BGE 119 IB 174
119 Ib 174
21. Extrait de l'arrêt de la Ire Cour de droit public du 4 juin 1993
dans la cause B. et consorts contre L. SA, X. et commune de Saint-Oyens
(recours de droit administratif) Regeste
Art. 44 Abs. 2 lit. a GSchG. Ausbeutung von Kies; Schutz von
Grundwasserfassungen.
Die Ausbeutung von Kies ist inskünftig in den Grundwasserschutzzonen,
inbegriffen die weiteren Schutzzonen "S3", untersagt.
Art. 44 Abs. 2 lit. a GSchG ist unmittelbar anwendbar im Rahmen aller
im Zeitpunkt seines Inkrafttretens hängigen Verfahren, einschliesslich
in demjenigen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde (E. 3).
Art. 24 Abs. 1 RPG. Interessenabwägung, Koordination.
Die Ausnahmebewilligungen, die für zwei voneinander abhängige Anlagen
verlangt werden (in casu: Erstellung einer provisorischen Fahrbahn und
Kieswerkanlage) müssen derart miteinander koordiniert werden, dass sie
eine Gesamtabwägung aller betroffenen Interessen ermöglichen (E. 4).
Sachverhalt
A.- La société anonyme L. SA prévoit d'ouvrir une gravière dans la
commune de Saint-Oyens, sur deux parcelles appartenant respectivement à
X. et à la commune. L'exploitation s'étendrait sur une surface d'environ
5,1 ha pour l'extraction de 270'000 m3 de matériaux; sa durée probable
est évaluée à trois ans. Les matériaux extraits seraient transportés par
camions vers des installations de traitement que l'entreprise possède déjà;
ce trafic traverserait le village de Saint-Oyens.
Les parcelles sont classées en zone agricole par le plan d'affectation
communal. La surface de la gravière se trouve presque entièrement dans
la zone de protection de la source du Marais qui alimente Saint-Oyens,
plus précisément dans la zone de protection éloignée "S3"; son périmètre
coïncide partiellement avec la limite de la zone de protection rapprochée
"S2".
Soumis à l'enquête publique en septembre 1989, le projet a suscité
de nombreuses oppositions qui se rapportaient notamment aux inconvénients
causés par le trafic des camions. Pour éviter partiellement le centre de la
localité et, en particulier, éviter le passage devant l'école communale,
il a été prévu de compléter le réseau routier par une piste provisoire
privée. Cet ouvrage devait être réalisé sur une longueur d'environ 170 m,
à travers une parcelle classée en zone agricole appartenant elle aussi à X.
Par décision du 7 septembre 1990, le Département cantonal des travaux
publics, de l'aménagement et des transports a levé les oppositions. Le
même jour, L. SA a reçu l'autorisation d'exploiter la gravière conformément
aux documents présentés à l'enquête publique, mais à condition de réaliser
préalablement la piste provisoire.
B. et d'autres opposants ont recouru à la Commission cantonale de
recours en matière de constructions. Statuant le 15 juillet 1991, cette
autorité a jugé le projet conforme à l'art. 24 al. 1 LAT et confirmé la
décision du Département.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, B. et consorts
ont déféré ce dernier prononcé au Tribunal fédéral. Le 1er novembre 1992,
la loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux (LEaux;
RS 814.20) est entrée en vigueur; les parties et le Département ont été
invités à déposer leurs observations sur son application à la cause.
Le Tribunal fédéral a admis le recours de droit administratif, annulé
la décision de la Commission de recours et prononcé que l'autorisation
d'exploiter la gravière était refusée.
Auszug aus den Erwägungen:
Extrait des considérants:
Erwägung 2
2.- L'ouverture d'une gravière est soumise à autorisation par l'art. 44
al. 1 LEaux; avant le 1er novembre 1992, le régime de l'autorisation était
institué par l'art. 32 al. 1 de la loi fédérale du 8 octobre 1971 sur la
protection des eaux contre la pollution (LPEP, RO 1972 958).
Par ailleurs, l'exploitation d'une gravière constitue un bouleversement
important de la configuration des lieux; elle est dès lors considérée
comme une installation aux termes des art. 22 et 24 LAT et subordonnée
à une autorisation. En principe, celle-ci ne peut être délivrée que si
le terrain est affecté à une zone d'exploitation du sous-sol (art. 22
al. 2 let. a LAT). En zone agricole ou dans les territoires non affectés,
l'autorisation exceptionnelle prévue par l'art. 24 al. 1 LAT est nécessaire
(ATF 112 Ib 28 consid. 2a, 111 Ib 86 consid. 2); en règle générale,
elle n'entre en considération que pour des projets de faible importance
(consid. 4 ci-après).
Erwägung 3
3.- En vertu de l'art. 44 al. 2 let. a LEaux, il ne peut pas être
délivré d'autorisation pour des gravières à exploiter dans les zones de
protection des captages d'eaux souterraines, délimitées conformément à
l'art. 20 al. 1 LEaux. Cette disposition restrictive, qui n'est atténuée
par aucune exception, n'existait pas dans la loi précitée de 1971, alors
que ce texte prévoyait déjà la délimitation des zones de protection
des captages (art. 30 al. 1 LPEP; art. 14 let. a de l'ordonnance sur
la protection des eaux contre les liquides pouvant les altérer, du 28
septembre 1981, RS 814.226.21). Adoptée sans discussion par le Conseil
national et par le Conseil des Etats, elle vise sans aucun doute à
accroître de façon rigoureuse la protection des captages contre le risque
de pollution: d'après le message du Conseil fédéral, les gravières étaient
déjà exclues dans les zones de captage "S1" et dans les zones de protection
rapprochée "S2", et il se justifie de les exclure aussi, à l'avenir,
dans les zones de protection éloignée "S3" (FF 1987 II 1171/1172).
