BGE 118 V 26
118 V 26
4. Urteil vom 22. Januar 1992 i.S. N. gegen Ausgleichskasse des Kantons
Thurgau und AHV/IV-Rekurskommission des Kantons Thurgau Regeste
Art. 2 Abs. 1 und 1bis, Art. 4 Abs. 1 lit. d ELG. Berücksichtigung von
Krankheitskosten: Berechnungsarten (Erw. 3a und 5).
Art. 3 Abs. 4 lit. e und 4bis ELG, Art. 19 Abs. 2 ELV, Art. 11
Abs. 4 ELKV.
Abzug von Hauspflegekosten: zur Einschränkung des Abzuges der aus
der Hauspflege durch Familienangehörige entstehenden Kosten (Erw. 4).
Sachverhalt
A.- Die 1909 geborene Anna N. bezieht zu ihrer Altersrente seit 1987
eine Ergänzungsleistung. Sie wohnt zusammen mit ihrer Tochter, Hedi N.,
von der sie gepflegt wird.
Am 14. März 1990 bat die Pro Senectute die Gemeindezweigstelle um
Anpassung der laufenden Ergänzungsleistung. Zur Begründung brachte sie
u.a. vor, dass der Betrag von Fr. 500.--, der bis anhin für die Pflege der
Versicherten in die Berechnung eingesetzt worden sei, längst nicht mehr
ausreiche, um den der Tochter erwachsenen Lohnausfall zu ersetzen. Hedi
N. könnte als gelernte Haushaltschullehrerin monatlich rund 4'000 Franken
verdienen; statt dessen habe sie ihre einträgliche Stelle der Mutter
zuliebe aufgegeben und erziele mit Teilzeitarbeit ein mittleres Einkommen
von nur noch 1'000 Franken pro Monat.
Nach Abklärung der Sachlage erhöhte die Ausgleichskasse des Kantons
Thurgau im Rahmen der Neuberechnung unter der Rubrik "(übrige) Ausgaben"
nebst anderem den durch die Hauspflege bedingten Lohnausfall von bisher
Fr. 6'000.-- auf Fr. 16'440.--, um schliesslich der Versicherten unter
Bezugnahme auf einen nicht näher erläuterten gesetzlichen Höchstbetrag
von Fr. 15'800.-- eine Ergänzungsleistung von monatlich Fr. 1'317.--
zuzusprechen (Verfügung vom 31. Mai 1990). Eine hiegegen erhobene
Beschwerde hiess die AHV/IV-Rekurskommission des Kantons Thurgau
mit Entscheid vom 17. August 1990 teilweise gut, indem sie den Abzug
für Hauspflege von Fr. 16'440.-- gestützt auf die zwischenzeitlich
geänderte Verwaltungspraxis auf Fr. 17'125.-- erhöhte und die Kasse
anwies, auf dieser Grundlage neu zu verfügen. Dieser Entscheid erwuchs
unangefochten in Rechtskraft. In der Folge kam die Ausgleichskasse
der ihr aufgetragenen Neuberechnung insofern nach, als sie zwar die
angeordnete Erhöhung des Hauspflegeabzugs von Fr. 17'125.-- einbezog und
den unverändert gebliebenen Einnahmen (Fr. 19'401.--) gegenüberstellte,
jedoch der Versicherten wiederum unter Hinweis auf den bereits in ihrer
ersten Verfügung erwähnten gesetzlichen Höchstbetrag von Fr. 15'800.--
eine unveränderte Ergänzungsleistung von Fr. 1'317.-- pro Monat zusprach
(Verfügung vom 13. Dezember 1990).
B.- Die hiegegen erhobene Beschwerde wies die AHV/IV-Rekurskommission
des Kantons Thurgau mit Entscheid vom 10. Juni 1991 ab. Zur Begründung
führte sie in Anlehnung an die Vernehmlassung der Ausgleichskasse aus, dass
sich die bei der Berechnung der Ergänzungsleistung zu berücksichtigende
Entschädigung des durch die Hauspflege entstehenden Erwerbsausfalls gemäss
einschlägiger Verwaltungspraxis maximal auf die um einen Viertel erhöhte
Einkommensgrenze für Alleinstehende belaufe. Nachdem die Kasse auf diesen
Höchstbetrag von Fr. 17'125.-- abgestellt habe, falle eine weitergehende
Entschädigung ausser Betracht. Hinzu komme, dass die Versicherte mit einer
jährlichen Ergänzungsleistung von Fr. 13'700.-- und einem Diätzuschlag von
Fr. 2'100.-- bereits eine maximale Ergänzungsleistung von Fr. 15'800.--
pro Jahr beziehe; dieser Betrag dürfe bei den zu Hause lebenden Personen
nicht überschritten werden, so dass selbst eine erhöhte Entschädigung
für Familienangehörige keine Auswirkungen zeitigen könnte.
