BGE 119 IB 222
119 Ib 222
27. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 10.
August 1993 i.S. WWF Schweiz und Schweizerischer Bund für Naturschutz
gegen Flugschule Pilatus AG, Gemeinde Ingenbohl und Regierungsrat des
Kantons Schwyz (Verwaltungsgerichtsbeschwerde) Regeste
Art. 22 bzw. 24 RPG; Baubewilligungspflicht für einen
Hängegleiterlandeplatz.
Die Luftfahrtsgesetzgebung, insbesondere die Verordnung über die
Hängegleiter und bestimmte andere Luftfahrzeuge vom 14. März 1988
(SR 748.941), enthält keine Regelung über die Bewilligungspflicht von
Hängegleiterlandeplätzen; diese richtet sich nach Art. 22 bzw. 24 RPG
(E. 2).
Die Benützung eines Landstücks als Hängegleiterlandeplatz untersteht
dann der Baubewilligungspflicht, wenn sie in einer organisierten und auf
die Dauer ausgerichteten Weise erfolgt und deshalb erhebliche Auswirkungen
auf die raumplanerische Nutzungsordnung und die vorhandene Infrastruktur
hat (E. 3).
Sachverhalt
A.- Die Flugschule Pilatus AG betreibt in der Gemeinde Ingenbohl eine
Schule zur Ausbildung von Hängegleiterpiloten. Sie benützt als Landeplatz
eine Wiese im Gebiet Hopfräben in der Nähe der Mündung der Muota in
den Vierwaldstättersee. Daran angrenzend befindet sich ein Flachmoor,
das der Entwurf des Eidgenössischen Departements des Innern als Objekt
von nationaler Bedeutung einstuft.
Die Gemeinde Ingenbohl erliess am 23. September 1990 für das Gebiet
Hopfräben einen Teilzonenplan und eine dazugehörige Schutzverordnung. Der
Hängegleiterlandeplatz der Flugschule Pilatus AG liegt in der
Landschaftsschutzzone. Seine Lage ist im Plan mit einer besonderen
Signatur eingezeichnet. Das angrenzende Flachmoor ist der Naturschutzzone
zugewiesen. Für dessen Schutz statuiert der Teilzonenplan für einen zehn
Meter breiten Streifen im westlichen Teil des Landeplatzes ein Düngeverbot.
Auf Ersuchen des WWF, Sektion Schwyz, stellte der Gemeinderat Ingenbohl
am 2. Dezember 1991 fest, dass für die Signalisation des Landeplatzes
für Hängegleiter im Schutzgebiet Hopfräben eine Baubewilligung nach §
75 des Planungs- und Baugesetzes vom 14. Mai 1987 (PBG) und Art. 22
bzw. 24 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG;
SR 700) nicht erforderlich sei. Eine vom WWF Schweiz, WWF Schwyz sowie vom
Schweizerischen Bund für Naturschutz (SBN) und Schwyzer Naturschutzbund
(SNB) gegen diesen Entscheid erhobene Beschwerde wies der Regierungsrat
des Kantons Schwyz am 7. Juli 1992 ab, soweit er darauf eintrat.
Der WWF Schweiz und der SBN haben gegen den Entscheid des
Regierungsrats vom 7. Juli 1992 eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim
Bundesgericht eingereicht. Sie stellen den Antrag, es sei der angefochtene
Entscheid aufzuheben und die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz
zurückzuweisen. Nach Auffassung der beschwerdeführenden Verbände verletzt
der Entscheid des Regierungsrats Art. 24 RPG sowie die bundesrechtlichen
Bestimmungen zum Schutz der Moore.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 1
1.- a) Nach Art. 34 Abs. 1 RPG ist gegen Entscheide letzter
kantonaler Instanzen über Bewilligungen im Sinne von Art. 24 RPG die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht zulässig. Art. 24 RPG
regelt nicht nur die Voraussetzungen, unter denen eine Ausnahmebewilligung
erteilt werden darf, sondern bestimmt ebenfalls den Umfang der
Baubewilligungspflicht für nicht zonenkonforme Bauvorhaben ausserhalb
der Bauzone (BGE 118 Ib 51 E. 1a).
