BGE 119 IA 154
119 Ia 154
21. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 10.
Februar 1993 i.S. Peter Bieri, Erika Loser, Markus Tramèr und sämtliche
Mitglieder des Initiativkomitees gegen Grosser Rat des Kantons Bern
(staatsrechtliche Beschwerde) Regeste
Art. 85 lit. a OG; Teilungültigkeit einer kantonalen Volksinitiative
(Aareschutzinitiative).
1. Zulässiger Inhalt einer Volksinitiative nach bernischem Staatsrecht
(E. 3).
2. Bundesrechtskonformität der Aareschutzinitiative (E. 4).
3. Voraussetzungen für Eingriffe in wohlerworbene Rechte; eine
verfassungskonforme Interpretation des Art. 14 der Aareschutzinitiative
ist unter gewissen Bedingungen möglich (E. 5).
4. Teilungültigkeit des Art. 14 der Aareschutzinitiative (E. 9).
Sachverhalt
A.- Am 6. März 1990 reichten der Naturschutzverband des Kantons Bern
und verschiedene andere Umweltschutzorganisationen bei der bernischen
Staatskanzlei eine - in der Form des ausgearbeiteten Entwurfs abgefasste -
Initiative für ein "Gesetz über den Schutz der Aarelandschaft" (nachfolgend
Aareschutzinitiative oder Initiative) ein. Diese Initiative war von 34
324 Stimmberechtigten gültig unterzeichnet worden.
Die Initiative enthält u.a. folgende Bestimmungen:
Art. 3: Objekte von nationaler Bedeutung
1 Neue Eingriffe zu Nutzungszwecken, die Landschaften, Naturdenkmäler,
Biotope oder andere Objekte von nationaler Bedeutung in ökologischer
oder
landschaftlicher Hinsicht zusätzlich beeinträchtigen können oder die den
Sanierungszielen widersprechen, dürfen nicht bewilligt oder
konzessioniert
werden. Massgebend sind neben den Inventaren des Bundes auch die
KLN-Inventare von 1963 bis 1988.
2 Durch Anlagen und sonstige Eingriffe vorbelastete Gewässer- und
Uferabschnitte sind nach Massgabe ihrer ökologischen und
landschaftlichen
Bedeutung zu sanieren. Insbesondere sind in den hiefür geeigneten
Gebieten
die Voraussetzungen zu schaffen für
- die Erweiterung bestehender, die Wiederherstellung ehemaliger und
die Schaffung neuer dynamischer Auenflächen;
- den Fortbestand der vom Grundwasser abhängigen Auenflächen;
- den Weiterbestand von Lebensgemeinschaften in Altarmen.
3 Die Konzessionen bestehender Wasserkraft- und
Wasserversorgungsanlagen
dürfen höchstens im bisherigen Umfang erneuert werden.
Art. 8: Enteignung
Das Enteignungsrecht steht dem Regierungsrat sowie den mit dem Vollzug
des Gesetzes beauftragten Gemeinden und öffentlichrechtlichen
Körperschaften zu. Das Enteignungsverfahren richtet sich nach dem
kantonalen Enteignungsgesetz.
Art. 14: Übergangsbestimmung
1 Vorhaben, die wie das Grundwasserpumpwerk in der Belp-Au oder wie das
Neubauprojekt Kraftwerk Wynau Objekte von nationaler Bedeutung im Sinne
von Artikel 3 zusätzlich beeinträchtigen oder die der Verwirklichung des
Sanierungsplanes entgegenstehen, dürfen trotz bestehender Konzessionen
und
Bewilligungen weder ausgeführt noch in Betrieb genommen werden,
sofern am
1. Februar 1990 mit den wesentlichen Bauarbeiten noch nicht begonnen
wurde.
2 Allfällige Ansprüche auf Entschädigung werden nach Artikel 8
beurteilt.
Der Regierungsrat beantragte dem bernischen Grossen Rat, Art. 14 der
Initiative sei ungültig zu erklären und die Art. 1 bis 13 und 15 seien
dem Volk ohne Gegenvorschlag zur Ablehnung zu empfehlen.
Entgegen dem Vorschlag der vorberatenden grossrätlichen Kommission
erachtete der Grosse Rat die Bestimmung des Art. 14 der Initiative als mit
dem kantonalen und eidgenössischen Verfassungsrecht nicht vereinbar. Das
Anliegen der Initianten könne im Kanton Bern nicht Gegenstand einer
Volksinitiative sein. Mit Art. 14 würden zwei individuelle Verwaltungsakte
rückgängig gemacht, was nur Gegenstand einer - im bernischen Recht nicht
vorgesehenen - Verwaltungsinitiative sein könne. Im weiteren verletze
die umstrittene Bestimmung in mehrfacher Hinsicht die Bundesverfassung;
insbesondere greife jene in unzulässiger Weise in wohlerworbene
Rechte ein. Am 23. Januar 1992 folgte der Grosse Rat dem Antrag des
Regierungsrates, erklärte Art. 14 als ungültig und beschloss, die übrigen
Artikel der Initiative den Stimmbürgern ohne Gegenvorschlag und mit dem
Antrag auf Ablehnung zur Abstimmung zu unterbreiten.
