BGE 118 V 248
118 V 248
32. Urteil vom 29. Dezember 1992 i.S. Regierungsrat des Kantons Zug gegen
X und Verwaltungsgericht des Kantons Zug Regeste
Art. 73 BVG, Art. 132 OG.
- Zuständigkeit des BVG-Richters zum Entscheid darüber, ob die
Auflösung eines beamtenrechtlichen Dienstverhältnisses unverschuldet
erfolgte und ob demzufolge Anspruch auf die für diesen Fall vorgesehenen
Kassenleistungen besteht (Bestätigung der Rechtsprechung, Erw. I/1).
- Zulässigkeit eines Feststellungsbegehrens, ob die Auflösung des
Dienstverhältnisses verschuldet oder unverschuldet ist (Erw. I/2).
- Kassenrechtliche Streitigkeiten über das Verschulden an der Auflösung
eines Dienstverhältnisses sind Streitigkeiten um Versicherungsleistungen
gleichzustellen, weshalb die erweiterte Kognition nach Art. 132 OG gilt
(Erw. I/3).
§ 23 und 24 PKG/ZG. Begriffe der "unverschuldeten Auflösung des
Dienstverhältnisses" und der Auflösung "nicht auf eigene Veranlassung"
nach dem Pensionskassengesetz des Kantons Zug. Anwendung der zu Art. 34
der EVK-Statuten 50 entwickelten Praxis (BGE 103 Ib 261). Ein blosses
Ungenügen, das der Beamte nicht selber zu vertreten hat, stellt kein
Selbstverschulden bzw. eigene Veranlassung im kassenrechtlichen Sinne dar
(Erw. II).
Sachverhalt
A.- X war seit 1. November 1967 im Dienste des Kantons Zug tätig. Als
der Regierungsrat das Vertrauen in seine Führungskompetenz verloren hatte,
beschloss er am 28. August 1990, X auf den Ablauf der Amtsperiode 1987-1990
nicht wiederzuwählen. Gleichzeitig ordnete er die vorzeitige Amtsübergabe
auf den 31. August 1990 an, bei Anspruch auf volle Gehaltsfortzahlung
bis zur Beendigung des Dienstverhältnisses am 31. Dezember 1990. Ferner
wies er darauf hin, dass im übrigen die Bestimmungen des kantonalen
Pensionskassengesetzes Geltung hätten.
B.- Am 26. September 1990 liess X gegen den Regierungsrat
Verwaltungsgerichtsbeschwerde betreffend Nichtwiederwahl und die
vorsorgliche Amtseinstellung sowie Klage gemäss § 25 des Gesetzes über die
Pensionskasse des Kantons Zug vom 25. Februar 1982 (PKG) einreichen. Der
Präsident des angerufenen Gerichts teilte die Streitsache mit Verfügung
vom 30. Oktober 1990 in ein Beschwerdeverfahren zur Nichtwiederwahl und
ein Klageverfahren über die Pensionskassenansprüche auf. Mit Entscheid
vom 13. Dezember 1990 wies das Verwaltungsgericht die Beschwerde gegen
die Nichtwiederwahl und die Suspendierung im Amt ab. Die hiegegen erhobene
staatsrechtliche Beschwerde wies das Bundesgericht am 29. August 1991 ab,
soweit darauf einzutreten war.
Mit der Klage nach § 25 PKG vom 26. September 1990 liess X beantragen,
es sei festzustellen, dass das Dienstverhältnis ohne sein Verschulden
aufgelöst worden sei; der Regierungsrat bzw. der Kanton sei deshalb zu
verpflichten, ihm eine Rente gemäss § 23 PKG zu bezahlen, unabhängig
davon, ob er in der kantonalen Pensionskasse verbleibe oder in eine
andere Vorsorgeeinrichtung übertrete. Der Regierungsrat beantragte, in
Abweisung der Klage sei festzustellen, dass die Nichtwiederwahl auf eigene
Veranlassung des Klägers erfolgt sei, so dass diesem keine Rente nach §
23 PKG zustehe; eventuell sei festzustellen, dass die Nichtwiederwahl
zum überwiegenden Teil, nämlich mindestens zu 80% oder nach Gutdünken des
Gerichts, auf Veranlassung des Klägers erfolgt sei, unter entsprechender
Kürzung der Rente; bei voller oder teilweiser Gutheissung der Klage sei
anzuordnen, dass Erwerbseinkünfte (bzw. deren Ersatz) auf die Rente
anzurechnen seien, soweit diese zusammen mit der Rente höher seien
als das bisherige, jeweils um die Teuerung aufgerechnete Einkommen
des Klägers. Nach Abtrennung des Klageverfahrens von der Beschwerde
beschränkte der Kläger das Rechtsbegehren replikweise auf die Feststellung
der unverschuldeten Nichtwiederwahl. In der Duplik hielt der Beklagte an
seinen Anträgen fest.
Mit Entscheid vom 12. September 1991 hiess das Verwaltungsgericht
des Kantons Zug die Klage gut und bestätigte dem Kläger zuhanden der
Pensionskasse, dass die Auflösung des Dienstverhältnisses ohne sein
Verschulden und nicht auf seine Veranlassung im Sinne von § 23 PKG
erfolgt sei.
