BGE 118 IB 407
118 Ib 407
49. Extrait de l'arrêt de la Ire Cour de droit public du 18 novembre
1992 dans la cause X. SA contre Département des travaux publics, de
l'aménagement et des transports et Conseil d'Etat du canton de Vaud
(recours de droit administratif) Regeste
Bundesgesetz über den Umweltschutz; Abfallbehandlung (Art. 30 ff. USG).
1. Verursacherprinzip (Art. 2 USG) und Abfallbehandlung; Anwendung
der Regeln des Bundesrechts betreffend die Übernahme der Kosten für das
Verwerten, Unschädlichmachen und Beseitigen von Sonderabfällen, vorliegend
von Aushubmaterial und Bauabfällen, durch den Inhaber der Abfälle (E. 3).
2. Überbinden von Kosten für Sicherungs- bzw. Behebungsmassnahmen
der Behörden im Sinne der Art. 8 GSchG und Art. 59 USG auf den Zustands-
oder Verhaltensstörer (E. 4).
3. Der Grundsatz der Rechtsgleichheit muss bei der Anwendung der
Bestimmungen über die Abfälle beachtet werden (E. 5).
Sachverhalt
A.- La société X. SA (ci-après: la société) est propriétaire d'une
parcelle de 4790 m2, qu'elle a acquise en 1985 d'une autre société qui a
ensuite été dissoute. Auparavant encore, la parcelle était la propriété
de la société A. SA et il s'y trouvait des réservoirs d'hydrocarbures,
aériens et souterrains. Ces installations ont été désaffectées, puis
supprimées dès 1983, lorsque A. SA a cessé ses activités. Deux terrains
voisins sont également occupés par des installations d'entreprises de la
branche des produits pétroliers.
La société a déposé en 1988 une demande d'autorisation en vue
d'édifier un centre de distribution sur sa parcelle. Le permis de
construire lui a été délivré et elle a mis son projet en chantier en juin
1989. La société a fait acheminer les matériaux terreux excavés vers une
décharge, mais l'exploitant les a refusés en raison de leur trop forte
teneur en hydrocarbures. Avisé par la société, le Département des travaux
publics, de l'aménagement et des transports du canton de Vaud (ci-après:
le département) a chargé son Service des eaux et de la protection de
l'environnement de procéder à un examen, qui a révélé que les terres
étaient moyennement à fortement imprégnées d'un mélange d'essence et
de mazout. Le 19 juin 1989, le département a indiqué à la société les
mesures à prendre, à savoir le tri des terres excavées et leur transport
dans divers centres de traitement ou décharges, selon qu'elles étaient
fortement, faiblement ou non souillées.
Le 28 juin 1989, la société a requis du département qu'il recherche
les responsables de la pollution du sol de sa parcelle et qu'il rende
une décision à cet égard. Le département a renvoyé la société à agir
devant le juge civil, le cas échéant, contre le précédent propriétaire
du terrain. A l'issue des opérations d'évacuation et d'élimination des
matériaux terreux, les entreprises qui se sont chargées du transport et
du traitement ont adressé une facture à la société, pour un montant de
358'843 francs. Le 18 juin 1990, la société a requis du département qu'il
statue formellement sur la prise en charge de ces frais par l'Etat de Vaud,
le cas échéant qu'il identifie l'auteur de ces déchets qu'elle n'avait pas
produits. Le département a écarté la requête de la société. La société a
déféré cette décision au Conseil d'Etat du canton de Vaud, qui a rejeté le
recours, en retenant qu'il appartenait au détenteur des déchets spéciaux,
en l'occurrence à la société, de les traiter à ses frais.
Agissant par la voie d'un recours de droit administratif, la société
a demandé au Tribunal fédéral d'annuler la décision rendue par le Conseil
d'Etat et de renvoyer le dossier au département pour qu'il procède à la
répartition des frais d'élimination des terres excavées. Le recours a
été rejeté dans la mesure où il était recevable.