Der Regierungsrat hat im angefochtenen Entscheid als letzte kantonale
Instanz darüber befunden, ob für den umstrittenen Hängegleiterlandeplatz
eine Baubewilligung erforderlich sei. Er hat damit zugleich darüber
entschieden, ob allenfalls die Voraussetzungen von Art. 24 RPG beachtet
werden müssen, da der Landeplatz nach Auffassung der Beschwerdeführer
nicht zonenkonform ist und ausserhalb der Bauzone liegt. Dieser Entscheid
ist nach den erwähnten Grundsätzen mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde
anfechtbar.
b) Nach Art. 12 des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz
vom 1. Juli 1966 (NHG) sind die gesamtschweizerischen ideellen
Vereinigungen des Natur- und Heimatschutzes zur Erhebung einer
Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen kantonale Entscheide befugt, die in
Erfüllung einer Bundesaufgabe im Sinne von Art. 24sexies BV und Art. 2 NHG
ergangen sind (BGE 118 Ib 15 f. E. 2e; 117 Ib 100; 116 Ib 121 ff. E. 2b,
207 E. 3a). Die Beschwerdelegitimation besteht aber nur, wenn sich die
beschwerdeberechtigten Organisationen mindestens am Verfahren vor der
letzten kantonalen Instanz beteiligt haben (BGE 117 Ib 274 E. 1a; 116
Ib 121 ff. E. 2b, 426 ff. E. 3, 467 E. 2b). Die gesamtschweizerischen
Vereinigungen können sich dabei im kantonalen Verfahren durch die örtlichen
oder regionalen Sektionen vertreten lassen (BGE 117 Ib 140; 116 Ib 431).
Die Beschwerdeführer rügen, der angefochtene Entscheid verletze Art. 24
RPG und die Vorschriften über den Moorschutz (Art. 24sexies Abs. 5 BV
und Art. 29 Abs. 1 lit. a und Art. 14 Abs. 2 lit. d der Verordnung über
den Natur- und Heimatschutz vom 16. Januar 1991 [NHV]). Die Anwendung
dieser Bestimmungen stellt nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts
eine Bundesaufgabe im Sinne von Art. 24sexies Abs. 2 BV und Art. 2
NHG dar (BGE 117 Ib 100, 274 E. 1a; 116 Ib 121 f. E. 2b). Da sie sich
zudem am Verfahren vor dem Regierungsrat beteiligt haben, sind sie zur
Beschwerdeführung berechtigt.
c) Die übrigen Voraussetzungen für die Erhebung einer
Verwaltungsgerichtsbeschwerde sind ebenfalls erfüllt. Auf das Rechtsmittel
ist daher einzutreten.
Erwägung 2
2.- Die Einrichtung eines Landeplatzes für Hängegleiter berührt
sowohl den Bereich der Luftfahrt als auch jenen des Raumplanungs-
und Baurechts. Es ist daher zuerst zu prüfen, welche Vorschriften die
Frage regeln, ob für die Einrichtung eines Hängegleiterlandeplatzes eine
Baubewilligung erforderlich ist.
a) Nach Art. 37ter BV ist die Luftschiffahrt Sache des Bundes. Es
handelt sich um eine umfassende, aber nicht eine ausschliessliche
Bundeskompetenz. Die kantonalen Kompetenzen im Gebiet der Raumplanung
und des Baurechts werden dadurch allerdings grundsätzlich nicht
beschnitten, auch wenn sie die gleiche Sache - wie z.B. die Anlage
eines Flugfelds, eines Fallschirm- oder Hängegleiterlandeplatzes -
betreffen. Bei der Ausübung der Bundeskompetenzen ist deshalb das
kantonale Recht grundsätzlich zu respektieren. Eine Ausnahme gilt nur,
wenn die Spezialgesetzgebung des Bundes ausdrücklich von der Einhaltung
der kantonalen Vorschriften befreit (BGE 102 Ia 360 E. 6d; Urteil des
Bundesgerichts vom 25. Juni 1986 in ZBl 89/1988 67 f. E. 3c und 70 E. 4a;
vgl. auch BGE 111 Ib 106).
b) Hängegleiter zählen zu den der Luftfahrtsgesetzgebung unterstellten
Fluggeräten gemäss Art. 1 der Verordnung über die Luftfahrt vom
14. November 1973 (LFV; SR 748.01). Die Verordnung über Hängegleiter
und bestimmte andere Luftfahrzeuge vom 14. März 1988 (VHG; SR 748.941)
stellt einzelne Vorschriften über den Betrieb derselben auf. Nach
Art. 9 Abs. 2 besteht für Landungen kein Flugplatzzwang, es bleiben
jedoch die Rechte der an einem Grundstück Berechtigten auf Abwehr von
Besitzesstörungen und Ersatz ihres Schadens vorbehalten. Auf öffentlichen
Strassen und Skipisten sind Landungen untersagt (Art. 9 Abs. 3 VHG). Wie
das Bundesamt für Zivilluftfahrt in seiner Vernehmlassung ausführt,
unterstehen Hängegleiterlandeplätze nicht der Bundesaufsicht.
