BGE 119 IB 124
119 Ib 124
15. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 25.
Januar 1993 i.S. M. gegen Kanton Aargau und Verwaltungsgericht des Kantons
Aargau (Verwaltungsgerichtsbeschwerde) Regeste
Art. 5 Abs. 2 RPG; materielle Enteignung; Schutzzonenfestsetzung
durch den Kanton.
1. Zusammenfassung der Rechtsprechungsgrundsätze zur materiellen
Enteignung; die Festsetzung von Zonen gemäss Art. 14 ff. RPG in Erfüllung
des Raumplanungsauftrages (Art. 22quater BV) ist Ausgestaltung der
verfassungsrechtlichen Eigentumsordnung (Art. 22ter BV; E. 2).
2. Anforderungen des Bundesrechts an Zonenpläne; Nichteinzonung (E. 3).
3. Eine für sich allein betrachtet überbaubare Parzelle ist nicht
baureif, wenn eine systematischen Quartiererschliessung und notwendige
Parzellarordnungsmassnahmen fehlen (E. 4a). Begriff des weitgehend
überbauten Gebiets (E. 4b).
4. Kein schutzwürdiges Vertrauen auf den Weiterbestand einer
altrechtlichen Bauzone,
- wenn eine Gemeinde auf eine den Anforderungen des Bundesrechts
entsprechende Bauzonenbegrenzung verzichtet hat (E. 4c, aa);
- wenn erste Planentwürfe den Einbezug einer Parzelle in ein
Schutzgebiet noch nicht vorsehen (E. 4c, aa); Tragweite von fiskalischen
Aspekten (E. 4c, bb) und von entschädigungsfreundlichen Äusserungen bei
der politischen Beratung einer Schutzzonenfestsetzung (E. 4c, cc).
Sachverhalt
A.- M. erwarb das Grundstück Nr. 2994, haltend 927 m2, welches
im Gebiet "Rügel/Gäldrüti" in der Gemeinde Seengen liegt. Die heutige
Liegenschaftsform ergab sich aus einem 1973 abgeschlossenen Tauschvertrag,
der zu einer Vergrösserung der Parzelle auf 1191 m2 führte. Der
Liegenschaft stehen Fuss- und Fahrwegrechte zu, die über die bestehende
Zufahrt zur reformierten Heimstätte Rügel eine Verbindung zur K 373
(Sarmenstorferstrasse) ermöglichen.
Das Grundstück befindet sich oberhalb des Hallwilersees im Gebiet
zwischen den Kantonsstrassen K 251 (Seengen Meisterschwanden) und K
373 und bildet Bestandteil des im Bundesinventar der Landschaften und
Naturdenkmäler von nationaler Bedeutung (BLN) verzeichneten Objektes
"Hallwilersee" (BLN-Inventar 1303). Bereits seit 1963 ist das Gebiet in dem
von der Kommission für die Inventarisation schweizerischer Landschaften
und Naturdenkmäler von nationaler Bedeutung erstellten KLN-Inventar
unter Nr. 2.42 verzeichnet. Nach der Zonenordnung (ZO) und dem Zonenplan
der Gemeinde Seengen vom 15. Dezember 1967, vom Grossen Rat des Kantons
Aargau am 17. März 1969 genehmigt, war die Parzelle der Landhauszone,
1. Etappe, zugeteilt, in welcher der Bau von Einfamilienhäusern mit
einer Ausnützungsziffer von 0,2 zulässig war (Art. 9 ZO). Gleichzeitig
befand sich das Grundstück in der allgemeinen Schutzzone gemäss der
kantonalen Verordnung über den Schutz des Hallwilersees und seiner Ufer
vom 27. Juli 1956 (Hallwilerseeschutzverordnung, HSV). Nach § 6 HSV
wurden in der allgemeinen Schutzzone Neu- und Umbauten sowie andere
das Landschaftsbild verändernde Massnahmen bewilligt, sofern keine
Verunstaltung oder erhebliche Beeinträchtigung eintrat.
Im Jahre 1972 erteilte der Gemeinderat der Firma von M., der M. AG,
Ingenieure und Geometer, den Auftrag, für das Gebiet "Rügel/Ghei" einen
Überbauungsplan auszuarbeiten. Im Jahre 1973 ordnete der Gemeinderat
eine Bausperre an. Diese lief zwei Jahre später ab. 1978 wurde der in
der Zwischenzeit ausgearbeitete Überbauungsplan zurückgewiesen. Die
Gemeindeversammlung erteilte dem Gemeinderat den Auftrag, Auszonungen
im fraglichen Gemeindegebiet zu prüfen. In der Folge beschlossen der
Gemeinderat, das Baudepartement des Kantons Aargau und das Bundesamt für
Raumplanung, durch einen Expertenauftrag den Stimmberechtigten der Gemeinde
objektive Entscheidungsgrundlagen für die zu treffenden planerischen
Massnahmen zu beschaffen. Ende 1981 lehnte es die Gemeindeversammlung
ab, im Gebiet "Rügel/Ghei" Auszonungen zu beschliessen. Im Anschluss an
Vorstösse im Grossen Rat des Kantons Aargau sah hierauf der Kanton die
Festlegung einer kantonalen Schutzzone vor. Nach wiederholten öffentlichen
Auflagen von Dekretsentwürfen stimmte der Grosse Rat schliesslich am
13. Mai 1986 dem Hallwilerseeschutzdekret (HSD) zu. Es trat am 27. Juli
1986 mit dem dazugehörenden Schutzplan 1:25'000 in Kraft. Nach diesem
liegt die Parzelle von M. neu in der Schutzzone, in welcher nur noch
betriebsnotwendige Bauten und Anlagen für die ordentliche Bewirtschaftung
des Bodens zulässig sind (§ 6 HSD).