C.- Hedi N. führt für ihre Mutter Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit
dem Begehren, es sei die verfügte und von der kantonalen Rekurskommission
bestätigte Ergänzungsleistung von monatlich Fr. 1'317.-- auf Fr. 2'750.--
zu erhöhen.
Während die Ausgleichskasse auf Abweisung der
Verwaltungsgerichtsbeschwerde schliesst, beantragt das Bundesamt für
Sozialversicherung (BSV) deren teilweise Gutheissung und die Zusprechung
einer monatlichen Ergänzungsleistung von Fr. 1'537.--.
Auf die Begründung der Anträge wird, soweit erforderlich, in den
Erwägungen eingegangen.
Auszug aus den Erwägungen:
Das Eidg. Versicherungsgericht zieht in Erwägung:
Erwägung 1
1.- (Kognition)
Erwägung 2
2.- Den in der Schweiz wohnhaften Schweizer Bürgern, denen eine Rente
oder eine Hilflosenentschädigung der AHV oder der Invalidenversicherung
zusteht, ist ein Anspruch auf Ergänzungsleistungen einzuräumen, soweit im
Falle Alleinstehender das anrechenbare Jahreseinkommen den auf mindestens
Fr. 12'100.-- und höchstens Fr. 13'700.-- festzusetzenden Grenzbetrag
nicht erreicht (Art. 2 Abs. 1 ELG).
Für die Vergütung von Kosten, die u.a. durch Pflege entstehen, erhöht
sich die Einkommensgrenze um einen Drittel (Art. 2 Abs. 1bis ELG). Diese
Grenze kann von den Kantonen nach Art. 4 Abs. 1 lit. d ELG bis zu einem
weiteren Drittel erhöht werden.
Gemäss § 2 Abs. 1 des kantonalen Gesetzes über Ergänzungsleistungen
zur Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung vom 25. August
1971 (RB IV Nr. 831.3 ELG/TG) entsprechen die Einkommensgrenzen im Kanton
Thurgau den jeweils zulässigen Ansätzen gemäss Art. 2 Abs. 1 ELG. Was die
Vergütung der durch Pflege entstehenden Kosten anbelangt, hat der Kanton
Thurgau die ihm in Art. 4 Abs. 1 lit. d ELG eingeräumte Befugnis genutzt
und die Einkommensgrenze gemäss Art. 2 Abs. 1bis ELG um einen weiteren
Drittel erhöht (§ 2 Abs. 2 ELG/TG).
Die Höhe der jährlichen Ergänzungsleistung hat nach Art. 5 Abs. 1
ELG dem Unterschied zwischen der nach diesem Gesetz massgebenden
Einkommensgrenze (Art. 2 ELG) und dem anrechenbaren Jahreseinkommen
(Art. 3 ELG) zu entsprechen.
Erwägung 3
3.- Bevor auf die hier im wesentlichen streitige Höhe
des Hauspflegeabzugs eingegangen wird, ist der von der Vorinstanz
übernommene Einwand der Ausgleichskasse zu prüfen, dass sich der jährliche
Ergänzungsleistungsbetrag im vorliegenden Fall ohne Rücksicht darauf,
ob und in welchem Masse der Hauspflegeabzug erhöht werde, auf höchstens
Fr. 15'800.-- belaufe. Dieser Betrag setzt sich laut Ausgleichskasse aus
der Einkommensgrenze für Alleinstehende (Fr. 13'700.--) und einem Zuschlag
für Diätkosten (Fr. 2'100.--) zusammen.
