BGE 119 IB 229
119 Ib 229
28. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
vom 4. Oktober 1993 i.S. X. AG gegen Politische Gemeinde Emmetten und
Mitbeteiligte sowie i.S. Politische Gemeinde Emmetten gegen X. AG und
Mitbeteiligte (Verwaltungsgerichtsbeschwerde) Regeste
Massgebender Zeitpunkt für die Beurteilung, ob eine materielle
Enteignung vorliegt.
Massgeblichkeit des Datums des Inkrafttretens der
Eigentumsbeschränkung. Wenn die Regierung eine von einer Gemeinde
festgesetzte Bauzone nicht genehmigt und gleichzeitig definitiv über die
Zuweisung des fraglichen Landes in eine Nichtbauzone befindet, tritt die
Eigentumsbeschränkung bereits mit diesem Nichtgenehmigungsentscheid - und
nicht erst mit der nachfolgenden Umzonung durch die Gemeinde - ein (E. 3a).
Art. 5 Abs. 2 RPG; materielle Enteignung gestützt auf besondere
Gesichtspunkte des Vertrauensschutzes.
Mehrere positiv verlaufene Schritte zur Realisierung einer grösseren
Ferienhaussiedlung begründen noch kein schützenswertes Vertrauen auf eine
künftige Einzonung des fraglichen Landes, wenn die Gemeinde über zu grosse
Bauzonen verfügt und Gründe des Landschaftsschutzes gegen eine Einzonung
sprechen (E. 3d).
Art. 4 und 22ter BV; Anspruch auf Ersatz nutzlos gewordener
Planungsaufwendungen.
Voraussetzungen des Anspruchs (E. 4a). Verneinung eines
Ersatzanspruchs, weil das fragliche Bauprojekt nicht Anlass zur
umstrittenen Umzonung gegeben hat (E. 4b) und auch keine Zusicherungen
auf den Fortbestand der Bauzone vorlagen (E. 4c).
Sachverhalt
A.- Die X. AG erwarb am 10. Dezember 1980 die beiden Liegenschaften
Urliberg (Grundbuch Emmetten Nr. 191) und Kleinberg (Grundbuch Emmetten
Nr. 192), um sie zu erschliessen und zu überbauen. Die beiden Parzellen
von insgesamt 88 194 m2 liegen hoch über dem Vierwaldstättersee und dem
Dorf Emmetten auf rund 1100 m in einem landschaftlich exponierten und
bisher von der baulichen Entwicklung weitgehend unberührten Gebiet.
Nach dem Zonenplan der Gemeinde Emmetten aus dem Jahre 1972 befanden
sich die beiden Grundstücke in der Ferienhauszone. In dieser waren
eingeschossige Wohn- und Ferienhäuser mit einer Ausnützung von höchstens
0,15 zugelassen, wobei die Baubewilligung einen Arealüberbauungsplan
voraussetzte und die Gemeinde mit keinen Erschliessungskosten
belastet werden durfte. Die Parzellen der X. AG gehörten zudem zum
Landschaftsschongebiet gemäss dem gestützt auf den Bundesbeschluss über
dringliche Massnahmen auf dem Gebiete der Raumplanung vom 17. März
1972 (BMR; AS 1972 I 644 ff.) erlassenen Plan der provisorischen
Schutzgebiete. Seit 1983 ist das Gebiet Kleinberg/Urliberg Teil einer
Landschaft von nationaler Bedeutung gemäss der Verordnung über das
Bundesinventar der Landschaften und Naturdenkmäler vom 10. August 1977
(VBLN; SR 451.11).
