BGE 118 IB 536
118 Ib 536
66. Urteil der II. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 9. Dezember
1992 i.S. Denner AG gegen Eidgenössisches Volkswirtschaftsdepartement
(Verwaltungsgerichtsbeschwerde) Regeste
Art. 23 Abs. 1 lit. c LwG und Geflügelverordnung; Pflicht der
Importeure zur Übernahme von inländischem Geflügel.
1. Gefährdung des Absatzes einheimischer Erzeugnisse als
Voraussetzung für die Übernahmepflicht durch die Importeure;
Verhältnis zwischen dem privatrechtlichen Vertrag von Importeuren und
Geflügelproduzentenvereinigung einerseits sowie der Übernahmepflicht
aufgrund der Geflügelverordnung anderseits (E. 2).
2. Gleichartigkeit zwischen dem eingeführten und dem geschützten
bzw. zu übernehmenden Erzeugnis (E. 4).
3. Die Geflügelverordnung selbst verpflichtet nur zur Übernahme
von Erzeugnissen aus landwirtschaftlicher Produktion. Problematik der
indirekten Stützung der privatwirtschaftlichen Marktordnung, nach welcher
bisher auch Geflügel aus gewerblich-industrieller Produktion übernommen
wurde (E. 5).
Sachverhalt
A.- Die Denner AG ersuchte das Bundesamt für Aussenwirtschaft,
Abteilung für Ein- und Ausfuhr, um eine Einfuhrbewilligung für 16'000
kg Geflügel (Putenschenkel). Dem Gesuch wurde nicht entsprochen. Zur
Begründung wies die Abteilung für Ein- und Ausfuhr darauf hin, dass
die Verordnung betreffend die Übernahme von inländischem Geflügel vom
22. März 1989 (Geflügelverordnung, SR 916.335) die Importeure verpflichte,
inländisches Geflügel zu übernehmen. Einfuhrbewilligungen würden nur
erteilt, wenn der Importeur entweder inländisches Geflügel aufgrund
des Vertrages zwischen den schweizerischen Geflügelimporteuren und der
Vereinigung SEG der schweizerischen Geflügelwirtschaft übernehme oder
wenn er individuelle Übernahmeverträge mit bäuerlichen Geflügelmästereien
abschliesse. Einen entsprechenden Nachweis habe die Denner AG nicht
geleistet.
Eine Beschwerde, mit der die Denner AG die Rechtmässigkeit
der Geflügelverordnung bestritten hatte, wurde vom Eidgenössischen
Volkswirtschaftsdepartement abgewiesen.
Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht beantragt die
Denner AG, der Entscheid des Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartements
sei aufzuheben und es sei festzustellen, dass der Import von Puten
(Truten) nicht beschränkt werden könne. Zur Begründung macht sie
geltend, die Voraussetzungen für eine Beschränkung der Einfuhr im
Sinne von Art. 23 Abs. 1 des Landwirtschaftsgesetzes vom 3. Oktober
1952 (LwG; SR 910.1) seien nicht gegeben. Es fehle bereits an
einer Gefährdung des Absatzes einheimischer landwirtschaftlicher
Erzeugnisse. Sodann nehme die Geflügelverordnung keine "Rücksicht auf
die andern Wirtschaftszweige". Weiter seien Truten- und Pouletfleisch
nicht gleichartige Erzeugnisse, weshalb eine mengenmässige Beschränkung
des Trutenimportes zugunsten einheimischer Pouletfleischproduktion nicht
zulässig sei. Schliesslich stammten die geschützten Erzeugnisse nicht aus
bäuerlichen, sondern aus industriellen Betrieben, deren Absatz nicht auf
Grundlage der Landwirtschaftsgesetzgebung gesichert werden dürfe.
Das Bundesgericht weist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ab
Auszug aus den Erwägungen:
aus folgenden Erwägungen:
Erwägung 1
1.- Die Beschwerdeführerin macht nicht geltend, die Geflügelverordnung
sei in ihrem Fall unzutreffend angewendet worden. Sie stellt vielmehr die
Rechtmässigkeit der Verordnung selbst, auf der der angefochtene Entscheid
beruht, in Frage.