M. verlangte bei der kantonalen Schätzungskommission nach Baugesetz
und Gewässerschutzgesetz eine Entschädigung aus materieller Enteignung
in der Höhe von Fr. 339'435.-- nebst 5% Zins seit 27. Juli 1986. Die
Schätzungskommission wies die Klage ab. Eine hiegegen erhobene Beschwerde
an das Verwaltungsgericht des Kantons Aargau blieb ohne Erfolg.
Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde stellt M. den Antrag, der
Staat Aargau sei zu verpflichten, Fr. 339'435.-- nebst Zins aus
materieller Enteignung zu bezahlen. Das Bundesgericht weist die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde ab.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 2
2.- a) Ob Planungen zu Eigentumsbeschränkungen führen, die einer
Enteignung gleichkommen, ist im Lichte der verfassungsrechtlichen
Ordnung des Bodenrechts gemäss Vorlage vom 15. August 1967 (BBl 1967
II 133 ff.), die am 14. September 1969 zur Annahme der Art. 22ter und
22quater BV durch Volk und Stände führte, zu beurteilen. Danach wurden
die Kantone verpflichtet, nach den bundesrechtlichen Grundsätzen eine der
zweckmässigen Nutzung des Bodens und der geordneten Besiedlung des Landes
dienende Raumplanung zu schaffen. Ein zentrales Anliegen dieser Neuordnung
des Bodenrechts bildet die Festlegung der zulässigen Nutzung des Bodens
in Beachtung des Gebotes der haushälterischen Nutzung (Art. 1 Abs. 1 des
Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 [Raumplanungsgesetz,
RPG; SR 700]) durch Nutzungspläne (Botschaft, BBl 1967 II 139 f., 141;
WALTER HALLER/PETER KARLEN, Raumplanungs- und Baurecht, 2. Aufl.,
Zürich 1992, S. 20 f., 35 ff.; LEO SCHÜRMANN, Bau- und Planungsrecht, 2.
Aufl., Bern 1984, S. 153 ff.; MARTIN LENDI/HANS ELSASSER, Raumplanung in
der Schweiz, 3. Aufl., Zürich 1991, S. 95, 188, 210, 226 f.).
Die Nutzungspläne haben vorab Bau-, Landwirtschafts- und Schutzzonen
zu unterscheiden (Art. 14 RPG). Diese Anordnung des Raumplanungsgesetzes
knüpft an die vom Bundesgesetz über den Schutz der Gewässer gegen
Verunreinigung vom 8. Oktober 1971 (AS 1972 I 950 ff.; ersetzt seit
1. November 1992 durch das Bundesgesetz über den Schutz der Gewässer
vom 24. Januar 1991 [Gewässerschutzgesetz, GSchG; SR 814.20]) und vom
Bundesbeschluss vom 17. März 1972 über dringliche Massnahmen auf dem
Gebiete der Raumplanung (BMR; AS 1972 I 644 ff.) geschaffene Ordnung an
(BGE 105 Ia 336 ff. E. 3c und d). Das für die Überbauung bestimmte
Land ist in Beachtung der Grundsatzbestimmung von Art. 15 RPG in
Bauzonen einzuweisen. Das ausserhalb der Bauzonen gelegene Areal ist
Landwirtschaftszonen (Art. 16 RPG), allenfalls Schutzzonen (Art. 17 RPG)
oder kantonalen Spezialzonen zuzuteilen, soweit es nicht als Wald nach der
Forstgesetzgebung des Bundes geschützt ist (Art. 18 RPG). Die Festsetzung
dieser Zonen in Erfüllung des Raumplanungsauftrages (Art. 22quater BV),
welcher namentlich die Trennung des Baugebietes vom Nichtbaugebiet verlangt
(vgl. Art. 24 RPG; Botschaft, BBl 1967 II 139 f.), ist Ausgestaltung der
verfassungsrechtlichen Eigentumsordnung und damit Konkretisierung der
verfassungsrechtlich garantierten Eigentumsrechte (Art. 22ter BV), wie
dies das Bundesgericht bereits in BGE 105 Ia 336 E. 3c erkannte (GEORG
MÜLLER, Privateigentum heute, ZSR 100/1981 II S. 65, 87 ff.; RICCARDO
JAGMETTI in Kommentar BV, Art. 22quater, Rz. 86). Die Zuweisung von Land
in eine Nichtbauzone bei der erstmaligen Schaffung einer raumplanerischen
Grundordnung, welche den verfassungsrechtlichen und gesetzlichen
Anforderungen entspricht, ist deshalb als Anwendungsfall der in der Regel
entschädigungslos zulässigen Inhaltsbestimmung des Grundeigentums zu
betrachten (BGE 118 Ib 40 E. 2a; Urteil des Bundesgerichtes vom 2. Oktober
1991, publiziert in ZBl 93/1992 S. 374 f.; ENRICO RIVA, Hauptfragen der
materiellen Enteignung, Bern, 1990, S. 178).