Nach dem Erwerb der Grundstücke durch die X. AG wurde die Planung
für deren Erschliessung und Überbauung, die bereits 1978 begonnen hatte,
weitergeführt. Im Jahre 1981 erteilte der Regierungsrat des Kantons
Nidwalden die Rodungsbewilligung für den Bau der Zufahrtsstrasse und
stimmte dem Überbauungskonzept Urliberg grundsätzlich zu, wies aber
zugleich auf die Fragwürdigkeit der festgesetzten Ferienhauszone im Gebiet
Kleinberg/Urliberg hin. Am 27. Oktober 1981 genehmigte der Gemeinderat
Emmetten den von der X. AG eingereichten Arealüberbauungsplan. Im Jahre
1982 wurden ihre beiden Liegenschaften in mehrere Grundstücke unterteilt
(GB Emmetten Nrn. 191, 192, 847, 853 und 854).
Anlässlich einer Teilrevision des Zonenplans vom 24. Juni 1983
verblieben die Parzellen der X. AG in der Ferienhauszone. Am 6. Februar
1984 nahm jedoch der Regierungsrat des Kantons Nidwalden die Ferienhauszone
Kleinberg/Urliberg vorläufig von der Genehmigung aus und erliess für dieses
Gebiet eine Planungszone. Am 15. April 1986 beschloss demgegenüber der
Landrat des Kantons Nidwalden, das Gebiet Kleinberg/Urliberg im kantonalen
Richtplan weiterhin im Baugebiet zu belassen. Der Bundesrat genehmigte
am 8. Dezember 1986 den Richtplan des Kantons Nidwalden mit Ausnahme der
Ferienhauszone Urliberg; er lud den Regierungsrat ein, dieses Gebiet einer
Landwirtschafts- oder Schutzzone zuzuweisen. Der Regierungsrat verweigerte
darauf am 9. Juni 1987 der Ferienhauszone Kleinberg/Urliberg definitiv
die Genehmigung und wies die Gemeinde Emmetten an, die davon erfassten
Grundstücke in eine Landwirtschafts- oder Schutzzone umzuteilen.
Die X. AG reichte am 15. Februar 1990 eine Klage bei der
Enteignungskommission Nidwalden ein, mit welcher sie von der Politischen
Gemeinde Emmetten die Bezahlung einer Entschädigung von Fr. 7'915'232.--
nebst 5% Zins seit dem 3. August 1988 infolge materieller Enteignung
verlangte. Eventualiter beantragte sie die Zusprechung eines Betrags
von Fr. 1'616'601.40 nebst 5% Zins seit dem 3. August 1988 für unnütze
Aufwendungen gestützt auf Art. 4 BV.
Die Enteignungskommission Nidwalden wies am 17. September 1990
das Entschädigungsbegehren infolge materieller Enteignung ab. Die
Klage auf Ersatz für nutzlos gewordene Planungsaufwendungen hiess die
Enteignungskommission dagegen grundsätzlich gut und verwies die Festsetzung
dieser Entschädigung in ein separates Verfahren. Das Verwaltungsgericht
bestätigte am 21. September 1992 auf Rekurs der X. AG und der Gemeinde
Emmetten hin den Entscheid der Enteignungskommission vollumfänglich.
Gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts vom
21. September 1992 haben die X. AG und die Gemeinde Emmetten eine
Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht eingereicht. Die X. AG
wiederholt die vor der Enteignungskommission gestellten Rechtsbegehren;
die Gemeinde Emmetten widersetzt sich der Bezahlung einer Entschädigung
für nutzlos gewordene Planungskosten.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde der X. AG ab und diejenige
der Gemeinde Emmetten im hier interessierenden Punkt gut.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 3
3.- Das Verwaltungsgericht geht im angefochtenen Entscheid davon aus,
die Umzonung der Parzellen der X. AG stelle keine materielle Enteignung
dar. Ob diese von der Grundeigentümerin bestrittene Auffassung
zutrifft, ist nachstehend anhand der von der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung entwickelten allgemeinen Grundsätze zu prüfen. Diese hat
das Verwaltungsgericht zutreffend wiedergegeben, so dass darauf verwiesen
werden kann (vgl. auch BGE 118 Ib 38 E. 2 S. 40 ff.).
