BGE 119 IA 59
119 Ia 59
11. Auszug aus dem Urteil der II. öffentlichrechtlichen Abteilung
vom 19. März 1993 i.S. Verband Schweizerischer Kreditbanken
und Finanzierungsinstitute und Mitbeteiligte gegen Kanton Zürich
(staatsrechtliche Beschwerde) Regeste
Höchstsatz für Konsumkreditkosten (Art. 2 ÜbBest. BV; Art. 31 BV).
Ein kantonaler Höchstsatz für Konsumkreditkosten von 15% jährlich
verstösst weder gegen die derogatorische Kraft des Bundeszivilrechts
(E. 2-5) noch gegen die Handels- und Gewerbefreiheit (E. 6 und 7).
Sachverhalt
A.- In der Volksabstimmung vom 8. Dezember 1991 nahmen die
Stimmberechtigten des Kantons Zürich eine vom Kantonsrat beschlossene
Änderung des Einführungsgesetzes zum Zivilgesetzbuch an, mit welcher das
Darlehenswesen neu geregelt wird. Die neuen Bestimmungen sehen unter
anderem einen Höchstzinssatz für Konsumkredite von 15% vor, während
für die übrigen Kredite weiterhin der bisherige Höchstzinssatz von 18%
gelten soll. Wörtlich lautet die entsprechende Bestimmung wie folgt:
§ 213. Kreditgeber dürfen an Kreditkosten höchstens 18% jährlich
beziehen. Als Kreditkosten gelten, ungeachtet ihrer Bezeichnung, die
Beträge, die der Kreditnehmer zusätzlich zum beanspruchten Kredit
schuldet.
Für Konsumkredite beträgt der Höchstsatz 15%. Unter das
Konsumkreditgeschäft fallen sämtliche Rechtsgeschäfte, welche die
Finanzierung von Waren und Dienstleistungen sowie die Gewährung von
Geldkrediten umfassen, soweit sie für private Zwecke des Konsumenten
bestimmt sind. Kreditkosten dürfen für Konsumkredite nicht im voraus
bezogen werden.
Mit Eingabe vom 24. Februar 1992 haben der Verband Schweizerischer
Kreditbanken und Finanzierungsinstitute sowie die im Rubrum erwähnten
Banken staatsrechtliche Beschwerde an das Bundesgericht erhoben. Sie
beantragen, § 213 Abs. 2 Satz 1 EG ZGB (Reduktion der Höchstsatzes der
Kreditkosten für Konsumkredite auf 15% p.a.) sei für ungültig zu erklären
und aufzuheben.
Die Beschwerdeführer machen geltend, kantonale Höchstzinsvorschriften
verstiessen gegen die derogatorische Kraft des Bundesrechts (Art. 2 ÜbBest.
BV), weil sie zivilrechtlicher Natur seien und infolgedessen nur vom
Bundesgesetzgeber erlassen werden dürften. Selbst wenn es sich aber
um öffentlichrechtliche Bestimmungen handle, liege ein Verstoss gegen
Art. 2 ÜbBest. BV vor, weil im Bundeszivilrecht ein gewohnheitsrechtlicher
Höchstzinssatz von 18% gelte. Damit bleibe kein Raum für kantonales Recht,
auch wenn Art. 73 Abs. 2 OR eine öffentlichrechtliche Gesetzgebungsbefugnis
gegen Missbräuche im Zinswesen vorbehalte. Missbräuche lägen überdies
nur vor, wenn überhöhte Profite erzielt würden, was für Konsumkredite
auch bei einem Zinssatz von 18% nicht der Fall sei. Der angefochtene
Erlass verstosse weiter gegen die Handels- und Gewerbefreiheit, weil er
prohibitiven Charakter habe und wirtschaftspolitischer Natur sei. Die
Reduktion des Höchstzinssatzes sei weder geeignet noch erforderlich, um
dem Schutz des Publikums vor übermässiger Kreditaufnahme zu dienen. Sie
treffe die Konsumkreditinstitute in existentieller Weise und sei darum
unzumutbar. Schliesslich werde die Rechtsgleichheit verletzt, wenn für
die Konsumkredite ein Höchstzinssatz von 15% gelte, für Kreditgeschäfte
im allgemeinen aber 18%.