Gegen diesen Grossratsbeschluss erhoben Peter Bieri, Erika Loser,
Markus Tramèr sowie sämtliche Mitglieder des Initiativkomitees am
12. Februar 1992 beim Bundesgericht Stimmrechtsbeschwerde im Sinne von
Art. 85 lit. a OG. Sie stellen den Antrag, der Beschluss des Grossen Rates
vom 23. Januar 1992 sei insofern aufzuheben, als Art. 14 der Initiative
ungültig erklärt worden sei. Die Initianten rügen eine Verletzung ihrer
politischen Rechte und machen geltend, die Bestimmung von Art. 14 der
Initiative verstosse nicht gegen übergeordnetes Recht, weshalb sie einen
Anspruch darauf hätten, dass die Initiative dem Stimmvolk ohne Änderung
unterbreitet werde.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut
Auszug aus den Erwägungen:
aus folgenden Erwägungen:
Erwägung 2
2.- a) Gemäss Art. 65a des bernischen Gesetzes über die politischen
Rechte vom 5. Mai 1980 (GPR) in Verbindung mit Art. 8 der Staatsverfassung
vom 4. Juni 1893 des Kantons Bern (KV/BE) überprüft der Grosse Rat die
Gültigkeit von Initiativen. Volksbegehren, welche er für ungültig erklärt,
unterbreitet er nicht der Volksabstimmung (Art. 65a Abs. 2 GPR). Diese
Zuständigkeit sowie die formellen Anforderungen, welche an eine bernische
Initiative gestellt werden, stehen vorliegend nicht zur Diskussion. Es
geht hingegen um die Frage, ob der Grosse Rat des Kantons Bern zu Recht
die Aareschutzinitiative aufgrund ihres Inhalts für teilweise ungültig
erklärt hat.
b) Das Initiativrecht des Volkes ist rechtlich nicht unbeschränkt. Eine
Initiative muss, um gültig zu sein, neben formellen auch bestimmten
materiellen Anforderungen genügen. Ein inhaltlicher Grund, welcher
die Ungültigkeit der Initiative bewirkt, liegt unter anderem dann vor,
wenn das Volksbegehren höherrangigem Recht widerspricht (BGE 111 Ia 294
E. 2 mit Hinweisen, vgl. auch BGE 118 Ia 204 E. 5). Kantonale Initiativen
dürfen deshalb weder dem Bundesrecht noch dem kantonalen Verfassungsrecht
widersprechen. Das Prinzip der Unverletzlichkeit des Stimmrechts verlangt
indessen, dass die Behörde, welche sich über die materielle Gültigkeit
einer Initiative ausspricht, diese in dem für die Initianten günstigsten
Sinn auslegt. Erlaubt es der Text, eine Initiative bei entsprechender
Auslegung als mit höherrangigem Recht vereinbar zu bezeichnen, so ist sie
gültig zu erklären und der Volksabstimmung zu unterbreiten (BGE 111 Ia 295
mit Hinweisen; vgl. auch BGE 111 Ia 305 f. E. 4 mit Hinweisen). Im weiteren
ist bei einer als mit höherrangigem Recht nicht vereinbar beurteilten
Initiative zu prüfen, ob - in Beachtung des Verhältnismässigkeitsprinzips
- bloss eine Teilungültigkeit angenommen werden kann (vgl. ALFRED KÖLZ,
Die staatsrechtliche Rechtsprechung des Bundesgerichts im Jahre 1985, ZBJV
1987, S. 383; ALFRED KÖLZ in ZBl 83/1982, S. 26 mit zahlreichen Hinweisen).
c) Auf Stimmrechtsbeschwerden hin prüft das Bundesgericht nicht
nur die Auslegung von Bundesrecht und kantonalem Verfassungsrecht frei,
sondern auch diejenige anderer kantonaler Vorschriften, welche den Inhalt
des Stimm- und Wahlrechts normieren oder mit diesem in engem Zusammenhang
stehen. In ausgesprochenen Zweifelsfällen schliesst sich das Bundesgericht
der von der obersten kantonalen Behörde vertretenen Auffassung an, sofern
es sich bei dieser Behörde um das Parlament oder das Volk handelt. Die
Auslegung und Anwendung anderer kantonaler Normen sowie die Feststellung
des Sachverhalts durch die kantonalen Behörden sind dagegen nur auf
Willkür hin zu prüfen (BGE 115 Ia 153 E. 2; 113 Ia 396 E. 3 mit Hinweisen).
