BGE 119 IA 214
119 Ia 214
25. Auszug aus dem Urteil der II. öffentlichrechtlichen Abteilung vom
7. Mai 1993 i.S. Politische Gemeinde Küsnacht und Mitbeteiligte gegen
Regierungsrat des Kantons Zürich (staatsrechtliche Beschwerde) Regeste
Art. 4 BV und Gemeindeautonomie; Art. 88 OG: Finanzausgleichsgesetz
des Kantons Zürich; Legitimation des Privaten.
1. Die beschwerdeführenden Gemeinden können sich gegenüber der ihnen
vom Kanton auferlegten Abgabepflicht aufgrund des Finanzausgleichsgesetzes
nicht auf verfassungsmässige Individualrechte berufen (Bestätigung der
Rechtsprechung; E. 1).
2. Legitimation des Privaten zur Anfechtung von Regelungen des
interkommunalen Finanzausgleichs verneint (E. 2).
3. Voraussetzungen, unter denen ein geschützter kommunaler
Autonomiebereich bei der Anwendung kantonalen Rechtes bestehen kann (E. 3).
Sachverhalt
A.- Das zürcherische Gesetz vom 11. September 1966 über die
Staatsbeiträge an die Gemeinden und über den Finanzausgleich
(Finanzausgleichsgesetz, FAG) regelt in den §§ 11 und 15 die
Voraussetzungen, unter denen finanzschwache Gemeinden Anspruch
auf Leistungen aus dem Ausgleichsfonds und finanzstarke Gemeinden
Beiträge in diesen Fonds zu liefern haben. § 17 FAG schreibt u.a. vor,
dass die Direktion des Innern den beitragspflichtigen Gemeinden
"die voraussichtlichen Ablieferungen rechtzeitig zur Erstellung des
Voranschlags" mitteilt und die Ablieferungen jährlich bis Ende September
aufgrund der zu diesem Zeitpunkt bekannten Grundlagen bezieht. Nach §
18 FAG kann der Kantonsrat zum Ausgleich der Fondsrechnung die Höhe
der Beiträge und Ablieferungen durch Änderung der in den §§ 11 und 15
umschriebenen Faktoren aufeinander abstimmen (Abs. 1); der Regierungsrat
kann nötigenfalls "kurzfristige Massnahmen" treffen (Abs. 2).
Gestützt auf § 18 Abs. 2 des Finanzausgleichsgesetzes beschloss der
Regierungsrat des Kantons Zürich am 1. Juli 1992:
"Mit Wirkung ab dem Berechnungsjahr 1992 wird der Berechnungsfaktor für
die Beiträge gemäss § 11 Abs. 2 des Finanzausgleichsgesetzes so
angesetzt, dass er dem um 38 Steuerprozente erhöhten Kantonsmittel der
Gemeindesteuerfüsse entspricht; der Berechnungsfaktor für die
Ablieferungen gemäss § 15 Abs. 2 Finanzausgleichsgesetz wird so
festgesetzt, dass er 29 Steuerprozente tiefer liegt als das
Kantonsmittel der Gemeindesteuerfüsse."
Dieser Beschluss wurde im Amtsblatt des Kantons Zürich vom 17. Juli
1992 publiziert.
Die politische Gemeinde Küsnacht und fünfzehn weitere
beitragspflichtige politische Gemeinden sowie drei Privatpersonen führen
mit gemeinsamer Eingabe vom 3. September 1992 fristgerecht staatsrechtliche
Beschwerde mit dem Antrag, der Beschluss des Regierungsrates vom
1. Juli 1992 sei insofern aufzuheben, als er den Berechnungsfaktor
für die Ablieferungen gemäss § 15 Abs. 2 des Finanzausgleichsgesetzes
schon für das Berechnungsjahr 1992 auf 29 Steuerprozente tiefer als das
Kantonsmittel der Gemeindesteuerfüsse festlege. Die Beschwerdeführer
rügen eine Verletzung von Art. 4 BV sowie der Gemeindeautonomie.
