BGE 119 IA 321
119 Ia 321
38. Extrait de l'arrêt de la Ire Cour de droit public du 30 juin 1993
dans la cause D. et consorts contre Grand Conseil du canton du Valais
(recours de droit public) Regeste
Kommunale Nutzungspläne und Rechtsschutz; Art. 6 Ziff. 1 EMRK,
Art. 33 RPG.
1. Zulässigkeit einer gegen einen Erlass gerichteten staatsrechtlichen
Beschwerde (E. 2 und 3).
2. Überprüfungsbefugnis des Bundesgerichts im Verfahren der abstrakten
Normenkontrolle (E. 4).
3. Anforderungen an den Rechtsschutz gemäss Art. 33 RPG (E. 5).
4. Anspruch auf ein unabhängiges und unparteiisches Gericht zur
Beurteilung zivilrechtlicher Ansprüche und Verpflichtungen im Sinne von
Art. 6 Ziff. 1 EMRK: Hinweise auf die Rechtsprechung (E. 6a). Eine
kantonale Norm, welche die gerichtliche Überprüfung sämtlicher
Nutzungspläne einschliesslich solcher ausschliesst, mit deren Genehmigung
einem Gemeinwesen oder Dritten das Enteignungsrecht verliehen wird,
ist mit Art. 6 Ziff. 1 EMRK nicht vereinbar (E. 6b und c).
Sachverhalt
A.- La loi valaisanne du 6 octobre 1976 sur la procédure et la
juridiction administratives (LPJA) est entrée en vigueur le 1er janvier
1978. Sa cinquième partie (art. 65 à 87) traitait, dans sa teneur initiale,
de la juridiction du Tribunal administratif cantonal institué sur la base
de l'art. 65 Cst. cant. Les compétences de cet organe, en tant qu'autorité
de recours, ont été définies aux art. 72 à 81 LPJA. L'art. 72 a établi
une clause générale de compétence, dont les exclusions ont été réglées
aux art. 74 à 77. L'art. 75 LPJA énumère ainsi les cas dans lesquels le
recours de droit administratif n'est pas recevable eu égard à l'objet
des décisions contestées. A l'origine, sa lettre a) excluait pour ce
motif le recours contre les décisions relatives à l'approbation d'actes
législatifs; cette disposition visait essentiellement l'approbation ou
"homologation" des règlements communaux. Le Tribunal administratif a étendu
d'emblée cette clause, en incluant les plans d'affectation communaux dans
la notion d'"actes législatifs" dont l'approbation ne pouvait pas être
critiquée devant lui (cf. jurisprudence non publiée de cette autorité,
mentionnée dans l'arrêt du Tribunal fédéral du 18 mars 1991 en la cause
G. et consorts, non publié). L'art. 135 al. 1 let. d de la loi du 13
novembre 1980 sur le régime communal (LRC), entrée en vigueur le 1er
janvier 1981, a abrogé l'art. 75 let. a LPJA; dès lors, en cette matière,
la voie du recours de droit administratif devant la juridiction supérieure
cantonale était ouverte aux communes et aux particuliers dont un intérêt
digne de protection était lésé par la décision attaquée (art. 80 al. 1
let. a LPJA en relation avec l'art. 44 al. 1 LPJA).
B.- Le 16 mai 1991, le Grand Conseil du canton du Valais a adopté
en deuxième lecture une novelle modifiant et complétant la loi sur la
procédure et la juridiction administratives. La structure de la cinquième
partie de la loi a été conservée. Le Tribunal administratif cantonal a
cependant été intégré au Tribunal cantonal, dont il devient la Cour de
droit public (art. 65 al. 1 LPJA), et ses compétences ont été modifiées
sur certains points. Ainsi, la novelle a réintroduit un art. 75 let. a
LPJA, en la forme suivante:
["Le recours de droit administratif n'est pas recevable:]
a) contre les décisions relatives à l'approbation d'actes législatifs
et
de plans d'affectation."
La novelle a en outre abrogé la clause d'exclusion du recours de droit
administratif contre les décisions en matière d'améliorations foncières
(art. 76 let. f LPJA). Par ailleurs, l'art. 76 LPJA a été complété
par l'adjonction d'une lettre m), aux termes de laquelle le recours au
Tribunal cantonal n'est pas recevable "contre les décisions relatives
à l'emplacement d'une décharge ou d'une installation pour traiter des
déchets". Enfin, selon l'al. 3 des dispositions finales et transitoires
de la novelle, "toutes dispositions contraires à la présente loi sont
abrogées".