Das Bundesgericht weist die staatsrechtliche Beschwerde ab
Auszug aus den Erwägungen:
aus folgenden Erwägungen:
Erwägung 2
2.- a) Bundesrecht geht kantonalem Recht vor. Nach dem von den
Beschwerdeführern angerufenen und in Art. 2 ÜbBest. BV enthaltenen
Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts dürfen die Kantone
kein Recht erlassen, das im Widerspruch zu Bundesrecht steht. In
Sachgebieten, welche die Bundesgesetzgebung abschliessend geregelt hat,
sind sie zur Rechtsetzung nicht befugt (BGE 117 Ia 473; 115 Ia 272 E. 12a;
113 Ia 311).
b) Gemäss Art. 64 BV steht dem Bund die Gesetzgebung auf dem Gebiete
des Zivilrechts zu. Es handelt sich hiebei um eine ausschliessliche
Zuständigkeit umfassender Art. Die Kantone dürfen nur soweit
zivilrechtliche Bestimmungen erlassen, als das Bundesrecht ausdrücklich
oder dem Sinne nach die Geltung kantonalen Rechts vorbehält (BGE 117 Ia
331 E. 2b; 113 Ia 311; 85 I 20). Hingegen werden gemäss Art. 6 ZGB die
öffentlichrechtlichen Befugnisse der Kantone durch das Bundeszivilrecht
nicht beschränkt. Die Kantone können im öffentlichen Interesse
Vorschriften aufstellen, welche die zivilrechtliche Ordnung ergänzen. Wo
die Schranken der expansiven Kraft des öffentlichen Rechts liegen und
welche zivilrechtlichen Vorschriften eine abschliessende Ordnung darstellen
und Modifikationen durch Bestimmungen des kantonalen öffentlichen Rechts
ausschliessen, lässt sich nicht in allgemeiner Form umschreiben. Nach der
Rechtsprechung des Bundesgerichts ist der Erlass öffentlichrechtlicher
kantonaler Vorschriften in einem vom Bundeszivilrecht geregelten Bereich
gestützt auf Art. 6 ZGB zulässig, sofern der Bundesgesetzgeber nicht
eine abschliessende Ordnung geschaffen hat, die kantonalen Bestimmungen
einem schutzwürdigen öffentlichen Interesse entsprechen und nicht gegen
Sinn und Geist des Bundeszivilrechts verstossen (BGE 114 Ia 355 E. 4a;
113 Ia 141 E. 9a, 311 E. 3b; 110 Ia 113 E. 3b).
c) Neben dem allgemeinen Vorbehalt von Art. 6 ZGB zugunsten des
kantonalen öffentlichen Rechts fällt vorliegend auch der besondere
Vorbehalt von Art. 73 Abs. 2 OR in Betracht. Danach bleibt es dem
öffentlichen Recht vorbehalten, Bestimmungen gegen Missbräuche im Zinswesen
aufzustellen. Die Bedeutung von Art. 73 Abs. 2 OR erschöpft sich - wie
diejenige von Art. 6 Abs. 1 ZGB - nicht darin, bloss unechter Vorbehalt,
d.h. deklaratorische Selbstverständlichkeit zu sein. Vielmehr gesteht die
Bestimmung im Bereich der Zinsvorschriften dem kantonalen öffentlichen
Recht bundesrechtlich eine expansive Kraft (HUBER, Berner Kommentar,
N. 70 und 98 zu Art. 6 ZGB), eine Unabhängigkeit vom Bundeszivilrecht
(EGGER, Zürcher Kommentar, N. 16 zu Art. 6 ZGB) zu.
Erwägung 3
3.- Die Beschwerdeführer vertreten die Auffassung,
Höchstzinsvorschriften seien zivilrechtlicher Natur und dürften schon
aus diesem Grund vom kantonalen Gesetzgeber nicht erlassen werden.