Der Regierungsrat beantragt in seiner Vernehmlassung vom 6. November
1992 Abweisung der Beschwerde.
Gestützt auf Art. 93 Abs. 2 OG erhielten die Beschwerdeführer
Gelegenheit zu einer Beschwerdeergänzung, wozu sich der Regierungsrat
seinerseits nochmals äusserte.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es auf sie eintritt.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 1
1.- a) Die staatsrechtliche Beschwerde ist ein Rechtsmittel zum
Schutz der Träger verfassungsmässiger Rechte gegen Übergriffe der
Staatsgewalt. Solche Rechte stehen grundsätzlich nur dem Bürger zu, nicht
dagegen dem Staat als Inhaber hoheitlicher Gewalt. Öffentlichrechtliche
Korporationen - wie Kantone und Gemeinden oder ihre Behörden
sowie öffentlichrechtliche Genossenschaften usw. -, die selber als
Hoheitsträger handeln, können gegen Hoheitsakte anderer Staatsorgane
nicht staatsrechtliche Beschwerde führen. Eine Ausnahme gilt für
Gemeinden und andere öffentliche Körperschaften dann, wenn sie sich
mit staatsrechtlicher Beschwerde gegen eine Verletzung ihrer durch das
kantonale Recht gewährleisteten Autonomie oder Bestandesgarantie zur
Wehr setzen. Ausserdem sind öffentlichrechtliche Körperschaften zur
staatsrechtlichen Beschwerde allgemein dann legitimiert, wenn sie nicht
hoheitlich handeln, sondern sich auf dem Boden des Privatrechts bewegen
oder sonstwie, z.B. als Steuer- oder Gebührenpflichtige, als dem Bürger
gleichgeordnete Rechtssubjekte auftreten und durch den angefochtenen
staatlichen Akt wie eine Privatperson betroffen werden (BGE 113 Ia 338
E. 1a, 112 Ia 363 E. 5a, je mit Hinweisen).
b) Die beschwerdeführenden Gemeinden werden durch den angefochtenen
Regierungsratsbeschluss über die in den Finanzausgleichsfonds zu leistenden
Beiträge, auch wenn er sie in ihren finanziellen Interessen berührt,
nicht gleich oder ähnlich wie ein Privater, sondern vielmehr in ihrer
spezifischen öffentlichrechtlichen Stellung als Selbstverwaltungskörper und
dezentralisierte Hoheitsträger betroffen. Sie können sich gegenüber dieser
ihnen vom Kanton zugunsten finanzschwacher anderer Gemeinden auferlegten
Abgabepflicht nicht auf verfassungsmässige Individualrechte berufen
(Urteile des Bundesgerichts vom 8. August 1978, in ZBl 79/1978 S. 555,
und vom 23. Juni 1981, in ZBl 82/1981 S. 449; vgl. auch BGE 113 Ia 339
E. 1b und 112 Ia 364 E. 5b, je mit Hinweisen).
c) In Betracht kommt einzig eine Geltendmachung der
Gemeindeautonomie. Da der angefochtene Akt die beschwerdeführenden
Gemeinden nach dem Gesagten in ihrer hoheitlichen Stellung trifft, sind
sie zur staatsrechtlichen Beschwerde wegen Verletzung ihrer Autonomie
befugt. Ob ihnen im betreffenden Bereich eine geschützte Autonomie zusteht,
ist gemäss bundesgerichtlicher Praxis nicht eine Frage des Eintretens,
sondern eine solche der materiellen Beurteilung (BGE 117 Ia 354 E. 3a,
mit Hinweisen).
Erwägung 2
2.- Die vorliegende staatsrechtliche Beschwerde wird ebenfalls von
drei Privatpersonen erhoben, weshalb zunächst - frei und von Amtes wegen -
deren Legitimation zu prüfen ist.
a) Nach Art. 88 OG steht das Recht zur Beschwerdeführung Bürgern
(Privaten) und Korporationen bezüglich solcher Rechtsverletzungen zu,
die sie durch allgemeinverbindliche oder sie persönlich treffende Erlasse
oder Verfügungen erlitten haben. Daraus hat das Bundesgericht in konstanter
Rechtsprechung gefolgert, dass mit einer staatsrechtlichen Beschwerde, von
hier nicht in Betracht fallenden Ausnahmen abgesehen (Stimmrechtsbeschwerde
nach Art. 85 lit. a OG), nur solche Hoheitsakte (Erlasse und Verfügungen)