a) Diese Sichtweise weckt Bedenken, zumal sie nach Auffassung
des BSV auf einem Programmfehler beruhen soll. Derartige Fehlschlüsse
verdeutlichen beispielhaft die Gefahren automatisierter Rechtsanwendung
und sind nicht geeignet, die in dieser Hinsicht geäusserten Zweifel zu
zerstreuen (vgl. etwa RHINOW, Chancen und Gefahren der Rechtsinformatik,
in: Rechtsinformatik, Zürich 1984, S. 111 ff.). Hier ist ohne Verzug
Abhilfe zu schaffen, wobei sich die zuständigen Stellen das Folgende zu
vergegenwärtigen haben:
Früher war das zur Berechnung der Ergänzungsleistung verwendete
Formular in der Weise ausgestaltet, dass durch Vergleich von
Roheinkommen und zulässigen Abzügen das sogenannte massgebliche
oder anrechenbare Einkommen ermittelt und dieses in Beziehung
zur massgeblichen Einkommensgrenze gesetzt wurde. Wurde dabei die
Einkommensgrenze nicht erreicht, so bildete die Differenz den jährlichen
Ergänzungsleistungsanspruch; hingegen entfiel ein solcher, wenn die
Einkommensgrenze überschritten wurde.
Seit geraumer Zeit ist das Berechnungsblatt grundlegend
anders aufgebaut. Danach werden zunächst alle abzugsfähigen Posten
zusammengezählt, wozu gemäss dem neuen Formular auch die für den jeweiligen
Fall massgebliche allgemeine Einkommensgrenze gehört. Dies beruht auf der
Überlegung, dass die massgebliche Einkommensgrenze nichts anderes ist als
gesetzlich sichergestellter Lebensaufwand; diesen darf der Versicherte
von der Ergänzungsleistung beanspruchen, weshalb er bei der Berechnung
in Abzug gebracht wird. Den auf diese Weise ermittelten Ausgaben stehen
die gesamten anrechenbaren Einnahmen gegenüber. Die Differenz ergibt
den jährlichen Ergänzungsleistungsanspruch. Dabei muss nun aber - ein
wesentlicher Unterschied zum früheren System - sichergestellt werden,
dass die so ermittelte Differenz die massgebliche Einkommensgrenze nicht
übersteigt. Daher rührt es, dass auf dem neuen Formular unten links der
gesetzliche Höchstbetrag angemerkt wird.
Spätestens an diesem Punkt setzen die in der Praxis auftretenden
Schwierigkeiten ein. Denn nach der dargelegten Ordnung von Art. 2
Abs. 1 ELG einerseits und Art. 2 Abs. 1bis in Verbindung mit Art. 4
Abs. 1 lit. d ELG anderseits gelangt nicht für sämtliche Auslagenposten
dieselbe massgebliche Einkommensgrenze zur Anwendung. Vielmehr ist diese
Grenze für die Vergütung von Krankheitskosten kraft Bundesrechts um
einen Drittel und allenfalls - wie im Kanton Thurgau (§ 2 Abs. 2 ELG/TG)
- nach Massgabe des kantonalen Rechts um einen weiteren Drittel erhöht
(vgl. Anhang I der Wegleitung des BSV über die Ergänzungsleistungen zur
AHV und IV [WEL], Ausgabe vom 1. Januar 1987, S. 98). Diesem Umstand
lässt sich praxisgemäss auf zwei Arten Rechnung tragen: entweder mit
gesonderter Krankheitskostenvergütung im Rahmen der in Rz. 5017-5019
WEL umschriebenen verfügbaren Quote oder mittels Berücksichtigung der
Krankheitskosten als Auslagenposten bei der Festsetzung der laufenden
Ergänzungsleistung. Wählt die Durchführungsstelle das letztgenannte
Vorgehen, so muss als massgeblicher Höchstbetrag - den die Differenz
aus Ausgaben und Einnahmen nicht überschreiten darf - der für die
Krankheitskostenvergütung vorgesehene erhöhte Ansatz (Art. 2 Abs. 1bis
in Verbindung mit Art. 4 Abs. 1 lit. d ELG) verwendet werden.