C.- Par arrêté du 6 novembre 1991, le Conseil d'Etat a fixé au 8
décembre 1991 la votation populaire sur la loi modifiant et complétant la
loi sur la procédure et la juridiction administratives; cet arrêté a été
publié le 8 novembre 1991 dans le Bulletin officiel du canton du Valais,
accompagné du texte intégral de la novelle. Celle-ci a été acceptée en
votation populaire (25'723 oui contre 4'391 non) et les résultats du
scrutin ont été publiés le 20 décembre 1991. La novelle a été promulguée,
dans son ensemble, par un arrêté pris par le Conseil d'Etat à la date du
25 mars 1992; son entrée en vigueur a été fixée au 1er janvier 1993. Cet
arrêté a été publié le 9 octobre 1992, à la suite du texte intégral de
la novelle.
Agissant par la voie d'un recours de droit public, D. (ci-après:
le premier recourant) a demandé au Tribunal fédéral, à titre principal,
d'annuler le nouvel art. 75 let. a LPJA, dans la mesure où il exclut le
recours au Tribunal cantonal contre les décisions relatives à l'approbation
de plans d'affectation. Il s'est plaint, comme citoyen valaisan et
propriétaire d'immeubles dans ce canton, de violations des art. 6 par. 1
CEDH, 4 et 22ter Cst. ainsi que de l'art. 2 Disp. trans. Cst. Agissant
par la voie d'un recours de droit public distinct, C. et R. (ci-après:
les seconds recourants) ont aussi demandé au Tribunal fédéral d'annuler
l'art. 75 let. a LPJA, en tant qu'il vise les plans d'affectation; ils
se sont plaints, aux mêmes titres que le premier recourant, de violations
des art. 6 par. 1 CEDH et 58 al. 1 Cst. Par ailleurs, les recourants ont
conclu à l'annulation du nouvel art. 76 let. m LPJA; enfin, les seconds
recourants ont critiqué l'abrogation de l'art. 76 let. f LPJA.
Le Tribunal fédéral a admis partiellement les recours, dans la mesure
où ils étaient recevables, et a biffé le membre de phrase "et de plans
d'affectation" de l'art. 75 let. a LPJA.
Auszug aus den Erwägungen:
Extrait des considérants:
Erwägung 2
2.- Le Tribunal fédéral examine d'office et avec une pleine cognition
la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 118 Ia 126 consid. 2,
186 consid. 1 et les arrêts cités).
a) Le recours de droit public dirigé contre un arrêté de
portée générale est soumis à l'exigence de l'épuisement des voies
de droit cantonales (art. 86 OJ; ATF 112 Ia 183 consid. 2c, 109 Ia
119 consid. 2c). Le droit valaisan ne prévoyant aucune instance pour
le contrôle in abstracto de la constitutionnalité des lois cantonales
(cf. notamment art. 72 et 74 LPJA), les recours formés directement auprès
du Tribunal fédéral sont recevables (cf. ATF 117 Ia 378 ss).
b) La qualité pour agir contre un arrêté de portée générale
est reconnue à toute personne à qui les dispositions prétendument
inconstitutionnelles pourraient s'appliquer un jour; il suffit donc
au recourant de se prévaloir d'une atteinte virtuelle à ses intérêts
juridiquement protégés, à la condition toutefois que la concrétisation
de cette atteinte puisse être envisagée avec une certaine vraisemblance
(art. 88 OJ; ATF 116 Ia 317/318 consid. 1a, 114 Ia 223 consid. 1b, 113
Ia 326 consid. 2a et les arrêts cités).
Les trois recourants sont domiciliés dans le canton du Valais; ils
sont de surcroît propriétaires de biens-fonds situés dans ce canton et
peuvent, partant, être touchés par l'adoption d'un plan d'affectation,
la réalisation d'une entreprise d'améliorations foncières, voire par une
décision relative à l'emplacement d'une décharge ou d'une installation
pour traiter des déchets. Ils sont donc, de toute évidence, légitimés à
critiquer les nouvelles normes en prétendant qu'elles les priveraient des
garanties du droit fédéral ou conventionnel dans les procédures d'adoption
des mesures d'aménagement concernées, auxquelles ils pourraient participer.
