BGE 118 IB 277
118 Ib 277
35. Extrait de l'arrêt de la Ire Cour de droit public du 28 juillet 1992
dans la cause S. contre Préposé spécial au traitement des documents établis
pour assurer la sécurité de l'Etat (recours de droit administratif).
Regeste
Einsicht in Karteikarten und Dossiers des Polizeidienstes der
Bundesanwaltschaft. Unzulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen
Entscheide des Sonderbeauftragten für die Behandlung der Staatsschutzakten
des Bundes. Vereinbarkeit des Rechtsschutzes nach StaVo mit Art. 13 EMRK.
1. Entscheide des Sonderbeauftragten betreffend die Einsicht in
Karteikarten (Fichen) des Polizeidienstes der Bundesanwaltschaft,
welche in Anwendung von Art. 5 ff. der Verordnung über die Behandlung
von Staatsschutzakten des Bundes (StaVo, SR 172.014) getroffen werden,
betreffen die (innere und äussere) Sicherheit des Landes im Sinne von
Art. 100 lit. a OG und können daher nicht mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde
angefochten werden. Es steht einzig die Beschwerde an den Bundesrat nach
Art. 14 StaVo in Verbindung mit Art. 72 VwVG offen (E. 2).
2. Zuständigkeit des Bundesgerichts zur Prüfung der Vereinbarkeit
von Art. 100 lit. a OG mit Art. 13 EMRK (E. 3).
3. Die behördliche Erhebung von Daten über das Privatleben von
Bürgern, deren Aufbewahrung zu Staatsschutzzwecken und die Verweigerung
der Einsichtnahme stellen Eingriffe in das von Art. 8 EMRK geschützte
Privatleben dar (E. 4).
4. Tragweite des Anspruchs auf eine wirksame Beschwerde vor einer
nationalen Instanz im Sinne von Art. 13 EMRK (E. 5).
5. Der Rechtsschutz, wie er gestützt auf die StaVo mit den Entscheiden
des Sonderbeauftragten, des Ombudsmannes und des Bundesrates gewährt wird,
genügt im vorliegenden Fall den Anforderungen von Art. 13 EMRK (E. 6).
Sachverhalt
A.- S. a demandé au Ministère public de la Confédération l'accès
aux fiches et dossiers le concernant. Le Préposé spécial au traitement
des documents établis pour assurer la sécurité de l'Etat a remis à S. une
photocopie de sa fiche, en masquant les données relatives aux informateurs.
Cette décision indique la voie de la réclamation au médiateur et celle
du recours au Conseil fédéral.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, S. demande au
Tribunal fédéral d'annuler la décision du Préposé spécial en tant qu'elle
limite son droit de consulter les fiches et dossiers du Ministère public
constitués à son sujet, et de lui faire remettre ces documents dans leur
forme originale et intégrale. Sous l'angle des art. 4 Cst. et 6 CEDH,
il invoque le droit de consulter le dossier et se plaint d'un déni de
justice. Il allègue en outre une violation de la liberté personnelle,
ainsi que des art. 8 à 10 et 13 CEDH.
Le Tribunal fédéral a déclaré le recours de droit administratif
irrecevable et l'a transmis au Conseil fédéral comme objet de sa
compétence.
Auszug aus den Erwägungen:
Extrait des considérants:
Erwägung 2
2.- a) A teneur de l'art. 97 al. 1 OJ, le Tribunal fédéral connaît
en dernière instance des recours de droit administratif contre des
décisions au sens de l'art. 5 PA. La décision attaquée est fondée sur
le droit public fédéral, soit les art. 5 ss de l'ordonnance du 5 mars
1990 relative au traitement des documents de la Confédération établis
pour assurer la sécurité de l'Etat (ODSE; RS 172.014). Elle est donc
en principe attaquable par la voie du recours de droit administratif,
sous réserve des exceptions prévues aux art. 98 ss OJ.
b) De l'avis du Préposé spécial, le recours de droit administratif
ne serait pas recevable au regard de l'art. 100 let. a OJ; seule serait
ouverte la voie du recours administratif au Conseil fédéral, en vertu de
l'art. 14 al. 2 ODSE, en relation avec l'art. 73 (recte: 72) let. b PA.
Le recourant estime au contraire que la notion de "décision touchant
à la sécurité intérieure ou extérieure du pays" au sens de l'art. 100
let. a OJ devrait être interprétée restrictivement; elle ne viserait pas
le cas d'espèce.