Auf Verwaltungsgerichtsbeschwerde hin kann das Bundesgericht
vorfrageweise Verordnungen des Bundesrats auf ihre Gesetzes- und
Verfassungsmässigkeit prüfen. Bei unselbständigen Verordnungen, die
sich auf eine gesetzliche Delegation stützen, prüft es, ob sich der
Bundesrat an die Grenzen der ihm im Gesetz eingeräumten Befugnisse gehalten
hat. Soweit das Gesetz den Bundesrat nicht ermächtigt, von der Verfassung
abzuweichen, befindet das Gericht auch über die Verfassungsmässigkeit
der unselbständigen Verordnung. Wird dem Bundesrat durch die gesetzliche
Delegation ein sehr weiter Ermessensspielraum für die Regelung auf
Verordnungsebene eingeräumt, so ist dieser Spielraum nach Art. 113 Abs. 3
und 114bis Abs. 3 BV für das Bundesgericht verbindlich; es darf in diesem
Falle bei der Überprüfung der Verordnung nicht sein eigenes Ermessen an
die Stelle desjenigen des Bundesrates setzen, sondern es beschränkt sich
auf die Prüfung, ob die Verordnung den Rahmen der dem Bundesrat im Gesetz
delegierten Kompetenzen offensichtlich sprengt oder aus andern Gründen
gesetz- oder verfassungswidrig sei (BGE 114 Ib 19 E. 2 mit Hinweisen).
Die Geflügelverordnung stützt sich im wesentlichen auf Art. 23
Abs. 1 lit. c LwG. Sofern danach der Absatz landwirtschaftlicher
Erzeugnisse zu angemessenen Preisen gefährdet ist, kann der Bundesrat,
unter Rücksichtnahme auf die andern Wirtschaftszweige, die Importeure
zur Übernahme von gleichartigen Erzeugnissen inländischer Herkunft
verpflichten. Die Beschwerdeführerin macht geltend, mit dem Erlass der
Geflügelverordnung habe der Bundesrat in verschiedener Hinsicht die ihm
durch das Gesetz übertragenen Befugnisse überschritten und er habe eine
gesetzwidrige Regelung erlassen.
Erwägung 2
2.- a) Nach Meinung der Beschwerdeführerin fehlt es schon an einer
Gefährdung des Absatzes einheimischer Erzeugnisse. Hiezu ist vorab
festzuhalten, dass der Bundesrat auf eine Prognose angewiesen ist, wenn
er darüber zu befinden hat, ob der Erlass von Einfuhrbeschränkungen
erforderlich ist oder nicht. Eine solche Entscheidung beruht auf
"prospektivem Ermessen". Das Bundesgericht hat insoweit nur zu überprüfen,
ob der Befund des Bundesrates schlechterdings unhaltbar ist (BGE 100
Ib 435).
b) Erlass und Ausgestaltung der Geflügelverordnung erklären
sich wesentlich aus den Strukturen des Geflügelimportes. Wie das
Bundesgericht bereits in publizierten Urteilen vom 12. Dezember 1991
(BGE 117 Ib 450 ff., 465 ff. und 469 ff.) festgestellt hat, liegt der
Geflügelimportmarkt in den Händen zweier verschiedener Kategorien von
Importeuren. Die ersteren, welche über einen Marktanteil von rund 90%
verfügen, sind über einen privatrechtlichen Vertrag mit der Vereinigung
SEG der schweizerischen Geflügelwirtschaft verbunden. Dieser Vertrag
geht auf die 30er Jahre zurück. Er ist in abgeänderten Fassungen mehrfach
erneuert worden, so insbesondere am 29. April 1981 und - neuestens -
am 1. Mai 1991. Die Importeure übernehmen danach eine bestimmte Menge
einheimischen Geflügels, welche sich nach dem jeweiligen Importanteil
bemisst. Sie finanzieren den Geflügelausgleichsfonds, der dazu dient,
den Preis des einheimischen Geflügels zu senken. Dem Vertrag angeschlossen
ist auch der Migros-Genossenschafts-Bund, für den allerdings aufgrund
seines ökonomischen Gewichts ein Spezialstatut geschaffen wurde. Danach
wird ein spezieller, vom Migros-Genossenschafts-Bund gespiesener
Ausgleichsfonds geführt, der das über die Migros-Tochter Optigal
produzierte Geflügel verbilligen soll. Dieses Import- und Übernahmesystem
des Migros-Genossenschafts-Bundes bleibt jedoch Teil der privatrechtlich
geschaffenen Marktordnung.