Auszug aus den Erwägungen:
Extrait des considérants:
Erwägung 3
3.- Selon la recourante, le droit fédéral imposerait aux cantons
d'identifier l'auteur des déchets à traiter; si l'auteur ne peut
être identifié - tel serait le cas en l'espèce, la société n'ayant
au demeurant jamais exercé elle-même d'activités dans le domaine des
hydrocarbures -, la collectivité publique devrait supporter elle-même
les frais d'élimination. A l'appui de ses moyens, la recourante invoque
l'art. 31 al. 2 de la loi fédérale sur la protection de l'environnement
(LPE; RS 814.01).
a) Au sens de la loi fédérale sur la protection de l'environnement,
on entend par déchets "tous biens meubles dont le détenteur veut se
défaire ou dont le recyclage, la neutralisation ou l'élimination est
commandé par l'intérêt public" (art. 7 al. 6 LPE). L'art. 30 al. 1 LPE,
qui énonce une obligation générale relative au traitement des déchets,
a la teneur suivante:
"Le détenteur de déchets doit les recycler, les neutraliser ou les
éliminer selon les prescriptions de la Confédération et des cantons."
L'art. 30 LPE distingue une catégorie de déchets, les "déchets
dangereux", qui ne peuvent être remis qu'à des entreprises autorisées
spécialement à les prendre en charge (art. 30 al. 4 LPE). Parmi ces
déchets figurent les "déchets spéciaux" au sens de l'art. 3 al. 2 de
l'ordonnance du 10 décembre 1990 sur le traitement des déchets (OTD;
RS 814.015). Cette disposition renvoie en fait à l'ordonnance sur les
mouvements de déchets spéciaux, qui comporte, dans son annexe 2, une
liste exhaustive de ces déchets (art. 1er al. 1 ODS; cf. ANDREAS TRÖSCH,
Kommentar zum Umweltschutzgesetz, art. 30 et 31, Zurich 1991, N. 75 ad
art. 30). La "terre souillée par des produits pétroliers" figure dans cette
liste des déchets spéciaux (Annexe 2 ODS, catégorie 12, code 3041). La
recourante ne conteste d'ailleurs pas que ses matériaux d'excavation
répondent, pour une partie d'entre eux à tout le moins, à cette définition.
Les art. 6 ss OTD mentionnent en outre certains types de déchets
(déchets urbains, déchets compostables, etc.) en énonçant des règles
et des principes pour leur traitement. En particulier, l'art. 9 OTD,
relatif aux "déchets de chantier", est ainsi libellé:
"1 Quiconque effectue des travaux de construction ou de démolition doit
séparer les déchets spéciaux des autres déchets et, dans la mesure où
les conditions d'exploitation le permettent, doit trier sur place ces
derniers afin de les répartir comme il suit:
a. Matériaux d'excavation et déblais non pollués;
b. Déchets stockables définitivement en décharge contrôlée pour
matériaux
inertes sans devoir subir un traitement préalable;
c. Autres déchets.
2 L'autorité peut exiger un tri plus poussé si cette opération
permet la
valorisation d'une partie des déchets."
Par ailleurs, selon l'art. 11 OTD, les cantons veillent à ce que les
déchets de chantier combustibles, notamment, soient incinérés dans des
installations appropriées s'il n'est pas possible de les valoriser.
Enfin, la disposition cantonale d'exécution relative aux déchets
spéciaux et figurant à l'art. 16 de la loi vaudoise sur la gestion des
déchets (LGD) charge également leur détenteur de les traiter "à ses frais",
soit par ses propres moyens, conformément aux prescriptions, soit en les
acheminant dans un centre de ramassage ou de traitement.
b) Aux termes de l'art. 2 LPE, "celui qui est à l'origine d'une mesure
prescrite par la présente loi en supporte les coûts". Ce principe général,
dit de causalité (aussi "principe pollueur-payeur"; dans le texte allemand:
"Verursacherprinzip"), ne désigne pas, pour chaque cas particulier,
le responsable des mesures à prendre; il signifie en revanche que les
frais pourront être reportés sur le véritable auteur de l'atteinte
à l'environnement, même si celle-ci doit être combattue par un tiers
(cf. Message relatif à la LPE, FF 1979 III, p. 775).