Erwägung 3
3.- Vorliegend ist streitig, was nach bernischem Staatsrecht Inhalt
einer Volksinitiative sein kann. Wie es sich damit verhält, ist durch
Auslegung des kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrechts zu ermitteln.
a) Nach Art. 8 Abs. 1 KV/BE können 12 000 Stimmberechtigte
u.a. verlangen, dass ein Gesetz erlassen, geändert oder aufgehoben
wird. Die Initiative kann in der Form des ausgearbeiteten Entwurfs oder
der einfachen Anregung verfasst sein. Das Initiativrecht wird ausgeübt
durch Unterzeichnen einer an den Regierungsrat zuhanden des Grossen
Rates gerichteten Eingabe, in welcher eine Gesamt- oder Teilrevision
der Staatsverfassung, der Erlass, die Aufhebung oder die Änderung
eines Gesetzes, die Aufhebung oder Änderung eines Dekrets oder die
ausserordentliche Gesamterneuerung des Grossen Rates verlangt wird
(Art. 60 GPR). Der Begriff des "Gesetzes" kann im materiellen oder
formellen Sinn verstanden werden. Das Gesetz im materiellen Sinn
ist der Erlass einer gesetzgebenden Behörde, der generell-abstrakte
Normen enthält. Unter Gesetz im formellen Sinn dagegen können Erlasse
verstanden werden, die in die Zuständigkeit der gesetzgebenden Behörde
fallen und im Gesetzgebungsverfahren ergehen, aber auch rechtsanwendende
Akte im Rahmen ihrer Regierungs- und Verwaltungstätigkeit enthalten und
Verwaltungsverfügungen darstellen (vgl. BGE 98 Ia 642 E. 3b). Welchen
Gesetzesbegriff Art. 60 Abs. 1 GPR meint, lässt sich aufgrund dieser
Vorschrift allein nicht feststellen. Diese Norm ist deshalb in den
weiteren Zusammenhang mit anderen Bestimmungen betreffend die Volksrechte
zu stellen. In Art. 53 GPR wird statuiert, das Referendum könne gegen vom
Grossen Rat beschlossene Gesetze und andere von ihm gefasste Beschlüsse
ergriffen werden, sofern sie nicht schon kraft Verfassung der Abstimmung
unterlägen oder diese nicht vom Grossen Rat selber angeordnet worden
sei. Art. 53 verweist somit ausdrücklich auf bestimmte Beschlüsse. Hätte
der Verfassungs- und Gesetzgeber das Initiativrecht für Beschlüsse, die in
die Zuständigkeit des Grossen Rates fallen, zulassen wollen, hätte er dies,
wie in Art. 53 GPR, auch in Art. 60 GPR erwähnt. Aus dem Vergleich dieser
Bestimmungen geht hervor, dass Art. 60 GPR mit dem Begriff "Gesetze" nur
Gesetze im materiellen Sinn gemeint hat (vgl. BGE 98 Ia 642 f.). Daraus
folgt, dass es im bernischen Staatsrecht kein Initiativrecht auf Erlass
(durch den Grossen Rat) einer Verwaltungsverfügung gibt (vgl. BGE 111 Ia
315 f.; 102 Ia 138).
b) Es ist somit zu prüfen, ob Art. 14 der Initiative eine
Gesetzesbestimmung im materiellen Sinn darstellt und daher mit dem
kantonalen Staats- bzw. Initiativrecht vereinbar ist. Hiezu führte
der Regierungsrat in seiner Vernehmlassung aus, Art. 14 könne in der
vorliegenden Form nicht Teil einer Volksinitiative sein, da Art. 60 GPR als
Gegenstand der Gesetzesinitiative allein Gesetze im materiellen Sinne,
d.h. generell-abstrakte Rechtssätze zulasse, nicht jedoch konkrete
Verwaltungsakte. Der Art. 14 betreffe nur die darin aufgeführten
beiden Werke, weshalb er nicht ein Gesetz sondern einen unzulässigen
Verwaltungsakt darstelle.
c) Die Beschwerdeführer bemerken dazu in ihrer Beschwerdeergänzung
vom 10. Juni 1992, sie hätten die Bestimmung von Art. 14 immer als
generell-abstrakte Norm verstanden. Bei der Formulierung des Textes sei
u.a. die Frage diskutiert worden, ob man in Absatz 1 die beiden Beispiele
überhaupt namentlich erwähnen wolle. Im Interesse der politischen
und juristischen Transparenz hätten sich die Initianten jedoch dazu
entschlossen, die beiden Anwendungsfälle offen zu deklarieren; am
generell-abstrakten Charakter dieser Norm, die grundsätzlich auch auf
andere Vorhaben anwendbar sei, ändere dies jedoch nichts.
d) Wie in Erwägung 3a dargestellt, gibt es im Kanton Bern keine
Verwaltungsinitiative; Inhalt einer Volksinitiative können nur
Gesetze im materiellen Sinne sein (vgl. BGE 98 Ia 642 f.). Art. 14
der Aareschutzinitiative nennt namentlich zwei Projekte, auf welche
die Vorschriften des vorgeschlagenen Aareschutz-Gesetzes rückwirkend
angewendet würden: "Vorhaben, die wie das Grundwasserpumpwerk oder
wie das Neubauprojekt Kraftwerk Wynau". Aus dieser Formulierung lässt
sich schliessen, dass sich Art. 14 jedenfalls klar auf die genannten
Werke bezieht. Das bedeutet, dass die so formulierte und zu verstehende
Bestimmung u.a. individuell-konkrete Anordnungen und damit Verfügungen
vorbestimmt. Eine solche Anordnung kann jedoch nicht Gegenstand einer
bernischen Volksinitiative sein. Art. 14 ist somit nicht mit dem kantonalen
Initiativrecht vereinbar; er ist ungültig, soweit er individuell-konkrete
Anordnungen verlangt.
