BGE 119 IA 445
119 Ia 445
52. Auszug aus dem Urteil der II. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 12.
November 1993 i.S. Circus Gasser Olympia AG gegen Gebrüder Knie Schweizer
National-Circus AG, Einwohnergemeinde Schaffhausen, Regierungsrat und
Obergericht des Kantons Schaffhausen (staatsrechtliche Beschwerde) Regeste
Art. 4 und 31 BV; Gleichbehandlung von Zirkusunternehmen bei der
Zurverfügungstellung öffentlichen Grundes.
1. Anspruch aus Art. 31 BV auf Inanspruchnahme öffentlichen Grundes
zu gewerblichen Zwecken; Legitimation zur Anfechtung eines restriktiven
Bewilligungsentscheides (E. 1).
2. Gesetzliche Grundlage; Wünschbarkeit der rechtssatzmässigen
Normierung der Voraussetzungen für die Inanspruchnahme öffentlichen Grundes
(E. 2).
3. Auswahlkriterien bei kollidierenden Nutzungsbegehren. Tragweite des
Anspruchs auf Gleichbehandlung der Gewerbegenossen (hier: konkurrierender
Zirkusunternehmen). Berücksichtigung der Bedürfnisse der lokalen
Bevölkerung (E. 3).
Sachverhalt
A.- Am 18. Dezember 1989 wies die Stadtpolizei Schaffhausen das
Gesuch der Circus Gasser Olympia AG vom 15. Dezember 1989 um Erteilung
einer Spielbewilligung für die Saison 1990 ab, da die Platzvergabe zu
diesem Zeitpunkt bereits abgeschlossen war, aber auch deshalb, weil
"mit Rücksicht auf die Konkurrenz grundsätzlich keine Bewilligungen im
Einjahresturnus" erteilt würden.
Am 9. Januar 1990 erhob die Circus Gasser Olympia AG beim Stadtrat
von Schaffhausen Einsprache und verlangte, die Verfügung der Stadtpolizei
sei aufzuheben und es sei ihr die Spielbewilligung für die Saison 1990
zu erteilen. Ferner beantragte sie festzustellen, dass sie "dem Circus
Knie hinsichtlich der von der Stadt Schaffhausen gewährten Bewilligungen
und Dienstleistungen gleichzustellen" sei und dass sie "jedes Jahr in
der Spielsaison Anspruch auf eine Spielbewilligung in Schaffhausen" habe.
Am 27. Februar 1990 lehnte der Stadtrat das Gesuch um Erteilung einer
Spielbewilligung für das Jahr 1990 ab. Am 31. Juli 1990 wies der Stadtrat
auch die Feststellungsbegehren ab mit der Begründung, die Circus Gasser
Olympia AG könne dem Circus Knie nicht gleichgestellt werden. Dieser
verfüge "als bedeutendstes, international bekanntes Zirkus-Unternehmen
als Schweizer Nationalcircus landesweit und traditionell über einen
Sonderstatus. Er weise zweifellos den grössten Tierbestand und ein breites
Programmspektrum auf, das die unterschiedlichsten Publikumsbedürfnisse
zu decken" vermöge.
Auf Rekurs der Circus Gasser Olympia AG hin bestätigte der
Regierungsrat des Kantons Schaffhausen diese Verfügung mit Beschluss vom
18. Dezember 1990.
Eine von der Circus Gasser Olympia AG gegen den Beschluss des
Regierungsrates gerichtete Verwaltungsgerichtsbeschwerde wies das
Obergericht des Kantons Schaffhausen mit Urteil vom 1. September 1992 ab.
Das Bundesgericht weist eine von der Circus Gasser Olympia AG gegen
diesen Entscheid des Obergerichts erhobene staatsrechtliche Beschwerde ab,
soweit es darauf eintritt.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 1
1.- a) Das Bundesgericht prüft die Legitimation der Beschwerdeführerin
frei und von Amtes wegen (BGE 117 Ia 90 E. 2a S. 93).