Die in der Rechtstheorie schillernde Abgrenzung des privaten vom
öffentlichen Recht bricht sich indessen an der normativen Abgrenzung des
positiven Rechts. Soweit der Bundesgesetzgeber eine Materie dem privaten
oder dem öffentlichen Recht zuordnet, ist diese Zuordnung auch für den
Rechtsanwender verbindlich und bleibt der Theorienstreit bedeutungslos
(vgl. BGE 42 I 351; HUBER, aaO, N. 118 zu Art. 6 ZGB). Art. 73 Abs. 2
OR weist die Gesetzgebung gegen die Missbräuche im Zinswesen ausdrücklich
dem öffentlichen Recht zu. Insoweit bleibt kein Raum für die Annahme der
Beschwerdeführer, es handle sich dennoch um Zivilrecht.
Erwägung 4
4.- a) Nach Meinung der Beschwerdeführer ist im Bundesrecht
abschliessend definiert, was im Zinswesen missbräuchlich sei. Es habe sich
nämlich im Laufe der Jahrzehnte gewohnheitsrechtlich ein Maximalzinsfuss
von 18% als diejenige Grenze herausgebildet, bis zu welcher Zinsen
gefordert werden dürften und jenseits welcher der Missbrauch beginne (so
auch GIGER, Kompetenzausscheidung zwischen Bund und Kantonen auf dem Gebiet
der Gesetzgebung unter besonderer Berücksichtigung des Konsumkreditwesens,
Zürich 1989, S. 67 f.).
b) Gewohnheitsrecht ist ungeschriebenes, objektives Recht. Seine
Entstehung setzt eine längere Zeit andauernde, ununterbrochene Übung
voraus, welche auf der Rechtsüberzeugung sowohl der rechtsanwendenden
Behörden als auch der vom angewendeten Grundsatz Betroffenen (opinio
iuris et necessitatis) beruht. Erforderlich ist zudem, dass eine Lücke
des geschriebenen Rechts vorliegt und ein unabweisliches Bedürfnis
besteht, sie zu füllen (BGE 105 Ia 5, 84, je mit Hinweisen; RIEMER,
Die Einleitungsartikel des Schweizerischen Zivilgesetzbuches, Bern 1987,
S. 58, § 4 N. 99; MEIER-HAYOZ, Berner Kommentar, N. 233 zu Art. 1 ZGB).
c) Hat der Bundesgesetzgeber in Art. 73 Abs. 2 OR die Bekämpfung
der Zinsmissbräuche dem öffentlichen Recht (des Bundes oder der Kantone)
vorbehalten, so kann sich darüber kein bundesprivates Gewohnheitsrecht
bilden. Eine Lücke, die es zu füllen gälte, besteht gerade nicht. Hat
das Bundesprivatrecht bewusst auf eine Regelung verzichtet, enthält es
ein qualifiziertes Schweigen, eine negative Norm, welche der Bildung
von Gewohnheitsrecht Schranken setzt, da derogierendes Gewohnheitsrecht
grundsätzlich unzulässig ist (MEIER-HAYOZ, aaO, N. 247 zu Art. 1 ZGB;
offengelassen in BGE 115 II 411). Bereits aus diesem Grund lässt sich
die namentlich von GIGER (aaO) vertretene Auffassung nicht halten, der
Maximalzinsfuss sei bundesprivatrechtlich durch Gewohnheitsrecht auf 18%
bestimmt.
Entgegen der von diesem Autor gegebenen Begründung wird diese Meinung
denn auch weder in der herrschenden wissenschaftlichen Lehre noch in
der bundesgerichtlichen Rechtsprechung vertreten. Der von GIGER zitierte
WEBER (Berner Kommentar, N. 133 zu Art. 73 OR) hält ausdrücklich fest,
das Bundeszivilrecht sehe keinen Höchstzinsfuss vor, führt aber an, im
Rahmen der seinerzeitigen Vorlage für ein Konsumkreditgesetz habe der
Bundesrat die Absicht bekundet, sich an die "gewohnheitsrechtliche Grenze
von 18%" halten zu wollen (aaO, N. 134). Die Botschaft des Bundesrates
spricht allerdings bloss von einer "beinahe zu Gewohnheitsrecht gediehenen
Höchstgrenze von 18 Jahresprozenten" (BBl 1978 II 567), wobei sie sich
auf BGE 93 II 189 beruft, welchem Entscheid eine solche Auffassung
aber nicht zu entnehmen ist. Das Bundesgericht hatte damals einzig
zu beurteilen, ab welchem Mass ein Kreditzins gegen die guten Sitten
(Art. 20 OR) verstosse. Es erachtete es dabei als bundesrechtskonform,
zum Vergleich das Interkantonale Konkordat vom 8. Oktober 1957 über
Massnahmen zur Bekämpfung von Missbräuchen im Zinswesen (SR 221.121.1)
beizuziehen, welches einen entsprechenden Höchstzinssatz kennt. Das heisst
indessen nicht, dass Bundesgericht habe diesem Satz gewohnheitsrechtliche
Verbindlichkeit beigemessen.