Erwägung 4
4.- Zu prüfen ist ferner, ob die Initiative bundesrechtskonform ist.
a) Die bernischen Behörden machen geltend, Art. 14 der
Aareschutzinitiative verstosse gegen die Bundesverfassung, da dieser
Artikel eine echte Rückwirkung zur Folge habe. Die Beschwerdeführer bringen
vor, eine solche Rückwirkung sei zulässig. Sie führen dazu aus, aufgrund
der vorgegebenen Kompetenzordnung verfügten die Kantone über einen weiten
Ermessensspielraum beim Erlass von Schutz- und Nutzungsbestimmungen auf
den Gebieten der Wasserwirtschaft, des Natur- und Heimatschutzes sowie
der Raumplanung. Der bernische Gesetzgeber sei befugt, den Begriff des
"öffentlichen Wohls" neu zu fassen und den Anliegen von Ökologie und
Landschaftsschutz einen höheren Stellenwert einzuräumen als bisher. Die
Aare werde bereits sehr intensiv genutzt. Die Initiative wolle - was
einem öffentlichen Interesse entspreche - verhindern, dass noch zusätzlich
in diese Flusslandschaft von nationaler Bedeutung (BLN-Objekt Nr. 1314,
SR 451.11 und KLN-Inventar Nr. 2.11a) eingegriffen werde.
b) Art. 14 der Aareschutzinitiative bestimmt, dass Vorhaben, die
"wie das Grundwasserpumpwerk in der Belp-Au oder wie das Neubauprojekt
Kraftwerk Wynau" Objekte von nationaler Bedeutung im Sinne von Art. 3
der Initiative zusätzlich beeinträchtigen oder die der Verwirklichung
des Sanierungsplanes entgegenstehen, trotz bestehender Konzessionen und
Bewilligungen weder ausgeführt noch in Betrieb genommen werden dürfen,
sofern am 1. Februar 1990 mit den Bauarbeiten noch nicht begonnen
wurde. Diese Bestimmung stellt, jedenfalls für das Grundwasserpumpwerk
Belp-Au, eine echte Rückwirkung einer Gesetzesbestimmung dar. Zudem kann
die allgemeine Formulierung des Art. 14 auch für andere, nicht namentlich
genannte Werke oder Projekte zu einer Rückwirkung führen.
Eine solche echte Rückwirkung eines Erlasses liegt nach
bundesgerichtlicher Rechtsprechung dann vor, wenn bei der Anwendung des
neuen Rechts an ein Ereignis angeknüpft wird, das in der Vergangenheit
liegt und vor Erlass des Gesetzes abgeschlossen wurde (BGE 116 Ia
213 f. E. 4a; 113 Ia 425). Eine Rückwirkung ist nur dann zulässig,
wenn sie ausdrücklich angeordnet oder nach dem Sinn des Erlasses klar
gewollt ist, wenn sie zeitlich mässig ist, wenn sie keine stossenden
Rechtsungleichheiten bewirkt, wenn sie sich durch triftige Gründe
rechtfertigen lässt und wenn sie nicht in wohlerworbene Rechte eingreift
(BGE 116 Ia 214 mit Hinweisen).
c) Zu Recht wird vorliegend nicht bestritten, dass - bei Annahme
der Initiative - mit Art. 14 eine gesetzliche Grundlage für eine
Rückwirkung geschaffen würde. Ebensowenig ist streitig, dass die
Rückwirkung in zeitlicher Hinsicht mässig ist und dass sie zu keinen
stossenden Rechtsungleichheiten führt. Schliesslich haben der Grosse Rat
und der Regierungsrat anerkannt, dass die Anliegen der Initianten und
Beschwerdeführer durchaus als beachtenswerte Gründe im Sinne obgenannter
Praxis betrachtet werden können. Zu beurteilen ist in dieser Hinsicht
somit einzig noch die Frage, ob die bernischen Behörden zu Recht den
Art. 14 der Initiative als unzulässigen Eingriff in wohlerworbene Rechte
qualifiziert haben.