Dans ses arrêts du 29 mai 1991, concernant les réclamations de
droit public formées respectivement par le canton de Genève contre la
Confédération et la Confédération contre le canton de Bâle-Campagne,
le Tribunal fédéral a jugé que les données dont le traitement et la
consultation sont réglés par l'ODSE concernent en premier lieu la sûreté
intérieure et extérieure de la Confédération, domaine qui relève de sa
propre compétence (ATF 117 Ia 217/218 consid. 6, 232 consid. 4c et d). La
décision attaquée, prise en vertu de cette ordonnance, entre ainsi dans
le champ d'application de l'exception prévue à l'art. 100 let. a OJ;
au regard du droit interne, elle ne peut, partant, faire l'objet d'un
recours de droit administratif, et c'est le Conseil fédéral qui est en
principe compétent pour en connaître selon l'art. 72 let. b PA.
La jurisprudence citée par le recourant (ATF 104 Ib 131/132) va dans
le même sens. Elle souligne que l'art. 100 let. a OJ vise exclusivement
les mesures touchant à la sécurité intérieure et extérieure de la
Suisse, et notamment les "actes de gouvernement" (cf. aussi ATF 110 Ib
4 consid. 1b). Cette notion recouvre aussi les mesures prises par les
autorités de police fédérale et cantonales pour assurer la surveillance et
la prévention d'actes de nature à mettre en péril la sûreté intérieure ou
extérieure de la Confédération, notamment la lutte contre le terrorisme,
l'espionnage, l'extrémisme violent et le crime organisé (cf. art. 4
al. 2 et 5 al. 3 ODSE; ATF 117 Ia 231 consid. 4a). Le traitement et la
consultation des fichiers et dossiers constitués dans l'accomplissement de
cette tâche relèvent donc de la sécurité de l'Etat. La procédure instituée
par l'ODSE a précisément pour but de garantir le droit constitutionnel à
la consultation du dossier dans les limites inhérentes à la protection de
la sécurité de l'Etat. Les décisions rendues en vertu de cette ordonnance
par le Préposé spécial touchent ainsi à la sûreté de l'Etat, ce qui exclut
le recours de droit administratif au Tribunal fédéral, eu égard au texte
clair de l'art. 100 let. a OJ.
Erwägung 3
3.- Dans sa réplique du 8 décembre 1990, le recourant fait valoir que
la voie du recours au Conseil fédéral ne garantirait pas le droit à un
"recours effectif devant une instance nationale" au sens de l'art. 13 CEDH,
en relation avec l'art. 8 CEDH.
a) En vertu des art. 113 al. 3 et 114bis al. 3 Cst., le Tribunal fédéral
doit se conformer aussi bien aux lois et arrêtés de portée générale votés
par l'Assemblée fédérale qu'aux traités que cette Assemblée a ratifiés. La
Constitution ne règle toutefois pas de manière expresse le cas où, comme
en l'espèce, le Tribunal fédéral est saisi du grief qu'une loi fédérale
violerait un traité.
b) Le Tribunal fédéral est compétent pour examiner le grief de
la violation d'un traité international invoqué conjointement avec la
violation de dispositions de droit administratif fédéral (ATF 99 Ib
42/43 consid. 1). De manière générale, le droit international l'emporte
sur les lois fédérales (ATF 113 Ib 186 consid. 3, 112 V 151 consid. 2c,
111 Ib 71 consid. 3, 111 V 202 consid. 2b, 110 V 76 consid. 2b, 109 Ib
173 consid. 7b), à moins que le législateur fédéral n'ait sciemment voulu
s'écarter de la norme internationale en édictant une norme postérieure
contraire au traité liant la Suisse; cette volonté s'impose au Tribunal
fédéral en vertu de l'art. 113 al. 3 Cst. (ATF 99 Ib 44 consid. 3, 111
V 202/203 consid. 2b, 112 II 13 consid. 8).
L'Assemblée fédérale a édicté les art. 100 let. a OJ et 72 ss PA dans
leur teneur actuelle le 20 décembre 1968, soit avant la ratification par la
Suisse de la Convention européenne des droits de l'homme, le 28 novembre
1974. Le Tribunal fédéral doit par conséquent procéder à l'examen de la
conformité de ces règles internes au droit conventionnel. Point n'est
besoin dès lors de rechercher si la restriction apportée par l'ATF 99 Ib
44 doit être maintenue.