Erwägung 3
3.- Aux termes de l'art. 89 al. 1 OJ, l'acte de recours doit
être déposé devant le Tribunal fédéral dans les trente jours dès la
communication, selon le droit cantonal, de l'arrêté ou de la décision
attaqués.
a) Lorsque le recours de droit public est dirigé contre un arrêté de
portée générale - non susceptible d'être entrepris devant une juridiction
cantonale (cf. supra, consid. 2a) - qui est obligatoirement soumis à
une votation populaire, le délai de l'art. 89 al. 1 OJ ne court pas
dès la publication du texte critiqué en vue de cette votation, ni,
au demeurant, dès la publication du résultat de celle-ci (cf. ATF 114
Ia 222 consid. 1a). En règle générale, le dies a quo est le jour de la
publication de l'arrêté de promulgation par lequel l'autorité compétente
fixe la date de l'entrée en vigueur des normes en question, après avoir
constaté que le résultat du vote est définitif parce qu'il n'a pas été
contesté ou que les contestations à son sujet ont été levées (cf. ATF 108
Ia 129 consid. 1a, 142 consid. 1; cf. WALTER KÄLIN, Das Verfahren der
staatsrechtlichen Beschwerde, Berne 1984, p. 297). En vertu de l'al. 4
des dispositions finales et transitoires de la novelle du 16 mai 1991 et
conformément aux art. 53 ch. 2 et 100 Cst./VS, il appartenait en l'espèce
au Conseil d'Etat de promulguer les règles attaquées et d'édicter les
arrêtés nécessaires à cet effet.
Erwägung 4
4.- Appelé à statuer sur un recours de droit public dirigé contre
un arrêté de portée générale, le Tribunal fédéral examine librement la
conformité de cet arrêté au droit constitutionnel fédéral ou cantonal ainsi
qu'aux garanties de même nature énoncées à l'art. 6 par. 1 CEDH (ATF 118
Ia 72 consid. 2c, 117 Ia 477 consid. 3a et les arrêts cités). Il n'annule
toutefois l'arrêté que s'il ne se prête à aucune interprétation conforme
au droit constitutionnel (ATF 118 Ia 72 consid. 2c, 117 Ia 477 consid. 3a,
116 Ia 380/381 consid. 10c et les arrêts cités). Dans la procédure dite
de contrôle abstrait des normes, il est en effet rarement possible de
prévoir d'emblée tous les effets de l'application d'un texte légal, même
si, par sa précision, celui-ci n'offre guère de marge d'appréciation
à l'autorité chargée de l'appliquer. Si une norme semble compatible
avec la Constitution, au regard des circonstances ordinaires que le
législateur devait considérer, le juge constitutionnel ne l'annulera
pas pour le seul motif qu'on ne peut exclure absolument l'éventualité
de son application inconstitutionnelle à des cas particuliers. Il ne le
fera que si la perspective d'un contrôle concret ultérieur n'offre pas
de garanties suffisantes aux destinataires de la norme litigieuse (ATF
114 Ia 355 consid. 2, 113 Ia 131 et les arrêts cités). Le rejet du grief
d'inconstitutionnalité invoqué dans le cadre du contrôle direct d'une norme
n'empêche en effet pas le recourant de soulever à nouveau ce grief contre
la même disposition à l'occasion de son application à un cas d'espèce.
L'arrêt rendu au terme de la procédure de contrôle abstrait ne bénéficie
ainsi, dans cette mesure, que d'une autorité relative de la chose jugée
(ATF 114 Ia 355 consid. 2, 102 Ia 282 consid. 2). Le législateur n'en a
pas moins pour devoir d'adopter une réglementation à même de prévenir,
autant que possible, la violation ultérieure des droits fondamentaux. Il
doit ainsi prendre en considération les conditions dans lesquelles la
règle qu'il édicte sera appliquée et, en particulier, la qualité des
organes chargés de cette application (ATF 114 Ia 355 consid. 2, 111 Ia
26 consid. 2 et les arrêts cités). Cela étant, le juge constitutionnel
ne saurait laisser subsister une norme dont la teneur permet de craindre,
avec une certaine vraisemblance et au vu des circonstances, qu'elle soit
interprétée à l'avenir contrairement à la Constitution (ATF 114 Ia 355
consid. 2, 109 Ia 302, 106 Ia 137/138 consid. 3a).