a) Zuerst ist der Zeitpunkt zu bestimmen, der für die
Beurteilung massgebend ist, ob eine materielle Enteignung vorliegt
(sog. Stichtag). Grundsätzlich ist dabei auf das Datum des Inkrafttretens
der Eigentumsbeschränkung abzustellen, welche die materielle Enteignung
bewirkt (BGE 117 Ib 4 E. 2b S. 6; 114 Ib 100 E. 2 S. 103; 112 Ib 105
E. 2c S. 110).
Das Verwaltungsgericht betrachtet als Stichtag den Zeitpunkt
der definitiven Nichtgenehmigung der Ferienhauszone durch den
Regierungsrat, also den 9. Juni 1987. Diese Annahme wird von den
Parteien nicht beanstandet. Es mag indessen fraglich erscheinen,
ob die Eigentumsbeschränkung bereits mit dem regierungsrätlichen
Nichtgenehmigungsentscheid eintritt oder erst mit der nachfolgenden
Umzonung der Parzellen durch eine entsprechende Revision des Zonenplans der
Gemeinde. Häufig wird in der Tat mit der Nichtgenehmigung eines Teils des
kommunalen Zonenplans die künftig geltende Ordnung noch nicht festgelegt,
sondern es verbleibt der Gemeinde bei der Überarbeitung des Zonenplans
ein gewisser Spielraum. Diesfalls bewirkt die Nichtgenehmigung noch
keine Eigentumsbeschränkung (vgl. BGE 118 Ia 165 E. 2a S. 168). Anders
verhält es sich jedoch, wenn mit der Nichtgenehmigung die künftige
planerische Behandlung im umstrittenen Punkt - meist die Zuweisung zu
einer Nichtbauzone - feststeht und die Gemeinde bei der Überarbeitung des
Zonenplans insoweit über keinen Spielraum mehr verfügt. Das Bundesgericht
ist daher auf eine Beschwerde gegen einen Nichtgenehmigungsentscheid
eingetreten, mit dem eine Gemeinde eingeladen worden war, ein der
Schutzzone angehörendes Landstück teilweise der Landwirtschaftszone
zuzuweisen, mit dem aber die vom Beschwerdeführer verlangte Zuteilung
zur Bauzone von der Genehmigungsbehörde abgelehnt wurde. Es nahm deshalb
an, es liege in dieser Hinsicht ein anfechtbarer Teilentscheid vor
(nicht veröffentlichtes Urteil vom 8. Oktober 1992 i.S. D. c. Commune
de Fribourg, E. 1). Auch im hier zu beurteilenden Fall ist bereits mit
dem Nichtgenehmigungsentscheid des Regierungsrat über die Zuweisung der
Parzellen der X. AG zu einer Nichtbauzone entschieden. Ob die Gemeinde
eine Landwirtschafts- oder eine Schutzzone festsetzen wird, bleibt mit
Bezug auf die geltend gemachte materielle Enteignung unerheblich.
Aus diesen Gründen rechtfertigt es sich, mit dem Verwaltungsgericht
den 9. Juni 1987 als Stichtag anzusehen.
b) (Bejahung einer Nichteinzonung im Sinne der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung.)
c) (Verneinung einer materiellen Enteignung unter dem Gesichtspunkt
der Baureife und der Erschliessung.)
d) Unter Umständen können besondere Gesichtspunkte des
Vertrauensschutzes so gewichtig sein, dass ein Grundstück beim Erlass
einer bundesrechtskonformen Nutzungsplanung hätte eingezont werden müssen,
weshalb dessen Nichteinzonung eine materielle Enteignung bewirkt. Diese
Annahme kann sich auch rechtfertigen, wenn das fragliche Grundstück
am Stichtag im weitgehend überbauten Gebiet (Art. 15 lit. a RPG) lag
(vgl. BGE 118 Ib 38 E. 2d S. 42).