C.- Der Regierungsrat des Kantons Zug, vertreten durch die
Finanzdirektion, erhebt Verwaltungsgerichtsbeschwerde und erneuert die
vorinstanzlich gestellten Rechtsbegehren auf Feststellung, dass die
Nichtwiederwahl ausschliesslich oder doch zum überwiegenden Teil auf
eigene Veranlassung des Beschwerdegegners erfolgt sei, so dass ihm keine
oder eine entsprechend gekürzte Rente nach § 23 PKG zustehe.
X lässt Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde beantragen,
soweit darauf einzutreten sei.
Das Bundesamt für Sozialversicherung verzichtet auf Vernehmlassung
und Antrag.
Auszug aus den Erwägungen:
Das Eidg. Versicherungsgericht zieht in Erwägung:
I.
Erwägung 1
I.1.- In formellrechtlicher Hinsicht stellt sich zunächst die Frage
nach der Zuständigkeit des BVG-Richters zur Beurteilung der vorliegenden
Streitsache.
a) Der Beschwerdegegner bestreitet die sachliche Zuständigkeit
des Eidg. Versicherungsgerichts nach Art. 73 BVG mit der Begründung, im
vorliegenden Fall gehe es um eine beamtenrechtliche Abgangsentschädigung
im Sinne von Art. 339b OR und nicht um eine Kassenleistung, weshalb die
Pensionskasse auch nicht Partei sei im Verfahren. Gemäss Bericht und
Antrag des Regierungsrates vom 30. September 1991 an den Kantonsrat sei
vorgesehen, den Anspruch auf Abgangsentschädigung bei unverschuldeter
Auflösung des Dienstverhältnisses nicht mehr im Pensionskassengesetz,
sondern im Besoldungsgesetz zu regeln. Weil es sich nicht um eine Leistung
aus beruflicher Vorsorge handle, sei der Rechtsweg nach Art. 73 BVG nicht
gegeben. Gegen einen "kassenrechtlichen" Entscheid spreche überdies,
dass nach § 25 PKG gegen den Entscheid des Arbeitgebers (Regierungsrat)
Klage beim Verwaltungsgericht einzureichen sei. Gegen kassenrechtliche
Entscheide des Regierungsrates sei aber die Verwaltungsgerichtsbeschwerde
im Sinne von § 29 PKG an das Verwaltungsgericht gegeben, dessen Entscheid
an das Eidg. Versicherungsgericht weiterziehbar sei. Vorliegend handle es
sich aber gerade nicht um ein Beschwerdeverfahren nach dieser Bestimmung.
b) Nach Art. 73 Abs. 1 BVG bezeichnet jeder Kanton als letzte
kantonale Instanz ein Gericht, das über die Streitigkeiten zwischen
Vorsorgeeinrichtungen, Arbeitgebern und Anspruchsberechtigten
entscheidet. Die Entscheide der kantonalen Gerichte können auf dem
Wege der Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Eidg. Versicherungsgericht
angefochten werden (Art. 73 Abs. 4 BVG). Diese Verfahrensordnung ist
nicht nur im Bereich des BVG-Obligatoriums, sondern auch dann anwendbar,
wenn Ansprüche aus der weitergehenden beruflichen Vorsorge streitig sind
(BGE 117 V 51, 115 V 247 Erw. 1a und b, 114 V 35 Erw. 1a).
Nach der Rechtsprechung stellen Leistungen, wie sie
öffentlichrechtliche Vorsorgeeinrichtungen über die Berufsvorsorge im
engeren Sinn (Absicherung gegen die Risiken Alter, Tod und Invalidität)
hinaus für das Risiko der unverschuldeten Nichtwiederwahl oder
Entlassung vorsehen, ebenfalls berufsvorsorgerechtliche Ansprüche
dar. Dementsprechend hat das Eidg. Versicherungsgericht die Zuständigkeit
der Rechtspflegeorgane nach Art. 73 BVG bejaht im Falle einer
Streitigkeit, welche Leistungen (Abgangsentschädigung bzw. Rente) einer
öffentlichrechtlichen Pensionskasse bei unverschuldeter Nichtwiederwahl
eines Beamten zum Gegenstand hatte (BGE 116 V 335).
An dieser vom Bundesgericht bestätigten Praxis (vgl. ZBJV 128
[1992] S. 642 f.) ist festzuhalten, woran auch die Vorbringen des
Beschwerdegegners nichts zu ändern vermögen. Unabhängig davon,
inwieweit den Leistungen nach § 23 und 24 PKG der Charakter von
Abgangsentschädigungen im Sinne von Art. 339b OR zukommt, handelt es
sich dabei um Kassenleistungen, wie sich aus Wortlaut (Art. 13 Abs.
1 PKG) und Systematik des Gesetzes ergibt. Ob die beabsichtigte
Überführung der "Abgangsentschädigung" in die Besoldungsordnung am
berufsvorsorgerechtlichen Charakter der Leistungen etwas ändern würde,
ist in diesem Verfahren nicht zu prüfen.
Erwägung 2
I.2.- Das Begehren an das kantonale Verwaltungsgericht lautete dahin,
es sei festzustellen, dass die Nichtwiederwahl des Beschwerdegegners
unverschuldet gewesen sei. Es fragt sich, ob es sich hierbei um ein
zulässiges Feststellungsbegehren handelte oder ob die Vorinstanz den
Beschwerdegegner auf den Rechtsweg der Leistungsklage hätte verweisen
müssen.
a) Laut § 25 PKG hat der Versicherte, der Anspruch auf Leistungen
gemäss § 23 und 24 geltend macht, durch Vorlage einer Bestätigung
des Arbeitgebers den Nachweis zu erbringen, dass die Auflösung des
Dienstverhältnisses ohne sein Verschulden und nicht auf seine Veranlassung
erfolgt ist (Abs. 1). Verweigert der Arbeitgeber die Abgabe dieser
Bestätigung, so kann der Versicherte innert 30 Tagen nach Empfang der
Mitteilung beim Verwaltungsgericht Klage einreichen (Abs. 2).
