BGE 118 IB 417
118 Ib 417
50. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
vom 27. August 1992 i.S. D. gegen Eheleute B., Erbengemeinschaft R.,
Dorfschaftsgemeinde Sarnen, Regierungsrat und Verwaltungsgericht des
Kantons Obwalden (Verwaltungsgerichtsbeschwerde und staatsrechtliche
Beschwerde) Regeste
Art. 7 ff. WEG, Art. 20 RPG, Art. 5 VwVG, Art. 97 ff. OG; Anordnung
einer Neuordnungsumlegung, Rechtsmittelweg.
1. Die zum öffentlichen Recht des Bundes gehörenden Art. 7 ff. WEG
regeln präzise und verbindlich, unter welchen Voraussetzungen eine
Baulandumlegung angeordnet werden kann. Sie gehen als lex specialis der
allgemeinen Vorschrift des Art. 20 RPG vor, und in deren Anwendungsbereich
kommt kantonalem und kommunalem Umlegungsrecht keine selbständige
Bedeutung zu. Die Verpflichtung eines Grundeigentümers, mit seiner
Liegenschaft an einem Parzellarordnungsverfahren teilzunehmen, ist eine
Verfügung. Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde (E. 1 und 2).
2. Art. 7 und 8 WEG stellen für die Anordnung einer Neuordnungsumlegung
eine genügende gesetzliche Grundlage dar; Raum für und Anforderungen an
das kantonale Ausführungs- und Verfahrensrecht (E. 3).
3. Die Anordnung einer Neuordnungsumlegung ohne Nachweis eines
ausreichenden Interesses an der Schaffung neuen Wohnraumes (E. 4) und
ohne Berücksichtigung gewichtiger Interessen des Denkmalschutzes (E. 5)
verletzt Bundesrecht.
Sachverhalt
A.- Zwischen dem Ortsteil Kirchhofen und dem Bahnhof Sarnen liegt
westlich der Sarneraa das Gebiet Rüti/Cher, welches zur Dorfschaftsgemeinde
Sarnen gehört. Es befinden sich dort unter anderem die aneinandergrenzenden
und gemäss Zonenplan 1976 (mit Änderungen von 1979 und 1985) in der
Wohnzone W3 liegenden Grundstücke Nrn. 294, 297, 1861 und 1862. Es gilt
eine Ausnützungsziffer von 0,55. Das fragliche Areal bildet Bestandteil
des Ortsteiles Kirchhofen. Diesem Ortsbild kommt nationale Bedeutung
zu, weshalb es im Inventar der Schützenswerten Ortsbilder der Schweiz
verzeichnet ist (Anhang zur Verordnung über das Bundesinventar der
schützenswerten Ortsbilder der Schweiz vom 9. September 1981 [VISOS;
SR 451.12]).
D. ist Eigentümer der Parzelle Nr. 297, haltend 2896 m2, die mit einem
Wohn- und Geschäftshaus ("Haus Rosengarten") überbaut ist. Zugunsten
dieses Grundstückes ist zu Lasten der angrenzenden, südlich liegenden
und 337 m2 grossen Parzelle Nr. 1861 eine Bauverbotsdienstbarkeit im
Grundbuch eingetragen. Das Grundstück Nr. 1861 ist nicht überbaut und
gehört der Erbengemeinschaft R., die auch Eigentümerin des Grundstückes
Nr. 1862, haltend 845 m2, ist. Auf diesem westlich der Parzelle von
D. liegenden Grundstück befinden sich eine Molkerei mit Käsemagazin und
Wohnung, eine Garage, ein Käsekeller und der "Speicher im Cher". Zwischen
dieser Parzelle und der Liegenschaft von D. liegt ein ungünstig geformter
Grundstücksteil in der Grösse von 337 m2, welcher zur Parzelle Nr. 294
gehört, deren hauptsächliche Fläche im Südwesten an das Grundstück von
D. angrenzt. Diese total 1197 m2 grosse und mit einem Wohnhaus und Remise
überbaute Liegenschaft ist Eigentum des Ehepaares B. Auf dem Grundstück
befindet sich das sogenannte "Rote Haus im Cher".
Mit Eingabe vom 7. Dezember 1987 an den Dorfschaftsgemeinderat Sarnen
verlangten die Eheleute B. sowie die Erbengemeinschaft R. die Einleitung
eines Landumlegungsverfahrens, in welches die vier genannten Grundstücke
einbezogen werden sollten. Sie reichten einen von Grundbuchgeometer
G. ausgearbeiteten Entwurf zu einer Baulandumlegung vom 21. Juli 1986
ein. Nach diesem Entwurf ist vorgesehen, dass die Eheleute B. ihren
Grundstücksteil von 337 m2, welcher zwischen der Liegenschaft Nr. 1862
und der Parzelle Nr. 297 liegt, an die Parzelle Nr. 1862 abtreten. Die
den Erben R. gehörende Parzelle Nr. 1861 im Ausmass von ebenfalls 337
m2 soll zur Liegenschaft Nr. 297 von D. geschlagen werden. Von diesem
Grundstück wiederum soll eine Fläche von 337 m2 der Parzelle Nr. 294 der
Eheleute B. zugemessen werden. Mit Beschluss vom 5. April 1988 verfügte
der Dorfschaftsgemeinderat Sarnen die Einleitung der Baulandumlegung
aufgrund der eingereichten Akten. Der Beschluss stützt sich auf Art. 7 des
eidgenössischen Wohnbau- und Eigentumsförderungsgesetzes vom 4. Oktober
1974 (WEG; SR 843) sowie auf Art. 19 des kantonalen Baugesetzes vom 4. Juni
1972 (BauG) und Art. 140 des kommunalen Baureglementes vom 19. März 1976
(BR).