b) Eine auf eine Planung zurückzuführende Eigentumsbeschränkung
kommt einer Enteignung im Sinne von Art. 5 Abs. 2 RPG gleich, wenn einem
Eigentümer der bisherige oder ein voraussehbarer künftiger Gebrauch
seines Grundeigentums untersagt oder besonders stark eingeschränkt wird,
weil ihm eine aus dem Eigentumsinhalt fliessende wesentliche Befugnis
entzogen wird. Geht der Eingriff weniger weit, so kann ausnahmsweise
eine Eigentumsbeschränkung einer Enteignung gleichkommen, falls ein
einziger oder einzelne Grundeigentümer so getroffen werden, dass ihr
Opfer gegenüber der Allgemeinheit unzumutbar erschiene und es mit der
Rechtsgleichheit nicht vereinbar wäre, wenn hiefür keine Entschädigung
geleistet würde. In beiden Fällen ist die Möglichkeit einer zukünftigen
besseren Nutzung der Sache nur zu berücksichtigen, wenn im massgebenden
Zeitpunkt anzunehmen war, sie lasse sich mit hoher Wahrscheinlichkeit in
naher Zukunft verwirklichen. Unter besserer Nutzung eines Grundstückes
ist in der Regel eine in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht gegebene
Möglichkeit der Überbauung zu verstehen (BGE 118 Ib 41 E. 2a; Urteil des
Bundesgerichtes vom 2. Oktober 1991, publiziert in ZBl. 93/1992 S. 375).
c) Vom Entzug einer wesentlichen aus dem Eigentum fliessenden Befugnis
im Sinne des Tatbestandes der materiellen Enteignung kann in Beachtung
der verfassungsrechtlichen Ordnung des Bodenrechts (vorstehende Erw. 2a;
vgl. GEORG MÜLLER in Kommentar BV, Art. 22ter, Rz. 51; THOMAS PFISTERER,
Entschädigungspflichtige raumplanerische Massnahmen, BVR 1990 S. 29
ff.) zum vornherein nur dann gesprochen werden, wenn im Zeitpunkt der
Rechtskraft der Planungsmassnahme, die einer Enteignung gleichkommen soll,
eine raumplanerische Grundordnung galt, welche die Berechtigung zum Bauen
auf dem fraglichen Grundstück einschloss. Dies trifft zu, wenn die Gemeinde
über einen Nutzungsplan verfügt, der u.a. die Bauzonen in zweckmässiger
Weise rechtsverbindlich von den Nichtbauzonen trennt. Bauzonen umfassen
Land, das sich für die Überbauung eignet und weitgehend überbaut ist oder
voraussichtlich innert 15 Jahren benötigt und erschlossen wird (Art. 15 und
19 RPG; Art. 5 des Wohnbau- und Eigentumsförderungsgesetzes vom 4. Oktober
1974 [WEG; SR 843]; BGE 118 Ib 42 E. 2c; Urteil des Bundesgerichtes vom
2. Oktober 1991, ZBl 93/1992 S. 375).
Wird bei der erstmaligen Schaffung einer raumplanerischen Grundordnung,
welche den verfassungsrechtlichen und gesetzlichen Anforderungen
entspricht, eine Liegenschaft keiner Bauzone zugewiesen, so liegt - wie
bereits erwähnt - gemäss der von der Rechtsprechung des Bundesgerichts
zur Klarstellung der Rechtslage befolgten Terminologie in Anwendung der
Raumplanungsgesetzgebung eine Nichteinzonung vor, und zwar auch dann,
wenn die in Frage stehenden Flächen nach dem früheren, der Revision des
Bodenrechts nicht entsprechenden Recht überbaut werden konnten (BGE 118
Ib 42 E. 2b mit Hinweisen).
d) Die Nichteinzonung in eine Bauzone löst grundsätzlich keine
Entschädigungspflicht aus. Sie trifft nur ausnahmsweise den Eigentümer
enteignungsähnlich, etwa dann, wenn er überbaubares oder groberschlossenes
Land besitzt, das von einem gewässerschutzrechtskonformen generellen
Kanalisationsprojekt (GKP) erfasst wird, und wenn er für die Erschliessung
und Überbauung seines Landes schon erhebliche Kosten aufgewendet
hat (so schon BGE 105 Ia 338 E. 3d), wobei diese Voraussetzungen
in der Regel kumulativ erfüllt sein müssen. Sodann können weitere
besondere Gesichtspunkte des Vertrauensschutzes so gewichtig sein,
dass ein Grundstück unter Umständen hätte eingezont werden müssen. Ein
Einzonungsgebot kann ferner zu bejahen sein, wenn sich das fragliche
Grundstück im weitgehend überbauten Gebiet (Art. 15 lit. a RPG)
befindet. Solche Umstände hätten möglicherweise eine Einzonung gebieten
können, so dass der Eigentümer am massgebenden Stichtag mit hoher
Wahrscheinlichkeit mit einer aus eigener Kraft realisierbaren Überbauung
seines Landes rechnen durfte. Trifft dies nicht zu, kann nicht von einer
enteignungsgleichen Wirkung der Nichteinzonung gesprochen werden. Der
Eigentümer besitzt grundsätzlich keinen Rechtsanspruch auf Einweisung
seines Landes in eine Bauzone, auch nicht, wenn er erschlossenes
oder erschliessbares Land besitzt. Dies ergibt sich aus dem Vorrang
der rechtlichen Gegebenheiten, auf die in erster Linie abzustellen
ist. Erste Voraussetzung der Überbaubarkeit einer Parzelle und damit deren
Baulandqualität bildet die Zugehörigkeit des entsprechenden Landes zu
einer Bauzone, welche den aus der Neuordnung des Bodenrechts fliessenden
verfassungs- und gesetzmässigen Anforderungen entspricht und welche die
Berechtigung zum Bauen einschliesst (BGE 118 Ib 42 E. 2c, 343 E. 4;
Urteil des Bundesgerichtes vom 2. Oktober 1991, ZBl 93/1992 S. 375 f.).