Über die Bewilligungspflicht von Landeplätzen für Hängegleiter enthält
die Luftfahrtsgesetzgebung des Bundes keine Spezialbestimmungen, die den
Vorrang vor dem eidgenössischen und kantonalen Raumplanungs- und Baurecht
beanspruchen würden. Nach dessen Vorschriften ist daher zu prüfen, ob
für die Einrichtung eines Hängegleiterlandeplatzes eine Baubewilligung
erforderlich ist. Wie das Bundesgericht bereits früher entschieden hat,
sind auch bei der Anlage eines Flugfelds oder eines Fallschirmlandeplatzes
die Vorschriften des eidgenössischen und kantonalen Raumplanungsrechts
zu beachten (BGE 102 Ia 358 ff. E. 6; Urteil vom 25. Juni 1986 in ZBl
89/1988 70 ff. E. 4). Dagegen regelt das Luftfahrtsrecht des Bundes den
Bau einer Flugsicherungsanlage abschliessend, da deren Standort weitgehend
technisch und operationell bedingt ist (Urteil vom 27. Oktober 1982 in
ZBl 84/1983 368 f. E. 3).
Erwägung 3
3.- Nach den Art. 22 bzw. 24 RPG dürfen Bauten und Anlagen inner-
und ausserhalb der Bauzonen nur mit behördlicher Bewilligung errichtet
werden. Das kantonale Recht darf den Kreis der nach diesen Bestimmungen
bewilligungspflichtigen Bauten und Anlagen nicht einschränken. Es fragt
sich, ob für den Hängegleiterplatz im Gebiet Hopfräben nach Art. 22
bzw. 24 RPG eine Baubewilligung erforderlich ist.
a) Der bundesrechtliche Begriff "Bauten und Anlagen" ist vom
Gesetzgeber nicht näher umschrieben worden. Nach der Rechtsprechung gelten
als "Bauten und Anlagen" jedenfalls jene künstlich geschaffenen und auf
Dauer angelegten Einrichtungen, die in bestimmter fester Beziehung zum
Erdboden stehen und die Nutzungsordnung zu beeinflussen vermögen, weil
sie entweder den Raum äusserlich erheblich verändern, die Erschliessung
belasten oder die Umwelt beeinträchtigen. Dazu gehören auch Fahrnisbauten,
welche über nicht unerhebliche Zeiträume ortsfest verwendet werden (BGE
118 Ib 9 f. E. 2c, 51 f. E. 2; 113 Ib 315 f. E. 2b).
Neben den eigentlichen baulichen Vorrichtungen nimmt die
bundesgerichtliche Rechtsprechung die Bewilligungspflicht auch für blosse
Geländeveränderungen an, wenn diese erheblich sind. Eine Baubewilligung
ist daher in der Regel erforderlich für die Betreibung einer Kies- oder
Lehmgrube, für die Anlage eines Golfplatzes oder für die Aufschüttung für
einen Autoabstellplatz (BGE 114 Ib 313 f. E. 2 mit Hinweisen auf weitere
Urteile). Ausschlaggebend für die Bejahung der Bewilligungspflicht ist
dabei nicht allein die Veränderung des Terrains durch Abtragung, Auffüllung
oder andere Massnahmen. Es kommt vielmehr auf die räumliche Bedeutung
eines Vorhabens insgesamt an. Die Baubewilligungspflicht soll der Behörde
die Möglichkeit verschaffen, das Bauprojekt vor seiner Ausführung auf die
Übereinstimmung mit der raumplanerischen Nutzungsordnung und der übrigen
einschlägigen Gesetzgebung zu überprüfen. Massstab dafür, ob eine Massnahme
erheblich genug ist, um sie dem Baubewilligungsverfahren zu unterwerfen,
ist daher, ob damit im allgemeinen, nach dem gewöhnlichen Lauf der Dinge,
so wichtige räumliche Folgen verbunden sind, dass ein Interesse der
Öffentlichkeit oder der Nachbarn an einer vorgängigen Kontrolle besteht.
