ib 206 E. 11f S. 225
ff.; Urteil des Bundesgerichts vom 20. Januar 1993 in URP 1993 178;
vgl. auch 118 Ib 26 E. 5f S. 37 f.).
Für das Bürohaus der Beschwerdegegnerin hat der Gemeinderat
Schwerzenbach 137 Parkplätze bewilligt. Das Verwaltungsgericht hat gestützt
auf seine Kenntnisse aus Umweltverträglichkeitsberichten für grössere
Bauvorhaben ausgeführt, dass sich bei einem Dienstleistungsgebäude mit
150 bis 200 Parkplätzen die NO2-Belastung im strassennahen Bereich der
Umgebung um weniger als 1 Mikrogramm/m3, meistens sogar um weniger als
0,5 Mikrogramm/m3 erhöhe. Diese Zahlen stehen in Übereinstimmung mit den
dem Bundesgericht aus anderen Verfahren bekannten Werten (vgl. Urteil vom
20. Januar 1993 in URP 1993 178 E. 5c/bb). Die Beschwerdeführer legen
nicht dar, inwiefern die erwähnte Annahme des Verwaltungsgerichts im
Sinne von Art. 105 Abs. 2 OG offensichtlich unrichtig sein sollte. Auch
das BUWAL hat sie in seiner Vernehmlassung nicht in Zweifel gezogen. Im
Vergleich zum Immissionsgrenzwert von 30 Mikrogramm/m3 erscheint die
durch das Bauprojekt voraussichtlich bewirkte Zunahme von in der Regel
weit weniger als 1 Mikrogramm/m3 als geringfügig. Auch aus den von den
Beschwerdeführern in diesem Zusammenhang angeführten Berichten des Amtes
für technische Anlagen und Lufthygiene des Kantons Zürich geht nichts
anderes hervor. Das Verwaltungsgericht konnte auf die vorstehend genannten,
allgemein bekannten Werte abstellen, ohne die Beschwerdeführer dazu vorher
noch ausdrücklich anhören zu müssen.
Im Gegensatz zur soeben erwähnten NO2-Belastung ist zur Zeit nicht
erwiesen, dass die zeitweise ebenfalls übermässige Ozonbelastung im
fraglichen Baugebiet sich durch einen Verzicht auf das Bauprojekt überhaupt
reduzieren liesse. Der Bundesrat hält in einem neueren Entscheid fest,
dass einzelne punktuelle Massnahmen - etwa eine örtliche Einschränkung
des Fahrzeugverkehrs - untauglich seien, um die Ozonbelastung zu senken
(Entscheid vom 16. September 1992 in VPB 57/1993 Nr. 44 S. 364 f.).
Das Projekt der Beschwerdegegnerin trägt im Blick auf die im Baugebiet
bestehende Überschreitung der Immissionsgrenzwerte für NO2 und Ozon wenn
überhaupt, so jedenfalls nur geringfügig zur Verstärkung der Luftbelastung
bei. Auf jeden Fall ist die dadurch bewirkte Mehrbelastung nicht derart
gross, dass im Sinne der oben erwähnten Rechtsprechung eine Präjudizierung
der künftigen zürcherischen Massnahmenplanung anzunehmen wäre.
f) Bei dieser Sachlage kann dem Bauprojekt der Beschwerdegegnerin
die Bewilligungsfähigkeit nicht deshalb abgesprochen werden, weil die
Luftbelastung im Baugebiet übermässig ist.