Erwägung 4
4.- a) Le droit de consulter les dossiers de police est l'un des
aspects du droit d'être entendu garanti par l'art. 4 Cst. (ATF 113 Ia
3 consid. 2, 262 consid. 4a, 112 Ia 100/101 consid. 5b). Il se trouve
aussi en relation étroite avec la liberté personnelle (ATF 113 Ia 5/6
consid. 4 b/bb, 263/264 consid. 4c) et la protection de la vie privée et
familiale, du domicile et de la correspondance au sens de l'art. 8 CEDH
(ATF 113 Ia 6/7 consid. 4b/bb; cf. aussi ATF 109 Ia 279/280 consid. 4a),
ainsi qu'avec la liberté d'opinion et d'expression.
b) Selon la jurisprudence des organes de Strasbourg, le fait de
collecter des données relatives à la vie privée d'un citoyen, de les
conserver dans un registre secret, de les communiquer à d'autres services
de l'Etat et d'en refuser la consultation par la personne concernée,
constitue une "ingérence" dans l'exercice d'un droit garanti par l'art. 8
par. 1 CEDH (arrêt de la Cour européenne des droits de l'homme du 26 mars
1987 dans la cause Leander, Série A/No 116, par. 48; cf. aussi l'arrêt du
7 juillet 1989 dans la cause Gaskin, Série A/No 160, par. 37; la question
avait été laissée indécise dans le rapport de la Commission européenne
des droits de l'homme du 4 mai 1979 dans la cause X., DR 16 p. 145 ss;
STEPHAN BREITENMOSER, Der Schutz der Privatsphäre gemäss Art. 8 EMRK,
thèse Bâle, 1986, p. 240 ss, 244, 246; LUZIUS WILDHABER, EMRK-Kommentar,
No 323-337, 739-744 ad art. 8).
c) A teneur de l'art. 8 par. 2 CEDH, il ne peut y avoir ingérence d'une
autorité publique dans l'exercice des droits résultant de l'art. 8 par. 1
CEDH que pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu'elle
constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire
à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien-être économique du
pays, à la défense de l'ordre et à la prévention des infractions pénales,
à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits
et libertés d'autrui. Dans l'affaire Leander déjà citée, le recourant
soutenait que ses antécédents personnels ou politiques ne justifiaient
pas que l'autorité compétente, en l'occurrence le Conseil national de la
police, l'inscrive dans le registre des personnes dangereuses en raison de
leurs opinions extrémistes, et lui refuse l'accès à un emploi touchant la
sécurité nationale. La Cour européenne des droits de l'homme a estimé que
cette ingérence répondait à un but légitime, qu'elle reposait sur une base
légale suffisante, et que, compte tenu des garanties procédurales offertes
au requérant, cette atteinte n'était pas disproportionnée. La Cour a ainsi
conclu à l'absence de violation de l'art. 8 CEDH (arrêt cité, par. 68).
d) Avant l'adoption de l'ODSE, le Conseil fédéral, statuant comme
autorité de recours, avait aussi eu l'occasion de dire que le refus
de consulter les dossiers établis pour assurer la sécurité de l'Etat
constitue une ingérence dans les droits des citoyens compatible avec
l'art. 8 par. 2 CEDH (décision du 28 septembre 1983, JAAC 1983.40).
e) Dans un domaine proche, on relèvera que, selon la Cour européenne
des droits de l'homme, les mesures de surveillance secrète de la vie
privée des citoyens (notamment les écoutes téléphoniques et le contrôle
du courrier) portent atteinte aux droits garantis par l'art. 8 par. 1 CEDH
(arrêts du 6 septembre 1978, en la cause Klass et consorts, Série A/No 28,
par. 41; du 2 août 1984, en la cause Malone, Série A/No 82, par. 64; du
24 avril 1990, en la cause Kruslin, Série A/No 176-A, par. 26). Il est à
relever que dans l'affaire Leander, la Commission européenne des droits
de l'homme avait déclaré irrecevable le grief tiré de la violation de
l'art. 6 par. 1 CEDH, invoqué parallèlement à l'art. 13 et en relation
avec l'art. 8 CEDH.
L'atteinte à la liberté personnelle dont se plaint le recourant se
confond matériellement avec le grief tiré de la violation de l'art. 8
CEDH. Il reste à examiner si la procédure de recours instituée par le
droit interne en ce domaine répond aux exigences de l'art. 13 CEDH.