Dass die kantonale Gesetzgebung die Bestätigung über die unverschuldete
Nichtwiederwahl eines Beamten oder Angestellten der Wahlbehörde vorbehält
und bei deren Verweigerung die Möglichkeit der klageweisen Erzwingung
des vorsorgerechtlich notwendigen Nachweises vorsieht, ist im Lichte
von Art. 73 Abs. 1 BVG nicht bundesrechtswidrig. Nach BGE 116 V 198
schliesst diese Bestimmung einen mehrstufigen kantonalen Instanzenzug
nicht aus, solange er für Streitigkeiten von Vorsorgeeinrichtungen sowohl
des öffentlichen als auch des privaten Rechts zur gleichen letzten
kantonalen Instanz führt. Den bundesrechtlichen Anforderungen vermag
auch ein geteilter Instanzenzug der vorliegenden Art zu genügen. Gegen
eine Aufspaltung des Verfahrens könnte zwar das Einfachheits- und
Raschheitsgebot des Art. 73 Abs. 2 BVG ins Feld geführt werden. Es
ist indessen nicht ersichtlich, inwiefern eine solche Spaltung in
Verschuldensfeststellung einerseits und Leistungsfestsetzung anderseits die
prozess- und materiellrechtliche Stellung des Versicherten beeinträchtigen
sollte. Zudem können im Einzelfall prozessökonomische Überlegungen für
einen vorgängigen Entscheid über die Verschuldensfrage sprechen.
Hat der mit dem Nachweis der unverschuldeten Nichtwiederwahl befasste
Richter nach Art. 73 BVG über diese Frage geurteilt, ist nicht nur
die Pensionskasse, sondern auch der später mit einem Leistungsbegehren
konfrontierte BVG-Richter an diesen Entscheid gebunden. Fehlt es dagegen
an einer richterlichen Beurteilung der Verschuldensfrage, weil eine
kantonale Anfechtungsmöglichkeit fehlt oder von dieser nicht Gebrauch
gemacht worden ist, muss die Anspruchsvoraussetzung des Nichtverschuldens
im kassenrechtlichen Verfahren vorfrageweise frei prüfbar bleiben.
b) Dass die Vorinstanz mit dem angefochtenen Entscheid über eine
Feststellungsklage befunden hat, kann nicht zweifelhaft sein. Zwar kann die
Abgabe von Erklärungen auch den Hauptgegenstand von Streitigkeiten nach
der Zuständigkeitsordnung von Art. 73 BVG bilden (MEYER, Die Rechtswege
nach dem BVG, ZSR 106[1987] I S. 613 f.). Um eine besondere Leistungsklage
auf Abgabe einer Erklärung, welche die Feststellung der unverschuldeten
Auflösung des Dienstverhältnisses beinhaltet (vgl. VOGEL, Grundriss des
Zivilprozessrechts, 2. Aufl., 7 N. 18), handelt es sich hier jedoch nicht,
weil nach kantonaler Praxis der Richter den Arbeitgeber nicht zur Abgabe
einer Erklärung verhält, sondern anstelle des Arbeitgebers die geforderte
Bestätigung dispositivmässig abgibt.
Art. 73 BVG schliesst die Möglichkeit von Feststellungsklagen nicht
aus (BGE 112 Ia 185 Erw. 2b). Voraussetzung ist, dass der Gesuchsteller
ein schutzwürdiges Interesse an der sofortigen Feststellung seines
Rechtes hat (BGE 115 V 231 Erw. 4, 114 V 202 Erw. 2c, je mit Hinweisen).
Der Versicherte, welchem nach der kantonalen Pensionskassengesetzgebung
der direkte Weg der Leistungsklage gegen die Pensionskasse verwehrt ist,
hat aber fraglos ein schutzwürdiges Interesse an der Feststellung der
unverschuldeten Nichtwiederwahl (vgl. BGE 114 V 202 Erw. 2c), weshalb
die Vorinstanz auf das Begehren zu Recht eingetreten ist.
Erwägung 3
I.3.- a) Im Rahmen von Art. 73 Abs. 4 BVG überprüft
das Eidg. Versicherungsgericht die Anwendung des kantonalen
und kommunalen Vorsorgerechts frei und unabhängig davon, ob
es sich um Versicherungsleistungen im Sinne von Art. 132 OG
handelt oder nicht. Bezüglich der Angemessenheitskontrolle und der
Sachverhaltsfeststellung durch die Vorinstanz hingegen entscheidet sich
die Frage der Überprüfungsbefugnis auch im Rahmen von Art. 73 Abs. 4
BVG danach, ob ein Streit um Versicherungsleistungen vorliegt oder nicht
(BGE 116 V 334 Erw. 2b). Geht es um Versicherungsleistungen, so erstreckt
sich die Überprüfungsbefugnis des Eidg. Versicherungsgerichts auch auf die
Angemessenheit der angefochtenen Verfügung; das Gericht ist dabei nicht
an die vorinstanzliche Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts
gebunden und kann über die Begehren der Parteien zu deren Gunsten oder
Ungunsten hinausgehen (Art. 132 OG; BGE 117 V 306 Erw. 1).
b) Im vorliegenden Verfahren geht es nicht direkt um
Versicherungsleistungen. Im angefochtenen Entscheid hat das
Verwaltungsgericht des Kantons Zug zuhanden der Pensionskasse
lediglich bestätigt, dass die Nichtwiederwahl des Beschwerdegegners
ohne sein Verschulden und nicht auf seine Veranlassung erfolgt
sei. Dieser Nachweis steht aber in unmittelbarem Zusammenhang mit
dem Anspruch auf Kassenleistungen, welche der Beschwerdegegner aus der
(unverschuldeten) Auflösung des Dienstverhältnisses geltend machen will.