Erwägung 6
6.- Die Beschwerdeführer machen weiter geltend, das Bauprojekt könne
auch deshalb nicht bewilligt werden, weil ihm die "umweltrechtliche
Baureife" fehle, da auf den zur Erschliessung benötigten Strassen der
Immissionsgrenzwert für NO2 überschritten sei.
a) Das Bundesgericht hat in einem neueren Entscheid, auf den
sich die Beschwerdeführer beziehen, erklärt, die Erschliessung eines
Baugrundstücks sei ungenügend, wenn im Bereich der dazu benötigten Strasse
die Vorschriften der Umweltschutzgesetzgebung verletzt würden. Könne man
zu unüberbauten Parzellen in einem Industriegebiet nur über eine Strasse
gelangen, in deren Bereich im fraglichen Zeitpunkt der Planungswert
bezüglich Lärmimmissionen bereits erreicht sei, so fehle es diesen an
der erforderlichen Erschliessung, bis eine andere Erschliessungsstrasse
zur Verfügung stehe (BGE 116 Ib 159 E. 6b S. 166 f.).
b) Wie das Verwaltungsgericht im angefochtenen Entscheid darlegt,
bestehen im vorliegenden Fall keine Anhaltspunkte dafür, dass die
Immissionsgrenzwerte für NO2 bereits infolge des Verkehrs allein auf den
zur Erschliessung der Bauparzelle benötigten Strassen überschritten
würden. Wie schon erwähnt wurde (E. 4), ist die NO2-Belastung in
den städtischen Gebieten der Schweiz grossflächig und nicht allein an
einzelnen Punkten überschritten. Die von den Beschwerdeführern genannten
Überschreitungen auf einzelnen Strassen Schwerzenbachs sind deshalb
nicht schlüssig, weil sie die gesamte Belastungssituation widerspiegeln
und sie nicht allein auf die auf diesen Strassen verkehrenden Fahrzeuge
zurückzuführen sind. Die von den Beschwerdeführern gerügte Gesamtbelastung
ist wie erwähnt (vgl. E. 5a und b) mit dem Mittel der Massnahmenplanung
anzugehen. Dem Bauprojekt der Beschwerdegegnerin kann deshalb eine
genügende strassenmässige Erschliessung aus Gründen der Luftreinhaltung
nicht abgesprochen werden.
Erwägung 7
7.- Nach Auffassung der Beschwerdeführer darf für den Fall, dass
nicht ein Bauverbot ausgesprochen wird, eine Baubewilligung für das
Vorhaben der Beschwerdegegnerin nur nach der vorangehenden Anordnung von
flankierenden Massnahmen gegen das Unterlaufen der in der Baubewilligung
festgesetzten Reduktion der Parkplätze erteilt werden. Im übrigen müsse
in der Baubewilligung als weitere emissionsbegrenzende Massnahme eine
Nutzungsbeschränkung bzw. Nutzungsdurchmischung angeordnet werden.
a) Zusätzliche Auflagen bezüglich der Erschliessung und Nutzung
von Grundstücken, wie sie die Beschwerdeführer zur Reduktion der
Luftbelastung verlangen, sind - ebenso wie allfällige erforderliche
Bauverbote (vgl. E. 5e) - grundsätzlich mit den Mitteln der
Nutzungsplanung und des Baurechts festzulegen. Die Koordination und
Gewährleistung der Lastengleichheit bedürfen eines ganzheitlichen
Ansatzes, wie ihn nur die von Art. 31 ff. LRV zu diesem Zweck
vorgesehene Massnahmenplanung bieten kann. Es wäre nicht sinnvoll, neben
allfälligen Anpassungen der Nutzungsplanung und des Baurechts gewisse
zur allgemeinen Emissionsbegrenzung an sich geeignete Vorkehren aus der
Massnahmenplanung herauszulösen und in unkoordinierter Weise punktuell
im Baubewilligungsverfahren festzusetzen. Das liefe nicht nur der die
Massnahmenplanung charakterisierenden Gesamtsicht, sondern auch der
damit angestrebten Lastengleichheit zuwider. Ferner bestünde die Gefahr,
dass einzelfallweise Emissionsbegrenzungen teilweise im Ergebnis auf
eine Änderung der Nutzungsplanung hinausliefen, ohne dass dabei der vom
Raumplanungsgesetz vorgezeichnete Weg eingehalten würde.