D. gelangte gegen den Beschluss des Dorfschaftsgemeinderates mit
Beschwerde vom 9. Mai 1988 an den Regierungsrat des Kantons Obwalden und
beantragte die Aufhebung der verfügten Baulandumlegung. Am 3. Januar 1989
wies der Regierungsrat die Beschwerde ab. Mit Eingabe vom 26. Januar 1989
verlangte D. vom Verwaltungsgericht des Kantons Obwalden die Aufhebung
des regierungsrätlichen Beschlusses vom 3. Januar 1989 und des Beschlusses
des Dorfschaftsgemeinderates vom 5. April 1988. Am 15. September 1989
wies das Verwaltungsgericht die Beschwerde ebenfalls ab.
Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde und staatsrechtlicher Beschwerde
vom 25. Oktober 1989 beantragt D. die Aufhebung des Entscheides des
Verwaltungsgerichtes. Das Bundesgericht ist auf die staatsrechtliche
Beschwerde nicht eingetreten und hat die Verwaltungsgerichtsbeschwerde
gutgeheissen
Auszug aus den Erwägungen:
aus folgenden Erwägungen:
Erwägung 1
1.- Das Bundesgericht prüft von Amtes wegen und mit freier
Kognition, ob die staatsrechtliche Beschwerde und/oder die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegeben ist (BGE 117 Ia 303 E. 1; 117 Ib
156 E. 1).
a) Den kantonalen Rechtsmittelweg hat der Beschwerdeführer beschritten;
das angefochtene Urteil ist ein kantonal letztinstanzlicher Entscheid,
was dem Grundsatze nach sowohl Voraussetzung für die Erhebung der
Verwaltungsgerichtsbeschwerde als auch der staatsrechtlichen Beschwerde
ist (Art. 98 lit. g und Art. 86 Abs. 2 OG). Der Beschwerdeführer hat
beide Beschwerden in einer Beschwerdeschrift erhoben, was zulässig ist
(BGE 115 Ib 461 E. 1d).
b) Gemäss Art. 97 OG in Verbindung mit Art. 5 VwVG ist die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig gegen Verfügungen, die sich auf
öffentliches Recht des Bundes stützen oder hätte stützen sollen, sofern
diese von den in Art. 98 OG genannten Vorinstanzen erlassen worden
sind und keiner der in Art. 99-102 OG oder in der Spezialgesetzgebung
vorgesehenen Ausschlussgründe gegeben ist (BGE 117 Ib 311 E. 1a). Dies
gilt auch für Verfügungen, die sowohl auf kantonalem bzw. kommunalem
wie auch auf Bundesrecht beruhen, falls und soweit die Verletzung von
unmittelbar anwendbarem Bundesrecht in Frage steht (BGE 116 Ib 162 f. E. 1a
mit Hinweisen).
c) Der angefochtene Entscheid stützt sich ausdrücklich auf die
Art. 7 und 8 WEG. Bereits der Beschluss des Dorfschaftsgemeinderates
Sarnen vom 5. April 1988 berief sich auf diese bundesrechtlichen
Vorschriften. Auch der Regierungsrat bezeichnete in seinem Rekursentscheid
vom 3. Januar 1989 die Art. 7 ff. des WEG als unmittelbar anwendbare
ausreichende gesetzliche Grundlage für die Anordnung der umstrittenen
Parzellarordnungsmassnahme. Das Verwaltungsgericht gelangte im
angefochtenen Entscheid (E. 1b) zum Ergebnis, "dass seit Inkrafttreten
des WEG auch im Kanton Obwalden eine ausreichende gesetzliche Grundlage
für die Durchführung einer sogenannten Neuordnungsumlegung besteht".
Die Art. 7 ff. WEG über die Umlegung von Bauland und die
Grenzregulierung regeln verbindlich die Anordnung dieser Massnahmen im
Interesse des Wohnungsbaues (Art. 1 WEG). Sie gehen als lex specialis
dem allgemeinen Grundsatz des Art. 20 des Bundesgesetzes über die
Raumplanung vom 22. Juni 1979 (Raumplanungsgesetz, RPG; SR 700) über
die Landumlegung vor (LEO SCHÜRMANN, Bau- und Planungsrecht, 2. Aufl.,
Bern 1984, S. 86; EJPD/BRP, Erläuterungen RPG N. 4 zu Art. 20, Anmerkung
487; HEINZ AEMISEGGER, Leitfaden zum RPG, Bern 1980, S. 79 f.). Das
Verwaltungsgericht erblickt in den genannten Vorschriften des WEG die
erforderliche gesetzliche Grundlage für die Anordnung der umstrittenen
Parzellarordnungsmassnahme und betrachtet das bereits bestehende kantonale
und kommunale Recht über die Baulandumlegung als Ausführungsrecht zu
Art. 7-11 WEG; dies bezeichnet das Bundesgericht als zulässig (BGE 106 Ia
368 f. E. 2b). Das Urteil des Verwaltungsgerichts stützt sich somit im
Sinne von Art. 5 VwVG auf öffentliches Recht des Bundes. Da sich gemäss
Art. 59 WEG der Rechtsschutz im Bereich des Bundes nach den allgemeinen
Bestimmungen über die Bundesrechtspflege richtet, kommt demgemäss die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde zum Zuge (Art. 97 Abs. 1 OG), sofern sie von
einer der in Art. 98 genannten Vorinstanzen ausgeht, was - wie bereits
erwähnt - im vorliegenden Falle zutrifft. Ein Unzulässigkeitsgrund im
Sinne der Art. 99-102 OG liegt nicht vor.