Angesichts des engen Zusammenhangs und des Umstandes, dass mit dem
Entscheid über die Verschuldensfrage auch über den Leistungsanspruch
entschieden ist, rechtfertigt es sich, das Verfahren einem Prozess um
Versicherungsleistungen gleichzustellen, weshalb die erweiterte Kognition
nach Art. 132 OG gilt. II.
Erwägung 1
II.1.- Das Gesetz über die Pensionskasse des Kantons Zug vom
25. Februar 1982 (PKG; GS 22/154.31 S. 249 ff.) enthält im 4. Abschnitt
unter dem Titel "Kassenleistungen" u.a. folgende Bestimmungen:
§ 23
Unverschuldete Auflösung des Dienstverhältnisses nach 15 Dienstjahren
Wird das Dienstverhältnis des Versicherten nach Vollendung des 15.
Dienstjahres aus andern Gründen als Invalidität, ohne sein Verschulden
und
nicht auf eine Rente in der Höhe der Invalidenrente. Der Arbeitgeber
erstattet der Kasse die vor erreichtem Rücktrittsalter ausbezahlten
Renten zurück.
§ 24
Unverschuldete Auflösung des Dienstverhältnisses vor 15 Dienstjahren
Der Versicherte, dessen Dienstverhältnis vor Vollendung des 15.
Dienstjahres aus andern Gründen als Invalidität, ohne sein Verschulden
und
nicht auf seine Veranlassung hin aufgelöst wird, erhält als Abfindung
das
Doppelte seiner Beiträge ohne Zins, sein Eintritts- und Einkaufsgeld
sowie
seine Nachzahlungen samt Zins zum technischen Zinsfuss der Kasse. Der
Arbeitgeber erstattet der Kasse die Differenz zwischen dieser Abfindung
und der Austrittsentschädigung gemäss § 22 zurück.
Erwägung 2
II.2.- a) Zum Begriff der "unverschuldeten Auflösung des
Dienstverhältnisses" laut Marginalien zu § 23 und 24 PKG erwägt die
Vorinstanz, dass der Gesetzestext zwischen Auflösung "ohne sein
Verschulden" (im engeren und eigentlichen Sinne) und "nicht auf
seine Veranlassung hin" unterscheide. Es sei keine Besonderheit des
zugerischen Rechts, Kassenleistungen von kassenrechtlichem Verschulden
abhängig zu machen, wie es insbesondere bei disziplinarischem oder gar
strafrechtlichem Verschulden gegeben sei. SCHROFF/GERBER (Die Beendigung
der Dienstverhältnisse in Bund und Kantonen, S. 105 ff.) erklärten, dass
kassenrechtliches Selbstverschulden auch bei administrativer Beendigung
gegeben sein könne, allerdings nur, wenn eigens festgestellt werde, dass
es zur Beendigung habe kommen müssen. Als Beispiele würden Süchtigkeit
genannt, mangelnder Fleiss, Kontakte mit Risikopersonen, Unbekümmertheit
um die beamtenrechtlichen Einschränkungen der verfassungsmässigen Rechte
wie der Handels- und Gewerbefreiheit (unerlaubte Nebenbeschäftigung),
der Meinungsäusserungsfreiheit (Verwendung von Amtskenntnissen)
oder Niederlassungsfreiheit (Wegzug vom angewiesenen Wohnort). Das
Dienstverhältnis werde auf Veranlassung des Versicherten aufgelöst, wenn
er kündige oder auf eine Wiederwahl verzichte, mithin auf eigenen Wunsch
die Auflösung des Dienstverhältnisses bewirke. Kein kassenrechtliches
Selbstverschulden im weiteren Sinne liege vor, wenn die Entlassung auf
Tatsachen beruhe, für welche der Beamte nicht verantwortlich sei. Genüge
das Können eines Beamten im Laufe der Zeit nicht mehr oder vermöge
er den Neuerungen auf seinem Fachgebiet nicht ausreichend zu folgen,
so gelte eine administrative Entlassung als unverschuldet, sofern der
Beamte nicht in pflichtwidriger Weise eine Weiterbildung verweigert habe
(SCHROFF/GERBER, aaO, S. 106 und 114; BGE 103 Ib 268 Erw. 10). Im Sinne
dieser Praxis sei auch bei der Auslegung von § 23 und 24 PKG festzustellen,
dass Verschulden im Sinne fahrlässigen oder absichtlichen Fehlverhaltens
oder die Beendigung des Dienstverhältnisses auf eigenen Wunsch die
"unverschuldete Auflösung des Dienstverhältnisses" ausschlössen. Eine
verschuldete Auflösung setze aber eine vom Beamten zu verantwortende
Verhaltensweise voraus, durch die es zu einer Beendigung habe kommen
müssen. Ein Ungenügen, das der Beamte nicht selbst zu verantworten habe,
gelte nicht als Selbstverschulden bzw. eigene Veranlassung.