Erwägung 5
5.- Le premier recourant critique le nouvel art. 75 let. a LPJA,
en tant que cette disposition exclut le recours de droit administratif
au Tribunal cantonal contre les décisions du Conseil d'Etat relatives à
l'homologation des plans d'affectation communaux, et il soutient que le
choix opéré par le législateur, qui ne tiendrait pas compte des exigences
posées par le droit fédéral à l'art. 33 al. 3 let. b LAT, viole l'art. 2
Disp. trans. Cst. Cette règle, dite de la force dérogatoire du droit
fédéral, interdit en effet au législateur cantonal d'éluder le droit
fédéral ou d'en contredire le sens ou l'esprit (ATF 118 Ia 301 consid. 3a
et les arrêts cités). Le recourant se prévaut encore, à l'appui de ce
grief, des art. 4 et 22ter Cst., sans toutefois accorder une portée propre
à ces derniers moyens.
a) Aux termes de l'art. 33 LAT, le droit cantonal doit ouvrir au moins
une voie de recours contre les décisions et les plans d'affectation fondés
sur cette loi et sur les dispositions cantonales et fédérales d'exécution
(al. 2); il doit d'une part reconnaître la qualité pour recourir au moins
dans les mêmes limites qu'en matière de recours de droit administratif au
Tribunal fédéral (al. 3 let. a) et d'autre part accorder à une autorité
de recours au moins un libre pouvoir d'examen (al. 3 let. b). L'autorité
cantonale de recours doit se prononcer, le cas échéant, sur les griefs de
violation du droit, de constatation inexacte ou incomplète des faits et
d'inopportunité (cf. ATF 116 Ia 440 consid. 4b, 114 Ia 119 consid. 4c/ca,
236/237 consid. 2b, 248 consid. 2b; cf. DFJP/OFAT, Etude relative à
la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, Berne 1981, art. 33,
ch. 28-30); cela n'exclut pas une certaine retenue dans l'interprétation
des notions juridiques indéterminées et dans le contrôle de l'opportunité,
lorsque l'autorité communale jouit d'un large pouvoir d'appréciation
(ATF 115 Ia 8 consid. 2d, 114 Ia 248 consid. 2b; cf. ALFRED KUTTLER,
Fragen des Rechtsschutzes gemäss dem Bundesgesetz über die Raumplanung,
ZBl 83/1982 p. 337).
b) Conformément à la législation valaisanne sur l'aménagement du
territoire, les communes établissent un plan des zones pour l'ensemble
de leur territoire (art. 11 de la loi cantonale concernant l'application
de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire - LcAT) - ainsi qu'un
règlement des zones (art. 13 LcAT) - et, selon les besoins, des plans
d'aménagement détaillés ou des plans de quartier (art. 12 LcAT). Les
projets de plans d'affectation communaux sont d'abord transmis au Conseil
d'Etat pour examen préalable (art. 33 al. 4 LcAT). Le conseil municipal
les met ensuite à l'enquête publique et les intéressés peuvent former
opposition au cours de celle-ci (art. 34 LcAT). Le conseil municipal se
prononce sur les oppositions (art. 35 LcAT) et établit un préavis sur
le projet de plan d'affectation à l'intention de l'assemblée primaire
(art. 36 al. 1 LcAT). L'assemblée primaire - ou le conseil général
dans les communes qui l'ont institué conformément à l'art. 4 al. 2 LRC -
"délibère et décide de l'adoption" des plans d'affectation (art. 36 al. 2
LcAT). En vertu de l'art. 37 LcAT, les décisions du conseil municipal et
de l'assemblée primaire peuvent faire l'objet d'un recours au Conseil
d'Etat (al. 1) et la qualité pour recourir est définie dans les mêmes
termes qu'à l'art. 103 let. a OJ (al. 2); quant à l'art. 37 al. 4 LcAT,
il est libellé comme il suit:
"Le Conseil d'Etat statue avec plein pouvoir d'examen (art. 33 al. 3b
LAT). Sa décision peut faire l'objet d'un recours au Tribunal
administratif cantonal dont le pouvoir d'examen se limite à la
légalité."