En vertu de la loi fédérale, l'"auteur" ou le "pollueur"
("Verursacher") peut être notamment le propriétaire d'un immeuble
ou d'une installation (cf. art. 20 et 25 LPE), le détenteur d'une
installation, d'un dépôt ou de déchets (cf. art. 10 al. 3, 16 al. 3
et 30 LPE), l'exploitant d'une installation (cf. art. 10 al. 1 LPE);
l'art. 2 LPE ne donne pas lui-même une définition précise (cf. BEATRICE
WAGNER, Das Verursacherprinzip im schweizerischen Umweltschutzrecht,
RDS 108/1989 II, p. 359). Lorsque l'activité de plusieurs "pollueurs"
est l'une des conditions nécessaires pour que l'effet dommageable se
produise, le législateur a été le plus souvent amené à désigner l'un ou
l'autre comme le responsable soit de prendre les mesures appropriées, soit
d'assumer les divers coûts liés à la pollution; ces obligations ou cette
responsabilité sont en principe concentrées sur la personne qui exerce
une activité supposée particulièrement dangereuse pour l'environnement,
soit par l'exploitation d'une installation, soit par la fabrication ou
la diffusion de produits (cf. ANNE PETITPIERRE-SAUVAIN, Le principe
pollueur-payeur en relation avec la responsabilité du pollueur, RDS
108/1989 II, p. 462-463). Si la loi attribue à l'auteur de l'atteinte
l'obligation de prendre lui-même des mesures, la question de la charge
de leur coût, selon l'art. 2 LPE, est ainsi en principe automatiquement
résolue (cf. HERIBERT RAUSCH, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, art. 2,
Zurich 1985, N. 18).
c) L'art. 30 al. 1 LPE charge le détenteur des déchets d'assurer
leur traitement (recyclage, neutralisation ou élimination; cf. art. 3
al. 3 OTD). Conformément à l'art. 2 LPE, les frais de traitement doivent,
dans ce domaine, être en principe supportés par celui que la loi charge
de prendre les mesures nécessaires, à savoir le détenteur (cf. RAUSCH,
op.cit., N. 18 ad art. 2; TRÖSCH, op.cit., N. 15 ad art. 30 et N. 14 ad
art. 31). Le détenteur (dans le texte allemand: "Inhaber") est celui
qui a en fait un pouvoir de disposition sur les déchets; ce n'est pas
nécessairement la personne qui est à l'origine de leur production
(cf. TRÖSCH, op.cit., N. 10 ad art. 30). Les déchets sont en effet
actuellement un des types de "produits" dont il est admis qu'ils peuvent
causer des dommages importants en dehors de tout accident: il en résulte
une concentration de nombreuses obligations, voire de la responsabilité
sur leur détenteur (cf. PETITPIERRE-SAUVAIN, op.cit., p. 463); en outre,
il est souvent difficile, en pratique, d'identifier la personne qui est
véritablement à l'origine des déchets (cf. TRÖSCH, op.cit., N. 10 ad
art. 30 et N. 14 ad art. 31). Le traitement des déchets incombe donc
à leur détenteur et l'art. 31 al. 1 LPE, qui prescrit aux cantons de
veiller à ce que les déchets soient recyclés, neutralisés ou éliminés,
n'a pas pour signification de confier cette tâche, de façon générale, à la
collectivité publique (cf. Message relatif à la LPE, FF 1979 III, p. 800).
Dans son commentaire de l'art. 30 LPE, ANDREAS TRÖSCH souligne
néanmoins la difficulté de concilier les obligations mises à la charge du
détenteur avec le principe de causalité énoncé à l'art. 2 LPE; il remarque
toutefois que l'art. 30 al. 1 LPE n'exclut pas une répartition des frais
conforme à ce principe. Si le détenteur doit être considéré, a priori,
comme celui qui est à l'origine de la nécessité de traiter les déchets,
il lui est cependant possible de prouver que les mesures requises ne lui
sont pas imputables et ainsi d'obtenir que les frais de traitement soient
reportés sur l'auteur ou le pollueur effectif (cf. TRÖSCH, op.cit.,
N. 15 ad art. 30).
d) Certaines dispositions de la loi fédérale représentent cependant
des exceptions au principe de causalité énoncé à l'art. 2 LPE. Il en
va ainsi notamment de l'art. 31 al. 2 LPE (cf. RAUSCH, op.cit., art. 2,
N. 21), dont la teneur est la suivante:
"[Les cantons] recyclent, neutralisent ou éliminent eux-mêmes les
ordures
ménagères et déchets d'auteurs non identifiés ou dont on ne saurait
attendre qu'ils satisfassent aux obligations prévues à l'art. 30, 1er
alinéa, en raison de leur impécuniosité. Ils peuvent aussi confier ces
tâches aux communes ou à d'autres collectivités de droit public. Des
entreprises privées peuvent être chargées d'exécuter ces tâches."