Solange allerdings die Massnahmenplanung anerkannterweise unzureichend
ist, sind die für den Vollzug des Umweltschutzgesetzes zuständigen Behörden
grundsätzlich berechtigt und verpflichtet, in ihrem Zuständigkeitsbereich
gegenüber emittierenden Anlagen verschärfte Emissionsbegrenzungen
festzulegen. Sie haben sich dabei für Anordnungen in einem konkreten
Bewilligungsfall an die Vorschriften von Art. 12 USG zu halten. Generell
abstrakte oder planerische Massnahmen durch Gemeinden erfordern eine
entsprechende Regelungskompetenz. Durchwegs gilt, dass auch verschärfte
Emissionsbegrenzungen festgelegt werden können, die der Massnahmenplan
nicht vorsieht.
Wie weit grundsätzlich für verschärfte Emissionsbegrenzungen, die
einzelfallweise in einem Baubewilligungsverfahren direkt auf Art. 11
Abs. 3 und Art. 12 Abs. 1 lit. b und c USG abgestützt werden, Raum bleibt,
braucht hier nicht näher untersucht zu werden. Aus den nachstehenden
Erwägungen ergibt sich, dass die von den Beschwerdeführern verlangten
Anordnungen bezüglich der Erschliessung und Nutzung des Grundstücks der
Beschwerdegegnerin zum vornherein nicht in Betracht fallen.
b) Der zürcherische Massnahmenplan fordert die Gemeinden
auf, zur Reduktion der Luftbelastung durch den Fahrzeugverkehr
Parkplatzbeschränkungen vorzusehen. Die Gemeinde Schwerzenbach hat in
Ausführung dieses Auftrags am 30. November 1990 gestützt auf § 242 PBG
die Verordnung über Fahrzeugabstellplätze erlassen. In Anwendung dieser
Verordnung bewilligte der Gemeinderat Schwerzenbach der Beschwerdegegnerin
lediglich 137 statt der von ihr vorgesehenen 203 Parkplätze. Eine noch
weitergehende Reduktion der Parkplatzzahl erscheint auch nach Auffassung
der Beschwerdeführer nicht sinnvoll. Sie verlangen hingegen die Anordnung
flankierender Massnahmen, damit der Zweck des reduzierten Parkplatzangebots
nicht durch die Benützung öffentlicher Abstellplätze unterlaufen werden
könne.
Um die Wirksamkeit der Parkplatzbeschränkungen zu gewährleisten,
sieht der zürcherische Massnahmenplan Vorkehrungen gegen illegales
Parkieren sowie die Einführung der Anwohnerbevorzugung beim Parkieren
auf öffentlichem Grund unter gleichzeitiger Aufhebung von öffentlichen
Parkplätzen vor. Die zuständigen Behörden haben bisher keine Vorschriften
zur Ausführung dieser Massnahmen erlassen. Sie werden jedoch in Zukunft
auch dazu schreiten müssen, solange die Luftbelastung im fraglichen Gebiet
übermässig ist und die Luftqualität dadurch voraussichtlich verbessert
werden kann. Eine Anordnung im Rahmen eines Baubewilligungsverfahrens
direkt gestützt auf Art. 12 lit. c USG kommt dagegen vorliegend nicht
in Betracht. Wie das Verwaltungsgericht mit Recht festhält, können dem
Bauwilligen nicht Emissionsbegrenzungen auferlegt werden, die gar nicht
sein Verhalten, sondern die Aufgaben der Behörden zum Gegenstand haben,
und denen er nicht in eigenen Rechten nachkommen kann (vgl. ANDRÉ SCHRADE,
Kommentar zum Umweltschutzgesetz, 1987, Art. 12, N. 25).
c) Nach Auffassung der Beschwerdeführer sind im vorliegenden Fall im
Interesse der Emissionsbegrenzung ferner direkt gestützt auf Art. 12 Abs. 1
lit. c USG Nutzungsbeschränkungen anzuordnen. Die Beschwerdegegnerin sei
in der Baubewilligung auf ein bestimmtes Nutzungskonzept zu verpflichten,
indem die Nutzung des Gebäudes nur sog. back-office-Betrieben gestattet
würde. In den Mietverträgen habe die Beschwerdegegnerin den Unternehmen
sodann die Pflicht aufzuerlegen, von den Mitarbeitern für die Benützung
der Autoabstellplätze eine Gebühr zu verlangen bzw. ihren Mitarbeitern
die Kosten für öffentliche Verkehrsmittel ganz oder teilweise zu ersetzen.