Le Conseil d'Etat est aussi l'autorité compétente pour approuver,
au sens de l'art. 26 LAT, les plans d'affectation communaux. Cette
décision dite d'homologation peut, aux termes de l'art. 38 al. 4 LcAT,
faire l'objet d'un recours au Tribunal administratif cantonal. Il ne se
justifie au demeurant pas d'examiner plus précisément si et dans quelle
mesure le législateur cantonal, en adoptant la novelle critiquée, entendait
abroger ces dispositions spéciales de protection juridique dans le domaine
de l'aménagement du territoire (art. 37 al. 4 in fine et 38 al. 4 LcAT;
cf., le cas échéant, l'al. 3 des dispositions finales et transitoires de
la novelle); vu les griefs soulevés et l'issue de la cause, cette question
peut rester indécise.
c) Le Tribunal fédéral a déjà jugé que les exigences minimales
déduites de l'art. 33 LAT étaient satisfaites lorsque le droit cantonal
offrait aux intéressés la voie de l'opposition auprès de l'autorité
administrative chargée d'approuver le plan d'affectation litigieux
(ATF 114 Ia 235 consid. 2b, 112 Ib 169 et les arrêts cités; cf. WALTER
HALLER/PETER KARLEN, Raumplanungs- und Baurecht, 2e éd. Zurich 1992,
p. 223). Tel est a fortiori le cas quand cette autorité cantonale peut
statuer sur un recours formé contre une décision communale sur le plan
et l'opposition (cf. art. 34 LcAT). Le recourant soutient que le Conseil
d'Etat ne jouirait plus de l'indépendance et de l'impartialité nécessaires,
puisqu'il a déjà examiné le plan à titre préalable avant l'enquête publique
(art. 33 al. 4 LcAT); cette autorité émet certes à ce stade un préavis
(cf. art. 34 al. 1 LcAT), mais ce préavis ne la lie pas lorsqu'elle statue
sur les recours (cf. art. 37 al. 4 LcAT; cf. ATF 116 Ia 440 consid. 4b). Le
premier recourant ne démontre ni ne prétend qu'avec un tel système, le
propriétaire touché serait en principe exposé à un déni de justice formel,
seul grief qui entre en ligne de compte, car l'impartialité des autorités
administratives n'est qu'une exigence du droit cantonal et de l'art. 4
Cst. (ATF 112 Ia 143 consid. 2a; cf. JEAN-FRANÇOIS EGLI/OLIVIER KURZ, La
garantie du juge indépendant et impartial dans la jurisprudence récente,
RJN 1990 p. 12). Ses griefs à cet égard sont donc mal fondés.
Erwägung 6
6.- Le premier et les seconds recourants soutiennent que la clause
d'exclusion de l'art. 75 let. a LPJA n'est pas compatible avec l'art. 6
par. 1 CEDH parce qu'elle institue le Conseil d'Etat comme seule autorité
de contrôle de mesures susceptibles de porter des atteintes graves à la
propriété privée. Les seconds recourants invoquent aussi, à ce propos,
l'art. 58 al. 1 Cst., sans toutefois préciser en quoi ce grief aurait une
portée propre par rapport à celui tiré de l'art. 6 CEDH (cf. ATF 116 Ia
138 consid. 2e, 439 consid. 4a, 115 Ia 226 consid. 5).
a) aa) Aux termes de l'art. 6 par. 1, 1ère phrase CEDH, "toute personne
a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et
dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial,
établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et
obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en
matière pénale dirigée contre elle". Dans une déclaration interprétative
relative à cette disposition - déclaration modifiée le 16 mai 1988, avec
effet au 29 avril 1988 - le Conseil fédéral avait fait valoir que l'art. 6
par. 1 CEDH, en ce qui concerne les contestations portant sur des droits
et obligations de caractère civil, visait uniquement à assurer un contrôle
judiciaire final - par quoi on entendait un contrôle limité à l'application
de la loi, tel qu'un contrôle de type cassatoire - des actes ou décisions
de l'autorité publique touchant à de tels droits (RS 0.101). Le Tribunal
fédéral a constaté récemment l'invalidité de cette nouvelle déclaration
interprétative (ATF 118 Ia 484 ss, consid. 7). Ce nonobstant, les
dispositions critiquées de la novelle du 16 mai 1991 (art. 75 let. a
et 76 let. m LPJA), adoptées postérieurement à la communication par la
Suisse, le 27 décembre 1988, de la liste des dispositions législatives
fédérales et cantonales qui auraient dû être couvertes par la nouvelle
déclaration interprétative (cf. RS. 0.101), n'auraient pu être soustraites
à l'examen de leur conformité à la Convention de sauvegarde des droits de
l'homme et des libertés fondamentales (ci-après: la Convention européenne;
cf. ATF 117 Ia 386/387 consid. 5d).