b) Die Ausgleichskasse hat dies im vorliegenden Fall nicht bedacht. Mit
dem von ihr beschrittenen Weg des Einbezugs der Krankheitskosten in
die Berechnung des laufenden Ergänzungsleistungsanspruchs wäre sie
gehalten gewesen, als gesetzlichen Höchstbetrag anstelle der erwähnten
Fr. 15'800.-- den um zwei Drittel erhöhten Grenzbetrag für Alleinstehende,
somit Fr. 22'836.-- einzusetzen. Bis zu diesem Betrag darf die aus
(höheren) Ausgaben und (tieferen) Einnahmen herrührende Differenz als
Ergänzungsleistung entschädigt werden. Bezogen auf den vorliegenden Fall
bedeutet dies, dass die als Entschädigung in Frage kommende Differenz,
errechnet aus den von der Ausgleichskasse für richtig befundenen Auslagen
von Fr. 37'847.-- und den unbestrittenen Einnahmen von Fr. 19'401.--,
mit Fr. 18'446.-- deutlich unter der massgeblichen Einkommensgrenze von
Fr. 22'836.-- liegt. Entgegen der von Ausgleichskasse und Vorinstanz
vertretenen Auffassung kann es deshalb keineswegs belanglos sein,
ob der streitige Abzug für die Hauspflege bei Fr. 16'440.-- belassen
(erste Verfügung vom 31. Mai 1990), auf Fr. 17'125.-- festgesetzt (zweite
Verfügung vom 13. Dezember 1990) oder - gemäss Beschwerdeantrag - noch
weiter erhöht wird.
Erwägung 4
4.- a) Für die Bestimmung des im Sinne von Art. 2 Abs. 1 und Art. 5
Abs. 1 ELG anrechenbaren Einkommens sieht Art. 3 Abs. 4 lit. e ELG vor,
dass gewisse vom Bundesrat zu bezeichnende (Art. 3 Abs. 4bis ELG)
Krankheitskosten vom Einkommen abgezogen werden. Der Bundesrat ist
diesem Auftrag nicht selbst nachgekommen, sondern hat in Art. 19 Abs. 2
ELV das Eidgenössische Departement des Innern damit betraut. Dessen am
20. Januar 1971 erlassene Verordnung über den Abzug von Krankheits-
und Behinderungskosten bei den Ergänzungsleistungen (ELKV) bestimmt
in Art. 11 ELKV, in der seit 1. Januar 1987 geltenden Fassung der
Abänderungsverordnung vom 16. Juni 1986, unter dem Randtitel "Kosten für
ambulante Pflege" folgendes:
1 Kosten für ambulante Pflege, die infolge Alter, Invalidität, Unfall
oder Krankheit notwendig ist und von öffentlichen oder gemeinnützigen
Trägern erbracht wird, sind abziehbar.
2 Pflegekosten, die in einem öffentlichen oder gemeinnützigen
Tagesheim,
Tagesspital oder Ambulatorium entstanden sind, können ebenfalls
abgezogen
werden.
3 Kosten für Leistungen privater Träger sind in dem Umfang abziehbar,
als
sie den Kosten öffentlicher oder gemeinnütziger Träger entsprechen.
4 Eine Entschädigung von Familienangehörigen wird nur berücksichtigt,
wenn diese durch die Pflege eine längerdauernde, wesentliche
Erwerbseinbusse erlitten haben. Familienangehörigen, die in der
Ergänzungsleistungsberechnung eingeschlossen sind, wird für die
Hauspflege
keine Entschädigung angerechnet.
Mit Bezug auf den hier in Frage stehenden Art. 11 Abs. 4 ELKV fällt
auf, dass darin zwar die Voraussetzungen des Abzugs umschrieben werden,
nicht aber dessen Ausmass. In dieser Hinsicht besteht ein Unterschied
zu Art. 11 Abs. 1 und 2 ELKV, wonach die tatsächlich entstehenden
Kosten abziehbar sind, sofern die betreffende Leistung von öffentlichen
oder gemeinnützigen Trägern erbracht wird; gleiches gilt sodann gemäss
Art. 11 Abs. 3 ELKV selbst für Leistungen von privater Seite, soweit sie
nicht teurer ausfallen als die entsprechenden Dienste öffentlicher oder
gemeinnütziger Träger. Während sich also die Durchführungsorgane bei den
durch öffentliche, gemeinnützige und auch private Stellen erbrachten
Pflegeleistungen an einigermassen feststehenden Ansätzen ausrichten
können, überlässt Art. 11 Abs. 4 ELKV die Bemessung der Höhe des Abzuges
in bezug auf die Hauspflege vollumfänglich dem Ermessen der Verwaltung.
