BGE 118 IB 296
118 Ib 296
37. Extrait de l'arrêt de la Ire Cour de droit public du 20 mars 1992 dans
la cause Ligue suisse pour la protection de la nature contre Département
de l'agriculture et Tribunal administratif du canton de Neuchâtel (recours
de droit administratif) Regeste
Art. 103 lit. c OG, 12 NHG, 24 RPG; Beschwerdebefugnis
gesamtschweizerischer Vereinigungen.
1. Die gesamtschweizerische Vereinigung mit ideellen
Zielen, welche einen auf Art. 24 RPG gestützten Entscheid mit
Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht anfechten will, muss
sich (zumindest) am letztinstanzlichen kantonalen Verfahren beteiligt
haben, sofern die angefochtene Bewilligung ihr Anlass dazu gegeben hat
(E. 2a).
2. Eine gesamtschweizerische Vereinigung ist befugt, über das Organ
ihrer kantonalen Sektion bei der letzten kantonalen Instanz Beschwerde
zu führen. Die kantonalen Verfahrensordnungen stellen Anforderungen
hinsichtlich Form- und Fristwahrung auf. Diese Anforderungen müssen von
der kantonalen Sektion beachtet werden, damit die gesamtschweizerische
Vereinigung anschliessend mit einer Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim
Bundesgericht zugelassen wird. Dies macht eine Aufgabenteilung zwischen der
gesamtschweizerischen Vereinigung und ihrer kantonalen Sektion notwendig
(E. 2b-d).
Sachverhalt
A.- Le Département de l'agriculture du canton de Neuchâtel a accordé
à la Direction des télécommunications l'autorisation de construire une
maisonnette et un mât d'antenne NATEL C sur une parcelle de la commune
de Noiraigue, dans la réserve du Creux-de-Van. L'autorisation, fondée
sur l'art. 24 LAT, a été publiée dans la Feuille officielle du canton
de Neuchâtel.
La Ligue neuchâteloise pour la protection de la nature, section
neuchâteloise de la Ligue suisse pour la protection de la nature, a adressé
au Tribunal administratif du canton de Neuchâtel un recours contre cette
décision. En tête de son acte, elle a précisé que la Ligue suisse pour
la protection de la nature faisait également recours "pour autant que de
besoin". Au fond, elle a invoqué l'intérêt prépondérant à la sauvegarde
du site. La recourante a produit une procuration établie par la Ligue
suisse pour la protection de la nature, l'autorisant à la représenter et
à agir en son nom contre la décision du département cantonal.
Le Tribunal administratif a déclaré le recours irrecevable, au
motif que la Ligue neuchâteloise pour la protection de la nature n'avait
pas qualité pour recourir au sens de l'art. 32 de la loi cantonale sur
la procédure et la juridiction administratives (LPJA). Selon la cour
cantonale, elle n'était pas atteinte dans ses intérêts propres et la
majorité de ses membres n'étaient pas touchés par la décision attaquée;
par ailleurs, comme association régionale ou section cantonale d'une
association d'importance nationale, elle ne pouvait pas se prévaloir de
l'art. 12 LPN ni d'une autre disposition légale l'habilitant à recourir
(cf. art. 32 let. b LPJA). Enfin, le Tribunal administratif a retenu que,
en vertu de l'art. 51 al. 1 LPJA, seul un avocat pouvait représenter
une partie dans la procédure: la Ligue neuchâteloise n'était donc pas
autorisée à agir en qualité de mandataire de la Ligue suisse.
Agissant par la voie d'un recours de droit administratif pour
violation des art. 12 LPN et 4 Cst., la Ligue suisse pour la protection
de la nature demande au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt du Tribunal
administratif. Le Tribunal fédéral a admis le recours et renvoyé la cause
à la cour cantonale.