Da diese Marktordnung auf rein vertraglicher Basis beruht, können
die Importeure nicht gezwungen werden, sich daran zu beteiligen. Das
hat, insbesondere in den letzten zehn Jahren, zur Bildung einer zweiten
Kategorie von Importeuren geführt, die an der vertraglichen Regelung
nicht beteiligt waren. Diese Importeure konnten vor Inkrafttreten der
Geflügelverordnung am 31. März 1989 Geflügel frei einführen. Weil im
Laufe der Jahre ein immer grösser werdender Teil von Aussenseitern nicht
mehr bereit war, sich an der Speisung des Geflügelausgleichsfonds zu
beteiligen, hat der Bundesrat mit der Geflügelverordnung eine Regelung
getroffen, die auch die am privatrechtlichen Vertrag nicht beteiligten
Importeure verpflichtet, einheimisches Geflügel zu übernehmen, und die die
Erteilung von Einfuhrbewilligungen hievon abhängig macht (vgl. zu diesen
Entstehungsgründen der Geflügelverordnung BGE 117 Ib 452 E. 2, 471 E. 2).
c) Dem Bundesrat ging es also darum, mit einer subsidiären Ordnung die
privatwirtschaftliche Einfuhrregelung für jene Importeure zu ergänzen, die
sich am Vertrag zwischen den schweizerischen Geflügelimporteuren und der
Vereinigung SEG der schweizerischen Geflügelwirtschaft nicht beteiligen
wollten oder konnten. Die vom Bundesrat gehegte Befürchtung lässt sich
nicht von der Hand weisen, dass die bisher funktionierende Marktordnung
zerstört würde, wenn sich einmal eine nicht mehr vernachlässigbare Zahl
von Importeuren der privatrechtlichen Regelung entzieht und sich dadurch
Wettbewerbsvorteile verschafft. Dieses Verhalten hat zwangsläufig eine
Sogwirkung zur Folge, welcher nur durch staatliche Eingriffe Einhalt
geboten werden kann. Es kommt daher nicht darauf an, ob die von der
Beschwerdeführerin und weiteren Aussenseitern getätigten Importe selbst
schon dazu führen würden, dass einheimische Erzeugnisse nicht mehr zu
angemessenen Preisen abgesetzt werden können. Die Beschwerdeführerin
kritisiert zu Unrecht, der Bundesrat habe eine "präventiv angelegte
Massnahme" angeordnet. Der Bundesrat durfte im Rahmen des ihm zustehenden
Ermessens vielmehr annehmen, die privatwirtschaftliche Marktordnung werde
durch das Verhalten der Aussenseiter zusehends in Frage gestellt und
als Folge davon werde im Ergebnis auch die Abräumung des einheimischen
Marktes und der Absatz zu kostendeckenden Preisen gefährdet.
d) Im übrigen sind die Angaben der Beschwerdeführerin unzutreffend,
wonach lediglich sie selbst und eine kleinere Importeurin
der privatrechtlichen Marktordnung nicht beigetreten seien. Das
Bundesgericht selbst hatte sich schon mit sechs Fällen zu befassen,
auf die die Ersatzregelung der Geflügelverordnung anwendbar war (Urteile
vom 12. Dezember 1991); das Bundesamt für Aussenwirtschaft weist überdies
darauf hin, dass bereits 19 Unternehmungen individuelle Übernahmeverträge
nach Art. 3 Abs. 7 Geflügelverordnung abgeschlossen haben.