Erwägung 5
5.- a) Der Regierungsrat und der Grosse Rat des Kantons Bern haben dazu
ausgeführt, gemäss Art. 43 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 22. Dezember 1916
über die Nutzbarmachung der Wasserkräfte (WRG; SR 721.80) verschaffe die
Verleihung der Konzession dem Beliehenen ein wohlerworbenes Recht. Art. 18
des bernischen Gesetzes vom 3. Dezember 1950 über die Nutzung des Wassers
(WNG) sehe eine analoge Regelung vor. Die wohlerworbenen Rechte entstünden
im Zeitpunkt ihrer Begründung, unabhängig vom Nutzungsbeginn. Durch eine
Konzession werde ein Rechtsverhältnis begründet, aus welchem gegenseitige
Rechte und Pflichten zwischen der Verleihungsbehörde und dem Beliehenen
entstünden. Der Beliehene, der ein Werk erstelle, habe Anspruch darauf,
dass die Verleihungsbehörde die ihm gegenüber eingegangenen Verpflichtungen
einhalte. Dies gelte nicht zuletzt wegen des finanziellen Engagements
der Konzessionäre; die Projektkosten beliefen sich für das Kraftwerk
Wynau auf ca. 6 Mio. Franken und für das Grundwasserpumpwerk Belp-Au
auf ca. 5 Mio. Franken.
b) Die Beschwerdeführer machen geltend, es sei fraglich, ob im Falle
des Grundwasserpumpwerkes Belp-Au ein wohlerworbenes Recht überhaupt
schon rechtsgültig entstanden sei. Bei Gebrauchswasseranlagen entstünden
wohlerworbene Rechte erst, wenn mit der Nutzung begonnen worden sei. Im
übrigen dürfe aus Gründen des öffentlichen Wohls und gegen volle
Entschädigung ein einmal verliehenes Nutzungsrecht zurückgezogen oder
geschmälert werden. Diese Eingriffsmöglichkeit werde in Art. 43 Abs. 2
WRG ausdrücklich vorgesehen. Der Regierungsrat habe zu Recht nicht in
Abrede gestellt, dass die Interessen von Gewässer- und Landschaftsschutz
öffentliche Interessen darstellten. Schliesslich werde die Pflicht,
beim Eingriff in wohlerworbene Rechte volle Entschädigung zu leisten von
der Initiative nicht in Frage gestellt; Art. 8 der Aareschutzinitiative
verweise ausdrücklich auf das kantonale Enteignungsrecht.
c) Die Frage, ob im vorliegenden Fall bereits wohlerworbene Rechte
begründet worden seien oder ob - wie das die Beschwerdeführer zumindest
für das Grundwasserpumpwerk Belp-Au behaupten - solche erst bei Ausübung
der Nutzungen entstehen (vgl. KATHRIN KLETT, Verfassungsrechtlicher Schutz
"wohlerworbener Rechte" bei Rechtsänderungen, Bern 1984, S. 21 f.; A. KÖLZ,
Intertemporales Verwaltungsrecht, ZSR 1983, S. 179/180) kann offenbleiben,
da - wie nachfolgend dargelegt - die Voraussetzungen für den Eingriff in
wohlerworbene Rechte nicht zum vornherein ausgeschlossen sind.
Gemäss ständiger bundesgerichtlicher Rechtsprechung geht die
Garantie wohlerworbener Rechte grundsätzlich nicht weiter als die
Eigentumsgarantie (vgl. BGE 117 Ia 38 f.; 107 Ib 140 mit Hinweisen). Dies
bedeutet, dass die hier beachtlichen wohlerworbenen Rechte beschränkt
werden können aufgrund einer hinreichenden gesetzlichen Grundlage und
eines überwiegenden öffentlichen Interesses. Zudem muss der Eingriff in
wohlerworbene Rechte verhältnismässig sein (BGE 117 Ia 39 mit Hinweisen;
A. KÖLZ, Rechtsgutachten über die Gültigkeit der Volksinitiative "40
Waffenplätze sind genug - Umweltschutz auch beim Militär", ZBl 1992/93,
S. 424 mit Hinweis auf DIETRICH SCHINDLER, Rechtsgutachten über dieselbe
Initiative). Bei einem Eingriff in wohlerworbene Rechte ist weiter stets
volle Entschädigung zu leisten (vgl. BGE 117 Ia 39).
Wie bei anderen enteignungsrechtlichen Eingriffen ist in diesem
Zusammenhang zu beachten, dass es sich dabei - gemäss der Praxis des
Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte sowie der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung - um sog. Zivilrechte im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK
handelt (BGE 117 Ia 382 f. mit zahlreichen Hinweisen auf Entscheide
des EMRK-Gerichtshofs und des Bundesgerichts; ARTHUR HAEFLIGER, Die
Europäische Menschenrechtskonvention und die Schweiz, Bern 1993, S. 114
mit Hinweisen auf diverse Urteile). Inwieweit der Art. 6 Ziff. 1 EMRK
auch auf gemischtwirtschaftliche Organisationen anwendbar ist, kann
vorliegend offengelassen werden, da möglicherweise von der Initiative
auch privatrechtliche Gesellschaften, die Nutzungsrechte an der Aare
erhalten oder geltend machen, betroffen sein könnten. In dieser Hinsicht
ist jedenfalls Art. 6 Ziff. 1 EMRK ohne weiteres zu beachten. Bei einem
Eingriff in wohlerworbene Rechte müssen somit sämtliche Verfahrensgarantien
im Sinne von Art. 22ter und Art. 6 EMRK gewährleistet sein; insbesondere
hat der zu Enteignende Anrecht auf eine richterliche Überprüfung der
Voraussetzungen für den Eingriff und der entgegenstehenden Interessen,
d.h. der Richtigkeit und Angemessenheit der enteignenden Massnahme,
um die es u.a. auch beim Widerruf einer Konzession geht (in bezug auf
Art. 22ter BV: vgl. BGE 112 Ib 177 f.; in bezug auf Art. 6 Ziff. 1 EMRK:
vgl. BGE 117 Ia 385 E. 5c; 115 Ia 67 f. E. 2, je mit zahlreichen Hinweisen
auf die Rechtsprechung der EMRK-Organe). Der Art. 14 der Initiative ist
in diesem Sinne mit Anspruch auf ein gerichtliches Verfahren zu verstehen
und verfassungs- sowie konventionskonform zu interpretieren.