b) Der Regierungsrat macht geltend, das Verwaltungsgericht gehe davon
aus, dem Beschwerdegegner müsste ein Verschulden im Sinne fahrlässigen
oder absichtlichen Fehlverhaltens vorgeworfen werden oder er müsste die
Auflösung des Dienstverhältnisses durch eigene Kündigung veranlasst haben,
um des Rentenanspruchs ganz oder teilweise verlustig zu gehen. Diese
Auslegung von § 23 PKG entspreche offensichtlich nicht den Absichten
des Gesetzgebers, der den Anspruch auf eine Rente davon abhängig machen
wollte, dass der Betroffene für die Auflösung des Dienstverhältnisses
keine Ursache gesetzt habe. Zu denken sei an die Aufhebung einer Stelle
oder deren Dotierung mit einer neuen Aufgabe, so dass der bisherige
Stelleninhaber die Funktion mangels entsprechender Ausbildung oder Eignung
oder wegen zu hohen Alters nicht mehr wahrnehmen könne. Mit den Begriffen
"Verschulden" und "Veranlassung" habe der Gesetzgeber zum Ausdruck bringen
wollen, dass bei deren Vorhandensein kein Rentenanspruch entstehe,
wenn die in der Person des Beamten liegenden Gründe zur Auflösung des
Dienstverhältnisses geführt hätten. Einerseits seien dies Gründe im
Bereich der Verhaltensweise mit disziplinar- oder gar strafrechtlichen
Folgen, was ein persönliches Verschulden voraussetze; anderseits seien es
Gründe, die mit der beruflichen Eignung zu tun hätten. Ein Verschulden
werde hier nicht vorausgesetzt, hingegen ein objektives Nichtgenügen,
welches als Veranlassung durch den Beamten zu qualifizieren sei und
solchermassen einen Rentenanspruch ausschliesse. Einzuräumen sei, dass
an das Vorhandensein des - objektiv festzustellenden - Ungenügens erhöhte
Anforderungen zu stellen seien. Blosse Eindrücke genügten sicherlich nicht.
Wollte man der Betrachtungsweise des Verwaltungsgerichts folgen, würde
dies zum widersinnigen Ergebnis führen, dass bei einem unter Umständen
geringen Fehlverhalten des Beamten der Rentenanspruch ausgeschlossen
sei oder doch zumindest gekürzt werde, wogegen ein unfähiger Beamter,
wenn er sich nur redlich bemühe, Anspruch auf eine Rente habe. Es
würde damit dem Kanton als Arbeitgeber in diesen Fällen praktisch eine
Entlassung solcher Beamter verunmöglicht, was nicht der Sinn des Gesetzes
sei. Entgegen der Meinung des Verwaltungsgerichts werde der Rentenanspruch
somit nicht nur im Falle von Verschulden im Sinne eines Fehlverhaltens
aberkannt, sondern auch - im Sinne der eigenen Veranlassung - bei objektiv
ungenügender Eignung. Diese Interpretation entspreche im übrigen auch der
bisherigen Praxis des Regierungsrates und werde denn auch in der laufenden
Revision der Pensionskassengesetzgebung bzw. des Besoldungsgesetzes eine
entsprechende Verdeutlichung finden.
c) In BGE 103 Ib 265 Erw. 8c hat das Bundesgericht in Bestätigung
seiner bisherigen Praxis festgestellt, dass die Nichtwiederwahl
bzw. die Auflösung des Dienstverhältnisses von Bundesbeamten dann als
unverschuldet zu betrachten sei, wenn sie hauptsächlich auf Gründen
beruhe, die ausserhalb der Person des betreffenden Beamten lägen bzw. auf
Tatsachen, für die er nicht als verantwortlich gelten dürfe. Für die
Annahme eines Verschuldens genüge nicht jede Dienstpflichtverletzung oder
jedes missliebige Verhalten des Beamten. Es müsse eine gewisse Schwere der
Veranlassung gefordert werden. Fehle sie und werde bloss eine Kleinigkeit
als Anstoss für den Entschluss zur Auflösung des Dienstverhältnisses
angeführt, so liege die Vermutung nahe, dass daneben auch nicht genannte
Gründe bestanden hätten, die weniger beim Bediensteten als bei der
Verwaltung selber lägen, und dass das Verhalten des Beamten als Vorwand
genommen werde, um Zwecke zu erreichen, die im Grunde und hauptsächlich
aus administrativen Gesichtspunkten angestrebt würden. Umgekehrt könne
der Beamte, der zufolge seines Verhaltens, für das er verantwortlich sei,
der Verwaltung unzumutbar geworden sei, nicht einwenden, die Massnahme sei
von ihm unverschuldet, selbst wenn sie zusätzlich durch einige Tatsachen,
die ausserhalb seiner Person lägen oder für die er nicht verantwortlich
sei, bedingt worden sei.