Unter diesen Umständen ist es im Interesse der gebotenen Gleichbehandlung
der Versicherten jedenfalls in grundsätzlicher Hinsicht nicht zu
beanstanden, wenn das BSV als Aufsichtsbehörde das Ausmass der abziehbaren
Hauspflegekosten in seiner einschlägigen Wegleitung konkretisiert hat
(Rz. 5065 1/91 WEL): Danach soll die zu berücksichtigende Entschädigung bei
dauernder Erwerbsaufgabe höchstens die um 25% erhöhte Einkommensgrenze
für Alleinstehende betragen. Bei einem derzeitigen Grenzbetrag von
Fr. 13'700.-- (Art. 2 Abs. 1 ELG) führt diese Praxis zu dem vom BSV und
von der Vorinstanz festgehaltenen (maximalen) Abzug von Fr. 17'125.--.
b) Nach gefestigter Rechtsprechung dürfen auf dem Wege von
Verwaltungsweisungen keine über Gesetz und Verordnung hinausgehenden
Einschränkungen eines materiellen Rechtsanspruchs eingeführt werden
(BGE 109 V 169 Erw. 3b, ZAK 1988 S. 187 Erw. 2b, 1984 S. 88 Erw. 3b,
unveröffentlichter Entscheid S. vom 3. September 1991).
Fest steht, dass Art. 11 Abs. 4 ELKV keinen Anspruch auf
uneingeschränkten Abzug sämtlicher aus der Hauspflege durch
Familienangehörige entstehenden Kosten vermittelt. Dies folgt schon
daraus, dass die Abziehbarkeit von Krankheitskosten, denen auch die
Hauspflegekosten zuzuordnen sind, von Gesetzes wegen auf höchstens
Fr. 22'836.-- beschränkt ist (Art. 2 Abs. 1bis in Verbindung mit Art. 4
Abs. 1 lit. d ELG). Auf der anderen Seite deutet aufgrund des Wortlauts
von Art. 11 Abs. 4 ELKV nichts darauf hin, dass kraft dieser Bestimmung
der im Gesetz vorgegebene abziehbare Höchstbetrag weiter eingeschränkt
werden dürfte.
Eine derartige Beschränkung, wie sie in Rz. 5065 1/91 WEL vorgesehen
ist, lässt sich auch nicht unter Berufung auf Sinn und Zweck des
Art. 11 Abs. 4 ELKV begründen. Gerade wenn in Betracht gezogen wird,
dass in den grundsätzlich nicht minder kostenträchtigen Fällen nach
Art. 11 Abs. 1 bis 3 ELKV - im Rahmen des gesetzlichen Höchstbetrages
- die tatsächlich anfallenden Kosten eingestellt werden dürfen,
vermag nicht einzuleuchten, weshalb für die Erwerbseinbusse durch
Hauspflege etwas anderes gelten sollte. Entgegen dem BSV kann die
Einschränkung des dafür abziehbaren Höchstbetrages auch nicht damit
begründet werden, dass es unter Familienangehörigen nicht darum gehen
könne, schlechthin alle Hilfeleistungen abzugelten, und dass eine
Abgrenzung von Pflegeaufwand und normalem familiärem Kontakt ohnehin
nicht praktikabel sei. Diesen Einwänden kann mit der Herabsetzung des
abziehbaren Höchstbetrages von vornherein nicht Rechnung getragen werden,
zumal damit gerade jene benachteiligt werden, die sich intensiv um die
Pflege ihrer Familienangehörigen bemühen. Hingegen sind die Vorbringen
des BSV durchaus geeignet, die Grundabsicht von Art. 11 Abs. 4 ELKV zu
verdeutlichen, die nebst der grundsätzlichen Anerkennung der Hauspflege
als abzugsfähigem Tatbestand mit der Bezugnahme auf die "längerdauernde,
wesentliche Erwerbseinbusse" darin besteht, die kleineren, im Rahmen des
intakten Familienverbandes üblicherweise erbrachten Hilfeleistungen von
der Entschädigung auszunehmen.