En ce qui concerne les ordures ménagères, le législateur a constaté
que, depuis des décennies, les pouvoirs publics en assuraient le recyclage
et l'élimination à la place des particuliers; dans ces conditions, il
se justifiait de consacrer cette pratique par une disposition légale
(cf. Message relatif à la LPE, FF 1979 III, p. 801).
L'art. 31 al. 2 LPE met aussi à la charge des cantons le traitement
de déchets d'"auteurs non identifiés" (dans le texte allemand: "deren
Verursacher nicht ermittelt werden kann"). Une telle disposition a pour
but d'assurer le recyclage, la neutralisation ou l'élimination de déchets
dont un détenteur se serait débarrassé en violation des prescriptions
ou qui auraient dû être traités par une personne entre-temps disparue
(décès, faillite ou dissolution d'une personne morale, etc.); cette norme
tient compte des risques que comportent les dépôts de déchets abandonnés
ou qui ne sont pas traités en temps utile. C'est pour les mêmes motifs
que la collectivité doit se charger des déchets d'auteurs impécunieux
(cf. Message relatif à la LPE, FF 1979 III, p. 801; TRÖSCH, op.cit.,
N. 10 ad art. 31).
L'art. 31 al. 2 LPE emploie le terme d'auteur ("Verursacher") et non de
détenteur ("Inhaber"); il vise cependant la personne chargée de prendre les
mesures prescrites à l'art. 30 al. 1 LPE, soit en définitive le détenteur
des déchets; le Message du Conseil fédéral parle d'ailleurs de "déchets
d'auteurs inconnus au sens de l'art. 27, 1er alinéa" du projet de loi,
disposition qui correspond à l'art. 30 al. 1 LPE (cf. Message relatif
à la LPE, FF 1979 III, p. 801; TRÖSCH, op.cit., N. 11 ad art. 31). La
recourante allègue néanmoins que cette différence terminologique entre les
art. 30 al. 1 et 31 al. 2 LPE ne serait pas dépourvue de portée. Cependant,
si l'on retient l'hypothèse dans laquelle le détenteur des déchets est une
personne distincte de leur auteur, ce dernier étant inconnu ou insolvable,
la collectivité publique devrait, en vertu de l'art. 31 al. 2 LPE tel
qu'il est interprété par la recourante, traiter elle-même et à ses frais
les déchets, quand bien même le détenteur, identifié, aurait les moyens de
prendre les mesures prescrites. Cette interprétation n'est pas conciliable
avec la règle de l'art. 30 al. 1 LPE. La recourante, qui a d'ailleurs
pourvu elle-même au traitement de ses matériaux d'excavation, ne peut donc
pas simplement se prévaloir de l'incertitude quant à l'identité de celui
qui a permis l'infiltration d'hydrocarbures dans son terrain pour réclamer
ici l'application de la règle exceptionnelle de l'art. 31 al. 2 LPE.
e) En l'espèce, les matériaux excavés - qu'il s'agisse de terres
souillées par des produits pétroliers ou de terres non polluées - sont des
déchets produits par l'activité de construction engagée par la recourante
sur sa parcelle, soit des "déchets de chantier" au sens de l'art. 9 OTD. En
les remettant d'abord à une décharge, la société a bel et bien voulu s'en
défaire (cf. art. 7 al. 6 LPE); à ce stade, le département n'avait pas
encore été requis de prendre une décision. L'autorité cantonale, avertie
par la société, est ensuite intervenue non pas pour pourvoir elle-même
au traitement des déchets ou pour prendre des "mesures de sécurité"
(cf. art. 59 LPE), mais pour donner des "directives". En effet, la présence
dans les terres excavées de déchets spéciaux nécessitait d'abord un tri,
puis des dispositions particulières pour l'élimination (cf. art. 30 al. 4
LPE, art. 9 et 11 OTD) et il appartenait au département de veiller à ce
que les opérations se déroulent conformément aux prescriptions (cf. art. 31
al. 1 LPE). La recourante, détentrice des matériaux provenant de sa propre
parcelle, est à l'origine des mesures nécessaires pour le traitement de ses
déchets, spéciaux ou non, car elle les a produits en procédant aux travaux
de construction. Elle ne prétend pas que, dans ces opérations de fouille
et d'excavation, un tiers serait intervenu, à qui les mesures prises
seraient imputables (cf. supra consid. 3c in fine). Dans ces conditions
et conformément à l'art. 30 al. 1 LPE et au principe de causalité
(art. 2 LPE), la recourante doit supporter les frais de recyclage, de
neutralisation et d'élimination des terres excavées. Les conditions pour
une exception à ce principe, fondée par exemple sur l'art. 31 al. 2 LPE,
ne sont pas réunies en l'espèce et la décision attaquée ne viole pas
les dispositions fédérales relatives au traitement des déchets; elle est
d'ailleurs aussi conforme au droit cantonal d'exécution (art. 16 LGD).