Es bedarf keiner weiteren Ausführungen, dass das fragliche Land
der X. AG am Stichtag nicht zum weitgehend überbauten Gebiet zählte und
damit der zuletzt genannte Grund für das Bestehen eines Einzonungsgebots
ausscheidet.
Hingegen ist näher zu prüfen, ob ein solches allenfalls aus der
Vorgeschichte zur Nichtgenehmigung der fraglichen Ferienhauszone
folgt. Mehrere Gegebenheiten mochten in der Tat die X. AG die
Hoffnung schöpfen lassen, sie werde in der Lage sein, die beabsichtigte
Ferienhausüberbauung zu verwirklichen. Am 11. August 1978 genehmigte das
Eidgenössische Departement des Innern das Projekt für eine Forststrasse,
die zwar für die Waldbewirtschaftung bestimmt war, aber auch dem
nichtlandwirtschaftlichen bzw. nichtforstwirtschaftlichen Verkehr bis
zur geplanten Überbauung offen stand. Der Bau dieser Strasse wurde
von den beteiligten Gemeinden Emmetten und Beckenried bewilligt, und
der Regierungsrat und das Oberforstamt erteilten die erforderlichen
Rodungsbewilligungen. Der Regierungsrat stimmte am 3. August 1981 einem
von der X. AG eingereichten Überbauungskonzept zu, und der Gemeinderat
Emmetten bewilligte am 27. Oktober 1981 unter verschiedenen Bedingungen und
Auflagen den Arealüberbauungsplan. In der Folge verlängerten die Gemeinden
Emmetten und Beckenried die Baubewilligung für die Forststrasse; am 30. Mai
1983 genehmigte die kantonale Direktion für Planung die erste Etappe
der internen Erschliessungsstrasse für die Ferienhauszone Urliberg. Die
Gemeindeversammlung Emmetten beschloss am 24. Juni 1983 anlässlich einer
Teilrevision des Zonenplans, das Gebiet Urliberg in der Ferienhauszone
zu belassen.
Trotz diesen zahlreichen positiv verlaufenen Schritten bestanden
gegenüber einer Realisierung der geplanten Ferienhaussiedlung
Kleinberg-Urliberg von Anfang an gewichtige Hindernisse und Vorbehalte. Als
die X. AG im Jahre 1980 das Land erwarb, war dieses nicht einmal
groberschlossen und lag weitab vom Dorf Emmetten im provisorischen
Landschaftsschongebiet gemäss dem Bundesbeschluss über dringliche
Massnahmen auf dem Gebiete der Raumplanung vom 17. März 1972 (BMR; AS
1972 I 644 ff.). Die Ferienhauszone beruhte auf einer Planung aus dem
Jahre 1972. Es lag auf der Hand, dass der Zonenplan an das am 1. Januar
1980 in Kraft getretene RPG anzupassen war (vgl. Art. 35 Abs. 1 lit.