Art. 12 Abs. 1 lit. c USG sieht zur Emissionsbegrenzung unter
anderem Betriebsvorschriften vor. Darunter fallen etwa zeitliche
Betriebseinschränkungen (vgl. BGE 118 Ib 590 E. 3c S. 597; 118 Ib 234
E. 2b S. 239 f.), Anordnungen über den Betriebsablauf oder über den Ort
von Fahrzeugabstell- und Lagerplätzen (BGE 113 Ib 393 E. 6b S. 402). Die
von den Beschwerdeführern ins Auge gefassten Massnahmen (Beschränkung
auf sog. back-office-Betriebe, Verpflichtung zur Einführung einer
Mitarbeiter-Parkplatzgebühr und Kostenbeteiligung des Unternehmens bei
Benützung der öffentlichen Verkehrsmittel durch die Mitarbeiter) zielen
nicht auf eine Beeinflussung des Betriebsablaufs. Sie können daher nicht
als Betriebsvorschriften gemäss Art. 12 Abs. 1 lit. c USG angesehen werden.
Ebensowenig kommt ihre Qualifikation als Bauvorschriften im Sinne von
Art. 12 lit. b USG in Betracht, da darunter lediglich konstruktive
bzw. in engem Zusammenhang mit der technischen Beschaffenheit stehende
Anforderungen, nicht aber Nutzungsvorschriften zu verstehen sind (SCHRADE,
aaO, Art. 12, N. 18 ff.). Die Wirkung der von den Beschwerdeführern
verlangten Massnahmen wäre zudem nicht leicht zu beurteilen, und
sie bedürften möglicherweise der Ergänzung durch weitere geeignete
Vorkehrungen. Die vorgeschlagenen Massnahmen stehen schliesslich nur in
einem relativ weiten Zusammenhang mit dem "Betrieb" der fraglichen Baute
und können demzufolge nicht als Emissionsbegrenzung "bei der Quelle"
gelten, wie dies in Art. 11 Abs. 1 USG vorausgesetzt wird (SCHRADE, aaO,
Art. 12, N. 30).
d) Aus diesen Erwägungen steht der Verzicht, in die Baubewilligung
weitere Auflagen zur Emissionsbegrenzung aufzunehmen, nicht im Widerspruch
zu den Vorschriften des Umweltschutzrechts des Bundes.
Erwägung 8
8.- Die Beschwerdeführer machen schliesslich geltend, für eine
Beurteilung der zu erwartenden Umweltbelastungen sei im vorliegenden
Fall eine Emissionserklärung der Baugesuchstellerin sowie eine
Immissionsprognose erforderlich, wovon die kantonalen Instanzen zu
Unrecht abgesehen hätten. Auch diese Rüge ist unbegründet. Aus den
vorliegenden Baugesuchsunterlagen geht hervor, dass vom Bauvorhaben
der Beschwerdegegnerin selber nur geringfügige Emissionen zu erwarten
sind. Die Beschwerdeführer verlangen verschärfte Emissionsbegrenzungen in
erster Linie wegen der im Baugebiet bestehenden übermässigen Vorbelastung
der Luft. Die sich im Blick darauf ergebenden Rechtsfragen können wie
gezeigt (vgl. E. 4-7) ohne weitere Sachverhaltsabklärungen beurteilt
werden. Zur Anordnung einer Emissionserklärung gemäss Art. 12 LRV und einer
Immissionsprognose gemäss Art. 28 LRV besteht unter diesen Umständen kein
Anlass (vgl. auch BGE 118 Ib 26 E. 5g S. 38; Urteil des Bundesgerichts
vom 20. Januar 1993 in URP 1993 445 f.).