Erwägung 4
4.- La recourante fait cependant valoir que la seule présence de
résidus d'hydrocarbures dans le sol de sa parcelle aurait déjà nécessité
des mesures de protection ou d'élimination, indépendamment de ses travaux
d'excavation. L'autorité aurait alors dû chercher à identifier l'auteur
de la pollution. Cependant, la recourante concède que l'écoulement du
temps depuis que les dépôts d'hydrocarbures exploités sur sa parcelle
ont été désaffectés, ainsi que l'implantation de plusieurs entreprises
de cette même branche sur les terrains avoisinants, vouent pratiquement
à l'échec toute tentative d'identification de la personne responsable des
infiltrations. Dans ces conditions, il serait contraire au droit fédéral
et insoutenable, de la part de l'autorité cantonale, de prendre prétexte
des travaux effectués par la recourante pour mettre à sa charge l'entier
des frais liés au traitement des terres souillées.
a) La décision attaquée retient que les conditions n'étaient pas
remplies, en l'espèce, pour que l'Etat intervienne directement à l'égard
du propriétaire du terrain. Dans sa réponse au recours, le Conseil d'Etat
a encore précisé que la présence dans le sol de substances telles que des
hydrocarbures ne nécessitait des mesures de lutte contre la pollution qu'à
partir du moment où ces résidus créaient un danger effectif pour la nappe
phréatique; tel n'était pas le cas sur la parcelle de la recourante. Cette
dernière n'a pas expliqué en quoi ces constatations seraient inexactes ou
incomplètes. Elle n'a pas non plus tenté de démontrer que les substances
litigieuses présenteraient, non seulement pour les eaux, mais de façon
générale pour l'homme et son environnement (animaux, plantes, sol;
cf. art. 1er al. 1 et 28 al. 1 LPE), des risques justifiant des mesures
de sécurité prises d'office par le département.
b) Dans sa réponse au recours, le Conseil d'Etat indique que les
substances litigieuses, qui demeurent sans risque tant qu'elles sont prises
dans la glaise, peuvent entraîner une pollution après leur extraction. Dans
l'hypothèse d'une atteinte imminente ou effective à l'environnement,
pour une raison ou pour une autre et indépendamment de toute activité
de construction, l'autorité aurait pu être amenée à prendre des mesures
de sécurité ou de rétablissement de l'état intérieur; dans ce cas, les
frais de son intervention auraient pu être répartis selon le principe de
l'art. 59 LPE, qui est ainsi libellé:
"Les frais provoqués par des mesures que les autorités prennent pour
empêcher une atteinte imminente ainsi que pour en déterminer l'existence
et y remédier, peuvent être mis à la charge de ceux qui en sont
la cause."
Une règle semblable figure à l'art. 8 de la loi fédérale du 8 octobre
1971 sur la protection des eaux contre la pollution (LPEP; RS 814.20);
l'art. 59 LPE en a repris le principe, mais son champ d'application
n'est pas limité aux risques de pollution des eaux (cf. FELIX MATTER,
Kommentar zum Umweltschutzgesetz, art. 59, Zurich 1986, N. 5).