L'extraction de gravier prévue dans la zone de protection de la
source du Marais est ainsi incompatible avec le droit fédéral. Certes,
cette exploitation a été autorisée avant l'entrée en vigueur de l'art. 44
al. 2 let. a LEaux, et la validité d'une décision doit en principe être
examinée selon le droit applicable au moment où elle a été prise. La
protection du milieu vital de l'homme est toutefois un besoin de l'ordre
public; il importe que les prescriptions nouvelles destinées à renforcer
cette protection produisent leurs effets le plus rapidement possible,
et qu'elles soient donc appliquées dans toutes les procédures en cours
lors de leur entrée en vigueur, y compris dans la procédure du recours
de droit administratif (ATF 112 Ib 42 consid. c, concernant la loi
fédérale sur la protection de l'environnement; ATF 99 Ia 124 consid. 9,
concernant la loi fédérale de 1971 sur la protection des eaux contre
la pollution). Contrairement à la thèse des intimés et du Département,
cette nécessité est en principe déterminante même lorsque les procédures
de première instance ou de recours ont subi des retards considérables qui
ne sont pas imputables au requérant (ATF 112 Ib 44); de toute manière,
compte tenu de la nature de la présente affaire, il n'apparaît nullement
que l'examen des autorités se soit prolongé d'une façon exceptionnelle
et disproportionnée.
Le Tribunal fédéral doit ainsi appliquer l'art. 44 al. 2 let. a LEaux,
ce qui entraîne l'admission complète du recours. Un jugement différent
sur ce point n'aboutirait d'ailleurs pas à une solution plus favorable
pour les intimés. En effet, la cause devrait de toute façon être renvoyée
au Département pour violation de l'art. 24 LAT, et une nouvelle décision
de cette autorité devrait être prise selon la législation actuelle.
Erwägung 4
4.- L'autorisation exceptionnelle prévue par l'art. 24 LAT ne
peut pas être accordée pour des installations qui, en raison de leurs
dimensions et de leur incidence sur la planification locale, ne peuvent
être correctement étudiées que dans le cadre d'une procédure d'adoption
d'un plan d'affectation (ATF 117 Ia 359 consid. 6a; 116 Ib 139 consid. 4a;
54 consid. 3a; 115 Ib 513 consid. a). A première vue, pour ce motif déjà,
en raison des modifications du réseau routier à exécuter pour l'accès
à la gravière, il est douteux que l'autorisation obtenue par L. SA soit
conforme à l'art. 24 LAT. De toute manière, l'autorité qui accorde une
autorisation fondée sur cette disposition a le devoir de coordonner les
différentes autorisations nécessaires au projet, de manière que tous
les intérêts en présence fassent l'objet d'un examen global, et ces
diverses décisions devraient en principe être notifiées simultanément
(ATF 117 Ib 48 consid. 4; 30 consid. 2; 116 Ib 57/58 consid. 4b); or,
cette règle n'a pas été respectée.
La coordination doit être assurée entre les diverses autorisations
nécessaires à la réalisation d'une seule construction ou installation,
prévues par des lois différentes; l'autorisation d'exploiter délivrée
à L. SA est conforme à cette exigence car le projet approuvé comprend
une étude détaillée des modalités d'exploitation qui devaient être
fixées conformément à l'art. 32 al. 2 LPEP, disposition correspondant
actuellement à l'art. 44 al. 3 LEaux. En outre, la coordination doit être
assurée entre les autorisations à obtenir pour deux constructions ou
installations distinctes dont l'une est nécessaire à l'exploitation de
l'autre. La gravière ne peut donc pas être autorisée indépendamment de
la piste provisoire, prévue en zone agricole et nécessitant elle aussi
l'autorisation prévue par l'art. 24 LAT (ATF 112 Ib 122 consid. b); le
Département aurait dû reporter sa décision sur la demande d'autorisation
d'exploiter jusqu'à ce qu'un permis puisse être délivré pour la piste
provisoire.
Cet élément du projet n'a pas été soumis à l'enquête publique; les
intimés prévoient d'ouvrir une procédure seulement lorsque l'autorisation
d'exploiter sera définitive. Un préavis favorable du service cantonal
des routes et autoroutes a été recueilli, mais le dossier ne contient
aucun plan qui permette une compréhension exacte de l'ouvrage; on ignore
par exemple si la chaussée doit suivre le terrain naturel, qui présente
une légère dépression, ou s'il est envisagé de l'établir sur une remblai;
on ignore aussi la largeur et le revêtement prévus. Les autorités intimées
ont ainsi statué sans être renseignées de façon exacte et complète sur tous
les intérêts touchés par l'exploitation de la gravière et par l'exécution
des autres travaux dont cette exploitation dépend; cela aussi entraîne
l'annulation du prononcé attaqué.
Selon les renseignements recueillis lors de l'inspection des lieux,
l'itinéraire prévu pour les camions nécessiterait l'abrogation d'une
limitation de poids actuellement en vigueur; il n'est pas nécessaire
d'examiner si cette mesure de réglementation locale du trafic (cf. art. 3
al. 4 LCR, RS 741.01; 107 al. 1 OSR, RS 741.21) aurait aussi dû être
coordonnée avec l'autorisation d'exploiter. Il n'est pas non plus
nécessaire d'examiner si le projet aurait dû être soumis à la procédure
de l'étude d'impact sur l'environnement.