angefochten werden können, welche in irgendeiner Weise die Rechtsstellung
des einzelnen Bürgers berühren, sei es, indem sie ihn - als individuelle
Anordnung - bereits verbindlich und erzwingbar zu einem Tun, Unterlassen
oder Dulden verpflichten oder sonstwie seine Rechtsbeziehungen zum Staat
autoritativ festlegen, sei es, dass sie - als generell-abstrakter Erlass -
die Rechtsgrundlage für derartige (aktuelle oder virtuelle) Eingriffe in
die individuelle Rechtsstellung des Bürgers liefern (vgl. BGE 102 Ia 186
E. 2, mit Hinweisen; Urteil vom 18. Juli 1978, in ZBl 79/1978 S. 554).
b) Das zürcherische Finanzausgleichsgesetz und auch die gestützt darauf
ergangene, hier angefochtene Anordnung des Regierungsrates richten sich
einzig an die in das Finanzausgleichssystem einbezogenen Gemeinden und
berühren nicht die Rechtsstellung des einzelnen Bürgers. Die allfälligen
Auswirkungen auf die Steuerfüsse in den Gemeinden sind lediglich eine
mittelbare Folge dieser Finanzausgleichsordnung. Derartige bloss mittelbare
Auswirkungen begründen nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung noch
keine allgemeine Beschwerdebefugnis all jener Steuerzahler, die an der
Aufhebung oder Änderung der angefochtenen Ordnung ein faktisches Interesse
haben könnten. Indirekte Beeinflussungen der Steuerlast können sich auch
aus Ausgabenbeschlüssen, aus der Übernahme neuer öffentlicher Aufgaben
und aus mancherlei anderen Sachentscheidungen des Gemeinwesens ergeben,
ohne dass dies dem einzelnen Steuerpflichtigen die Legitimation zur
staatsrechtlichen Beschwerde gegen solche Anordnungen verschaffen würde
(vgl. BGE 101 Ia 543 E. 2 sowie Urteil vom 18. Juli 1978, in ZBl 79/1978
S. 555, mit weiteren Hinweisen). Insofern kann an der in BGE 93 I 443
E. 5a vertretenen Auffassung, welche die Legitimation des einzelnen Bürgers
zur (direkten) Anfechtung des hier fraglichen zürcherischen Gesetzes
über den interkommunalen Finanzausgleich bejahte, nicht festgehalten
werden. Das Bundesgericht hat denn auch bereits im erwähnten späteren
Urteil vom 18. Juli 1978 die Legitimation eines Bürgers, der unter
Berufung auf seine Eigenschaft als Steuerzahler die Änderung eines
Finanzausgleichsgesetzes mit staatsrechtlicher Beschwerde angefochten
hatte, verneint; an dieser letzteren Rechtsprechung ist festzuhalten.
Auf die vorliegende staatsrechtliche Beschwerde ist, soweit sie von
drei einzelnen Bürgern erhoben wird, nicht einzutreten.
c) Nach der bundesgerichtlichen Praxis kann der Private hilfsweise,
d.h. zur Unterstützung ihm zustehender anderweitiger Verfassungsrügen,
auch eine Verletzung der Gemeindeautonomie geltend machen (BGE 107 Ia 96
E. 1c, mit Hinweisen). Diese Befugnis besteht aber nur dann, wenn der
Private zur Erhebung solcher anderer Verfassungsrügen legitimiert ist
(BGE 105 Ia 48 E. 2), woran es hier fehlt.
Erwägung 3
3.- a) Eine Gemeinde ist in einem Sachbereich autonom, wenn das
kantonale Recht diesen Bereich nicht abschliessend ordnet, sondern ihn
ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei
eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt (BGE 118 Ia 219
E. 3a, mit Hinweis). Ist dies der Fall, kann sich die Gemeinde mit
staatsrechtlicher Beschwerde insbesondere dagegen zur Wehr setzen, dass
eine kantonale Behörde in einem Rechtsmittel- oder Genehmigungsverfahren
ihre Prüfungsbefugnis überschreitet oder die den betreffenden Sachbereich
ordnenden kommunalen, kantonalen oder bundesrechtlichen Normen falsch
anwendet. Eine Autonomieverletzung kann aber auch vorliegen, wenn
der Kanton durch anderweitige Anordnungen - z.B. durch den Erlass
einer generell-abstrakten Regelung (BGE 117 Ia 354 ff.) oder einer
kantonalrechtlichen Planungszone (BGE 114 Ia 292 ff.) - zu Unrecht in
geschützte Autonomiebereiche der Gemeinden eingreift. Soweit nicht die
Handhabung von eidgenössischem oder kantonalem Verfassungsrecht in Frage
steht, prüft das Bundesgericht das Vorgehen der kantonalen Behörde nur
unter dem Gesichtswinkel der Willkür (BGE 118 Ia 220 E. 3a, mit Hinweisen).
b) Ein geschützter kommunaler Autonomiebereich kann auch bei der
Anwendung kantonalen Rechtes bestehen, wenn dieses der Gemeinde eine
relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit belässt (BGE 118 Ia 219 E. 3a,
mit Hinweisen). Voraussetzung ist jedoch, dass der (erstinstanzliche)
Vollzug solcher kantonalen Vorschriften der Gemeinde übertragen ist und
dass die Art der zu regelnden Materie für ein Selbstbestimmungsrecht der
einzelnen Gemeinden Raum lässt.