Im nicht veröffentlichten Urteil I. vom 30. April 1991 hat
sich das Eidg. Versicherungsgericht in einem Anwendungsfall zu
Art. 34 Abs. 1 der EVK-Statuten in der Fassung vom 29. September 1950
(vgl. auch Art. 32 EVK-Statuten 87) dieser vom Bundesgericht in der Folge
wiederholt bestätigten Rechtsprechung (nicht veröffentlichte Urteile M. vom
20. Dezember 1982, R. vom 23. September 1983 und T. vom 2. Dezember 1987)
angeschlossen. Es rechtfertigt sich, diese Praxis analog auf andere
Pensionskassenordnungen des öffentlichen Rechts anzuwenden, welche das
kassenrechtlich relevante Verschulden gleich oder ähnlich umschreiben. Dies
hat sinngemäss auch die Vorinstanz getan, wenn sie im angefochtenen
Entscheid zwischen kassenrechtlichem Verschulden im engeren (eigentlichen)
und im weiteren Sinn unterscheidet und feststellt, dass die verschuldete
Auflösung des Dienstverhältnisses ein vom Versicherten zu verantwortendes
Verhalten voraussetzt, welches die Weiterführung des Dienstverhältnisses
für die Verwaltung unzumutbar macht (vgl. hiezu auch SCHROFF/GERBER,
aaO, S. 105 ff.; KÖFER, Das Recht des Staatspersonals im Kanton Aargau,
Diss. Zürich 1979, S. 107 ff.; teilweise a. M. JUD, Besonderheiten
öffentlichrechtlicher Dienstverhältnisse nach schweizerischem Recht,
insbesondere bei deren Beendigung aus nichtdisziplinarischen Gründen,
Diss. Freiburg 1975, S. 166 ff.). Der vorinstanzliche Entscheid
stützt sich vorab darauf, dass die Marginalien zu § 23 und 24 PKG
auf "unverschuldete Auflösung des Dienstverhältnisses..." lauten,
der Anspruch auf Leistungen aufgrund dieser Bestimmungen somit
ein Verschulden seitens des Dienstnehmers voraussetzt. Mit dieser
Regelung lässt sich die Gleichstellung der blossen "Verursachung" der
Nichtwiederwahl mit der gesetzlichen Umschreibung "ohne sein Verschulden
und nicht auf seine Veranlassung", wie sie der Regierungsrat in der
Verwaltungsgerichtsbeschwerde vornimmt, nicht vereinbaren.
d) Nach dem Gesagten ist der Vorinstanz darin beizupflichten, dass
ein Ungenügen, das der Beamte nicht selbst zu verantworten hat, nicht als
Selbstverschulden bzw. eigene Veranlassung im kassenrechtlichen Sinne
gilt. Die gegenteilige Auffassung des Regierungsrates, wonach schon
objektives Ungenügen einen Rentenanspruch nach § 23 PKG ausschliesst,
steht im Widerspruch zur genannten bundesgerichtlichen Praxis zum
kassenrechtlichen Verschulden (BGE 103 Ib 268 Erw. 10). Das Bundesgericht
hat in einem nicht veröffentlichten Urteil R. vom 23. September 1983 zum
analog formulierten Art. 34 der EVK-Statuten denn auch festgestellt,
dass nach BGE 103 Ib 265 Erw. 8c nicht immer dann ein Verschulden im
Sinne dieser Bestimmung gegeben sei, wenn der Bund selber keinen Anlass
zur Auflösung des Dienstverhältnisses gegeben habe, der Auflösungsgrund
hingegen in den persönlichen Verhältnissen des Beamten liege. Für die
Annahme eines Verschuldens müsse "eine gewisse Schwere der Veranlassung"
gefordert werden, wenn auch nicht eine Grobfahrlässigkeit erforderlich
sei, wie dies in der Literatur teilweise vertreten werde. Sollte die
blosse Verursachung genügen, um eine Abfindung nach Art. 34 EVK-Statuten
auszuschliessen, hätte die Bestimmung anders formuliert werden müssen und
leicht auch anders abgefasst werden können. Aus dem Beamtengesetz ergebe
sich jedenfalls kein Anhaltspunkt dafür, dass der Begriff "Verschulden"
so extensiv auszulegen wäre, dass der Beamte im Sinne einer Kausalhaftung
seiner Abfindungsansprüche verlustig ginge. Eine solche Auslegung wäre
nicht mit der Bedeutung vereinbar, die im allgemeinen Sprachgebrauch dem
Wort "Verschulden" beigemessen werde.
Diese Interpretation des kassenrechtlichen Selbstverschuldens ist
auch im Rahmen der analogen Vorschriften von § 23 und 24 des zugerischen
Pensionskassengesetzes als massgebend zu erachten. Dass die geltende
Regelung eine hinreichende Rechtsgrundlage für den Ausschluss der
Leistungen bei bloss objektivem Ungenügen bildet, scheint im übrigen auch
der kantonale Gesetzgeber zu bezweifeln. Aus dem vom Beschwerdegegner
eingereichten Auszug aus der Kantonsratsvorlage Nr. 7522 geht jedenfalls
hervor, dass mit einer Änderung des Pensionskassen- bzw. Besoldungsgesetzes
der Anspruch auf Abgangsentschädigung in der Weise eingeschränkt
werden soll, dass der Arbeitgeber die Möglichkeit erhält, "ein ihm
zufolge objektiven Ungenügens eines Arbeitnehmers unzumutbar gewordenes
Arbeitsverhältnis aufzulösen, ohne entschädigungspflichtig zu werden".