d) Besteht aber mangels zu füllender Lücke im Obligationenrecht kein
Raum für bundesprivates Gewohnheitsrecht, könnte sich solches höchstens
als öffentliches, kantonales oder eidgenössisches Gewohnheitsrecht
bilden. Indessen liegt auch hier eine Lücke nicht vor. Zahlreiche Kantone
haben, sei es autonom oder konkordatsrechtlich, entsprechende gesetzliche
Vorschriften erlassen (WEBER, aaO, N. 137 ff. zu Art. 73 OR; SCHRANER,
Zürcher Kommentar, N. 100 ff. zu Art. 73 OR), so namentlich der Kanton
Zürich in § 213 EG ZGB in der Fassung vom 22. November 1942. Unter solchen
Umständen kann Gewohnheitsrecht, welches zwingend subsidiär ist, nicht
entstehen (vgl. BGE 105 Ia 6; 115 IV 266). Die primäre Rechtsquelle des
Gesetzes bleibt ausschliesslich anwendbar. Sie wird auch nicht etwa einer
durch ihren Rechtsbestand bewirkten langjährigen Rechtsüberzeugung wegen
gewohnheitsrechtlich zementiert und damit unabänderlich. Die gegenteilige
Auffassung würde von vornherein jeder Praxisänderung zu einer langjährigen
Gesetzesauslegung entgegenstehen, was indessen nicht zu vertreten ist
(RIEMER, aaO, S. 59, § 4 N. 102). Wo gesetztes Recht besteht, bleibt Raum
weder für abweichendes noch für bestätigendes Gewohnheitsrecht.
e) Entgegen der Meinung der Beschwerdeführer ändert auch das
Preisüberwachungsgesetz vom 20. Dezember 1985 (PüG; SR 942.20) nichts
daran, dass die Kantone zur Missbrauchsgesetzgebung im Zinswesen
befugt bleiben. Das Preisüberwachungsgesetz ist wettbewerbspolitisch
ausgerichtet. Es erfasst Missbräuche, welche auf Marktmacht von
Kartellen oder kartellähnlichen Organisationen zurückgehen (vgl. Art. 2
und 12 PüG). Damit wird aber die Spannweite möglicher Missbräuche
nicht abgedeckt. Wie es sich bei einem allfälligen Inkrafttreten eines
Bundesgesetzes über den Konsumkredit (Botschaft des Bundesrates, BBl 1993
I 915 ff.) verhält, ist hier nicht zu beurteilen.
Erwägung 5
5.- a) Besteht im Bundesrecht keine abschliessende Regelung, so stellt
sich weiter die Frage, ob die Festsetzung eines Höchstzinsfusses auf 15%
einem schutzwürdigen öffentlichen Interesse entspricht und mit Sinn
und Geist des Bundeszivilrechts vereinbar sei. Das Vorliegen dieser
Voraussetzungen für die expansive Kraft des kantonalen öffentlichen
Rechts ist durch das Bundeszivilrecht selbst anerkannt, soweit der Rahmen
des besonderen Vorbehalts von Art. 73 Abs. 2 OR, welcher sich auf den
Missbrauch im Zinswesen bezieht, gewahrt bleibt (HUBER, aaO, N. 211 zu
Art. 6 ZGB).
b) Die Beschwerdeführer sind der Meinung, Missbrauch im
Zinswesen könne nur vorliegen, wenn der Darleiher überhöhte Profite
erwirtschafte. Das sei aber im Konsumkreditwesen auch bei einem
Zinssatz von 18% nicht der Fall. Sie verweisen auf ein Gutachten des
Instituts für Bankwirtschaft an der Hochschule St. Gallen, wonach die
Gewinnschwelle des durchschnittlichen Konsumkreditanbieters im Jahre
1988 bei Refinanzierungskosten von damals 3,3% bei 10,4% gelegen habe.