d) Das Verwaltungsgericht ist allerdings der Meinung, die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde sei unzulässig, weil das Bundesgericht in BGE
112 Ib 235 festgestellt habe, Art. 6 WEG stelle keine genügende gesetzliche
Grundlage für die Erhebung von Erschliessungsbeiträgen dar. Doch übersieht
das Gericht, dass die im zweiten Abschnitt des ersten Kapitels des WEG
über das Erschliessungsrecht enthaltenen Vorschriften über die Umlegung von
Bauland und Grenzregulierung nicht dem Art. 6 über Erschliessungsbeiträge
gleichgestellt werden können. Für die Erhebung von Beiträgen sind
präzise Vorschriften, welche den verfassungsrechtlichen Anforderungen
an die Erhebung von öffentlichen Abgaben genügen, unentbehrlich (BGE
114 Ia 11 E. 2b; 112 Ia 43 ff. E. 2a; 105 Ia 145 ff. E. 5b und c). Eine
Grundsatzbestimmung des Bundesrechts, die von "angemessenen Beiträgen" an
die Kosten der Groberschliessung spricht und anordnet, dass die Kosten der
Feinerschliessung ganz oder zum überwiegenden Teil den Grundeigentümern zu
überbinden seien, bildet klarerweise keine genügende gesetzliche Grundlage
für die Bemessung und Erhebung der öffentlichen Abgabe.
Die Vorschriften über die Umlegung von Bauland und die Grenzregulierung
regeln demgegenüber präzise und in einer sowohl die zuständigen Behörden
als auch die Grundeigentümer bindenden Weise, unter welchen Voraussetzungen
diese Parzellarordnungsmassnahmen anzuordnen sind. Dass kantonale
Zuständigkeits- und Verfahrensvorschriften nötig sind, gilt allgemein für
den Vollzug von Bundesrecht durch die Kantone. Es schliesst dies nicht aus,
dass die Art. 7 und 8 WEG die gesetzliche Grundlage für die Anordnung einer
Baulandumlegung bilden und dass die zuständige kantonale Behörde in diesem
Falle eine auf öffentliches Recht des Bundes gestützte Verfügung trifft.
Desgleichen steht die Tatsache, dass im kantonalen Recht
Parzellarordnungsverfahren seit langem bekannt und geregelt sind,
der Anwendung der Art. 7 ff. WEG nicht entgegen. Zudem sei beigefügt,
dass Art. 66 Abs. 2 WEG, der angeordnet hatte, dass die kantonalen
Ausführungserlasse der Genehmigung durch den Bundesrat bedürften, mit dem
Bundesgesetz über die Genehmigung kantonaler Erlasse vom 15. Dezember 1989
durch den Bund aufgehoben wurde (AS 1991 I S. 362 ff., S. 368 Ziff. 416).
e) Schliesslich ist daran zu erinnern, dass das Bundesrecht
bereits in Art. 703 ZGB Bodenverbesserungen anordnete, zu welchen auch
Parzellarordnungsmassnahmen zählen. Die entsprechende Regel ist eine
öffentlichrechtliche Vorschrift des Bundes, deren Auslegung und Anwendung
im Streitfalle Gegenstand der Verwaltungsgerichtsbeschwerde bildet (BGE
99 Ib 325 E. 1a).
Nicht anders verhält es sich mit den Vorschriften des Bundesgesetzes
über die Nationalstrassen vom 8. März 1960 (NSG; SR 725.11), die in den
Art. 30 ff. den Landerwerb im Landumlegungsverfahren anordnen und die
hiefür zu treffenden Massnahmen näher umschreiben (dazu insbesondere
Art. 31 Abs. 2 NSG sowie BGE 111 Ib 30 E. 3b mit Hinweisen). Ist
die Anwendung dieser bundesrechtlichen Vorschriften umstritten, so
kommt hiefür die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zum Zuge (BGE 105 Ib 107
ff. E. 1). So kann mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde die Einleitung eines
Landumlegungsverfahrens und die Bildung einer Landumlegungskorporation
angefochten werden, wenn geltend gemacht wird, die gesetzlichen
Voraussetzungen hiefür seien nicht erfüllt (BGE 111 Ib 30 E. 3b).
Gleiches gilt im Falle der Anordnung einer Umlegung zur Verbesserung
ungünstiger Grundstücksgrössen und -grenzen gestützt auf Art. 7 WEG. Wie
im Falle des Nationalstrassenrechtes ergibt sich die Verpflichtung zur
Anordnung der Umlegung aus dem Bundesrecht.
f) Fragen kann sich einzig, ob die staatsrechtliche Beschwerde deshalb
zum Zuge kommt, weil auch das Raumplanungsgesetz eine Grundsatzbestimmung
über die Landumlegung enthält. Doch besagt diese Vorschrift lediglich, dass
die Umlegung von Amtes wegen angeordnet und auch durchgeführt werden kann,
wenn Nutzungspläne dies erfordern. Aus diesem allgemeinen Grundsatz sowie
der Regelung des Rechtsschutzes in Art. 34 RPG ergibt sich nicht, dass die
für die Bundesrechtspflege geltende übliche Ordnung nicht zum Zuge kommt,
wenn gestützt auf spezielles Bundesverwaltungsrecht Verfügungen im Sinne
von Art. 5 VwVG getroffen werden. So ist mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde
geltend zu machen, ein Nutzungsplan müsse geändert werden, weil eine
Bauzone den Anforderungen des Bundesumweltschutzrechtes hinsichtlich
der Lärmimmissionen nicht entspreche (Art. 24 USG), auch wenn im
allgemeinen gegen die Festsetzung und Änderung von Nutzungsplänen nur
die staatsrechtliche Beschwerde zum Zuge kommt (Art. 21 und 34 RPG;
BGE 117 Ib 311 ff. E. 1 und 3).