Erwägung 3
II.3.- a) Bei der Beurteilung des vorliegenden Falles hat die
Vorinstanz erwogen, dass dem Beschwerdegegner keine strafbare Handlung
oder disziplinarisches Fehlverhalten vorgeworfen werde. Der Regierungsrat
anerkenne auch dessen fachlich-theoretische Kenntnisse, den Einsatz in
der interkantonalen Zusammenarbeit und die Zusammenarbeit mit kantonalen
und Bundesinstanzen. Er stelle zudem fest, dass es dem Beschwerdegegner
dank seines Organisationstalentes und seiner fachtechnischen Kenntnisse
gelungen sei, den im Jahre 1975 übernommenen Dienst zu einer effizienten
Organisation aufzubauen. In seinem Nichtwiederwahlentscheid berufe sich der
Regierungsrat vielmehr auf "ungute Gefühle bezüglich der Führungskompetenz
und Führungsweise des Beamten". Diese Zweifel seien durch verschiedenste
persönliche Eindrücke der Mitglieder des Regierungsrates sowie durch
Äusserungen Dritter bestärkt worden. Sie hätten sich schliesslich im
Jahre 1989, nicht zuletzt aufgrund des Verhaltens des Beschwerdegegners
anlässlich eines Vorfalls am 4. November 1989, zu erheblichen Bedenken
des Regierungsrates verdichtet, dass X im Ernstfall und insbesondere
in eigentlichen Krisensituationen nicht in der Lage wäre, diese mit dem
nötigen Überblick, dem Erkennen des Wesentlichen sowie der geforderten
Entscheidungskraft, dem notwendigen Durchsetzungsvermögen und der
unabdingbaren Autorität zu meistern. Weder der eine noch der andere der
aufgelisteten Vorfälle hätte nach den Ausführungen des Regierungsrates für
sich allein Grund geboten, eine Nichtwiederwahl in Betracht zu ziehen. Der
Regierungsrat habe jedoch aufgrund einiger Einsätze bzw. Übungen den
"Eindruck", dass der Beschwerdegegner in Stress-Situationen nicht in
der Lage sein könnte, kühlen Kopf bewahrend, seinen an sich vorhandenen
theoretischen Kenntnissen entsprechend zu handeln, um die Situation
zu meistern.
Die Vorinstanz stellt des weitern fest, die vom Regierungsrat
nunmehr genannten Gründe für die Nichtwiederwahl würden einzelne
Aspekte der Eignung des Beschwerdegegners betreffen. Es werde ihm
jedoch kein ungenügender Einsatz oder Fleiss oder ein anderes von
ihm zu verantwortendes Verhalten, das mit der Führung des Dienstes
unvereinbar wäre, vorgeworfen. Der Regierungsrat bringe allerdings vor,
der Entscheid auf Nichtwiederwahl sei durch das Handeln und Verhalten
des Beschwerdegegners "veranlasst" worden. Von "eigener Veranlassung"
könne indessen nicht schon dann gesprochen werden, wenn die Gründe einer
Nichtwiederwahl in der Person des Beamten lägen. Insbesondere stelle
ein mögliches "Nicht-mehr-Genügen" bei untadeligem Einsatz weder ein
Verschulden im engeren Sinne noch eine "eigene Veranlassung" zur Auflösung
des Dienstverhältnisses dar. Was den Regierungsrat beschäftigt und was
er zum Wohle des Kantons in Wahrnehmung seiner Führungsverantwortung
für notwendig erachtet habe, liege ausserhalb des Vermögens des
Beschwerdegegners. Dieser habe dem Regierungsrat nicht die Gewissheit
vermitteln können, inskünftig in brisanten Situationen, namentlich im
Ernstfall oder im Stress, ruhig, besonnen und sachgerecht zu handeln
und zu entscheiden. Ob diese Einschätzung richtig sei oder nicht, könne
offenbleiben. Die kassenrechtlichen Ansprüche hingen insbesondere nicht
von einer näheren Analyse verschiedener Einsatzübungen ab, von denen
der Regierungsrat selber sage, für sich allein hätten sie keinen Anlass
zur Erwägung der Nichtwiederwahl gegeben. Dem Regierungsrat sei darin
beizupflichten, dass er seine Verantwortung bei der Besetzung der Stelle
wahrzunehmen und dabei das öffentliche Wohl vor privaten Interessen Vorrang
habe, selbst dann, wenn die Entscheidung auf unguten Gefühlen, Zweifeln,
Beurteilungen oder ähnlichen, letztlich kaum objektivierbaren Grundlagen
beruhe. Gerade in einem solchen Fall der Zurückstellung privater Interessen
wolle aber der Gesetzgeber berücksichtigen, dass der scheidende Beamte
nicht aus Verschulden und nicht durch eigene Veranlassung die Auflösung
des Arbeitsverhältnisses herbeigeführt habe. Ein kassenrechtliches
Selbstverschulden liege somit nicht vor.