Da die Refinanzierungskosten seit 1988 um 4-5% gestiegen seien, liege heute
(Zeitpunkt der Beschwerdeeinreichung: Februar 1992) die Gewinnschwelle bei
15%. (In der Zwischenzeit dürften die Kosten, die behauptete Steigerung
unterstellt, wieder gesunken sein.) Der Regierungsrat hält diesen Angaben
entgegen, die Konsumkreditinstitute würden sich vorwiegend über Sparhefte
und Kassenobligationen refinanzieren. Die Zinsen für Sparhefte lägen
(Stand September 1992, d.h. noch vor der jüngsten Zinsentspannung)
zwischen 5 und 6,5%, diejenigen für Kassenobligationen zwischen 6,75
und 7,75%. Das erlaube auch bei einer Höchstkostengrenze von 15% eine
gewinnbringende Ausübung des Konsumkreditgewerbes.
c) Es stellt sich allerdings die Frage, ob sich der Vorbehalt zugunsten
des öffentlichen Rechts auf die Verhinderung von überhöhten Profiten
beschränkt. Das Bundesgericht hatte in BGE 69 I 171 zu beurteilen, ob der
damalige Höchstzinssatz von 18% im Kanton Zürich mit der derogatorischen
Kraft des Bundesrechts vereinbar sei. Es hat dabei unter Missbräuchen im
Zinswesen die Ausbedingung wucherischer oder offensichtlich übermässiger
Zinsen verstanden, wobei allerdings zwischen einem älteren und einem
moderneren Wucherbegriff unterschieden werden müsse. Während der letztere
auf die wirtschaftliche Angemessenheit abstelle, habe historisch als
wucherisch schon die Ausbedingung von Zinsen überhaupt oder aber die
Überschreitung eines gesetzlich festgelegten Zinsmaximums gegolten. Die
aufgrund des Vorbehalts von Art. 73 Abs. 2 OR statuierten Zinsmaxima
basierten auf diesem älteren Wucherbegriff, was den Vorteil der Einfachheit
habe und die Bekämpfung des Wuchers erleichtere. Damit würden zwar
zwangsläufig auch Geschäfte getroffen, welche wirtschaftlich betrachtet -
etwa bei kleineren Krediten mit vergleichsweise hohen Unkosten - nicht zu
beanstanden wären. Weil das aber unvermeidlich sei, wenn die festgelegte
Schranke nicht wirkungslos bleiben solle, könne ein vom kantonalen
Gesetzgeber statuiertes Zinsmaximum erst dann als zu niedrig und mit
Art. 73 Abs. 2 OR unvereinbar erscheinen, wenn damit unnötigerweise auch
Darlehensgeschäfte mit normalen einwandfreien Vergütungen getroffen würden.
d) Wird auf die Kostenberechnungen der Beschwerdeführer abgestellt,
so könnte zweifelhaft erscheinen, ob der vom Gesetzgeber des Kantons
Zürich neu festgelegte Höchstzinssatz von 15% nicht im Übermass
Geschäfte trifft, welche wirtschaftlich betrachtet nicht beanstandet
werden könnten. Indessen ist zu beachten, dass die Höhe des Gewinns im
Konsumkreditgeschäft von verschiedenen Faktoren abhängig ist, unter anderem
von den Inkassokosten und den Debitorenverlusten, welche grundsätzlich der
Steuerung durch die Praxis der Kreditgewährung zugänglich sind. Was im
Zinswesen missbräuchlich ist, kann daher nicht allein von den konkreten
Kostenstrukturen des jeweiligen Darlehensgebers abhängig sein und auch
nicht von den Kostenstrukturen der Branche insgesamt.