aa) Nach Art. 88 OG steht das Recht zur Beschwerdeführung Bürgern
(Privaten) und Korporationen bezüglich solcher Rechtsverletzungen zu, die
sie durch allgemein verbindliche oder sie persönlich treffende Entscheide
oder Verfügungen erlitten haben. Gemäss ständiger Rechtsprechung kann
mit staatsrechtlicher Beschwerde lediglich die Verletzung in rechtlich
geschützten Interessen gerügt werden; zur Verfolgung bloss tatsächlicher
Vorteile oder zur Geltendmachung allgemeiner öffentlicher Interessen
ist die staatsrechtliche Beschwerde nicht gegeben (BGE 118 Ia 232 E. 1
S. 234, 46 E. 3a S. 51; 117 Ia 90 E. 2a S. 93, je mit Hinweisen). Die
eigenen rechtlichen Interessen, auf die sich die Beschwerdeführerin
berufen muss, können entweder durch kantonales oder eidgenössisches
Gesetzesrecht oder aber auch unmittelbar durch ein angerufenes spezielles
Grundrecht geschützt sein, sofern die Interessen auf dem Gebiet liegen,
welches die betreffende Verfassungsbestimmung beschlägt; das in Art. 4
BV enthaltene allgemeine Willkürverbot verschafft für sich allein noch
keine geschützte Rechtsstellung im Sinne von Art. 88 OG (BGE 118 Ia 46
E. 3a S. 51 mit Hinweisen).
bb) Auf Bewilligung des gesteigerten Gemeingebrauchs besteht ein
"bedingter Anspruch", wenn er für die Ausübung einer Tätigkeit beansprucht
wird, die in den sachlichen Schutzbereich der Handels- und Gewerbefreiheit
fällt (vgl. BGE 108 Ia 135 E. 3 S. 137 f.). Die Beschwerdeführerin beruft
sich auf die Handels- und Gewerbefreiheit. Ihre Veranstaltungen stehen
grundsätzlich unter dem Schutz von Art. 31 BV. Sie kann sich daher gegen
die Verweigerung der Benützung von öffentlichem Grund, aber auch gegen
eine restriktive Bewilligungspraxis, auf Art. 31 BV berufen.
Gegenstand der staatsrechtlichen Beschwerde bildet nicht die
Verweigerung der Spielbewilligung für die Saison 1990 durch die
Stadtpolizei bzw. den Stadtrat Schaffhausen, sondern die Abweisung des
Feststellungsbegehrens, dass die Beschwerdeführerin bei der Erteilung
künftiger Bewilligungen gleich wie die Beschwerdegegnerin zu behandeln
und ihr im Jahresturnus Spielbewilligungen zu erteilen seien.
Ist davon auszugehen, dass die Beschwerdeführerin jedenfalls einen
bedingten Anspruch auf Gewährung von Bewilligungen zur Inanspruchnahme
des in Frage stehenden öffentlichen Grundes hat, ist ihre Legitimation
zur staatsrechtlichen Beschwerde im Rahmen der im kantonalen Verfahren
gestellten Feststellungsanträge zu bejahen.
cc) Die Beschwerdeführerin beruft sich mit ihrer Rüge der Verletzung
von Art. 31 BV insbesondere auch auf das Gebot der Gleichbehandlung
der Gewerbegenossen.
Unabhängig vom materiellen Inhalt dieses Anspruchs (vgl. dazu E. 3)
können sich nach der bundesgerichtlichen Praxis nur direkte Konkurrenten
auf dieses Gebot berufen. Als solche gelten die Angehörigen der gleichen
Branche, die sich mit gleichen Angeboten an dasselbe Publikum richten,
um das gleiche Bedürfnis zu befriedigen (BGE 116 Ia 345 E. 6a, aa S. 352;
106 Ia 267 E. 5a S. 274 mit Hinweisen).
Entgegen der Auffassung der Beschwerdegegnerin ist die
Beschwerdeführerin deren direkte Konkurrentin: Beide Unternehmen betreiben
einen Zirkus und richten sich mit diesem seiner Art nach grundsätzlich
gleichen Angebot an das gleiche Publikum. Die unterschiedliche Grösse der
beiden Unternehmen ist unmassgeblich; ebenso spielt keine Rolle, dass die
Beschwerdegegnerin gemäss ihrer eigenen Darstellung nach internationalen
Massstäben aussergewöhnliche Qualität bietet und dass die beiden
Unternehmen jedenfalls teilweise unterschiedliche Programme anbieten. An
jenen Orten der Schweiz, an denen die Beschwerdeführerin auftritt, stellt
sie, wie die Beschwerdegegnerin zu Recht nicht bestreitet, eine direkte
Konkurrenz für diese dar. Die Beschwerdeführerin ist daher auch insoweit
zur staatsrechtlichen Beschwerde legitimiert, als sie eine Verletzung
des Anspruchs der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen geltend macht.