Erwägung 3
3.- Das Verwaltungsgericht ist in Anwendung dieser Grundsätze von
einer Nichteinzonung ausgegangen. Der Beschwerdeführer bestreitet diese
Schlussfolgerung.
a) Der Zonenplan von 1967 teilte das Gemeindegebiet in verschiedene
Bauzonen, in eine Zone für öffentliche Bauten und Anlagen sowie in Grün-,
Sperr- und Wasserzonen. Das nach dem damals geltenden Bundesgesetz
betreffend die eidgenössische Oberaufsicht über die Forstpolizei vom
11. Oktober 1902 (AS 19 492 ff.; ersetzt seit 1. Januar 1993 durch
das Bundesgesetz über den Wald vom 4. Oktober 1991 [Waldgesetz,
WaG; SR 921.0] geschützte Waldareal war besonders bezeichnet. Eine
Landwirtschaftszone fehlte. Daraus allein darf jedoch nicht geschlossen
werden, der Zonenplan genüge den Anforderungen des eidgenössischen
Raumplanungsgesetzes nicht. Dieses verlangt nicht, dass in jeder Gemeinde
alle Nutzungsansprüche zu befriedigen sind. Ob eine Landwirtschaftszone
auszuscheiden ist, beurteilt sich nach den gesetzlichen Zonenkriterien
(Art. 16 RPG) und aufgrund einer gesamthaften Abwägung und Abstimmung
aller räumlich wesentlichen Gesichtspunkte und Interessen (Art. 1 Abs. 1
und Art. 3 RPG; BGE 117 Ib 7 E. 3a, aa).
Hingegen verlangt das Raumplanungsgesetz, dass die Bauzone auf das
mit der zweckmässigen Nutzung des Bodens und der geordneten Besiedlung
des Landes zu vereinbarende Mass beschränkt wird (Art. 22quater Abs. 1 BV,
Art. 1 und 3 RPG). Bauzonen dürfen höchstens Land umfassen, das sich für
die Überbauung eignet und weitgehend überbaut ist oder voraussichtlich
innert fünfzehn Jahren benötigt und erschlossen wird (Art. 15 RPG;
BGE 117 Ib 7 E. 3a, bb). Die Zonenordnung von 1967 widerspricht diesen
Anforderungen. Wie das Verwaltungsgericht im angefochtenen Entscheid anhand
der Bevölkerungsentwicklung in der Gemeinde Seengen während der letzten
dreissig Jahre und anhand der vorhandenen Baulandreserven überzeugend
darstellte, lässt der fragliche Zonenplan eine Bevölkerungszunahme um rund
2400 Personen zu, mithin das Vierfache des Bedarfes in fünfzehn Jahren. Die
Bauzone widerspricht somit Art. 15 RPG. Das Verwaltungsgericht konnte an
seinem Augenschein feststellen, dass nebst dem rund 23 ha umfassenden
Gebiet "Rügel/Ghei" noch weitere 30 ha Land aus dem altrechtlichen
Baugebiet zu entlassen sind, um dieses auf das bundesrechtskonforme Mass zu
reduzieren. Dies bestätigte der Regierungsrat im kantonalen Verfahren. Aus
den vom Bundesgericht eingeholten Angaben über den Stand der Zonenplanung
in der Gemeinde Seengen ergibt sich, dass nun insgesamt "Auszonungen"
im Umfange von 48,8 ha vorgesehen sind, während 5,9 ha neu einer Bauzone
zugeteilt werden sollen. Das viel zu umfangreiche altrechtliche, vor der
Bodenrechtsreform von 1969 bezeichnete Baugebiet soll nach dem geltenden
Stand der Zonenplanung um 42,9 ha reduziert werden in diesen sind die 23
ha des Gebietes "Rügel/Ghei" eingeschlossen.
b) Das eidgenössische Gewässerschutzgesetz von 1971, das am 1. Juli
1972 in Kraft trat, brachte für die Liegenschaft des Beschwerdeführers
keine Rechtslage, die eine Überbauung ohne weiteres gestattet hätte. Das
Grundstück lag zwar in der Landhauszone gemäss der Zonenordnung vom
15. Dezember 1967, so dass nach Art. 19 des Gewässerschutzgesetzes von 1971
die Erteilung von Baubewilligungen nicht ausgeschlossen war. Doch ging die
Gewässerschutzgesetzgebung mit den von ihr angeordneten Pflichten für die
Abwasserreinigung (dazu heute Art. 17 f. GSchG von 1991, im wesentlichen
übereinstimmend mit den Pflichten insbesondere gemäss Art. 5 und 13
ff. des GSchG vom 8. Oktober 1971) von einer angemessenen Begrenzung des
Baugebiets aus, wobei dieses grundsätzlich auf das für das überbaute und
für das innert höchstens 15 Jahren zur Erschliessung vorgesehene Baugebiet
anzulegen war (Art. 11 und 15 der Allgemeinen Gewässerschutzverordnung
vom 19. Juni 1972 [AGSchV; SR 814.201]). Altrechtliche Bauzonen können nur
dann als bundesrechtskonform gelten, wenn sie dem Gebot der angemessenen
Begrenzung des Baugebiets entsprechen, so dass die Gemeinde in der Lage
ist, die ihr obliegenden Erschliessungspflichten zu erfüllen (Erw. 3
des Urteils des Bundesgerichtes vom 2. Oktober 1991, publiziert in ZBl
93/1992 S. 376). Die Gemeinden sind bereits auf Grund des eidgenössischen
Wohnbau- und Eigentumsförderungsgesetzes vom 4. Oktober 1974 verpflichtet,
die für den Wohnungsbau bestimmten Bauzonen entsprechend dem Bedarf
in angemessenen Etappen innerhalb von 10 bis 15 Jahren zu erschliessen
(Art. 5 WEG; BGE 116 Ia 332 E. cc; 115 Ia 348 E. e; 112 Ia 157 E. 2b).