b RPG). Die X. AG musste damit rechnen, dass die Zuweisung ihrer Parzellen
zu einer Bauzone der Überprüfung unterzogen werden könnte, und sie musste
wissen, dass der Entscheid darüber nicht in der alleinigen Kompetenz der
Politischen Gemeinde Emmetten liegen würde (vgl. Art. 11 und 26 RPG; §
27 der inzwischen aufgehobenen Einführungsverordnung zum Bundesgesetz
über die Raumplanung vom 17. Dezember 1979 [EV RPG]). Zudem drückte
der Regierungsrat in seinem für die X. AG zwar günstigen Entscheid vom
3. August 1981 seine Vorbehalte gegenüber der fraglichen Ferienhauszone
deutlich aus. Er wies auf die Revisionsbedürftigkeit der Ortsplanung
der Gemeinde Emmetten, die bestehende Überkapazität der Bauzone und
den hohen Anteil an Ferienhauszonen hin. Ausdrücklich erwähnte er,
es sei im Blick auf die Zielsetzungen der Raumplanung unverständlich,
dass der sehr exponierte Landschaftsteil Kleinberg-Urliberg seinerzeit
von der Gemeinde Emmetten einer Bauzone zugewiesen worden sei; vor dem
Hintergrund der Bestimmungen des RPG wäre eine solche Bauzone nun kaum mehr
zulässig. Der Regierungsrat sah zwar davon ab, selber eine Planungszone
gemäss Art. 27 RPG zu erlassen, stimmte aber dem Überbauungskonzept der
X. AG nur zu, sofern die fragliche Ferienhauszone bei der erforderlichen
Zonenplanrevision der Gemeinde Emmetten überhaupt erhalten bleibe. Seit
der Zuteilung der fraglichen Parzellen zum BLN-Objekt Nr. 1606 im Jahre
1983 musste überdies damit gerechnet werden, dass auch der Bundesrat
intervenieren könnte (vgl. Art. 11 und 37 RPG).
Unter diesen Umständen konnte die X. AG nicht darauf vertrauen, dass
ihr Land bei der Revision der Ortsplanung der Gemeinde Emmetten in der
Ferienhauszone verbleiben würde. Die erwähnten Schritte zur Realisierung
der geplanten Überbauung waren nicht geeignet, die aufgeführten
Bedenken zu zerstreuen. Die Projektgenehmigung der Forststrasse durch
das Eidgenössische Departement des Innern erging bereits 1978, also
noch vor dem Inkrafttreten des RPG und der Aufnahme des Gebiets in das
BLN-Inventar. Die Forststrasse sollte überdies nicht allein der geplanten
Überbauung dienen. Auch die Genehmigung der ersten Etappe der internen
Erschliessung durch die kantonale Direktion für Planung vom 30. Mai 1983
beruhte auf den damals gültigen, revisionsbedürftigen Planungsgrundlagen
und konnte demzufolge weder die bevorstehende Zonenplanrevision der
Gemeinde noch den diesbezüglichen Genehmigungsentscheid des Regierungsrats,
noch den Genehmigungsentscheid des Bundesrats im Richtplanverfahren
präjudizieren. Vollends zerstört werden musste das Vertrauen in die
Überbaubarkeit durch die vorläufige Nichtgenehmigung der Ferienhauszone
durch den Regierungsrat am 6. Februar 1984.
Gesamthaft betrachtet liegen somit keine besonderen Gesichtspunkte des
Vertrauensschutzes vor, derentwegen die Parzellen der X. AG auch im Rahmen
einer künftigen Ortsplanungsrevision hätten eingezont werden müssen. Diese
konnte demnach nicht davon ausgehen, die beabsichtigte Überbauung lasse
sich mit hoher Wahrscheinlichkeit in naher Zukunft realisieren. Es sei
beigefügt, dass eine Einzonung des fraglichen Gebiets den Zielen und
Grundsätzen des RPG widersprochen hätte und dass dies wie erwähnt lange
vor dem Stichtag erkennbar war. Wenn die X. AG trotz der dargestellten
unsicheren Rechtslage Investitionen tätigte, so handelte sie auf eigenes
Risiko und kann daraus keinen Anspruch auf Einzonung und - gestützt darauf
- einen Entschädigungsanspruch aus materieller Enteignung ableiten.
Es ergibt sich somit, dass der Tatbestand der materiellen Enteignung
auch unter dem Gesichtspunkt eines allfälligen Einzonungsgebots nicht
erfüllt ist.
Erwägung 4
4.- Die Enteignungskommission und das Verwaltungsgericht des Kantons
Nidwalden haben beide angenommen, der X. AG stehe gestützt auf Art. 4 BV
ein Anspruch auf Ersatz nutzlos gewordener Planungsaufwendungen zu.