Bei den hier in Frage stehenden Bestimmungen der §§ 17 und 18 des
kantonalen Finanzausgleichsgesetzes ist weder das eine noch das andere
der Fall. Die Handhabung dieser Vorschriften obliegt nicht den Gemeinden,
sondern Organen des Kantons. Bei der Festlegung der von den Gemeinden
im Rahmen des interkommunalen Finanzausgleiches zu erbringenden bzw. zu
beziehenden Ausgleichsleistungen können die einzelnen Gemeinden und ihre
Behörden sodann auch von der Sache her kein Selbstbestimmungsrecht für sich
beanspruchen. Es geht hier, ähnlich wie bei der Abgrenzung der Steuerhoheit
zwischen den Gemeinden (BGE 114 Ia 83 E. 3, 110 Ia 50 E. 4b), um einen
Interessenkonflikt zwischen einander gleichgeordneten Rechtssubjekten,
dessen verbindliche Regelung naturgemäss einem übergeordneten kantonalen
Organ vorbehalten sein muss und nicht in den Autonomiebereich der einzelnen
Gemeinden fallen kann (so Urteil des Bundesgerichtes vom 23. Juni 1981,
in ZBl 82/1981, S. 451). Eine geschützte Autonomie könnte höchstens soweit
bestehen, als der Kanton den Vollzug des Finanzausgleiches in bestimmten
Punkten, etwa bezüglich der Modalitäten der Verwendung erhaltener Beiträge,
bewusst den beteiligten Gemeinden überlässt und deren diesbezügliche
Gestaltungsfreiheit alsdann zu respektieren hätte (Urteil vom 23. Juni
1981, aaO); solches steht hier nicht in Frage.
c) Die beschwerdeführenden Gemeinden wollen offenbar auch gar
nicht geltend machen, dass ihnen bei der Handhabung der §§ 17 und 18
des Finanzausgleichsgesetzes ein Spielraum geschützter Selbständigkeit
zustehe. Sie rügen in erster Linie, dass die gesetzlichen Voraussetzungen
für die angeordnete sofortige Erhöhung der Ablieferungen nicht gegeben
seien und der Regierungsrat mit diesem Entscheid die ihm durch § 18 Abs. 2
FAG eingeräumten Kompetenzen überschritten habe; zudem habe er durch sein
Vorgehen § 17 FAG verletzt, wonach "die voraussichtlichen Ablieferungen
rechtzeitig zur Erstellung des Voranschlages" den belasteten Gemeinden
mitzuteilen seien.
Wie es sich mit der Begründetheit dieser Einwände verhält, ist
hier nicht zu prüfen. Es handelt sich jedenfalls nicht um Fragen
des Autonomieschutzes. Wohl trifft zu, dass die Gemeinden durch eine
allfällige unrichtige Handhabung des Finanzausgleichsgesetzes in ihren
Interessen beeinträchtigt werden können. Solche Konflikte können indessen
überall auftreten, wo Gemeinden der Entscheidungsgewalt übergeordneter
Organe unterworfen sind. Der Schutz der Autonomie greift aber erst dann
Platz, wenn die beanstandete kantonale Anordnung die Gemeinde in einem
Bereich trifft, wo ihr das kantonale Recht einen Spielraum selbständiger
kommunaler Gestaltung einräumt (BGE 118 Ia 223 E. 3e). Das ist in bezug
auf die hier streitigen Fragen nicht der Fall.
d) Der Hinweis auf die in Art. 51 der Kantonsverfassung (KV) sowie
im Gemeindegesetz verankerten Zuständigkeiten der Gemeindeversammlung
zur Festsetzung des Voranschlages und des Steuerfusses und auf damit
zusammenhängende weitere finanzrechtliche Vorschriften hilft den
beschwerdeführenden Gemeinden nichts. Die Autonomie der Zürcher Gemeinden
besteht nach Art. 48 KV "innerhalb der Schranken der Verfassung und
Gesetze". Dass die Gemeinden einem Finanzausgleich unterliegen, der dafür
zu sorgen hat, "dass die Gemeindesteuerfüsse nicht erheblich voneinander
abweichen", ergibt sich bereits aus der Verfassung selber (Art. 19 Abs. 5
KV); die nähere Ausführung ist dem kantonalen Gesetzgeber übertragen. Die
in der staatsrechtlichen Beschwerde angerufenen Zuständigkeitsvorschriften
stehen damit schon aufgrund der Verfassung unter dem Vorbehalt der mit
dem interkommunalen Finanzausgleich verbundenen Einschränkungen.
Im übrigen kann im blossen Umstand, dass den belasteten Gemeinden
infolge der sofortigen Inkraftsetzung der angeordneten Änderung des
Berechnungsfaktors eine rechtzeitige Budgetierung der damit verbundenen
Mehrausgaben verunmöglicht wurde, noch keine Beeinträchtigung oder gar
Infragestellung ihrer Budgetautonomie erblickt werden. Dass dadurch
gar ihre Existenz gefährdet oder mindestens bedroht werde, machen die
beschwerdeführenden Gemeinden nicht geltend (vgl. dazu BGE 110 Ia 51 E. 4b,
mit Hinweisen). Ob der Regierungsrat auch bei kurzfristigen Massnahmen
gemäss § 18 Abs. 2 FAG an die Regelung von § 17 FAG gebunden ist, braucht
daher nicht entschieden zu werden.