bb) Dans sa jurisprudence, désormais bien établie, le Tribunal fédéral
interprète la notion de "contestation sur des droits et obligations de
caractère civil", selon l'art. 6 par. 1 CEDH, aussi largement que le
font les organes de la Convention européenne. La contestation, qui doit
être réelle et sérieuse, peut porter aussi bien sur l'existence même d'un
droit que sur son étendue ou sur les modalités de son exercice; l'issue
de la procédure doit être directement déterminante pour un tel droit. Le
"caractère civil" est une notion autonome de la Convention européenne;
sont décisifs le contenu matériel du droit en cause et les effets que
lui confère la législation interne de l'Etat en question. Ainsi, la
contestation peut concerner un acte administratif pris par une autorité
dans l'exercice de la puissance publique pour autant que cet acte a un
effet déterminant sur des droits et obligations de caractère privé (ATF
119 Ia 92 consid. 3, 117 Ia 382 ss consid. 5a, 528 consid. 3c/aa et la
jurisprudence fédérale et européenne citée).
Le Tribunal fédéral a déjà qualifié de "contestations sur des droits
et obligations de caractère civil" les contestations sur la possibilité
de procéder à une expropriation, selon le droit fédéral ou cantonal (ATF
118 Ia 227 consid. 1c, 117 Ia 529, 115 Ia 69 consid. 2b et les arrêts
cités); le droit de propriété est en effet un droit de nature privée et
une décision sur le principe de l'expropriation a des effets directs sur
ce droit. Il en va de même de l'exercice par la collectivité publique d'un
droit de préemption légal équivalant par ses effets à une expropriation
(ATF 114 Ia 19 consid. 2). Le Tribunal fédéral a également jugé que
les garanties de l'art. 6 par. 1 CEDH devaient être assurées lorsque
l'autorité décide de réaliser un remaniement parcellaire et d'en délimiter
le périmètre (ATF 118 Ia 355 consid. 2a, 117 Ia 384/385 consid. 5b)
ou lorsqu'elle adopte un arrêté de classement d'un monument historique
selon le droit vaudois, cette mesure présentant pour le propriétaire un
"caractère quasi expropriatif" (ATF 119 Ia 94 consid. 4b).
La jurisprudence a aussi reconnu que l'approbation de certains
plans d'affectation spéciaux pouvait conférer à la collectivité publique
concernée un droit d'exproprier, de sorte qu'il n'était plus possible
de contester l'octroi de ce droit dans des procédures ultérieures;
il en est ainsi notamment de plans d'affectation prévus par le droit
cantonal pour l'aménagement d'une route de quartier (ATF 118 Ia 223 ss,
226 consid. 1b), la délimitation de zones de protection des rives d'un lac
ou d'un cours d'eau (ATF 118 Ia 331 ss) ou la création d'un stand de tir
(ATF 114 Ia 114 ss, 117 consid. 3). Les règles de procédure doivent donc
assurer aux propriétaires touchés, à ce stade déjà et non seulement lors
de la fixation de l'indemnité, le droit d'accès à un tribunal indépendant
et impartial au sens de l'art. 6 par. 1 CEDH (ATF 118 Ia 227 consid. 1c,
334/335 consid. 3b, 115 Ib 56 consid. 3b, 114 Ia 127 consid. 4c/ch).
cc) Un gouvernement cantonal n'est pas un "tribunal indépendant et
impartial" au sens de l'art. 6 par. 1 CEDH (cf. ATF 117 Ia 385 consid. 5c,
527 consid. 3c et les arrêts cités; cf. ARTHUR HAEFLIGER, Die Europäische
Menschenrechtskonvention und die Schweiz, Berne 1993, p. 127). A défaut
d'autorité juridictionnelle cantonale, la voie extraordinaire du recours
de droit public au Tribunal fédéral - seule ouverte, en principe, contre
les décisions de dernière instance cantonale sur les plans d'affectation
(art. 34 al. 3 LAT) - ne permet pas dans tous les cas d'assurer le contrôle
judiciaire exigé par la Convention européenne (ATF 118 Ia 359 consid. 2c
et les arrêts cités); en effet, ce contrôle, quand bien même il n'a pas à
porter sur l'opportunité de la mesure critiquée, doit être libre sur toutes
les questions de fait et de droit (ATF 119 Ia 95/96 consid. 5c/aa, 117
Ia 386 consid. 5c, 115 Ia 191/192,; cf. HAEFLIGER, op.cit., p. 128). Or,
saisi d'un recours de droit public, le Tribunal fédéral ne revoit que
sous l'angle restreint de l'arbitraire l'application du droit cantonal
- dans tous les cas où le recourant ne se plaint pas d'une restriction
particulièrement grave à la propriété - ainsi que l'établissement des
faits par l'autorité intimée. Un tel examen n'est pas suffisant au regard
des exigences de l'art. 6 par. 1 CEDH (ATF 117 Ia 386 consid. 5c et les
arrêts cités).