Der angefochtene Entscheid nennt als notwendige gesetzliche
Grundlage für die Anordnung der Baulandumlegung neben den einschlägigen
kantonalen und kommunalen Vorschriften ausschliesslich Art. 7 und 8
WEG. Die Verpflichtung eines Grundeigentümers, mit seiner Liegenschaft
an einem Parzellarordnungsverfahren teilzunehmen, ist eine Verfügung im
Sinne von Art. 5 Abs. 1 VwVG. Demnach ist im verwaltungsgerichtlichen
Beschwerdeverfahren zu prüfen, ob die Vorschriften des WEG eine
ausreichende gesetzliche Grundlage für die Anordnung der Umlegung bilden.
Erwägung 2
2.- a) Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann der Beschwerdeführer die
Verletzung von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch
des Ermessens sowie die unrichtige oder unvollständige Feststellung des
rechtserheblichen Sachverhalts rügen (Art. 104 lit. a und b OG). An die
Feststellung des Sachverhalts ist das Bundesgericht gebunden, wenn -
wie hier - ein kantonales Gericht als Vorinstanz entschieden und den
Sachverhalt nicht offensichtlich unrichtig, unvollständig oder unter
Verletzung wesentlicher Verfahrensbestimmungen festgestellt hat (Art. 105
Abs. 2 OG). Zum Bundesrecht zählt auch das Bundesverfassungsrecht
(BGE 115 Ib 168 E. 1 mit Hinweisen). Soweit der Beschwerdeführer
eine Verletzung verfassungsmässiger Rechte rügt, übernimmt die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde die Rolle der staatsrechtlichen Beschwerde
(BGE 116 Ib 178 E. 1 und 114 Ib 133 E. 2, je mit Hinweisen). Dies gilt
auch für die Berufung des Beschwerdeführers auf Art. 6 EMRK.
b) Der Beschwerdeführer macht geltend, nicht nur die Art. 7 f. WEG,
sondern auch Art. 19 BauG und Art. 40 BR würden keine ausreichende
gesetzliche Grundlage für die Anordnung der Umlegung bilden.
Dieser Berufung auf das kantonale Recht kommt keine selbständige
Bedeutung zu. Wie bereits dargelegt, geht das Verwaltungsgericht davon
aus, dass diese Vorschriften nur zusammen mit den Bestimmungen des WEG
eine genügende gesetzliche Grundlage für die Anordnung der Umlegung bilden
würden. Ob eine ausreichende gesetzliche Grundlage für die Anordnung der
Baulandumlegung gegeben ist und ob genügende öffentliche Interessen,
welche die entgegenstehenden privaten Interessen überwiegen, die
Einleitung des Verfahrens rechtfertigen, ist im verwaltungsgerichtlichen
Beschwerdeverfahren zu prüfen.
Das Entsprechende gilt für die Rüge, der angefochtene Entscheid
missachte die in der Eigentumsgarantie (Art. 22ter BV) enthaltene
Wertgarantie. Auf diese Rüge ist nur insoweit einzutreten, als zu
prüfen ist, ob sich aus dem Einleitungsbeschluss eine Missachtung
des im Umlegungsverfahren zu beachtenden Grundsatzes des wertgleichen
Realersatzes ergibt (vgl. BGE 105 Ia 324; Urteil des Bundesgerichtes
vom 16. Dezember 1981, publiziert in: ZBl 84/1983 S. 73 ff.). Sollte
jedoch Gewähr dafür bestehen, dass im Umlegungsverfahren diesem Grundsatz
nachgekommen werden kann, so bleibt es dem Beschwerdeführer unbenommen,
gegen den Umlegungsbeschluss zu gegebener Zeit Beschwerde zu führen,
falls er der Meinung sein sollte, seinem Anspruch auf Realersatz werde
nicht Rechnung getragen.
Es ergibt sich aus diesen Erwägungen, dass für die staatsrechtliche
Beschwerde kein Raum bleibt. Auf sie ist nicht einzutreten.
Erwägung 3
3.- Der Ausgang der Sache hängt davon ab, ob sich die kantonalen
Instanzen zu Recht auf die Art. 7 und 8 WEG berufen konnten, um in
Verbindung mit dem kantonalen und kommunalen Recht eine Baulandumlegung
anzuordnen, in welche auch die Liegenschaft des Beschwerdeführers
einbezogen werden soll. Zweck der Umlegung bildet die Verbesserung der
bestehenden Parzellenverhältnisse im Hinblick auf eine rationellere
bauliche Nutzung der in das Umlegungsverfahren einbezogenen Grundstücke.