Im Falle der Gemeinde Seengen hätte wohl der auftragsgemäss
von der Firma M. AG ausgearbeitete Überbauungsplan jedenfalls für
das Gebiet "Rügel/Ghei" zu einer angemessenen Bauzonenbegrenzung
führen können, sofern die Gemeinde eine gesamthafte Überprüfung ihrer
Baugebietsausdehnung veranlasst hätte. Doch wurde dieser Überbauungsplan
von der Gemeindeversammlung nicht festgesetzt, sondern mit dem
Auftrag zurückgewiesen, Auszonungen im Gebiet "Rügel/Ghei" zu prüfen.
Hieraus ergibt sich, dass auch in diesem Gebiet weder die bestehende
altrechtliche Landhauszone noch das aus dem Jahre 1958 stammende GKP
als dem Bundesrecht entsprechend anerkannt werden können (BGE 116 Ib 383
E. 5; 112 Ib 400 E. 5c). In bezug auf das GKP legten die Vertreter des
Gemeinderates sowie der Beschwerdeführer als ehemaliger Präsident der
kommunalen Zonenplankommission anlässlich des verwaltungsgerichtlichen
Augenscheines dar, die für den Zonenplan von 1967 erfolgte neue Berechnung
des GKP hätte lediglich zu begrenzten Anpassungen geführt.
c) Bei der Zonenordnung aus dem Jahre 1967 handelt es sich nach dem
Gesagten nicht um einen dem Bundesrecht entsprechenden Nutzungsplan. Auch
wenn davon ausgegangen wird, dass sie gemäss Art. 35 Abs. 3 RPG vorerst
in Kraft blieb, so stand sie unter dem Vorbehalt der vom Bundesrecht
verbindlich geforderten Überprüfung und Festsetzung eines den Anforderungen
des Bundesrechts entsprechenden Nutzungsplanes. Die altrechtliche
Zonenordnung wurde nicht vom Kanton gemäss Art. 26 und Art. 35 Abs. 3
RPG genehmigt. Nachdem die Gemeinde Seengen bis heute noch nicht über
einen dem Bundesrecht entsprechenden Nutzungsplan verfügt, verlor die
Zonenordnung von 1967 jedenfalls ab dem 1. Januar 1988 mit Bezug auf
die Umschreibung des Baugebiets ihre Gültigkeit; an ihrer Stelle gilt
das weitgehend überbaute Gebiet als vorläufige Bauzone (Art. 36 Abs. 3
RPG; BGE 118 Ib 43 E. 4 mit Hinweisen). Für das Gebiet "Rügel/Ghei" ist
diese Feststellung allerdings nicht von ausschlaggebender Bedeutung, da
die kantonale Schutzzone gemäss dem Hallwilerseeschutzdekret vom 13. Mai
1986 die altrechtliche Landhauszone abgelöst hat.
d) Aus diesen Erwägungen folgt, dass mit der Festsetzung der
Schutzzone durch das Hallwilerseeschutzdekret erstmals in Übereinstimmung
mit den Grundsätzen des Bundesrechts der Inhalt des Grundeigentums des
Beschwerdeführers als Nichtbauland verbindlich festgelegt wurde. Es liegt
deshalb nicht eine Auszonung aus einer dem Bundesrecht entsprechenden
Bauzone, sondern eine Nichteinzonung von Land in eine mit den Grundsätzen
des Bundesrechts übereinstimmende Bauzone vor (BGE 118 Ia 154 ff. E. 3b;
118 Ib 43 ff. E. 4). Dass die Begrenzung der Grundstücksnutzung auf
die ordentliche Bewirtschaftung des Bodens durch eine kantonale Planung
erfolgte, ändert hieran nichts. Auch in anderen Kantonen werden Freihalte-
und Landwirtschaftszonen durch den Kanton festgesetzt (vgl. § 36 ff. und
§ 39 ff. des Gesetzes des Kantons Zürich über die Raumplanung und das
öffentliche Baurecht vom 7. September 1975 [PBG]), wobei auf Grund der
Planungspflicht (Art. 2 RPG, §§ 118, 121 und 126 des Baugesetzes des
Kantons Aargau vom 2. Februar 1971 [BauG]) der sachgerechten Begrenzung der
Bauzonen sowohl durch kommunale als auch durch kantonale Nutzungszonen
Rechnung zu tragen ist (BGE 112 Ia 284 ff. E. 6 und 7). Auch wenn
kantonale Schutzzonen zu einer Reduktion zu grosser altrechtlicher
kommunaler Bauzonen führen, liegt eine Nichteinzonung in eine dem
Raumplanungsrecht entsprechende Bauzone vor (BGE 118 Ib 341 betreffend
Freihaltezonenfestsetzung in einem Rebengebiet; BGE 114 Ib 104 E. 3b
betreffend Schutzzone Lavaux/VD).