Auszug aus den Erwägungen:
Extrait des considérants:
Erwägung 1
1.- Selon l'art. 97 OJ en relation avec l'art. 5 PA, la voie du recours
de droit administratif est ouverte contre les décisions fondées sur le
droit public fédéral - ou qui auraient dû l'être -, à condition qu'elles
émanent des autorités énumérées à l'art. 98 OJ et pour autant qu'aucune
des exceptions prévues aux art. 99 à 102 OJ ou dans la législation spéciale
ne soit réalisée (ATF 116 Ib 162 consid. 1a, 178 consid. 1a et les arrêts
cités). Le recours de droit administratif est en particulier recevable
contre les décisions relatives à des autorisations fondées sur l'art. 24
LAT (art. 34 al. 1 LAT), ce qui est le cas en l'espèce.
Selon la recourante, la décision d'irrecevabilité violerait l'art. 12
LPN; cette disposition donne aux communes et aux associations d'importance
nationale qui, aux termes de leurs statuts, se vouent à la protection de
la nature et du paysage ou à des tâches semblables par pur idéal le droit
de recourir au Conseil fédéral ou au Tribunal fédéral contre des arrêtés
ou ordonnances (Erlasse oder Verfügungen) des cantons, ou des décisions
d'autorités fédérales. La Ligue suisse pour la protection de la nature,
qui est une association d'importance nationale au sens de l'art. 12 LPN
(ATF 96 I 505 consid. 2b), est habilitée à faire valoir par la voie du
recours de droit administratif que sa qualité pour recourir découlant
de cette disposition ou la validité de sa participation à la procédure
cantonale a été déniée à tort par l'autorité cantonale de dernière instance
(art. 103 let. c et 104 let. a OJ; ATF 116 Ib 121 consid. 1, 115 Ib
338 consid. 1). La recourante prétend que la décision d'irrecevabilité
violerait aussi l'art. 4 Cst.: dans les domaines qui relèvent de la
juridiction administrative fédérale, le recours de droit administratif
permet aussi de dénoncer la violation des droits constitutionnels des
citoyens (ATF 116 Ib 10, 115 Ib 385 consid. 1a, 112 Ib 237 consid. 2a).
Erwägung 2
2.- a) Dans la procédure d'autorisation de construire régie par
l'art. 24 LAT, les associations d'importance nationale ont qualité
pour recourir et pour faire valoir que l'autorisation serait contraire
aux objectifs de protection de la nature et du paysage prévus par
l'art. 24sexies Cst. et par la loi sur la protection de la nature et du
paysage (ATF 117 Ib 100, 116 Ib 122). L'organisation qui entend exercer le
droit de recours au Tribunal fédéral prévu par l'art. 12 LPN doit avoir
participé (au moins) à la procédure de dernière instance cantonale, si
l'autorisation contestée, qui a été portée à sa connaissance, lui donnait
des motifs de le faire (ATF 117 Ib 274 consid. 1a, 116 Ib 122, 432 ss, 467
consid. 2b). Le devoir imposé aux organisations d'importance nationale de
participer à la procédure de dernière instance cantonale implique qu'elles
soient clairement informées qu'un projet exige une autorisation relevant
du droit fédéral. En l'espèce, l'autorisation a été publiée conformément
à l'art. 25 al. 2 OAT, ce qui représente un moyen de publicité suffisant
(ATF 116 Ib 467 consid. 2b). Ce devoir implique aussi une diligence accrue
de la part de ces organisations. Le Tribunal fédéral a cependant relevé
qu'une telle exigence ne devait pas constituer un obstacle à l'activité
des associations nationales, compte tenu notamment du fait qu'à ce niveau,
leurs sections cantonales ou régionales étaient souvent habilitées par
le droit cantonal à agir à leur place (ATF 116 Ib 431 consid. 3d).