Die Politische Gemeinde Emmetten und der Kanton Nidwalden bestreiten
einen solchen Anspruch, da sie nie ausdrückliche oder konkludente
Zusicherungen auf den Fortbestand der geltenden Bauvorschriften gegeben
hätten und das Überbauungsprojekt Kleinberg-Urliberg auch nicht der Anlass
für die fragliche Änderung der Zonenordnung gebildet habe. - Die X. AG
führt demgegenüber aus, sie sei durch das Verhalten der Gemeinde und des
Regierungsrats (Entgegennahme, Prüfung und Bewilligung von Baugesuchen,
Ausführung von Erschliessungsarbeiten) zu grossen Investitionen von über
2 Mio. Franken für die Planung und Erschliessung veranlasst worden. Die
nachträgliche Verhinderung der Überbauung widerspreche Treu und Glauben,
ja sie stelle eine Irreführung dar.
a) Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts hat ein Bauherr
keinen Anspruch auf Ersatz nutzlos gewordener Planungskosten, wenn sein
Vorhaben aufgrund der geltenden Bauvorschriften nicht bewilligt werden
kann. Dies gilt auch dann, wenn der Bauherr ein dem geltenden Recht
entsprechendes Baugesuch eingereicht hat, sich bis zum Entscheid darüber
aber die gesetzlichen Grundlagen zum Nachteil des Gesuchstellers geändert
haben. Einzig wenn gerade die Einreichung eines bestimmten Baugesuchs
Anlass zur Änderung der baurechtlichen Vorschriften gegeben hat, weil
die Baubehörden auf diese Weise die Ausführung des Vorhabens verhindern
wollten, besteht gestützt auf Art. 4 in Verbindung mit Art. 22ter BV
für die nutzlos gewordenen Aufwendungen ein Entschädigungsanspruch,
jedenfalls wenn die Absicht der Baubehörden für den Grundeigentümer nicht
voraussehbar war.
Ersatz muss sodann in denjenigen Fällen geleistet werden, in welchen
dem Bauwilligen vor Einreichung des Baugesuchs Zusicherungen auf den
Fortbestand der geltenden Bauvorschriften gegeben worden sind und dieser
im Vertrauen darauf Projektierungskosten aufgewendet hat (BGE 117 Ib 497
E. 7b S. 500 f.).
b) Zunächst ist zu prüfen, ob sich ein Entschädigungsanspruch daraus
ergibt, dass das Überbauungsprojekt der X. AG den Anlass zur fraglichen
Nichtgenehmigung der Ferienhauszone gebildet hat und die Behörden auf
diese Weise die Ausführung des geplanten Vorhabens haben verhindern wollen.
Die im Jahre 1983 erfolgte Einbeziehung des Gebiets Kleinberg-Urliberg
in das BLN-Objekt Nr. 1606 steht in keinem direkten Zusammenhang mit
dem Überbauungsprojekt der X. AG. Das Landstück war nämlich bereits
1972 unter dem Gesichtspunkt des Landschaftsschutzes als empfindlich
eingestuft und einem Landschaftsschongebiet zugeteilt worden. Das vom
erwähnten BLN-Objekt erfasste Schutzgebiet ist zudem viel grösser als
das zur Überbauung vorgesehene Gebiet.