Der Zürcher Gesetzgeber reduzierte den Höchstzinssatz aber nicht nur
deshalb, weil er Kreditkosten, welche 15% übersteigen, als unangemessen
und aus diesem Grund als missbräuchlich erachtete. Es ging ihm auch
darum, Konsumkreditnehmer vor übermässiger Verschuldung zu schützen. In
der Vernehmlassung an das Bundesgericht führt der Regierungsrat dazu
aus, der Konsumkredit ermögliche es breiten Schichten, jederzeit
sofort in den Genuss von Gütern und Dienstleistungen zu gelangen,
ohne gleichzeitig den vollen Gegenwert aufbringen zu müssen. Die
Möglichkeit, über die vorhandene Kaufkraft hinaus zu konsumieren, könne
den Verbraucher verleiten, sich zunehmend mit Schulden zu belasten und
so in Abhängigkeit von fremden Mitteln zu geraten. Die Verschuldung
könne für den einzelnen zu Schwierigkeiten führen, die sich auf Familie
und Gesellschaft nachteilig auswirken würden. In dieser Perspektive war
für den Gesetzgeber, wie den parlamentarischen Voten entnommen werden
kann, die Überzeugung wegleitend, dass bei tieferen Höchstzinssätzen die
Bonität der Kreditnehmer sorgfältiger geprüft und so verhindert werde,
dass diese sich über ihre Möglichkeiten hinaus belasten und verschulden
würden. Als missbräuchlich wird damit ein 15% übersteigender Zins nicht
allein wegen Inadäquanz von Leistung und Gegenleistung betrachtet, sondern
auch deshalb, weil die Einräumung eines Kredites, welcher die Verzinsungs-
und Amortisationsmöglichkeiten übersteigt, sozial schädliche Folgen hat.
e) Die Problematik der Überschuldung in die Beurteilung einzubeziehen,
ist mit Art. 73 Abs. 2 OR vereinbar. Werden Darlehen nur gewährt, wenn
die Bonität ausser Zweifel steht, so erscheint ein Zins von 15% selbst
bei hohen Refinanzierungskosten (wie sie in den letzten Jahren aufgetreten
sind, heute aber nicht mehr bestehen) als genügend. Ein höherer Zinssatz
kann insoweit als missbräuchlich erklärt werden. Es ist bezeichnend,
dass die Beschwerdeführer selbst auf die im Konsumkreditgeschäft
hohen Aufwendungen im Bereich des Inkassowesens hinweisen. Diese muss
der Gesetzgeber, genau gleich wie auch den hohen Werbeaufwand der
Branche, nicht als unabänderlich hinnehmen. Er darf bei Festsetzung des
Maximalzinses davon ausgehen, dass die finanziellen Möglichkeiten beim
Darlehensnehmer mit grösster Sorgfalt geprüft und Kredite mit Zurückhaltung
gewährt werden. Damit wird auch verhindert, dass Darlehensnehmer, die
in der Lage und bereit sind, Zins und Amortisation fristgerecht zu
leisten, an die Kosten beitragen müssen, welche durch den Abschluss
von zweifelhaften Geschäften verursacht werden. Natürlich könnte -
von einem rein wirtschaftlichen Standpunkt aus - der Abschluss eines
Geschäftes mit hohem Bonitätsrisiko einen 15% weit übersteigenden Zins
rechtfertigen. Der Gesetzgeber kann aber gerade solche Geschäfte als
missbräuchlich betrachten, weil sie beim Darlehensnehmer zur Überschuldung
führen und die Gewährung von Krediten verteuern. Schliesslich bleibt
anzuführen, dass Art. 73 Abs. 2 OR den Kantonen für die Festsetzung
des Maximalzinsfusses Spielraum lässt und nicht schon von Bundesrechts
wegen bestimmt ist, ob die Missbrauchsgrenze bei 15 oder 18% anzusetzen
ist. Der Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts ist aus
diesen Gründen nicht verletzt.