Erwägung 3
3.- Die nach Art. 23 LwG zu ergreifenden Massnahmen müssen unter
"Rücksichtnahme auf die andern Wirtschaftszweige" getroffen werden. Ob
hiezu auch die Konsumenten gehören, wie die Beschwerdeführerin meint, kann
offenbleiben (vgl. BGE 99 Ib 169). Einfuhrbeschränkungen sind zwangsläufig
mit einer Verteuerung der Produkte verbunden. Die Rücksichtnahme auf
die Konsumenten kann daher nicht so weit gehen, dass eine Verteuerung
der Produkte generell zu vermeiden wäre. Es ist gerade der Sinn der vom
Gesetzgeber vorgesehenen Einfuhrbeschränkungen, den Absatz einheimischer
Erzeugnisse zu angemessenen Preisen sicherzustellen. Die damit verbundenen
Preiserhöhungen sind nicht nur unvermeidlich, sondern gewollt.
Dem Bundesrat steht sodann ein weites Ermessen in der Frage zu,
auf welche Weise er auf die andern Wirtschaftszweige Rücksicht nehmen
will (BGE 104 Ib 111). Dass hiebei die angeblich besondere Situation
der Lebensmitteldiscounter hätte beachtet werden müssen, lässt sich
nicht nachvollziehen. Auch wenn die Beschwerdeführerin bestrebt ist,
ihre Waren zu möglichst tiefen Preisen anzubieten, kann sie hiefür nicht
Wettbewerbsvorteile in Anspruch nehmen, die daraus resultieren, dass
ihre Konkurrenten sich am Geflügelausgleichsfonds beteiligen, während
sie selbst frei von solchen Verpflichtungen Importe tätigen würde.
Erwägung 4
4.- Die Statuierung einer Übernahmepflicht setzt voraus, dass zwischen
dem eingeführten und dem geschützten bzw. zu übernehmenden Erzeugnis
Gleichartigkeit besteht. Die Beschwerdeführerin ist der Ansicht, solche
Gleichartigkeit bestehe zwischen Truten- und Pouletfleisch nicht. Indessen
ging es dem Bundesrat auch darum, die einheimische Trutenproduktion zu
schützen. Truten zählen beim privatwirtschaftlichen Vertragswerk ebenfalls
zu den übernahmepflichtigen Erzeugnissen, weshalb der Bundesrat mit
denselben Gründen wie beim Poulet von einer Gefährdung ausgehen und eine
Ersatzregelung für die nicht angeschlossenen Importeure treffen konnte.
Abgesehen davon ist festzuhalten, dass Art. 23 Abs. 1 LwG nicht
Gleichheit, sondern Gleichartigkeit der Erzeugnisse verlangt. Der Begriff
der Gleichartigkeit ist vom Gesetz nicht näher umschrieben worden, vielmehr
ist diese Aufgabe bewusst dem Bundesrat überlassen worden, dem je nach
der Veränderung der wirtschaftlichen Verhältnisse ein weiter Spielraum
zukommen sollte (Sten.Bull. 1951 N. 57 f., Votum des Kommissionspräsidenten
Obrecht). Wenn der Bundesrat die Warengruppe des Geflügels zusammenfasste
und in der Geflügelverordnung einheitlich behandelte, so lässt sich
darin folglich kein Gesetzesverstoss erkennen. Schon in der Allgemeinen
Landwirtschafts-Verordnung vom 21. Dezember 1953 (SR 916.01) wurde bei
Umschreibung der der Einfuhrbewilligungspflicht unterliegenden Waren
(Art. 28) der Begriff Geflügel im weiten Sinne der Zolltarifnummern
0207.1000/5000 (wo u.a. Hühner, Truthühner, Enten, Gänse und Perlhühner
aufgezählt sind) verwendet. Daneben unterliegt das übrige Fleisch einer
besonderen Importregelung. Wenn die Auffassung der Beschwerdeführerin
zutreffen sollte, Trutenfleisch substituiere im Konsum eher Kalbfleisch
als Pouletfleisch, wäre die Konsequenz, die Einfuhr von Truten in die
Schlachtviehverordnung einzubeziehen. Die naheliegende Gleichbehandlung
mit dem Geflügel entspricht aber der landwirtschaftsrechtlichen Zielgebung
durchaus. Wenn auch die inländische Trutenproduktion im Vergleich zur
Pouletproduktion gering sein mag, ist deren Importbindung an die Abräumung
der inländischen Geflügelproduktion insgesamt gerechtfertigt.