Das lange Zögern der kantonalen Behörden, mit Bezug auf die
Parzellen der X. AG klare Zeichen zu setzen, ist darauf zurückzuführen,
dass diese ihren Bauwillen bekundete und von der Gemeinde Emmetten
darin unterstützt wurde. Ohne eine solche in der Planung schon recht
weit gediehene Bauabsicht wäre sowohl dem Gemeinderat Emmetten als
auch dem Regierungsrat die Nichteinzonung des fraglichen Gebiets
leichter gefallen. Auch der Landrat des Kantons Nidwalden hat bei der
Beschlussfassung über den Richtplan der Zuweisung zu einer Ferienhauszone
offensichtlich nur deshalb zugestimmt, weil die Planung der Überbauung
schon weit fortgeschritten war und er hohe Entschädigungsforderungen
befürchtete. Es zeigt sich also, dass das bestehende Überbauungsprojekt
die aufgrund der Zielsetzungen der Raumplanung unabdingbare Umzonung in
eine Landwirtschafts- oder Schutzzone verzögerte und diese schliesslich
erst aufgrund der Nichtgenehmigung des kantonalen Richtplans durch den
Bundesrat angeordnet wurde. Das Überbauungsprojekt der X. AG bildete
somit nicht den Anlass für die Zuweisung der fraglichen Parzellen in
eine Nichtbauzone; im Gegenteil hat die Überbauungsabsicht diese in den
Zielsetzungen der Raumplanung begründete Umzonung lange hinausgezögert.
Hat demnach das Bauprojekt der X. AG nicht Anlass zur umstrittenen
Umzonung gegeben, so besteht insoweit auch kein Anspruch auf Ersatz der
nutzlos gewordenen Planungskosten.
c) Es bleibt weiter zu untersuchen, ob die X. AG eine Entschädigung
aus dem Grund beanspruchen kann, weil ihr ausdrückliche oder konkludente
Zusicherungen auf den Fortbestand der geltenden Bauvorschriften gegeben
worden sind.
Unbestritten ist zunächst, dass die zuständigen Behörden der X. AG
nie ausdrückliche Zusicherungen auf den Fortbestand der Ferienhauszone
Kleinberg-Urliberg machten. Das Verwaltungsgericht geht jedoch
davon aus, es habe konkludente Zusicherungen gegeben: So habe der
Regierungsrat am 20. August 1979 vorgängig zur Bewilligung interner
Erschliessungsstrassen in der Ferienhauszone einen zweckdienlichen
Gestaltungsplan gefordert, und er habe das entsprechende Konzept am
3. August 1981 auch genehmigt. Der Gemeinderat Emmetten habe daraufhin am
27. Oktober 1981 dem Arealüberbauungsplan zugestimmt. Die X. AG sei deshalb
in ihrem Vertrauen, dass eine sinnvolle, den gesetzlichen Anforderungen
und den Anliegen des Landschaftsschutzes angepasste Planung bewilligt
würde, zu schützen. Es seien daher der X. AG jene Kosten zu ersetzen,
welche ihr aufgrund der Anordnung der Gestaltungsplanpflicht in Treu und
Glauben erwuchsen.
Dieser Betrachtungsweise kann nicht gefolgt werden. Der Regierungsrat
stellte im erwähnten Beschluss vom 20. August 1979 lediglich fest,
welches die Voraussetzungen für eine Überbauung des gemäss dem BMR im
Landschaftsschongebiet gelegenen Gebiets nach dem damals geltenden Recht
waren, nämlich eben die Erstellung eines Gestaltungsplans. Dies ist nicht
als konkludente Zusicherung anzusehen, dass das Land auch später, nach dem
Inkrafttreten des RPG am 1. Januar 1980, weiterhin überbaut werden könne.
Behördliche Informationen und Anordnungen stehen immer unter dem Vorbehalt
einer späteren Rechtsänderung. Eine vertrauensbegründende Auskunft kann
deshalb nur vorliegen, wenn die Rechtslage zur Zeit der Verwirklichung
des Tatbestands die gleiche ist wie im Zeitpunkt der Auskunftserteilung
(BGE 118 Ib 245 E. 4b S. 254; 117 Ia 285 E. 2b S. 287; 116 Ib 185
E. 3c S. 187). Mit dem Inkrafttreten des RPG hat sich die Rechtslage im
vorliegenden Fall entscheidend geändert: Die Kantone und Gemeinden waren
nun gehalten, ihre Nutzungsplanung an die Erfordernisse dieses Gesetzes
anzupassen. Bestehende Richt- und Nutzungspläne blieben nur noch bis zur
Genehmigung durch die zuständigen kantonalen Behörden in Kraft (Art. 26
und 35 RPG).