a) Der Beschwerdeführer macht geltend, Art. 7 und 8 WEG könnten
nicht angewendet werden, weil vom Bundesrat genehmigte kantonale
Ausführungsvorschriften fehlen würden. Dieser Auffassung kann nicht
gefolgt werden. Wie bereits erwähnt wurde, sind Baulandumlegungsverfahren
im kantonalen Recht seit langem bekannt. Soweit das geltende Recht die
Zuständigkeit und das Verfahren für die Durchführung von Umlegungen ordnet,
erübrigen sich kantonale Ausführungsvorschriften. Das Bundesrecht ändert
an der Geltung bestehenden kantonalen Rechts nichts, soweit dieses ihm
nicht widerspricht. Es ist vielmehr, wie das Verwaltungsgericht zutreffend
darlegt, bundesrechtskonform anzuwenden, andernfalls würde Bundesrecht
nicht vollzogen.
b) Dass die Art. 7 und 8 WEG sich auch auf die Verbesserung der
Grundstücksverhältnisse in überbauten Quartieren beziehen, stellt der
Beschwerdeführer nicht in Abrede. Art. 7 WEG spricht von der Erneuerung
von Wohnquartieren und sieht vor, dass durch Umgestaltung der Grundstücke
nach Form, Grösse und Gruppierung eine rationelle Überbauung ermöglicht
werden soll. In Übereinstimmung mit diesem Grundsatz ordnet Art. 8
an, dass die Umlegung von überbauten Grundstücken angeordnet werden
kann und muss, wenn dies die Mehrheit der beteiligten Grundeigentümer,
der mehr als die Hälfte des betroffenen Gebiets gehört, verlangt. Ist
diese Voraussetzung nicht erfüllt, so kann sie auch von Amtes wegen auf
Beschluss der zuständigen Behörde verfügt werden.
Im vorliegenden Fall stellt das einbezogene Gebiet Wohnbauland dar. Die
Form, Grösse und Gruppierung der alten Parzellen lassen erkennen, dass
eine ungünstige Grundstücksgestaltung vorliegt. Der Augenschein hat dies
bestätigt und ergeben, dass die bestehenden Bauten auf den Liegenschaften
Nr. 1862 und Nr. 294 im Verhältnis zum Verlauf der Parzellengrenzen zum
Teil baurechtswidrig sind. Die primäre Voraussetzung für die Anordnung
einer Umlegung ist damit erfüllt.
Die ungünstigen Verhältnisse betreffen freilich nicht das
Grundstück des Beschwerdeführers. Doch ergibt sich hieraus nicht ohne
weiteres, dass seine Liegenschaft nicht in das Verfahren einbezogen
werden darf. Entscheidend ist nämlich, ob die weiteren gesetzlichen
Voraussetzungen für die Anordnung der Umlegung erfüllt sind und ob
nicht allfällige sonstige öffentlichen sowie die privaten Interessen
des Beschwerdeführers der Umlegung entgegenstehen und im konkreten Fall
überwiegen (vgl. Urteil des Bundesgerichtes vom 1. April 1981, publiziert
in: ZBl 84/1983 S. 183 ff.).
c) Die Einwendung des Beschwerdeführers, der Beschluss, ein
Umlegungsverfahren einzuleiten, sei sinn- und zwecklos, weil in Obwalden
keine Vorschriften für das anschliessende Verfahren bestünden, ist nicht
stichhaltig.
Es trifft zu, dass das geltende kantonale Recht nur eine äusserst
knappe Regelung über die Baulandumlegung in Art. 19 BauG enthält und dass
das kommunale Recht sich im wesentlichen damit begnügt, die kantonale
Vorschrift in Art. 40 BR zu wiederholen. Doch bezeichnen beide Vorschriften
die zuständigen Behörden für die Anordnung einer Baulandumlegung. Auch
nennen sie als Voraussetzung nicht nur den Landerwerb für Strassenbauten,
sondern allgemein ungünstig gruppierte Baulandparzellen (Art. 19 Abs. 1
lit. a BauG und Art. 40 Abs. 1 lit. a BR). Sie bringen ferner zum Ausdruck,
dass die anteilsmässigen Eigentumsrechte zu wahren sind (Art. 19 Abs. 3
BauG und Art. 40 Abs. 3 BR). Damit sprechen sie den Grundsatz des
wertgleichen Realersatzes an, der im Umlegungsverfahren respektiert werden
muss, was sich schon aus Art. 4 BV sowie aus der verfassungsrechtlichen
Gewährleistung des Eigentums gemäss Art. 22ter BV ergibt (BGE 105 Ia 326
ff. E. 2a-e).
Die kantonale Praxis zeigt, dass aufgrund dieser Vorschriften
Baulandumlegungen durchgeführt wurden (Verwaltungsgerichtsentscheide vom 8.
Juli 1976, publiziert in: Verwaltungs- und Verwaltungsgerichtsentscheide
des Kantons Obwalden [VVGE] 1976/77, Nr. 53, und vom 11. Juli 1983,
publiziert in: VVGE 1983/84, Nr. 41). Das Verwaltungsgericht stellte
dabei auch Verfahrensfragen klar. Die Praxis anerkennt, dass sowohl
der Einleitungsbeschluss mit Festlegung des Perimeters als auch der
Umlegungsbeschluss, mit welchem das Verfahren abgeschlossen wird,
mit Verwaltungsbeschwerde und kantonaler Verwaltungsgerichtsbeschwerde
angefochten werden können. Trotz der rudimentären Regelung des kantonalen
Rechts besteht somit die Gewähr dafür, dass ein ausreichender Rechtsschutz
mit voller richterlicher Kontrolle der Rechtsanwendung gewährleistet
ist. Diese Kontrolle schliesst die Überprüfung der Ausübung des Ermessens
auf Überschreitung oder Missbrauch hin ein, was den Anforderungen von
Art. 6 Ziff. 1 EMRK genügt (BGE 118 Ia 226 E. b, 115 Ia 191).