c) Dans sa jurisprudence relative à l'art. 8 LPEP, le Tribunal fédéral
a désigné les personnes "qui sont la cause" des mesures de sécurité en
recourant aux notions de perturbateur par comportement et de perturbateur
par situation. Le perturbateur par comportement est une personne dont
les actes ou les omissions, ou ceux des tiers qui dépendent d'elle, ont
provoqué l'atteinte; le perturbateur par situation est une personne à qui
il incombe de remettre une chose dans un état conforme à l'ordre public, en
raison de ses liens avec cette chose, généralement parce qu'elle en dispose
ou en jouit comme propriétaire ou possesseur. Il ne suffit cependant pas,
pour que le perturbateur soit appelé au remboursement des frais occasionnés
par des mesures de sécurité, que sa situation ou son comportement soit
en relation de causalité avec la menace ou l'atteinte qui a nécessité
ces mesures; il faut en outre que le lien de causalité soit immédiat,
c'est-à-dire que la cause elle-même ait franchi les limites du danger
("immédiateté de la causalité"). Le perturbateur par comportement est donc
celui qui a causé directement le danger ou l'atteinte; pour qu'il y ait
perturbateur par situation, il faut, en ce sens, que la chose elle-même
ait constitué directement la source de ce danger ou de cette atteinte
(ATF 114 Ib 47/48 consid. 2a et les arrêts cités; cf. CLAUDE ROUILLER,
L'exécution anticipée d'une obligation par équivalent, in: Mélanges André
Grisel, Neuchâtel 1983, p. 598).
Le Tribunal fédéral a en particulier appliqué l'art. 8 LPEP dans une
affaire jugée le 17 septembre 1987 (arrêt non publié en la cause M. AG c.
Bâle-Campagne). Des travaux d'excavation avaient mis au jour une pollution
du sol par hydrocarbures, jusque-là non décelée et stabilisée. A l'occasion
de ces travaux, une couche d'huile minérale s'était répandue sur la nappe
phréatique, ce qui avait entraîné une intervention et des mesures de
sécurité de la part de l'autorité cantonale compétente. Celle-ci avait
mis la totalité des frais à la charge du propriétaire de la parcelle et
maître de l'ouvrage; l'autorité cantonale de recours avait ensuite opéré
une distinction entre les frais provoqués par l'activité de construction,
à supporter par le propriétaire, et les frais pour la mise en place
de contrôles ultérieurs des eaux souterraines dans ce secteur, laissés
à la charge de l'Etat. Statuant sur un recours de droit administratif
du propriétaire, le Tribunal fédéral a confirmé la solution cantonale,
en ne tranchant pas la question de savoir si le propriétaire était un
perturbateur par situation, mais en retenant que, comme auteur des travaux
à l'origine de la pollution, il était un perturbateur par comportement;
en outre, comme la personne à l'origine de la présence d'hydrocarbures
dans le sol ne pouvait en pratique plus être identifiée, il se justifiait
de mettre les frais à la charge du propriétaire, qui tire des avantages de
la chose mais qui en supporte aussi les inconvénients. Les circonstances
de cette affaire sont, jusqu'à un certain point, semblables à celles de
la présente espèce. Dès lors, si le département avait été amené à prendre
des mesures de sécurité à l'occasion des travaux sur la parcelle de la
recourante, les frais auraient pu être mis à sa charge, en sa qualité de
perturbateur unique, à tout le moins par comportement. Dans son résultat,
une telle solution, qu'elle soit fondée sur l'art. 8 LPEP ou l'art. 59
LPE, ne différerait pas de celle de la décision attaquée. Les griefs de
la recourante à cet égard ne peuvent donc qu'être écartés.
Erwägung 5
5.- La recourante se plaint encore d'une violation du principe de
l'égalité de traitement. L'art. 4 Cst. confère le droit d'exiger que
les situations de fait semblables soient assujetties à des règles de
droit semblables, et les situations de fait dissemblables à des règles
de droit dissemblables (ATF 118 Ia 2 consid. 3a, 117 Ia 259 consid. 3b,
111 Ib 219 consid. 4). Les autorités doivent respecter ce principe dans
l'application des dispositions fédérales relatives au traitement des
déchets (ATF 117 Ib 424 consid. 8). La recourante ne prétend toutefois
pas que d'autres détenteurs de déchets ont été, dans une même situation,
exonérés du paiement des frais de traitement et on ne voit pas pour quel
motif l'égalité commanderait, en l'occurrence, que la collectivité s'en
charge. Ce grief se révèle donc mal fondé.