f) Daran würde sich auch nichts ändern, wenn man der Auffassung wäre,
Art. 73 Abs. 2 OR verstehe als missbräuchlich einzig die Inadäquanz von
Leistung und Gegenleistung zulasten des Darlehensnehmers, während die
Zielsetzung, der Überschuldung entgegenzuwirken, über den Rahmen dieses
besonderen Vorbehalts für das öffentliche Recht hinausgehe. Diesfalls
wäre im Lichte von Art. 6 ZGB zu entscheiden, ob eine Verletzung der
derogatorischen Kraft des Bundesrechts vorliegt. Bedeutung käme dabei der
Frage zu, ob es sich bei der getroffenen Regelung um öffentliches Recht
handelt. Das ist - anders als beim besonderen Vorbehalt von Art. 73
Abs. 2 OR - nicht schon vom Bundesgesetzgeber selbst entschieden. Es
ist indessen gerade dann unproblematisch, die Regelung von § 213 EG
ZGB als öffentliches Recht und nicht als Privatrecht zu qualifizieren,
wenn damit nicht ein Ausgleich der Interessen von Kreditgeber und -nehmer
(Adäquanz des Leistungsverhältnisses) angestrebt, sondern der Überschuldung
breiter Kreise der Bevölkerung entgegengewirkt werden soll. Ebenso sind
die weiteren Voraussetzungen für die expansive Kraft des kantonalen
öffentlichen Rechts ohne weiteres gegeben.
Erwägung 6
6.- a) Die Beschwerdeführer machen weiter geltend, die Herabsetzung des
Maximalzinsfusses verstosse gegen die Handels- und Gewerbefreiheit. Auf
dieses Grundrecht können sie sich berufen, denn die Ausübung einer
Tätigkeit zum Zweck, einen Gewinn zu erzielen, fällt grundsätzlich in
dessen Schutzbereich. Die Kantone dürfen die Handels- und Gewerbefreiheit
indessen beschränken, denn Art. 31 Abs. 2 BV behält kantonale Bestimmungen
über die Ausübung von Handel und Gewerben vor. Zulässig sind neben
polizeilich motivierten Massnahmen namentlich auch sozialpolitisch
begründete Einschränkungen. Sie bedürfen einer gesetzlichen Grundlage,
müssen durch ein überwiegendes öffentliches Interesse gerechtfertigt sein
und die Grundsätze der Verhältnismässigkeit sowie der Rechtsgleichheit
(namentlich im Sinne der Wettbewerbsneutralität) achten (BGE 118 Ia 167
E. 1 mit Hinweisen).
b) Die gesetzliche Grundlage steht vorliegend nicht in Frage,
wird diese doch mit dem angefochtenen Erlass gerade geschaffen. Bei
der Herabsetzung des Höchstzinssatzes auf 15% handelt es sich - wie
bereits dargestellt - um eine vorwiegend sozialpolitisch motivierte
Massnahme. Diese liegt ohne weiteres im öffentlichen Interesse, soweit
sie darauf abzielt, eine übermässige Verschuldung der Darlehensnehmer zu
vermeiden. Eine andere Frage ist es, ob die getroffene Massnahme geeignet
und erforderlich ist, das angestrebte Ziel zu erreichen, das heisst,
ob sie mit dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit vereinbar sei.
c) Die Beschwerdeführer machen geltend, die Zielsetzung des
Gesetzgebers, nämlich eine verbesserte Prüfung der Bonität und eine
zurückhaltendere Praxis bei der Gewährung von Darlehen, lasse sich mit der
getroffenen Massnahme nicht erreichen. Ganz im Gegenteil hätten tiefere
Zinsmaxima zur Folge, dass die Kreditwürdigkeit gar nicht mehr geprüft
würde, um die damit zusammenhängenden Kosten zu vermeiden. Bei tieferen
Zinssätzen sei überdies der Anreiz zur Verschuldung des Konsumenten
grösser.