d) Im vorliegenden Fall hat das Verwaltungsgericht diese
Kontrolle in einer verfassungsrechtlich nicht zu beanstandenden Weise
ausgeübt. Insbesondere konnte das Gericht davon ausgehen, dass der
Gemeinderat eine Umlegung anordnen durfte, auch wenn er hiezu nicht
verpflichtet war. Es trifft zwar zu, dass der Gemeinderat bei seinem
Beschluss davon ausging, das Mehrheitserfordernis gemäss Art. 40 Ziff. 2
BauR sei erfüllt. Der Regierungsrat verneinte diese Annahme in seinem
Rekursentscheid, hielt jedoch fest, es sei dem Gemeinderat möglich, auch
von Amtes wegen die Umlegung anzuordnen. Wenn das Verwaltungsgericht dieser
Annahme zustimmte, so liegt hierin keine Rechtsverletzung (Art. 20 RPG,
Art. 8 WEG).
Aus der im Instruktionsverfahren eingegangenen Stellungnahme des
Dorfschaftsgemeinderates ergibt sich, dass dieser ein öffentliches
Interesse an der Durchführung der Umlegung bejaht. Er bezeichnet zwar die
vom Verwaltungsgericht vertretene Auslegung von Art. 19 Abs. 2 BauG, wonach
als betroffenes Land nicht nur der von der Umlegung beanspruchte Boden,
sondern die Fläche aller Grundstücke zu berücksichtigen ist, deren Grenzen
durch die Umlegung verändert werden sollen, als unrichtig. Doch ändert dies
nichts an seiner Befugnis, die Umlegung sowohl nach Art. 7 f. WEG als auch
nach Art. 20 RPG von Amtes wegen anzuordnen. Der Dorfschaftsgemeinderat
erklärt nicht, er hätte die Umlegung nicht eingeleitet, wenn er sich der
Rechtslage, wie sie das Verwaltungsgericht darlegte, bewusst gewesen wäre.
Erwägung 4
4.- Nach dem Gesagten stellen die Art. 7 und 8 WEG in Verbindung mit
dem kantonalen und kommunalen Recht an sich eine ausreichende gesetzliche
Grundlage für die Anordnung einer Neuordnungsumlegung dar. Auch hat
das Verwaltungsgericht die ihm obliegende Rechtskontrolle in formeller
Hinsicht in nicht zu beanstandender Weise ausgeübt.
Für den Ausgang der Sache ist somit die Frage entscheidend, ob die
Einleitung eines Umlegungsverfahrens mit Einbezug der Liegenschaft des
Beschwerdeführers materiell in Berücksichtigung aller gesetzlichen
Voraussetzungen und der konkreten Verhältnisse zu Recht erfolgt ist
und ob dem Umlegungsverfahren nicht öffentliche und private Interessen
entgegenstehen, die als überwiegend zu bezeichnen sind.
a) Die Umlegung gemäss den Art. 7 ff. WEG steht im Dienste der
Förderung des Wohnungsbaues im allgemeinen, wie der Titel des ersten Teiles
des Gesetzes besagt. Geht es - wie hier - um eine Neuordnungsumlegung, so
kann diese angeordnet werden, wenn die Erneuerung eines Wohnquartiers wegen
ungünstiger Grundstücksgrössen und -grenzen erschwert wird. Voraussetzung
bilden die Bedürfnisse des Wohnungsbaues sowie der Nachweis, dass die
bestehenden Grundstücke nach Form, Grösse und Gruppierung eine rationelle
Überbauung verunmöglichen. Art. 9 WEG bringt diese Zielsetzung besonders
deutlich dadurch zum Ausdruck, dass die Neuordnung mit der Auflage
verbunden werden kann, die Grundstücke in einer für den Eigentümer
zumutbaren Frist zu überbauen oder für die Überbauung zur Verfügung zu
stellen. Es kann hiezu eine Bauverpflichtung angeordnet und im Grundbuch
angemerkt werden.
b) Im vorliegenden Falle steht fest, dass von den in das Verfahren
einbezogenen Liegenschaftseigentümern keiner klare Vorstellungen für eine
neue Wohnüberbauung besitzt. Der Beschwerdeführer widersetzt sich der
Umlegung, weil er nicht bereit ist, Teile seiner Liegenschaft in eine neue
Wohnüberbauung einbeziehen zu lassen. Gemäss Ziff. 2.5 des dem Amtsbericht
des Regierungsrates beiliegenden Dossiers ist die 845 m2 haltende
Liegenschaft Nr. 1862 mit den bestehenden Wohn- und Gewerbebauten bereits
derart intensiv überbaut, dass das zulässige Ausnutzungsmass von 0,55
um über 536 m2 vorhandener Bruttogeschossfläche überschritten ist. Auch
wenn die Fläche von 337 m2 der nichtüberbauten Parzelle Nr. 1861 zur
Grundstücksfläche hinzugerechnet wird, was gemäss dem Umlegungsvorschlag
des Geometers G. vom 21. Juli 1986 ermöglicht werden soll, so läge immer
noch eine beachtliche Überschreitung der Bruttogeschossfläche vor; es
ergäbe sich ein zulässiges Nutzungsmass von 650 m2 mit einer Überschreitung
um 350 m2 der zulässigen Bruttogeschossfläche.