Erwägung 4
4.- Ob die Nichteinzonung den Beschwerdeführer ausnahmsweise
enteignungsähnlich traf, ist anhand der hiefür massgebenden Kriterien
(vorstehende Erw. 2d) zu beurteilen.
a) aa) Die fragliche Parzelle lag nicht innerhalb eines
gewässerschutzrechtskonformen GKP (vorstehende Erw. 3b). Auch hat der
Beschwerdeführer für die Erschliessung seines Landes - wie er darlegt
- keine erheblichen Kosten aufgewendet. Der Liegenschaftserwerb
im Jahre 1972/1973, somit unter der Herrschaft der 1969 von Volk
und Ständen angenommenen Bodenrechtsreform und nach Inkrafttreten
des Gewässerschutzgesetzes vom 8. Oktober 1971 sowie des BMR, kann
grundsätzlich nicht als Aufwendung für die Erschliessung und Überbauung
des Landes gelten. Wer Land erwirbt in der Hoffnung, die aufgrund des neuen
Rechts erforderlichen Voraussetzungen für eine künftige Überbauung würden
erfüllt, kann nicht besser gestellt werden als jeder langjährige Eigentümer
landwirtschaftlich genutzten Landes, das keiner Bauzone zugewiesen
wird. Auch dieser hat die der verfassungsrechtlichen Ordnung entsprechende
Bezeichnung seines Grundeigentums als Nichtbauland hinzunehmen.
bb) Sodann kann die Liegenschaft nicht entsprechend den Anforderungen
des Bundesrechts als baureif betrachtet werden. Zwar meint der
Beschwerdeführer, seine Parzelle sei hinsichtlich der Zufahrt, der
Kanalisation und der Wasserversorgung erschlossen. Er geht davon aus,
ein Einzelanschluss an diese Erschliessungsanlagen sei möglich, eine
Auffassung, welche auch die Gemeinde im kantonalen Verfahren vertrat. Beide
verkennen, dass der bereits seit dem 1. Mai 1972 geltende § 157 Abs. 1 BauG
eine systematische Erschliessung von Bauland im Rahmen eines Überbauungs-
oder Gestaltungsplanes verlangt, eine Vorschrift, die in Übereinstimmung
mit den dargelegten Regeln des Bundesrechts sicherstellen will, dass
eine Bauzone zweckmässig und zielgerichtet in Beachtung des Gebots
der haushälterischen Bodennutzung (Art. 1 RPG, Art. 5 WEG) erschlossen
wird (vgl. ERICH ZIMMERLIN, Kommentar zum Baugesetz des Kantons Aargau,
2. Aufl., Aarau 1985, N. 2 und 6a zu §§ 157/18). Beide Vorinstanzen hoben
dieses Erfordernis zutreffend hervor. Auch der Regierungsrat weist in
seinen Vernehmlassungen zu Recht darauf hin. Im hier fraglichen Gebiet
fehlt es insbesondere an Kanalisationsanlagen, die den Anforderungen
der Gewässerschutzgesetzgebung an die Erschliessung des gesamten
Gebiets entsprechen und an welche die Parzelle des Beschwerdeführers
angeschlossen werden könnte. Dieser kann aus der Tatsache, dass das auf
der Nachbarparzelle Nr. 1709 bestehende Wohnhaus mit einer 1987 erstellten
Sanierungsleitung an das Kanalisationsnetz angeschlossen wurde, nichts
zu seinen Gunsten ableiten. Diese Sanierungsleitung bezweckt einzig,
den für bestehende Wohnbauten ausserhalb der Bauzone gesetzlich
vorgeschriebenen Anschluss an das Kanalisationsnetz sicherzustellen
(vorstehende Erw. 3b). Für das umliegende Gebiet konnte sie schon deshalb
keinen Kanalisationsanschluss ermöglichen, weil 1987 die Schutzzone bereits
in Kraft stand. Im übrigen bezwecken weder kommunale Sammelleitungen
ausserhalb der Bauzonen noch private Anschlussleitungen, welche der
Erfüllung der Anschlusspflicht dienen, angrenzenden Liegenschaften
einen Kanalisationsanschluss zu verschaffen (BGE 118 Ib 47 E. 4d). Dies
gilt auch für die Abwasserleitung der benachbarten Heimstätte Rügel,
welche, wie der Gemeindeschreiber anlässlich des Augenscheines vor dem
Verwaltungsgericht ausführte, einzig den Zweck hat, diese Baute, nicht
aber die Nachbarliegenschaften, mit dem Kanalisationsnetz zu verbinden.