Für die Annahme des Gesetzgebers, dass bei tieferen Maximalzinssätzen
die finanziellen Möglichkeiten beim Darlehensnehmer sorgfältiger geprüft
und Bonitätsrisiken zurückhaltender eingegangen würden, bestehen
allerdings gute Gründe, denn damit können die Debitorenverluste und
insbesondere auch die Inkassokosten gesenkt werden. Insoweit erscheinen
die getroffenen Massnahmen zur Erreichung des gesetzlichen Ziels,
nämlich der Überschuldung entgegenzuwirken, als geeignet. Es ist
allerdings grundsätzlich festzuhalten, dass sich künftiges Verhalten
der Wirtschaftssubjekte nicht mit Sicherheit vorherbestimmen lässt;
daher ist auch nicht gänzlich auszuschliessen, dass die Herabsetzung
des Maximalzinsfusses die von den Beschwerdeführern prognostizierte
Wirkung haben könnte. Es liegt aber am Gesetzgeber, gegebenenfalls die
nötigen Anpassungen vorzunehmen. Die blosse Möglichkeit, dass getroffene
Massnahmen nicht die erwünschte Wirkung zeitigen werden, reicht nicht aus,
ein Gesetz als verfassungswidrig zu erklären.
Soweit die Beschwerdeführer geltend machen, die Herabsetzung
des Höchstzinses sei zur Erreichung des gesetzgeberischen Ziels nicht
erforderlich, legen sie nicht dar, welche milderen Mittel dem Gesetzgeber
zur Verfügung stünden.
d) Schliesslich tragen die Beschwerdeführer unter dem Gesichtspunkt
der Verhältnismässigkeit vor, ein Maximalzins von 15% treffe
die Konsumkreditinstitute in existentieller Weise und sei deshalb
unzumutbar. Sie vermögen das aber nicht nachzuweisen. Soweit sie geltend
machen, ein Gewinn könne erst ab einem Zinssatz von 15% erzielt werden,
basieren diese Vorbringen auf den gegenwärtigen Kostenstrukturen der
Branche, welche - wie bereits dargelegt - nicht als unabänderlich
zugrundegelegt werden können. Es liegt in der Verantwortung der
Unternehmen, bei veränderten Rahmenbedingungen, wie dies eine
Neufestlegung des Höchstzinssatzes ist, die nötigen Anpassungen
bei der Gewährung von Krediten vorzunehmen und die Geschäftspraxis
entsprechend zu ändern. Wirtschaftspolitischer Natur ist die Änderung des
Höchstzinssatzes deshalb nicht. Sie betrifft die Konsumkredite insgesamt
und ist wettbewerbsneutral.
Nicht auszuschliessen ist freilich, dass der Höchstsatz von 15%
verfassungsrechtliche Probleme aufwerfen könnte, wenn das allgemeine
Zinsniveau steigen würde und die Refinanzierungskosten deshalb
erheblich höher veranschlagt werden müssten, als dies bisher der
Fall war. Diese Problematik ist aber nicht eine solche des von den
Beschwerdeführern beanstandeten Satzmasses, sondern des fixen Maximalsatzes
schlechthin. Rechtspolitisch mag deshalb eine flexiblere Lösung vorzuziehen
sein. So könnte die Festlegung des jeweils massgebenden Maximalsatzes
beispielsweise an die Exekutive delegiert werden, welche ihren Entscheid
an einem Leitsatz auszurichten hätte. Indessen sind die Kantone auf ein
solches Vorgehen verfassungsrechtlich nicht verpflichtet; mit starren
Sätzen laufen sie lediglich Gefahr, dass ihre Regelung verfassungswidrig
und damit unbeachtlich werden könnte, sofern sie nicht in der Lage sind,
bei erheblich verändertem Zinsgefüge ihre Gesetzgebung anzupassen.
Erwägung 7
7.- Die Beschwerdeführer rügen schliesslich eine Verletzung des
Gebots der Rechtsgleichheit, weil für kommerzielle Kredite weiterhin
ein Höchstsatz von 18% gilt und weil dieser Satz in anderen Kantonen
weiterhin auch für Konsumkredite massgebend sei. Indessen führt
der Regierungsrat mit Recht aus, dass bei kommerziellen Krediten das
Bedürfnis des Sozialschutzes nicht gegeben ist; das rechtfertigt die
vorgenommene Differenzierung. Kantonal unterschiedliche Lösungen sind
sodann die Folge davon, dass im Bundesrecht bisher eine Regelung der
Problematik unterblieben ist. Gesetze, die im Rahmen der kantonalen
Kompetenzen erlassen werden, sind nicht deshalb verfassungswidrig, weil
andere Kantone anders oder gar nicht legiferiert haben.