d) Wie bereits ausgeführt wurde, würde Art. 14 der Aareschutzinitiative
eine hinreichende gesetzliche Grundlage für den Eingriff in wohlerworbene
Rechte darstellen. Zudem ist auch in Art. 43 Abs. 2 WRG die Möglichkeit
vorgesehen, ein verliehenes Nutzungsrecht aus Gründen des öffentlichen
Wohls und gegen volle Entschädigung zurückzuziehen oder zu schmälern. Wie
die Beschwerdeführer zu Recht ausführen, hat der kantonale Gesetzgeber - im
Falle der Annahme der Initiative - die Kompetenz, den geforderten Gewässer-
und Landschaftsschutz als wichtiges öffentliches Interesse zu betrachten
und entsprechende Vorschriften zu erlassen. Angesichts eines allfälligen
(politischen) Willens, die Landschaften von nationaler und regionaler
Bedeutung vor weiteren Eingriffen zu schützen, könnte ein Eingriff
in wohlerworbene Rechte im konkreten Einzelfall eine geeignete sowie
erforderliche und somit eine verhältnismässige Massnahme darstellen. Es
ist nicht die Aufgabe des Bundesgerichts, im vorliegenden Verfahren
die Abwägung der einander gegenüberstehenden öffentlichen und privaten
Interessen (öffentliches Interesse am Landschaftsschutz, öffentliches
Interesse an der Versorgung mit Energie und Trinkwasser, privates Interesse
- verstärkt durch eine Konzession - an der Respektierung des Eigentums
etc.) vorzunehmen. Diese Aufgabe obliegt einerseits den Stimmbürgern
bei der Abstimmung über die vorliegende Initiative und andererseits
dem Richter bei der Überprüfung der Recht- und Verhältnismässigkeit im
Einzelfall. Der Text des Art. 14 der Aareschutzinitiative darf somit - im
Rahmen einer verfassungskonformen Auslegung (vgl. Erwägung 2b oben und BGE
105 Ia 366 E. 4 mit Hinweisen) - nicht in dem Sinne verstanden werden, dass
er unmittelbar und unbedingt den Behörden untersagte, bereits bestehende
Konzessionen zu respektieren. Die Formulierung von Art. 14 darf auch nicht
so verstanden werden, dass sie die sich allfällig stellenden Abwägungen
der verschiedenen öffentlichen und privaten Interessen präjudizieren
würde. Die fragliche Bestimmung darf nur so interpretiert werden, dass die
zuständigen Behörden verpflichtet werden, ein Verfahren zum Widerruf der
bereits erteilten Konzessionen einzuleiten. Da schliesslich die Initiative
in Art. 14 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 8 ausdrücklich die Bestimmungen
des kantonalen Enteignungsgesetzes vorbehält, wäre auch in dieser
Hinsicht grundsätzlich nichts gegen den Art. 14 der Aareschutzinitiative
einzuwenden. Soweit die richterlichen Garantien gewährleistet sind, ist
somit eine verfassungskonforme Auslegung der fraglichen Bestimmung möglich.
Erwägung 6
6.- a) In seiner Vernehmlassung vom 25. März 1992 macht der
Regierungsrat des Kantons Bern - namens des Grossen Rats - zusätzlich
geltend, Art. 14 der Initiative halte vor dem Enteignungsrecht des
Bundes nicht stand, da der Anspruch der Enteigneten auf Realersatz
nicht erfüllt werden könne. Die Beschwerdeführer erwidern darauf,
nach Art. 1 des Bundesgesetzes vom 20. Juni 1930 über die Enteignung
(EntG; SR 711) könne das Enteignungsrecht geltend gemacht werden für
Werke, die im Interesse der Eidgenossenschaft oder eines grossen Teils
des Landes liegen, sowie für andere im öffentlichen Interesse liegende
Zwecke, sofern sie durch ein Bundesgesetz anerkannt seien. Da der Bund
bis anhin keine Vorschriften über die Wasserversorgung erlassen habe,
sei zweifelhaft, ob im Falle der Belp-Au überhaupt das Enteignungsrecht
des Bundes zur Anwendung gelange. Im übrigen weise die Regierung zu Recht
darauf hin, dass das Grundwasserpumpwerk noch gar nicht bestehe; unter
diesen Voraussetzungen erübrige sich das Bereitstellen von Ersatzwasser.