Erwägung 5
5.- Schliesslich macht die Beschwerdeführerin geltend, die
Geflügelverordnung schütze nicht bäuerliche, sondern gewerbliche und
industrielle Geflügelproduktion.
a) Die in Art. 23 Abs. 1 LwG vorgesehenen Massnahmen sind, wie die
Beschwerdeführerin zutreffend darlegt, für den Schutz landwirtschaftlicher,
nicht gewerblicher und industrieller Erzeugnisse bestimmt (BGE 102 Ib
360 E. 2). Die Geflügelverordnung verpflichtet aber ausdrücklich nur
zur Übernahme von Geflügel aus "bäuerlichen Betrieben" (Art. 1 Abs. 1
lit. b Geflügelverordnung). Als bäuerlich gelten namentlich Betriebe,
welche die Höchstbestandesvorschriften und die Auflagen des Tier- und
Umweltschutzes einhalten sowie mindestens 50% des Betriebseinkommens
aus nicht der Stallbauverordnung unterstehenden landwirtschaftlichen
Produktionszweigen (also nicht aus Fleisch- und Eierproduktion stammenden
Erzeugnissen) erzielen (Art. 1 Abs. 2 Geflügelverordnung in Verbindung
mit Art. 3 Höchstbestandes- und Art. 13 Abs. 1 lit. c Stallbauverordnung).
b) In Betracht fallen kann daher nur, dass die Geflügelverordnung
indirekt, indem sie das privatwirtschaftliche Vertragswerk stützt,
allenfalls auch der industriellen oder gewerblichen Geflügelproduktion
zugute kommen könnte.
Diesbezüglich muss aber beachtet werden, dass, solange die
Marktabräumung auf rein privatwirtschaftlicher Basis betrieben wurde,
es zum vornherein nicht Sache des Staates war, dafür zu sorgen, dass in
den Genuss der vertraglichen Regelung nur bäuerliche Betriebe kommen
konnten. Sodann hat die von der Beschwerdeführerin als industriell
angesprochene Optigal AG bis zum 31. Dezember 1991, entsprechend der
Übergangsfrist von Art. 25 der Höchstbestandesverordnung, ihre eigene
Produktion abgebaut und sie in bäuerliche Betriebe verlegt. Und auch im
übrigen erfüllen sämtliche Betriebe, die in den letzten Jahren aufgestockt
wurden, die Voraussetzungen, welche in der Geflügelverordnung an bäuerliche
Betriebe gestellt werden. Angesichts dieser Entwicklung lässt sich nicht
sagen, die Geflügelverordnung sanktioniere indirekt eine Marktordnung,
welche gewerbliche und industrielle Produktionsbetriebe fördere. Vielmehr
wird diese privatwirtschaftliche Marktordnung gerade dahingehend
umgestaltet, dass sie auch den Anforderungen der Geflügelverordnung genügen
würde. Dass dies nicht schlagartig erfolgen kann, liegt auf der Hand
und kann nicht zur Folge haben, dass auf die Abräumung der einheimischen
Erzeugnisse überhaupt verzichtet würde, denn gerade dadurch würden die
bäuerlichen Betriebe am meisten tangiert. Die Beschwerdeführerin selbst
ist, soweit sie importiert, auf der Grundlage der Geflügelverordnung
ohnehin nur verpflichtet, Geflügel aus bäuerlichen Betrieben zu übernehmen.