b) In der Verwaltungsgerichtsbeschwerde hält der Regierungsrat daran
fest, dass der Beschwerdegegner die Nichtwiederwahl selbst veranlasst
habe, indem er die Anforderungen seines Amtes in wesentlichen Bereichen,
namentlich auf der Führungsebene, nicht genügend zu erfüllen vermocht
habe. Im vorliegenden Fall seien es denn auch nicht nur Eindrücke oder
ungute Gefühle. Im Gegenteil sei der Regierungsrat der festen Überzeugung,
dass der Beschwerdegegner den zugegebenermassen hohen Anforderungen
an das schwierige und heikle Amt eines Beamten in seiner Stellung
objektiv betrachtet nicht genüge, was sich aus den Akten und aus dem
vom Verwaltungsgericht zu Unrecht nicht durchgeführten Beweisverfahren
zu verschiedenen Vorkommnissen zwischen 1983 und 1990 ergebe. Wenn der
Regierungsrat zu einem negativen Schluss gekommen sei, so sei dies nicht
ohne Mittun bzw. "Verursachung" durch den Beschwerdegegner geschehen,
sondern sei direkte Folge seines Verhaltens bzw. seines Ungenügens. Durch
das in seiner Gesamtheit negativ bewertete Verhalten und Handeln habe
er den Nichtwiederwahlbeschluss "veranlasst" bzw. "verursacht". Die
Voraussetzung der Auflösung des Dienstverhältnisses "ohne sein Verschulden
und nicht auf seine Veranlassung" sei somit nicht erfüllt. Jedenfalls
treffe den Beschwerdegegner zumindest ein massgebliches und dementsprechend
hohes relevantes Mitverschulden im Sinn der eigenen Veranlassung. Die
Beurteilung der gesamten Vorkommnisse, welche einen Rückschluss auf
Führungsfähigkeit und -kompetenz des Beamten erlaubten, hätten den
Regierungsrat zur Überzeugung gebracht, dass der Beschwerdegegner trotz
seiner grundsätzlich vorhandenen Kenntnisse von seiner Persönlichkeit her
nicht in der Lage sei, in Ernstfall- und Stress-Situationen den Überblick
zu bewahren, das Wesentliche vom Unwesentlichen zu unterscheiden und ruhig
sowie besonnen ziel- und sachgerecht zu handeln. Die Wahrscheinlichkeit
und damit die Gefahr sei gross, dass nervöse Überreaktionen und
Fehlbeurteilungen resultierten und/oder dass er nicht fähig und/oder bereit
sei, in heiklen Situationen in seinem Kompetenzbereich liegende Entscheide
zu fällen, wenn er sich nicht vorgängig hundertprozentig absichern oder
das Einverständnis seines Vorgesetzten einholen könne. ...
c) Der Regierungsrat bestreitet die Feststellung der Vorinstanz
nicht, wonach dem Beschwerdegegner kein konkretes Fehlverhalten
vorgeworfen werden kann, welches die Annahme einer selbstverschuldeten
Auflösung des Dienstverhältnisses zu rechtfertigen vermöchte. Es wird
auch nicht geltend gemacht, dass die Nichtwiederwahl Folge bestimmter
Dienstverletzungen wäre. Zwar beruft sich der Regierungsrat auf eine
Reihe von Vorfällen, die seiner Auffassung nach darauf schliessen
lassen, dass der Beschwerdegegner seinen Aufgaben nicht (mehr) gewachsen
war. Der Regierungsrat setzt indessen keinen dieser Vorfälle in direkten
Zusammenhang mit der Auflösung des Dienstverhältnisses, insbesondere auch
nicht das Verhalten anlässlich des Vorfalls vom 4. November 1989. ... Auch
unter Berücksichtigung sämtlicher in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde
genannter Vorhalte - welche bis ins Jahr 1983 zurückreichen - lässt sich
die Annahme eines unter kassenrechtlichen Gesichtspunkten relevanten
Verschuldens nicht rechtfertigen. Der Regierungsrat begründet die
behauptete selbstverschuldete Auflösung des Dienstverhältnisses denn auch
nicht in erster Linie mit diesen Vorhalten, sondern allgemein damit, dass
der Beschwerdegegner seiner Aufgabe nicht (mehr) genügt habe, insbesondere
weil es ihm an den erforderlichen Führungsfähigkeiten gefehlt habe. Er
schliesst aus den erwähnten Vorkommnissen, dass der Beschwerdegegner
nicht in der Lage sei, in Ernstfall- und Stress-Situationen ziel-
und sachgerecht zu handeln, und dass die Gefahr von Überreaktionen und
Fehlbeurteilungen bestehe. Abgesehen davon, dass es sich dabei teilweise
um blosse Mutmassungen handelt, folgt der Regierungsrat damit einem
Begriff des kassenrechtlichen Verschuldens, welcher nach dem in Erw.
II/2c hievor Gesagten als zu extensiv zu beurteilen ist. Wie die
Vorinstanz zutreffend feststellt, bildet das vom Regierungsrat geltend
gemachte Ungenügen einen wichtigen Faktor für den Entscheid über die
Wiederwahl, doch kann dieses praxisgemäss nicht einem kassenrechtlich
relevanten Verschulden gleichgesetzt werden. Dem kantonalen Richter ist
somit darin beizupflichten, dass die Auflösung des Dienstverhältnisses im
Sinne von § 23 PKG ohne Verschulden des Beschwerdegegners und nicht auf
seine Veranlassung erfolgt ist. Zusätzlicher Abklärungen, wie sie der
Regierungsrat mit dem Begehren um Durchführung eines Beweisverfahrens
beantragt, bedarf es nicht.
Erwägung 4
II.4.- Auf den Eventualantrag des Regierungsrates, es sei
festzustellen, dass die Nichtwiederwahl zum überwiegenden Teil,
nämlich zu 80% oder nach Gutdünken des Gerichts, auf Veranlassung des
Beschwerdegegners erfolgt sei, kann nicht eingetreten werden. Abgesehen
davon, dass ein rechtserhebliches Verschulden zu verneinen ist, hat der
Regierungsrat im Rahmen des vorliegenden Verfahrens schon deshalb kein
schutzwürdiges Interesse an einer entsprechenden Feststellung, weil
in § 23 PKG eine nach dem Grad des Verschuldens abgestufte Kürzung des
Rentenanspruchs nicht vorgesehen ist.
II.5.-
Entscheid:
Demnach erkennt das Eidg. Versicherungsgericht:
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird abgewiesen, soweit darauf
einzutreten ist.