Erwägung 2
2.- Die Beschwerdeführerin rügt, dass die Polizeiverordnung der Stadt
Schaffhausen vom 23. August 1983/6. November 1990 (PolV) keine genügende
gesetzliche Grundlage für die Beschränkung der Handels- und Gewerbefreiheit
bzw. die ihr gegenüber gehandhabte restriktive Bewilligungspraxis bilde,
die ihr im Gegensatz zur Beschwerdegegnerin nur im Zweijahresturnus die
Durchführung von Veranstaltungen in Schaffhausen gestatte. Art. 28 PolV,
auf den sich der Stadtrat berufe, könne sich weder auf eine Delegationsnorm
in einem formellen Gesetz noch unmittelbar auf eine kantonale gesetzliche
Regelung stützen und nenne auch keine Bewilligungsvoraussetzungen, sondern
begnüge sich mit einem "diffusen Verweis" auf das kantonale Strassengesetz
vom 18. Februar 1980 (StrassenG).
a) Art. 31 BV umfasst nach der Rechtsprechung den Anspruch, für
die Ausübung eines Gewerbes nötigenfalls auch geeignete Flächen des
öffentlichen Grundes benützen zu dürfen (vgl. BGE 101 Ia 473). Die
Verweigerung einer entsprechenden Bewilligung erscheint damit als
Eingriff in die Handels- und Gewerbefreiheit (RENÉ A. RHINOW, Kommentar
BV, N. 87 zu Art. 31 BV). Da kein besonders schwerer Eingriff in die
Handels- und Gewerbefreiheit in Frage steht, prüft das Bundesgericht das
Vorhandensein einer ausreichenden gesetzlichen Grundlage lediglich unter
dem Gesichtswinkel der Willkür.
Nach der Rechtsprechung ist die zur Aufsicht über die öffentlichen
Sachen zuständige Behörde auch ohne besondere gesetzliche Grundlage befugt,
die über den Gemeingebrauch hinausgehende Benutzung von einer Bewilligung
abhängig zu machen (BGE 109 Ia 208 E. 4b S. 211; 105 Ia 91 E. 4a S. 93). Wo
es um die Ausübung von Freiheitsrechten auf öffentlichem Grund geht,
ist freilich im Interesse der Rechtssicherheit und einer möglichst
rechtsgleichen Behandlung der Bewerber wünschbar, dass die Kriterien für
die Bewilligung einer gesteigerten Inanspruchnahme öffentlichen Grundes
wenn nicht formellgesetzlich, so wenigstens rechtssatzmässig normiert sind
(HÄFELIN/MÜLLER, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 2. Aufl.,
Zürich 1993, N. 1877 S. 436 f.), was vorliegend zutrifft.
b) Für die Stadt Schaffhausen ist die Bewilligungspflicht für
die Inanspruchnahme öffentlichen Grundes in Art. 28 der städtischen
Polizeiverordnung (d.h. einem Erlass der Gemeindelegislative) verankert,
welcher sich seinerseits auf eine Ermächtigungsnorm im Gemeindegesetz vom
9. Juli 1892 stützt (vgl. Art. 65 lit. a Ziff. 1 in Verbindung mit lit. b
Ziff. 17 des Gemeindegesetzes). Hinsichtlich der Bewilligungserteilung
verweist Art. 28 Abs. 2 PolV auf das kantonale Strassengesetz, dessen
Art. 15 die Bewilligungsvoraussetzungen umschreibt. Die Rüge der fehlenden
gesetzlichen Grundlage erweist sich demnach als unbegründet. Dass die
beanstandete restriktive Bewilligungspraxis zu diesen Vorschriften im
Widerspruch stehe, wird im übrigen von der Beschwerdeführerin nicht
dargetan.