Aus diesen Gründen hat das Bundesgericht beispielsweise die Einholung
einer Baubewilligung für die Erstellung einer Wasserski-Anlage verlangt
(BGE 114 Ib 87 f. E. 3). Es hat ferner erklärt, die zonenwidrige Nutzung
von ausserhalb der Bauzone gelegenem Land zu gewerblichen Zwecken wie
etwa als Lagerplatz für Altmaterialien oder als Motocrosstrainingsgelände
bedürfe einer Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG (vgl. BGE 112 Ib 277
ff. und nicht veröffentlichtes Urteil vom 22. April 1988 i.S. Möckli). Der
Baubewilligungspflicht gemäss Art. 24 RPG unterstehen somit auch blosse
Nutzungsänderungen, die ohne bauliche Vorkehrungen auskommen, wenn diese
erhebliche Auswirkungen auf Umwelt und Planung haben (BGE 113 Ib 223).
b) Die von der Flugschule Pilatus AG als Hängegleiterlandeplatz
benutzte Wiese ist weder künstlich geschaffen worden, noch befinden sich
darauf irgendwelche auf die Dauer angelegte Einrichtungen, die mit dem
Erdboden in fester Verbindung stehen. Der Landekreis ist lediglich mit
einigen lose eingesteckten Fähnchen signalisiert, und in dessen Nähe
befindet sich eine Stange mit einem Windsack. Das Bundesgericht hat
bereits früher entschieden, dass für das Aufstellen dieser Hilfsmittel
für sich allein betrachtet eine Baubewilligung nicht erforderlich ist
(Urteil vom 25. Juni 1988 in ZBl 89/1988 70).
Im vorliegenden Fall steht indessen nicht die Baubewilligungspflicht
für die Landemarkierungen und die Stange mit dem Windsack, sondern
für den ganzen Landeplatz als solchen zur Diskussion. Die regelmässige
Benützung einer bisher hauptsächlich landwirtschaftlich genutzten Wiese
für gewerbliche Zwecke oder für intensive Freizeitaktivitäten hat häufig
erhebliche Auswirkungen auf das sie umgebende Gebiet und die vorhandene
Infrastruktur, so dass eine vorgängige Kontrolle durch die zuständigen
Behörden nötig ist (vgl. BGE 114 Ib 314 E. 2c). Dass der Betrieb des
Hängegleiterlandeplatzes der Flugschule Pilatus AG nicht ohne Folgen
für die nähere Umgebung bleibt, liegt auf der Hand und wird von keiner
Seite bestritten. Besonders ins Gewicht fällt, dass die Landungen in
unmittelbarer Nähe eines bedeutenden Flachmoors stattfinden und dadurch
allenfalls dessen Vegetation und vor allem dessen Tierwelt beeinträchtigen
könnten. Überdies führt der Landeplatz zu zusätzlichem Verkehr auf
den heranführenden Strassen, und es wird eine angemessene Anzahl von
Parkplätzen in der Umgebung benötigt.
Die Beschwerdegegnerin wendet allerdings ein, das Gebiet Hopfräben
werde schon seit Jahrzehnten auf die vielfältigste Weise zu Freizeitzwecken
(Baden, Campieren, Spazieren, Hundezucht, Modellfliegerei, Anlagestelle
für Motor- und Segelboote) benutzt, weshalb die Verwendung als
Hängegleiterlandeplatz keine bewilligungspflichtige Nutzungsänderung
darstelle. Auch wenn es zutreffen mag, dass die fragliche Fläche
schon seit längerem auch Erholungszwecken dient, so ist es gleichwohl
offensichtlich, dass ein Hängegleiterlandeplatz mehr Raum benötigt
und eine intensivere Nutzung des Landes bewirkt als die meisten von der
Beschwerdegegnerin angeführten übrigen Freizeitaktivitäten, die im übrigen
auch nicht alle ohne weiteres bewilligungsfrei ausgeübt werden dürfen. Er
beansprucht mit einer Fläche von 8960 m2 einen grossen Teil des der
Landschaftsschutzzone zugewiesenen Areals zwischen der Muota und dem als
Naturschutzzone ausgeschiedenen Flachmoor, und seine Begrenzung ist auf
dem Teilzonenplan Hopfräben speziell eingezeichnet. Der Flugschulbetrieb
erfolgt nicht nur sporadisch, sondern mit einer gewissen - zwar vom Wetter
abhängigen - Regelmässigkeit, und die Nutzung des fraglichen Landes als
Hängegleiterlandeplatz ist auf die Dauer ausgerichtet.