Die Genehmigung des Überbauungskonzepts Urliberg durch den
Regierungsrat am 3. August 1981 enthielt ebensowenig eine konkludente
Zusicherung. Die Zustimmung erfolgte ausdrücklich "im Sinne der
Erwägungen" und "sofern die Bauzone Urliberg erhalten bleibt". Diese
mit der Genehmigung erfolgten Hinweise legten die Unsicherheit über den
Weiterbestand der damals geltenden Ferienhauszone offen, und es kann
demzufolge nicht von einer "reservatio mentalis" des Regierungsrats
gesprochen werden, wie die X. AG behauptet. Der Regierungsrat hätte zwar
die Möglichkeit gehabt, mittels einer Planungszone (Art. 27 und 36 Abs. 2
RPG) sogleich in einem weitergehenden Masse einzugreifen, auch wenn die
damals geltende EV RPV diese Befugnis noch nicht ausdrücklich vorsah. Er
hätte gestützt auf eine solche Planungszone dem Überbauungskonzept seine
Zustimmung vorläufig verweigern können. Offenbar wollte der Regierungsrat
jedoch der Ortsplanung der Gemeinde Emmetten und der kantonalen
Richtplanung nicht vorgreifen. Der X. AG konnte jedoch nicht verborgen
bleiben, dass die revidierte Ortsplanung der Genehmigung des Kantons
bedurfte, dem erst noch zu erarbeitenden kantonalen Richtplan entsprechen
musste und der Regierungsrat der geplanten Überbauung grundsätzlich
ablehnend gegenüberstand. Dementsprechend kann in der Genehmigung des
Überbauungskonzepts auch nicht eine konkludente Zusicherung, dass das
Land auch künftig überbaut werden könne, gesehen werden. Dasselbe gilt
für die Genehmigung des Arealüberbauungsplans durch den Gemeinderat
Emmetten vom 27. Oktober 1981, der neben dem Vorbehalt zahlreicher noch
zu regelnder Punkte ausdrücklich auf den Regierungsratsbeschluss vom 3.
August 1981 verwies.
Eine konkludente Zusicherung liegt schliesslich auch nicht im
Beschluss der Gemeindeversammlung Emmetten vom 24. Juni 1983, das Gebiet
Kleinberg-Urliberg in der Ferienhauszone zu belassen, da die Festsetzung
noch der kantonalen Genehmigung bedurfte. Dass eine solche Genehmigung
unproblematisch wäre, durfte die X. AG im Blick auf den erwähnten Beschluss
vom 3. August 1981 nicht annehmen.
Auch wenn der Gemeinderat Emmetten die Überbauungsabsichten der X. AG
unterstützte und nicht gewillt war, eine Umzonung des fraglichen Landes
vorzunehmen, ferner die Baubewilligung für die Forststrasse aus dem
Jahre 1978 noch am 26. Oktober 1982 erneuerte, so lässt sich aus diesen
Einzelschritten noch keine Zusicherung ableiten. Der X. AG musste vielmehr
klar sein, dass die Belassung ihrer Parzellen in der Ferienhauszone im
Rahmen der Überarbeitung der Ortsplanung primär in die Zuständigkeit
der Gemeindeversammlung Emmetten fiel. Weder von dieser, noch von dem
für die Genehmigung zuständigen Regierungsrat lagen jedoch ausdrückliche
oder konkludente Zusicherungen für eine Beibehaltung der Ferienhauszone
vor. Erst recht hatte der Bundesrat, der letztlich die Umzonung anordnete,
nie irgendwelche Zusicherungen gemacht.
Ein Anspruch auf Ersatz der nutzlos gewordenen Planungsaufwendungen
besteht somit auch nicht unter dem Gesichtspunkt allfällig gemachter
Zusicherungen.