cc) Für eine geordnete Überbauung des Gebietes "Rügel/Gäldrüti" wären
hinsichtlich der nötigen Strassenanlagen noch Erschliessungsplanungen
und Parzellarordnungsmassnahmen nötig gewesen (Art. 20 RPG; Art. 7
ff. WEG; §§ 172 ff. BauG; BGE 113 Ib 135 E. 4c; 112 Ib 390 E. 3), wie
dies der von der Firma des Beschwerdeführers ausgearbeitete Vorschlag
zu einem Überbauungsplan deutlich erkennen lässt. Der Beschwerdeführer
stellt dies nicht in Abrede. Er vertritt einzig die Meinung, ihm wäre
es möglich gewesen, seine einzelne Parzelle mit Hilfe privatrechtlicher
Abmachungen wie der Einräumung von Durchleitungsrechten zu überbauen. Diese
Überlegung geht deshalb fehl, weil Einzelüberbauungen zu einer den
Grundsätzen des eidgenössischen und kantonalen Bau- und Planungsrechts
widersprechenden Streubauweise führen. Auch derjenige, der eine für
sich allein möglicherweise überbaubare Parzelle besitzt, hat mit seinem
Grundbesitz an einem sachgerecht begrenzten, auf die Nutzungsplanung
abgestützten Erschliessungs- und Parzellarordnungsverfahren teilzunehmen,
das eine bauordnungsgemässe Überbauung des gesamten Gebiets sicherstellt
(Urteil des Bundesgerichtes vom 1. April 1981, publiziert in ZBl 84/1983
S. 183). Ein Grundeigentümer besitzt sodann keinen Anspruch auf Einräumung
privatrechtlicher Weg- und Durchleitungsrechte in einem Gebiet, das
öffentlichrechtlich nicht baureif ist (BGE 117 II 35; 110 II 125).
Dementsprechend kommt es zufolge der gebotenen gebietsbezogenen
Betrachtungsweise nicht entscheidend darauf an, dass die Liegenschaft des
Beschwerdeführers aufgrund des 1973 abgeschlossenen Tauschvertrages eine
für die Überbauung günstige Form aufweist und dass er sich für eine Zufahrt
zu seinem Grundstück ein Fahr- und Wegrecht sicherte. Eine zweckmässige
Verkehrserschliessung erfordert eine auf die geordnete Quartierüberbauung
ausgerichtete Parzellarordnung und Erschliessung. Eine unter der Herrschaft
des früheren Rechts erstellte Privatstrasse, wie sie zur Heimstätte Rügel
und zum Wohnhaus auf der benachbarten Parzelle Nr. 1709 führt und an
welche der Beschwerdeführer seiner Auffassung nach sein Grundstück hätte
anschliessen können, genügt diesen Anforderungen nicht, ganz abgesehen
davon, dass diese Privatstrasse nicht den Zweck hat, das umliegende
Gebiet zu erschliessen (vgl. BGE 110 II 125; Urteil des Bundesgerichtes
vom 2. Oktober 1991, E. 4b, publiziert in ZBl 93/1992 S. 378). Für die
zeitgerechte Erschliessung trägt die Gemeinde die Erschliessungspflicht
(Art. 5 WEG, Art. 19 Abs. 2 RPG, BGE 110 Ia 54 E. 4c). Auch wenn sie
die Feinerschliessung gemäss den von ihr zu genehmigenden Plänen den
Eigentümern überbinden kann, bleibt sie verantwortlich; nötigenfalls
hat sie die Ersatzvornahme anzuordnen (Art. 5 Abs. 2 WEG). Bis zur
Sicherstellung der zweckmässigen Erschliessung sind Baubewilligungen im
Regelfall zu verweigern (vgl. BGE 109 Ib 23 f. E. 4c).
b) Die fragliche Parzelle liegt nicht im weitgehend überbauten
Gebiet. Der Begriff des weitgehend überbauten Landes nach Art. 15 lit. a
RPG umfasst im wesentlichen nur den geschlossenen Siedlungsbereich und
eigentliche Baulücken innerhalb dieses Bereichs. Gleich verhält es sich mit
dem weitgehend überbauten Gebiet im Sinne von Art. 36 Abs. 3 RPG (BGE 118
Ib 45 E. 4a, 344 E. 4a; 116 Ia 337 E. 4a). Wie den bei den Akten liegenden
Plänen entnommen werden kann, befinden sich im "Gheiacher" im wesentlichen
sechs und in der "Gäldrüti" zwei Wohnbauten, nämlich die Heimstätte Rügel
und das Wohnhaus Schlossrain auf Parzelle Nr. 1709. Es handelt sich dabei
selbst dann nicht um geschlossene Siedlungen, wenn beachtet wird, dass die
altrechtliche Landhauszone eine lockere Überbauung vorschrieb. Bei einer
gebietsbezogenen Betrachtungsweise kann weder von einem Siedlungskern
noch von einem Siedlungszusammenhang gesprochen werden. Das ganze Gebiet
befindet sich ausserhalb des Siedlungsrandes, weshalb die Liegenschaft
des Beschwerdeführers nicht zum weitgehend überbauten Gebiet im Sinne des
Raumplanungsgesetzes gehört (BGE 117 Ia 437 f. E. 3e; 116 Ia 201 E. 2b).
c) Der Beschwerdeführer beruft sich auf weitere besondere Umstände,
die es nach seiner Auffassung aus Gründen des Vertrauensschutzes geboten
hätten, seine Liegenschaft einer Bauzone zuzuweisen.