Die genannten Faktoren zeigen, dass das fragliche Landstück durch
die Verwendung als Hängegleiterlandeplatz einer neuen, organisierten und
auf die Dauer ausgerichteten Nutzung zugeführt wird, welche im Blick
auf die bedeutenden Auswirkungen auf die Umgebung - insbesondere das
benachbarte Flachmoor - und die Infrastruktur nach Art. 22 bzw. 24 RPG
einer Baubewilligung bedarf. Der angefochtene Entscheid hat somit die
Bewilligungspflicht für den Hängegleiterlandeplatz zu Unrecht verneint.
Es sei beigefügt, dass der erstinstanzliche Entscheid des Gemeinderats
Ingenbohl hinsichtlich des Bestehens der Bewilligungspflicht
widersprüchlich ist. In Ziff. 1 verneint er zwar eine solche,
in Ziff. 2 stellt er dagegen der Flugschule Pilatus AG für den
Landeplatz eine Bewilligung unter der Voraussetzung in Aussicht, dass
ein befriedigender Vertrag mit der Gemeinde Ingenbohl abgeschlossen
werden könne. Offensichtlich hat auch der Gemeinderat Ingenbohl erkannt,
dass der Betrieb des umstrittenen Hängegleiterlandeplatzes wegen seiner
Auswirkungen auf die Umgebung und die Infrastruktur einer vorgängigen
behördlichen Kontrolle in einem Bewilligungsverfahren bedarf.
Erwägung 4
4.- Der angefochtene Entscheid verletzt somit Bundesrecht und
ist in Gutheissung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde aufzuheben.
Da der Sachverhalt noch nicht ausreichend feststeht, um über die
Bewilligungsfähigkeit des umstrittenen Landeplatzes befinden zu können, ist
die Angelegenheit an die Vorinstanz zur weiteren Behandlung zurückzuweisen
(Art. 114 Abs. 2 OG). Zu beachten ist, dass sich mit der Bejahung der
Bewilligungspflicht auch die den Beschwerdeführern im Beschluss des
Gemeinderats vom 2. Dezember 1991 auferlegte Behandlungsgebühr nicht
mehr rechtfertigt.
An erster Stelle werden die kantonalen Behörden im
durchzuführenden Baubewilligungsverfahren zu untersuchen haben, ob der
Hängegleiterlandeplatz als zonenkonform angesehen werden kann oder ob dafür
eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG erforderlich ist. Nach Auffassung
der Beschwerdegegnerin ist die Zonenkonformität zu bejahen, da die Grenzen
des Hängegleiterlandeplatzes im Teilzonenplan Hopfräben eingezeichnet
seien. Die zum Plan gehörende Schutzverordnung erwähnt indessen in Art. 2
lediglich drei Zonen (Wasser-, Naturschutz- und Landschaftsschutzzone)
und trifft bezüglich des in der Landschaftsschutzzone gelegenen
Hängegleiterlandeplatzes keine besondere Regelung. In der Botschaft
des Gemeinderats zum Teilzonenplan wird zudem ausdrücklich erklärt, die
neben den drei erwähnten Zonen auf dem Plan vermerkten Angaben hätten
"anweisenden oder informativen Charakter". Die im Teilzonenplan enthaltene
Signatur "Hängegleiterlandeplatz" kann daher kaum als planungsrechtliche
Festlegung einer besonderen Nutzung aufgefasst werden, so dass für den
umstrittenen Landeplatz eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG nötig
sein dürfte. Bei der Prüfung von deren Voraussetzungen wird vor allem
dem Schutz des benachbarten Flachmoors (vgl. Art. 24sexies Abs. 5 BV
und Art. 29 Abs. 1 lit. a sowie Art. 14 Abs. 2 lit. d NHV) Rechnung zu
tragen sein. Soweit erforderlich sind zur Abklärung des Sachverhalts
Fachleute beizuziehen.