Erwägung 3
3.- Die Beschwerdeführerin erblickt darin, dass ihr im Gegensatz zur
Beschwerdegegnerin grundsätzlich nur im Zweijahresturnus Spielbewilligungen
erteilt werden, eine Verletzung von Art. 31 BV, namentlich des Anspruchs
auf Gleichbehandlung der Gewerbegenossen.
a) Ob Art. 31 BV einen besonderen Anspruch auf Gleichbehandlung
der Gewerbegenossen gewährleistet, der nicht schon aus dem allgemeinen
Gleichbehandlungsgebot von Art. 4 BV folgt, ist in der neueren Doktrin
umstritten (bejahend: RENÉ A. RHINOW, aaO, N. 176 ff., insbesondere N. 183
zu Art. 31 BV; verneinend: GEORG MÜLLER, Kommentar BV, N. 29 zu Art. 4
BV; vgl. auch YVO HANGARTNER, Grundzüge des schweizerischen Staatsrechts,
Bd. II: Grundrechte, 1982, S. 187 f.; JÖRG PAUL MÜLLER, Die Grundrechte der
schweizerischen Bundesverfassung, 2. Aufl., Bern 1991, S. 362 Anmerkung 59;
ETIENNE GRISEL, Liberté du commerce et de l'industrie, vol. I, Bern 1993,
Rz. 320 ff. S. 125 ff.). Die II. öffentlichrechtliche Abteilung hat die
Frage, unter Hinweis auf die in der Doktrin erhobene Kritik, in BGE 112 Ia
30 E. 3a S. 34 f. und 106 Ia 267 E. 5a S. 275 ausdrücklich offengelassen.
Die Frage braucht auch hier nicht abschliessend geklärt zu werden.
b) Im vorliegenden Fall geht es nicht um eine auf ein bestimmtes
Gewerbe bzw. eine bestimmte Konkurrentengruppe zugeschnittene
Sachregelung, sondern um die Frage, welchen Interessenten und zu welchen
Zwecken eine Gemeinde die Benützung ihres öffentlichen Grundes gestatten
soll. Die (zum Teil ungeschriebene, im Sinne einer Praxis entwickelte)
Benützungsordnung für das hier in Frage stehende Areal, die sogenannte
"Zeughauswiese", berührt keineswegs bloss konkurrierende Zirkusunternehmen,
sondern auch viele andere - gewerbliche und nicht gewerbliche -
Interessenten; das Areal dient unter anderem zur Durchführung von
Ausstellungen, Jahrmärkten, Turnfesten und anderen Vereinsanlässen, darüber
hinaus auch als Parkplatz für die Besucher von zahlreichen Fussballspielen.
Durch die Regelung der Benützung der Zeughauswiese wird der Natur der
Sache nach nicht spezifisch die wirtschaftliche Tätigkeit einer bestimmten
Branche oder Berufsgruppe normiert. Dem Anspruch auf Gleichbehandlung der
Gewerbegenossen kommt damit zumindest im vorliegenden Fall keine besondere,
über das allgemeine Gleichbehandlungsgebot hinausgehende Bedeutung zu.
c) Dies bedeutet nicht, dass die zuständigen Behörden beim Entscheid
über die Zurverfügungstellung der stark benützten Zeughauswiese, welche
als öffentliches Areal der Stadt Schaffhausen für Veranstaltungen der
vorliegenden Art offenbar einzig in Frage kommt und keine vollumfängliche
Erfüllung aller verschiedenen Nutzungsbegehren erlaubt, frei wären;
sie haben vielmehr neben den allgemeinen Schranken des Willkürverbots
und des Gleichbehandlungsgebots auch dem besonderen Gehalt der allenfalls
berührten speziellen Grundrechte - hier der Handels- und Gewerbefreiheit -
Rechnung zu tragen.
Die angeführten verfassungsrechtlichen Schranken verlangen nicht, dass
alle Interessenten einer Kategorie generell in gleicher Weise bzw. im
gleichen Umfang eine Nutzungsbewilligung erhalten müssen. Zu einer
möglichst weitgehenden Gleichbehandlung ist das Gemeinwesen etwa dann
gehalten, wenn zahlreiche lokale Bewerber an einer gleichartigen Benützung
des öffentlichen Grundes interessiert sind und der Nutzungszweck eine
breite Streuung der Bewilligungen erlaubt, wie dies etwa bei der Vergabe
von Taxi-Standplätzen der Fall ist (vgl. BGE 102 Ia 438 E. 5 S. 444;
108 Ia 135 E. 4 S. 138). Im übrigen bewegt sich aber das Gemeinwesen
durchaus im Rahmen des verfassungsrechtlich Zulässigen, wenn es neben dem
geltend gemachten Bedürfnis des einzelnen Bewerbers und den Bedürfnissen
anderer - branchengleicher oder sonstiger - Bewerber das Interesse
der Öffentlichkeit und der Anwohner an einer zweckmässigen Nutzung
des öffentlichen Grundes mitberücksichtigt (BGE 105 Ia 91 E. 3 S. 94;
100 Ia 392 E. 5 S. 402). Diese in den genannten beiden Entscheiden für
Betätigungen der Meinungsäusserungsfreiheit statuierte Einschränkung muss
auch für Nutzungsbegehren zu gewerblichen Zwecken gelten.