b) Le droit cantonal valaisan prescrit aux communes de délimiter,
notamment, des zones réservées aux constructions et installations
publiques, à la pratique des activités sportives et récréatives, à
l'extraction et au dépôt de matériaux (art. 11 al. 2 LcAT; cf., aussi, pour
ce type de zones, les art. 24 ss LcAT); ces collectivités peuvent aussi
adopter des plans d'affectation spéciaux (plans d'aménagement détaillés
ou plans de quartier - art. 12 LcAT). Ces règles tendent en particulier
à mettre en oeuvre le principe de droit fédéral selon lequel certains
projets, eu égard à leurs incidences sur la planification locale ou sur
l'environnement, ne peuvent faire l'objet d'une simple autorisation de
construire dérogatoire (art. 24 LAT), mais doivent être élaborés par
le biais d'un plan d'affectation spécial (cf. notamment ATF 117 Ia 359
consid. 6a, 117 Ib 505 consid. 4d, 116 Ib 53/54 consid. 3a, 330 consid.
4d).
Dans le canton du Valais, conformément à la loi du 1er décembre 1887
concernant les expropriations pour cause d'utilité publique (LExpr), les
"travaux d'un intérêt général" - tels que par exemple les constructions
de bâtiments nécessaires aux services de l'administration de l'Etat
et leurs dépendances (art. 3 let. a LExpr), l'exploitation des mines
et carrières avec les terrains et les bois nécessaires (art. 3 let. f
LExpr), les constructions requises pour l'utilisation des eaux thermales
et minérales (art. 3 let. g LExpr), les constructions entreprises par
les communes, notamment celles des bâtiments destinés au service public
(art. 3 let. h LExpr) - sont considérés comme d'utilité publique et le
droit d'expropriation pour leur réalisation peut être conféré à l'Etat
du Valais, aux communes ainsi qu'à des sociétés, des consortages ou des
particuliers (art. 2 LExpr). Il appartient au Conseil d'Etat de statuer
sur la demande d'expropriation et sur l'étendue du droit d'exproprier
(art. 5 al. 5 LExpr), également lorsque cette demande est présentée par
une commune (cf. art. 1er de la loi additionnelle du 26 novembre 1900 à
la LExpr). Lorsque le projet d'"utilité publique" doit faire l'objet, en
premier lieu, d'un plan communal d'affectation spécial - conformément aux
exigences de la législation sur l'aménagement du territoire rappelées plus
haut -, la procédure d'expropriation est nécessairement liée à la procédure
d'approbation de ce plan; l'admissibilité de l'expropriation doit en effet
résulter de cette dernière décision. Le propriétaire touché qui entend
la contester doit dès lors avoir la possibilité de se pourvoir devant
une juridiction cantonale à ce stade déjà (cf. supra, consid. 6a/bb).
c) La clause générale de l'art. 75 let. a LPJA exclut le contrôle
judiciaire pour tous les plans d'affectation, y compris ceux par
l'approbation desquels le droit d'expropriation est conféré à la
collectivité publique ou à des tiers (supra, consid. 6b). A l'égard de
ces derniers actes, cette norme n'est manifestement pas compatible avec
l'art. 6 par. 1 CEDH et elle n'est pas susceptible d'une interprétation
conforme au droit constitutionnel fédéral. Ce seul motif justifie
l'admission des recours sur ce point; le membre de phrase "et de plans
d'affectation" doit donc être biffé de l'art. 75 let. a LPJA. Dans ces
conditions, il n'y a pas lieu d'examiner si, au surplus, la Convention
européenne garantit l'accès à un tribunal au propriétaire touché par
l'approbation d'un plan d'affectation dont la portée serait différente.