Bei dieser Ausgangslage ist es zumindest als fraglich zu bezeichnen,
ob die Vergrösserung der Parzelle Nr. 1862, die durch die Umlegung erzielt
werden könnte, einen ausreichenden Anreiz für den Abbruch der bestehenden
Wohn- und Gewerbebauten und deren Ersetzung durch einen neuen Wohnhausbau
mit geringerer Bruttogeschossfläche zu bilden vermöchte. Jedenfalls fehlt
jeder Anhaltspunkt hiefür.
Somit verbleibt als einzige reale Möglichkeit für die Schaffung
zusätzlichen Wohnraumes eine Neuüberbauung der Liegenschaft Nr. 294. Auch
wenn deren Eigentümer die Absicht geäussert haben, ihr bestehendes "Rotes
Haus im Cher" abzubrechen und durch einen Neubau zu ersetzen, so fehlen
Pläne hiefür. Doch steht aufgrund des zulässigen Nutzungsmasses fest,
dass nicht mit einem erheblichen Zuwachs von Wohnraum gerechnet werden
könnte. Das bestehende Haus weist eine Bruttogeschossfläche von rund 489
m2 auf; zulässig sind 658 m2, so dass ohne Vergrösserung der Parzelle
zusätzlicher Wohnraum im Ausmass von 169 m2 Bruttogeschoss geschaffen
werden könnte. Diese Fläche würde sich um das Ausmass erhöhen, das sich
ergäbe, wenn ein Abschnitt der Liegenschaft des Beschwerdeführers zur
Parzelle Nr. 294 geschlagen werden könnte. Indes ist angesichts der
Wertdifferenzen nicht damit zu rechnen, dass die Parzelle Nr. 294 um
337 m2 vergrössert werden könnte. Selbst wenn man dies annähme, ergäbe
sich lediglich ein zusätzlicher Gewinn um 185 m2 Bruttogeschossfläche;
in jedem Fall hielte sich der Gewinn an Wohnraum in bescheidenem Rahmen.
d) Es kann somit nicht gesagt werden, ein im Sinne des WEG
ausreichendes Interesse an der Schaffung neuen Wohnraumes sei
nachgewiesen, um zur Zeit die Umlegung zu rechtfertigen. Von einem
Gewinn für den Wohnungsbau könnte allenfalls gesprochen werden, wenn in
das Umlegungsgebiet auch die angrenzende Liegenschaft Nr. 1864 einbezogen
würde. Diese ist nur im geringen Nutzungsmass von 0,11 überbaut und verfügt
damit über eine Nutzungsreserve von 636 m2. Doch sind deren Eigentümer
offenbar nicht mit einem Einbezug ihrer Parzelle in das Umlegungsgebiet
einverstanden. Wie sich am Augenschein gezeigt hat, soll lediglich eine
geringe Grenzbereinigung zur Verbesserung der Zufahrt zum "Roten Haus im
Cher" vorgenommen werden. Im Plan des Geometers G. vom 21. Juli 1986 ist
die entsprechende Fläche, die zur Liegenschaft Nr. 294 geschlagen werden
soll, mit 38 m2 angegeben.
Eine Neuordnungsumlegung zur Förderung des Wohnungsbaues könnte
etwa dadurch gerechtfertigt werden, dass entweder die Eigentümer
oder der Dorfschaftsgemeinderat von Amtes wegen einen Quartierplan
für die Neuüberbauung des Quartiers ausarbeiten würden, der auch die
erforderliche Bereinigung der Parzellenverhältnisse vorsehen könnte. Die
alsdann zur Verwirklichung des Planes anzuordnende Umlegung könnte
mit der in Art. 9 WEG vorgesehenen Bauverpflichtung verbunden werden,
sofern das kantonale Recht deren Durchführung sicherstellt (Art. 11
Abs. 1 WEG). Doch müsste wohl damit gerechnet werden, dass sich die
Eigentümer einem solchen Vorgehen widersetzen würden, wie dies die
vorliegende Auseinandersetzung erkennen lässt. Solange keine Gewähr
dafür besteht, dass die Liegenschaften, welche in die Neuordnungsumlegung
einbezogen werden sollen, innert nützlicher Frist mit Wohnbauten überbaut
werden, kann nicht gesagt werden, die Umlegung diene der Förderung des
Wohnungsbaues. Diese Voraussetzung müsste erfüllt sein, um die gestützt
auf das WEG angeordnete Neuordnungsumlegung zu rechtfertigen.
Im übrigen ist in diesem Zusammenhang auch auf die
Entstehungsgeschichte der hier fraglichen Grundstücke hinzuweisen, wie
sie durch die Auskünfte und Akten des Grundbuchamtes gemäss Amtsbericht
des Regierungsrates belegt ist. Es ergibt sich aus den Grundbuchbelegen,
dass einzelne der hier in Frage stehenden Parzellen oder deren Teile früher
zum Grundstück Nr. 294 der Ehegatten B. gehörten. Auch diese Sachlage
weist auf eine Zweckentfremdung des Instituts der Neuordnungsumlegung hin.