Im folgenden ist daher zu prüfen, ob die unterschiedliche Behandlung
der Beschwerdeführerin und der Beschwerdegegnerin durch ein überwiegendes
Interesse der Öffentlichkeit und der Anwohner an einer zweckmässigen
Nutzung der Zeughauswiese gerechtfertigt ist. Soweit es dabei um die
Würdigung örtlicher Verhältnisse geht, welche die kantonalen Instanzen
besser kennen, und soweit sich ausgesprochene Ermessensfragen stellen,
übt das Bundesgericht bei dieser Überprüfung Zurückhaltung (BGE 115 Ia
370 E. 3 S. 372 mit Hinweisen).
Erwägung 4
4.- a) Der Stadtrat Schaffhausen hat sich beim Entscheid über das
Begehren der Beschwerdeführerin von der Überlegung leiten lassen, die
Beschwerdegegnerin könne bei der Zulassung der Platzbenützung nicht
auf die gleiche Stufe gestellt werden wie die kleinen und mittleren
Zirkusunternehmen, zu welchen die Beschwerdeführerin zählt. Er ging
davon aus, dass seitens des Publikums ein Interesse daran bestehe, den
grössten und insoweit sehenswertesten schweizerischen Zirkus (wohl im
Sinne einer Tradition) jedes Jahr besuchen zu können. Auch im Urteil des
Obergerichts wird die der Beschwerdegegnerin als Grosszirkus gegenüber
der Beschwerdeführerin eingeräumte Vorzugsstellung gegenüber den übrigen
Zirkusunternehmen ausdrücklich mit dem besonderen Unterhaltungsinteresse
des Publikums begründet.
b) Die an der periodischen Zuweisung von Standplätzen interessierten
Zirkusunternehmen sind zwar nach Möglichkeit gleich zu behandeln. Die
Stadt Schaffhausen ist aber verfassungsrechtlich nicht verpflichtet,
ihre Benützungsordnung für die Zeughauswiese, unter Hintanstellung ihrer
eigenen lokalen Bedürfnisse, geradezu darauf auszurichten, dass alle
schweizerischen Zirkusunternehmen gleichmässig zum Zuge kommen. Dies wäre
eine Überspannung des Gleichbehandlungsgebots.
Die angeführte Begründung des Stadtrates und des Obergerichts ist
verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden; sie stützt sich auf ein
sachliches Kriterium - das Zuschauerinteresse daran, einen Grosszirkus
mit seinem umfangreicheren Programmangebot häufiger sehen zu können als
einen kleineren Zirkus -, welches eine unterschiedliche Behandlung bei
der Benützung des öffentlichen Grundes im Interesse der Öffentlichkeit zu
rechtfertigen vermag. Es trifft allerdings zu, dass die beanstandete
Zuteilungspraxis, falls auch andere schweizerische Städte sie so
handhaben sollten, der Beschwerdegegnerin erhebliche wirtschaftliche
Vorteile verschaffen und die Weiterentwicklung oder gar den Fortbestand der
konkurrierenden kleineren Zirkusunternehmen erschweren kann. Für den Fall,
dass eine gleichmässige Behandlung aller Zirkusunternehmen angeordnet
würde, macht der Stadtrat Schaffhausen in seiner Vernehmlassung zur
staatsrechtlichen Beschwerde indessen darauf aufmerksam, dass dann alle
Zirkusunternehmen nur noch in einem Zweijahresturnus zugelassen werden
könnten; andernfalls könnten andere Benutzergruppen der Zeughauswiese
nicht mehr ausreichend zugelassen werden. Der Stadtrat durfte auch unter
diesem Gesichtswinkel das öffentliche Interesse an der Möglichkeit des
jährlichen Besuches eines Grosszirkus bei der Ordnung der Benützung der
Zeughauswiese höher einstufen als das Gebot einer gleichmässigen Behandlung
der Zirkusunternehmer.