aa) Das am 1. Januar 1980 in Kraft getretene Raumplanungsgesetz trug
Kanton und Gemeinden auf, ihre bestehende Nutzungsplanung zu überprüfen
und den Anforderungen des Bundesrechts entsprechende Ortsplanungen zu
erlassen (Art. 35 Abs. 1 lit. b RPG). Für die Planung und Ausführung
der Kanalisationsanlagen ergab sich diese Verpflichtung bereits aus der
am 1. Juli 1972 in Kraft getretenen Gewässerschutzgesetzgebung und für
die Planung und Ausführung der für die Erschliessung der Wohnbauzonen
bestimmten Strassen aus dem Wohnbau- und Eigentumsförderungsgesetz
vom 4. Oktober 1974. Bei der Ausarbeitung und Festsetzung der dem
Bundesrecht entsprechenden Nutzungspläne kann grundsätzlich kein
Eigentümer einer in einer altrechtlichen, den Anforderungen des
Bundesrechts nicht entsprechenden Zone liegenden Parzelle verlangen,
dass seine Liegenschaft dem Baugebiet zugewiesen wird (BGE 116 Ib 187
f. E. 3c und 4b). Daran ändert nichts, dass es die Gemeinde zunächst
ablehnte, im Gebiet "Rügel/Ghei" eine den Anforderungen des Bundesrechts
entsprechende Bauzonenbegrenzung anzuordnen, weil die Nutzungsplanung
in Beachtung der dem Kanton zustehenden Kompetenzen zu erfüllen ist
(Art. 26 RPG, § 147 BauG). Die Gemeinde kann den Kanton auch nicht daran
hindern, übergeordnete Planungsmassnahmen zu erlassen (Art. 2 Abs. 1 und
3 RPG, §§ 117, 118 und 120 BauG). Die Gemeinde ist mit der Ablehnung von
"Auszonungen" ihrer Verpflichtung, die Ortsplanung den Anforderungen des
Bundesrechts entsprechend zu überarbeiten, nicht nachgekommen. Die von ihr
im Jahre 1972 in Auftrag gegebene Ausarbeitung eines Überbauungsplanes
"Rügel/Ghei" bestätigt dies. Diese Planung hätte in eine gesamthafte
Überprüfung der Baugebietsausdehnung einbezogen werden müssen (vorstehende
Erw. 3b). Der Verzicht auf die Festsetzung einer Schutzzone durch die
Gemeinde begründet kein schutzwürdiges Vertrauen in den weiteren Bestand
der altrechtlichen Bauzone; diese hätte in jedem Fall gestützt auf die
Raumplanungsgesetzgebung entweder genehmigt oder mit Zustimmung des
Kantons neu festgesetzt werden müssen (Art. 35 Abs. 3 und Art. 26 RPG).
Auch allfällige Äusserungen des Gemeinderates oder des
Baudepartementes, wonach sich am Baulandcharakter eines Grundstückes nichts
ändern werde, können nach der Rechtsprechung die für die Nutzungsplanung
zuständigen Organe der Gemeinde und des Kantons in der Regel nicht binden,
womit eine wesentliche Voraussetzung für die Annahme des Vertrauensschutzes
fehlt (BGE 117 Ia 287 E. 2b; 116 Ib 187 E. 3c). Dass die ersten öffentlich
aufgelegten Entwürfe des Hallwilerseeschutzdekretes den Einbezug des hier
fraglichen Gebietes in die Schutzzone noch nicht vorsahen, ändert hieran
nichts. Die öffentliche Auflage von Nutzungsplänen (Art. 33 Abs. 1 RPG)
dient der Mitwirkung der Bevölkerung bei Planungen (Art. 4 Abs. 1 und 2
RPG) und dem Rechtsschutz Betroffener. Es ist nicht ausgeschlossen, dass
deren Einwendungen oder sonstige neue Erkenntnisse, die im Zusammenhang mit
der Planauflage gewonnen werden, zu einer Überarbeitung von Planentwürfen
führen (nicht veröffentlichtes Urteil des Bundesgerichtes vom 11. November
1992 i.S. B. gegen Gemeinde Maur, E. 2c; vgl. BGE 115 Ia 89; 111 Ia 168
f. E. 2c und d). Für das Gebiet "Rügel/Ghei" ist es verständlich, dass
die ersten kantonalen Schutzzonenpläne weniger weit gingen, wurde doch
mit der Möglichkeit kommunaler Anordnungen gerechnet, wie sich aus der
im Jahre 1978 erfolgten Rückweisung des Überbauungsplanes "Rügel/Ghei"
durch die Gemeindeversammlung ergibt.
bb) Fiskalische Aspekte spielen für die planungsrechtliche Behandlung
einer Parzelle keine ausschlaggebende Rolle. Die Tatsache, dass ein
Grundstück bei der Steuerveranlagung für eine bestimmte Periode als
Bauerwartungsland erfasst wird, bindet die Planungsbehörden bei der
Erfüllung der Planungspflicht nicht (BGE 112 Ib 492 E. 9 mit Hinweisen). Ob
aus der für jedermann verbindlichen Nutzungsplanung steuerrechtliche
Rückforderungsansprüche hergeleitet werden können, ist im vorliegenden
Verfahren nicht zu entscheiden.
cc) Weiter weist der Beschwerdeführer auf Aussagen kantonaler
Parlamentarier und Mitglieder des Regierungsrates anlässlich der Behandlung
des Hallwilerseeschutzdekretes im Grossen Rat hin, wonach durch das
Dekret bewirkte "Auszonungen" zufolge der Festsetzung der Schutzzone
entschädigt werden müssten. Es trifft in der Tat zu, dass im Grossen Rat
entschädigungsfreundliche Auffassungen vertreten wurden. Doch sind diese
im Zusammenhang mit der politischen Meinungsbildung zu verstehen. Es
war den Mitgliedern des Grossen Rates klar, dass nicht die politischen
Behörden, sondern die kantonalen Gerichte und letztlich das Bundesgericht
verbindlich über Fragen der materiellen Enteignung entscheiden, wie sich
dies aus den vom Beschwerdeführer angeführten Protokollauszügen ergibt.