b) En vertu de l'art. 32 LPJA, ont qualité pour recourir au Tribunal
administratif "toute personne, corporation et établissement de droit
public ou commune touchés par la décision et ayant un intérêt digne
de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée" (let. a), ainsi
que "toute autre personne, groupement ou autorité qu'une disposition
légale autorise à recourir" (let. b). La recourante ne prétend pas que
cette norme conférerait, de façon générale, la qualité pour recourir
à la Ligue neuchâteloise pour la protection de la nature et elle ne se
prévaut d'aucune disposition légale cantonale dans ce sens. Elle fait
cependant valoir que, en tant que section cantonale dépendant étroitement
de l'association faîtière, elle a procédé au bénéfice d'une procuration
spéciale, en qualité d'organe de l'association nationale chargé de la
représenter et non en tant que son mandataire. En effet, dans son acte de
recours cantonal, la Ligue neuchâteloise pour la protection de la nature
a exposé sans équivoque qu'elle agissait au nom de la Ligue suisse et
son papier à lettres indique qu'elle est une section cantonale de cette
association nationale. Au surplus, la procuration établie à la date du
dépôt du recours par la Ligue suisse atteste que la Ligue neuchâteloise
est autorisée à agir en son nom dans la présente procédure.
c) En l'espèce, l'association cantonale n'a pas procédé seule ni
à l'insu de l'organisation nationale, habilitée à recourir en vertu de
l'art. 32 let. b LPJA en relation avec l'art. 12 LPN. Le rapport étroit
entre ces deux associations ressort d'ailleurs de leurs statuts. Par
exemple, les buts de la Ligue neuchâteloise sont ceux de la Ligue suisse
et la qualité de membre de la première association entraîne automatiquement
celle de membre de la seconde; en outre, la Ligue neuchâteloise groupe tous
les adhérents de la Ligue suisse domiciliés dans le canton de Neuchâtel
(art. 2, 3 et 4 des statuts de la Ligue neuchâteloise). Par ailleurs,
il résulte clairement des statuts de la Ligue suisse (LSPN) que les
sections cantonales y exercent une certaine fonction organique: la Ligue
est formée des sections cantonales (art. 6); elle est en particulier
chargée de "collaborer étroitement avec les sections cantonales"
(art. 4 al. 1) et "les sections agissent en étroite collaboration avec
les organes de la LSPN" (art. 8). Pour des motifs d'organisation de ses
activités, une telle association nationale doit pouvoir déléguer à ses
sections cantonales diverses tâches, en particulier la surveillance des
publications officielles d'autorisations et la rédaction des oppositions,
le cas échéant, et des actes de recours cantonaux. Les exigences pour le
respect des formes et délais d'intervention dans les procédures cantonales,
auxquelles l'association nationale a l'obligation de participer pour
être ensuite admise à exercer son droit de recours au Tribunal fédéral,
impliquent une telle répartition des tâches (cf. arrêt du 15 juillet 1991
en la cause Ligue suisse pour la protection de la nature et consorts
c. H. et Appenzell A. Rh., consid. 3b-3c non publiés aux ATF 117 Ib 97
ss). Dans ces conditions, force est d'admettre que la section cantonale
peut agir comme organe de l'association d'importance nationale.
d) Comme il ressort clairement du dossier de la cause que la
Ligue suisse pour la protection de la nature a chargé spécialement sa
section cantonale d'agir en son nom devant le Tribunal administratif,
cette association nationale a valablement recouru par l'organe de sa
section; le monopole des avocats ne s'applique pas à la personne morale
agissant par l'intermédiaire de son organe. Cela étant, il n'y a pas
lieu d'examiner quelle décision la cour cantonale aurait dû prendre
si le recours avait été formé par une association régionale dont les
liens avec l'organisation faîtière auraient été moins étroits ou qui
ne se serait pas prévalue d'emblée de l'accord de cette dernière. Pour
le même motif, il n'est pas nécessaire d'examiner si la sanction de
l'irrecevabilité aurait procédé d'un excès de formalisme et si un délai de
grâce n'aurait pas dû être préalablement imparti à la partie recourante
pour lui permettre de se faire représenter par un représentant autorisé
(cf., en droit fédéral, l'art. 30 al. 2 OJ). De toute façon, dans les
circonstances de l'espèce, en déclarant irrecevable le recours de la
section cantonale de la Ligue suisse pour la protection de la nature et
en refusant d'entrer en matière sur ses moyens dirigés contre le projet
litigieux, le Tribunal administratif a privé l'organisation nationale de
son droit de recours garanti par l'art. 12 LPN et il a ce faisant violé
cette disposition. Le recours de droit administratif doit dès lors être
admis (art. 104 let. a OJ).