Erwägung 5
5.- Ergibt sich somit, dass Art. 11 Abs. 4 ELKV hinsichtlich
der Hauspflegekosten keine Grundlage für eine weitere Beschränkung
des von Art. 2 Abs. 1bis in Verbindung mit Art. 4 Abs. 1 lit. d ELG
vorgegebenen abziehbaren Betrages (= Fr. 22'836.--) enthält und Rz. 5065
1/91 WEL insofern nicht standhält, ist der Ergänzungsleistungsanspruch
nach Gesetz und Verordnung neu zu berechnen. Dabei kann aufgrund der
Aktenlage davon ausgegangen werden, dass die gesamten effektiv anfallenden
Krankheitskosten für Diät und Hauspflege den diesbezüglich massgeblichen
Grenzbetrag von Fr. 22'836.-- jedenfalls erreichen. Obwohl die Tochter
der Beschwerdeführerin wegen der mit der Pflege der Mutter verbundenen
Aufgabe ihrer Erwerbstätigkeit als Haushaltlehrerin eine Erwerbseinbusse
erleiden dürfte, die weit über diesem Betrag liegt, erlaubt das Gesetz
(Art. 2 Abs. 1bis in Verbindung mit Art. 4 Abs. 1 lit. d ELG) keinen
weitergehenden Abzug unter dem Titel des Art. 11 Abs. 4 ELKV.
a) Im einzelnen ergeben sich vorliegend bei gesamthafter Berechnung
unter Einschluss der Krankheitskosten in Form von Diätkosten und
Hauspflegekosten Ausgaben von insgesamt Fr. 41'458.--, die den
Gesamteinnahmen von Fr. 19'401.-- gegenüberstehen. Die Differenz
von Fr. 22'057.-- liegt unter der massgeblichen Einkommensgrenze von
Fr. 22'836.-- und entspricht demnach dem der Beschwerdeführerin zustehenden
jährlichen Ergänzungsleistungsanspruch.
b) Zum gleichen Ergebnis führt die Berechnung nach dem System
der gesonderten Krankheitskostenvergütung. Diesfalls kann die
Beschwerdeführerin bei Einnahmen von Fr. 19'401.-- und Ausgaben
ohne Krankheitskosten, also ohne Diätkosten und Hauspflegekosten
(Fr. 41'458.-- ./. Fr. 22'836.-- = Fr. 18'622.--), zufolge eines
Einnahmenüberschusses von Fr. 779.-- keine laufende Ergänzungsleistung
beanspruchen. Unter diesen Umständen stimmt die verfügbare Quote für die
Vergütung von Krankheitskosten mit dem massgebenden Höchstbetrag - also
hier Fr. 22'836.-- - überein (Rz. 5019 7/90 WEL). In diesem Fall sind zur
Berechnung der Vergütung die ausgewiesenen Krankheitskosten um den über
der Einkommensgrenze liegenden Betrag zu vermindern (Rz. 5019 7/90 a.
E. WEL). Es ist demnach von den insgesamt ausgewiesenen, höchstens zu
berücksichtigenden Diät- und Hauspflegekosten von Fr. 22'836.-- der
Einnahmenüberschuss aus der Berechnung der laufenden Ergänzungsleistung
von Fr. 779.-- abzuziehen, was wiederum einen jährlichen Anspruch von
Fr. 22'057.-- oder - bezogen auf den Monat - Fr. 1'838.-- ergibt.
Erwägung 6
6.- Der Betrag von Fr. 1'838.-- pro Monat kann der Beschwerdeführerin
aufgrund des in Rechtskraft erwachsenen Entscheides der Rekurskommission
vom 17. August 1990 im Hinblick auf die geltend gemachte Verschlimmerung
des Gesundheitszustandes und der dadurch bedingten Pflegebedürftigkeit
erst ab Juli 1990 zugesprochen werden. Für die vorangegangene Zeit ab
1. März 1990 ist der Anspruch - entgegen der Ansicht des BSV - nicht
etwa bei Fr. 1'317.-- zu belassen, sondern gerade in Befolgung des
rechtskräftigen Rekursentscheides auf Fr. 1'537.-- festzusetzen (Erw. 3).