b) Art. 10 EntG lautet wie folgt:
"Rechte an Brunnen, Quellen und andern Wasserläufen, die für ein
Grundstück, eine Wasserversorgung oder eine andere dem allgemeinen Wohl
dienende wasserbauliche Anlage unentbehrlich sind, können nur enteignet
werden, wenn der Enteigner genügenden Ersatz an Wasser leistet."
Die Tragweite dieser Bestimmung ist umstritten (vgl. H. HESS/H. WEIBEL,
Das Enteignungsrecht des Bundes, Bern 1986, Band I, S. 168 f.). Im
übrigen ist fraglich, ob die Spezialregelung von Art. 43 WRG nicht
erlauben würde, Art. 10 EntG einzuschränken. Diese Frage kann jedoch
vorliegend offenbleiben. Durch Art. 8 der Initiative - auf welchen
Art. 14 der Initiative verweist - wird jedenfalls statuiert, dass
das Enteignungsverfahren durch das kantonale Enteignungsrecht geregelt
ist. Art. 15 Abs. 1 des bernischen Enteignungsgesetzes vom 3. Oktober 1965
sieht vor, dass der Enteigner zur Leistung von Realersatz verpflichtet
werden kann bei der Enteignung von Wasser und Wasserkraft. Mit dem Verweis
auf diese Regelung kann der Art. 14 der Initiative auch diesbezüglich
nicht beanstandet werden.
Erwägung 7
7.- Der Regierungsrat bringt schliesslich noch vor, die
Bestimmungen der Art. 24bis und 24octies BV würden durch Art. 14 der
Initiative verletzt, da diese Bestimmung ein dringend notwendiges
Wasserwerk verhindere und damit den Verfassungsauftrag der sicheren
Trinkwasserversorgung für eine ganze Region gefährde. Die Beschwerdeführer
wenden hiegegen ein, solange der Bund gestützt auf Abs. 1 von Art. 24bis
BV keine Grundsätze erlasse, welche die Kantone verpflichten würden,
bestimmte Gewässer für die Wasserversorgung zu erschliessen oder für die
Energieerzeugung zu nutzen, könnten die Kantone über die Nutzung ihrer
Gewässer grundsätzlich frei entscheiden. Auch der Art. 24octies werde
durch Art. 14 der Initiative nicht verletzt. Die zahlreichen unbestimmten
Rechtsbegriffe in Art. 24octies bedürften der Konkretisierung. Mit ihrer
Initiative versuchten die Beschwerdeführer, den Begriff "umweltverträglich"
zu umschreiben, ohne gleichzeitig die Wasserkraftnutzung zu verunmöglichen.
Die beiden angerufenen Verfassungsbestimmungen werden durch Art. 14 der
Initiative nicht verletzt. Wie oben dargelegt, werden die verschiedenen
öffentlichen und privaten Interessen im Einzelfall gegeneinander
abzuwägen sein. Diese Interessenabwägung kann von den Bestimmungen der
Aareschutzinitiative nicht vorweggenommen werden.
Erwägung 8
8.- Der Regierungsrat macht im weiteren geltend, im Falle des
Kraftwerkes Wynau werde der fragliche Artikel faktisch gar nicht mehr
durchführbar sein, da bereits ein wesentlicher Teil der Bauarbeiten
ausgeführt sein werde. Eine faktische Undurchführbarkeit von Art. 14
der Initiative kann vorliegend nicht angenommen werden. Mit dem Bau des
Wasserwerkes in der Belp-Au wurde noch nicht begonnen; hier böte sich somit
für die in Art. 14 statuierte rückwirkende Anwendung der Initiative kein
Problem. Bezüglich des Kraftwerkes Wynau wurde lediglich mit der ersten
Bauetappe begonnen, welche von den Beschwerdeführern ausdrücklich als
vom vorgeschlagenen Aareschutzgesetz nicht erfasst bezeichnet wurde.
Aus den vorangehenden Erwägungen ergibt sich, dass die
Aareschutzinitiative bundesrechtskonform ist, soweit die richterlichen
Garantien gewährleistet sind, dass sie jedoch nach kantonalem Recht
aufgrund ihres Inhalts - soweit sie individuell-konkrete Anordnungen
vorsieht - nicht zulässig ist.