Erwägung 5
5.- a) Auch Fragen des Denkmalschutzes lassen die Anordnung
der Umlegung als fragwürdig erscheinen. Das Umlegungsgebiet liegt
in der Umgebung des Ortsteils Kirchhofen, welcher im Bundesinventar
der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz aufgeführt ist. Gemäss dem
geltenden Denkmalverzeichnis des Kantons Obwalden sind folgende Bauten
und Bauteile geschützt:
- Wohnhaus "Rosengarten" auf der Liegenschaft Nr. 297
- "Speicher im Cher" auf Grundstück Nr. 1862
- Buffet und Türsturz im "Roten Haus im Cher" auf Parzelle Nr. 294
Allerdings ist beizufügen, dass das Buffet, wie an der
Augenscheinsverhandlung bestätigt wurde, nicht mehr vorhanden ist. Dem
Amtsbericht des Regierungsrates kann entnommen werden, dass das
kantonale Erziehungsdepartement dem Dorfschaftsgemeinderat Sarnen
empfiehlt, gestützt auf eine Überprüfung der historischen Bausubstanz
das "Rote Haus im Cher" als qualitätsvollen Bau ins Inventar der lokalen
Kulturobjekte aufzunehmen. Der Dorfschaftsgemeinderat ist gemäss seiner
Antwort vom 7. April 1992 zwar nicht gewillt, eine Unterschutzstellung
anzuordnen. Doch sind mit dieser Antwort die Fragen des Denkmalschutzes
wohl nicht endgültig geklärt. An der Augenscheinsverhandlung haben auch
die Vertreter des Eidgenössischen Departements des Innern einen Schutz
befürwortet. Die Schutzwürdigkeit des vorhandenen und auch geschützten
Türsturzes hat der Augenschein bestätigt. Es ist kennzeichnend, dass das
Haus mit einem Bild des Türsturzes in dem vom Schweizerischen Ingenieur-
und Architektenverein herausgegebenen Bürgerhaus-Werk vermerkt ist
(Das Bürgerhaus in der Schweiz, XXX. Band, Kanton Unterwalden, 1937,
S. LXV sowie Tafel 40). In dem von ROBERT DURRER herausgegebenen Werk,
Die Kunstdenkmäler des Kantons Unterwalden, Zürich 1929, ist sowohl die
Türe am "Roten Haus im Cher" als auch das Haus selbst vor dem letzten
Umbau beschrieben und wiedergegeben (S. 612 f.). Doch kann die Frage des
Schutzes des Hauses sowie der Eingliederung des geschützten Türsturzes
in eine Neuüberbauung offengelassen werden.
Geschützt ist der "Speicher im Cher" auf der Liegenschaft der
Erbengemeinschaft R., dessen hohe Schutzwürdigkeit der Augenschein
ebenfalls hat erkennen lassen. Dieser Speicher ist heute dank des
Abstandes, den das bestehende Wohnhaus der Beschwerdegegner B. von der
Grenze zur Liegenschaft des Beschwerdeführers einhält, sichtbar, woran
angesichts des hohen Denkmalwertes zweifellos ein erhebliches öffentliches
Interesse besteht. Eine Neuüberbauung müsste diesem Interesse ebenfalls
Rechnung tragen.
Schliesslich ist das Haus des Beschwerdeführers (Haus "Rosengarten")
ein hochrangiges Baudenkmal. Im angeführten Werk der Kunstdenkmäler des
Kantons Unterwalden ist es abgebildet und beschrieben (S. 633). Nicht
zuletzt dank der gegebenen Parzellenstruktur ist auch dieses Haus vom
angrenzenden Strassenareal aus gut einsehbar, was im öffentlichen Interesse
zu begrüssen ist. Die Befürchtungen des Eidgenössischen Departements
des Innern, die beantragte Umlegung könnte die Denkmalschutzinteressen
gefährden, sind daher nicht ohne weiteres von der Hand zu weisen. Der
Bestand der Parzelle Nr. 1861, welche mit einem Bauverbot zugunsten der
Liegenschaft des Beschwerdeführers belastet ist, sichert diesem Baudenkmal
von hohem Rang den erwünschten Freiraum.
b) Auch wenn anerkannt wird, dass die Verbesserung der
Parzellenverhältnisse im öffentlichen Interesse liegt, so ist nicht zu
verkennen, dass dem Interesse der Förderung des Wohnungsbaues unter den
gegebenen konkreten Verhältnissen nur ein beschränktes Gewicht beigemessen
werden kann. Der Schutz der vorhandenen Baudenkmäler verdient Beachtung
und ist - jedenfalls zur Zeit - als überwiegend zu bezeichnen. Sollen
in dem Gebiet neue Wohnbauten erstellt werden, so gebietet das Interesse
des Ortsbild- und Denkmalschutzes deren sorgfältige Einordnung, was nur
aufgrund einer Quartierplanung möglich sein dürfte. Solange diese nicht
vorliegt und der Schutz der Baudenkmäler nicht gesichert wird, ist es
verfehlt, eine Baulandumlegung anzuordnen, bevor nicht feststeht, wie die
Parzellen in Abstimmung auf eine den Anforderungen des Denkmalschutzes
entsprechende Überbauung zu bilden sind.
c) Aus diesem Ergebnis kann nicht gefolgert werden, dass an
einer Bereinigung des unbefriedigenden Verlaufs der Parzellengrenzen
zwischen den Liegenschaften Nr. 294 und Nr. 1862 kein öffentliches
Interesse bestünde. Die den geltenden baugesetzlichen Vorschriften nicht
entsprechenden baulichen Verhältnisse beim geschützten "Speicher im Cher"
werden durch den bestehenden Grenzverlauf verschlechtert. Der Speicher
und der Schopf B. halten auf einzelnen Gebäudeseiten keinen Grenzabstand
ein. Doch vermöchte sich eine Grenzkorrektur zur Herstellung baugesetzlich
befriedigender Verhältnisse nicht auf das WEG zu stützen. Ob eine
Grenzbereinigung gemäss kantonalem Baugesetz und dem Gemeindebaureglement
angeordnet werden könnte, hätten die zuständigen Behörden des Kantons
und der Gemeinde, allenfalls auf Initiative der Eigentümer, zu beurteilen.