Erwägung 9
9.- Dieses Ergebnis führt zur weiteren Frage, ob deswegen der ganze
Art. 14 als ungültig zu erklären ist oder ob durch die Streichung des die
beiden genannten Werke enthaltenden Satzteils von Art. 14 die Initiative
auch mit Bezug auf den so übrigbleibenden Teil von Art. 14 als gültig
bezeichnet werden kann.
a) In Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit ist gemäss
bundesgerichtlicher Rechtsprechung derjenige Teil einer Initiative,
welcher als gültig betrachtet werden kann, dem Volk zur Abstimmung
vorzulegen, sofern vernünftigerweise anzunehmen ist, die Unterzeichner
der Initiative hätten auch den gültigen Teil der Initiative unterzeichnet,
wenn er ihnen allein unterbreitet worden wäre (vgl. BGE 117 Ia 156 E. 5c;
114 Ia 274 E. 4; 112 Ia 388 f. E. 6a; 110 Ia 182 f.; 105 Ia 365 E. 3,
je mit Hinweisen). Dabei ist zu beachten, dass der verbleibende Teil
der Initiative nicht von untergeordneter Bedeutung sein darf, sondern
noch ein sinnvolles - der ursprünglichen Stossrichtung der Initiative
entsprechendes - Ganzes ergeben muss (vgl. ANDREAS AUER, Problèmes et
perspectives du droit d'initiative à Genève, Lausanne 1987, S. 54 f.). Die
Achtung vor dem Willen der Initianten verbietet es, den Stimmbürgern eine
Initiative vorzulegen, wenn diese eines wesentlichen Teils beraubt ist
(BGE 117 Ia 156 E. 5c mit Hinweisen).
b) Umstritten ist vorliegend die Nennung der beiden Werke. Es fragt
sich, ob diese Aufzählung gestrichen werden kann. Diesfalls würde der
Text lauten:
"Vorhaben, die Objekte von nationaler Bedeutung im Sinne von Artikel
3 zusätzlich beeinträchtigen oder die der Verwirklichung des
Sanierungsplanes entgegenstehen, dürfen trotz bestehender Konzessionen
und
Bewilligungen weder ausgeführt, noch in Betrieb genommen werden,
sofern am
1. Februar 1990 mit den wesentlichen Bauarbeiten noch nicht begonnen
wurde."
Wie auch der Regierungsrat in seiner Vernehmlassung zur
Beschwerdeergänzung ausführt, macht es einen Unterschied aus, ob
das Wasserwerk Belp-Au und das Kraftwerk Wynau im Initiativtext
bereits definitiv als Vorhaben im Sinne von Art. 14 bezeichnet
werden oder nicht. Werden diese nicht genannt, so kann für beide
Werke nach einer allfälligen Annahme der Initiative im Rahmen der
Rechtsanwendung der Nachweis erbracht werden, dass sie keine zusätzlichen
Beeinträchtigungen im Sinne von Art. 3 verursachen. Selbst wenn sie
solche Beeinträchtigungen verursachen, müssten weitere eingehende
Abklärungen über die Auswirkungen dieser Projekte erfolgen und eine
umfassende Interessenabwägung durchgeführt werden. In diesem Fall wäre
die umstrittene Initiativbestimmung mit dem kantonalen Initiativrecht im
Einklang; es handelte sich um eine generell-abstrakte Norm, um so mehr, als
noch andere Werke unter die Bestimmung fallen können und dass andererseits
noch nicht zum vornherein feststeht, ob die genannten beiden Projekte von
der Initiative verhindert werden. Sollte die Initiative vom Volk angenommen
werden, wird erst im Rahmen der Rechtsanwendung zu entscheiden sein,
ob die zwei genannten Bauvorhaben die Objekte von nationaler Bedeutung
im Sinne von Art. 3 der Initiative zusätzlich beeinträchtigen oder der
Verwirklichung des Sanierungsplanes entgegenstehen. Schliesslich ist
in diesem Zusammenhang festzustellen, dass es zumindest ausser den in
Art. 14 namentlich erwähnten noch zwei weitere Vorhaben gibt, die unter die
fragliche Bestimmung fallen könnten. Dabei handelt es sich um das bereits
konzessionierte Aaretalwerk in Uetendorf/Uttigen sowie um den Ausbau des
Grimsel-Elektrizitätswerks. In den gültigen Fassungen hat Art. 14 somit
auch aus diesem letztgenannten Grund eindeutig einen generell-abstrakten
Charakter. Angesichts des Gesamtinhaltes der Initiative und ihres Zieles,
den gesamten Aarelauf auf bernischem Kantonsgebiet zu schützen, kann
festgehalten werden, dass die Initiative auch ohne den rechtswidrigen Teil
dieselben Ziele verfolgt und den ursprünglichen Anliegen der Unterzeichner
entspricht. Es kann zudem vernünftigerweise angenommen werden, dass
die Initiative auch ohne den rechtswidrigen Teil von einer genügenden
Anzahl von Stimmbürgern unterzeichnet worden wäre. Dafür spricht auch
die Tatsache, dass 34 324 Unterschriften - d.h. fast dreimal soviele
als nötig gewesen wären - gesammelt worden sind (vgl. BGE 117 Ia 156
E. 5c). Es kann somit vorliegend eine Teilungültigkeit von Art. 14 der
Initiative angenommen werden.