Erwägung 5
5.- a) A teneur de l'art. 13 CEDH, toute personne dont les droits et
libertés reconnus dans la Convention ont été violés a droit à l'octroi
d'un recours effectif devant une instance nationale, alors même que la
violation aurait été commise par des personnes agissant dans l'exercice
de leurs fonctions officielles.
b) Le Tribunal fédéral a déjà jugé que la voie du recours administratif
au Département fédéral de justice et police contre les décisions rendues
par l'autorité inférieure, en matière d'asile et de police des étrangers,
satisfait à l'exigence d'un recours effectif devant une instance nationale
au sens de l'art. 13 CEDH, dès lors que le recourant qui se plaint d'une
atteinte à ses droits peut faire valoir ses arguments devant une autorité
statuant avec une cognition pleine et investie du pouvoir d'annuler ou
de réformer la décision attaquée (ATF 111 Ib 73 consid. 4; JAAC 1983.40;
cf. aussi les arrêts non publiés B., du 12 mai 1989, S., du 12 juin 1990 et
A., du 26 mars 1991; ARTHUR HAEFLIGER, Das Erfordernis einer nationalen
Beschwerde bei Verletzung der Europäischen Menschenrechtskonvention,
in: Die schweizerische Rechtsordnung in ihren internationalen Bezügen,
Berne, 1988, p. 27 ss, 29, 31; THOMAS A. WETZEL, Das Recht auf eine
wirksame Beschwerde bei einer nationalen Instanz (Art. 13 EMRK) und seine
Ausgestaltung in der Schweiz, thèse Bâle, 1983, p. 156-158; critique à
cet égard: PETER SALADIN, Völkerrechtliches ius cogens und schweizerisches
Landesrecht, in: Die schweizerische Rechtsordnung in ihren internationalen
Bezügen, Berne, 1988, p. 67 ss, 94-96).
c) La jurisprudence des organes de Strasbourg a connu un nouveau
développement dans l'arrêt Leander. Dans l'interprétation de l'art. 13
CEDH, il convient désormais de respecter les principes suivants:
"... a) un individu qui, de manière plausible, se prétend victime d'une
violation des droits reconnus dans la Convention doit disposer d'un
recours devant une "instance" nationale afin de voir statuer sur son
grief et, s'il y a lieu, d'obtenir réparation (...);
b) l'"instance" dont parle l'art. 13 n'a pas besoin d'être une
institution judiciaire, mais alors ses pouvoirs et les garanties
qu'elle présente entrent en ligne de compte pour apprécier l'efficacité
du recours s'exerçant devant elle; c) l'ensemble des recours offerts
par le droit interne peut remplir les conditions de l'art. 13 même si
aucun d'entre eux n'y répond en entier à lui seul;
d) l'art. 13 n'exige pas un recours par lequel on peut dénoncer, devant
une autorité nationale, les lois d'un Etat contractant comme contraires
en tant que telles à la Convention ou à des normes juridiques nationales
équivalentes)..."
(Arrêt cité, par. 77).
La Cour a aussi précisé qu'un "recours effectif" au sens de l'art. 13
CEDH "doit s'entendre d'un recours aussi effectif que possible, eu
égard aux limitations inhérentes à tout système de contrôle secret
des candidats à des postes importants du point de vue de la sécurité
nationale" (par. 78-79 et 84). La Cour a jugé que la procédure de
plainte au gouvernement contre une décision de refus par le Conseil
national de la police de l'autorisation de consulter les dossiers de
la Sûreté, envisagée isolément, n'était pas suffisante au regard de
l'art. 13 CEDH (par. 84). Cette norme conventionnelle n'avait toutefois
pas été violée en l'occurrence, car Leander disposait non seulement du
droit de recourir auprès du gouvernement, mais aussi de la faculté de
s'adresser au Chancelier de la Justice et au médiateur parlementaire. Or,
ces deux autorités peuvent connaître des réclamations individuelles,
et contrôler l'activité du Conseil national de la police. Qu'elles ne
disposent pas d'un pouvoir de décision contraignant, mais seulement celui
d'émettre des recommandations, n'y change rien (par. 76 ss, 81 et 82;
cf. l'opinion dissidente sur ce point des juges Ryssdal, Pettiti et Russo,
ainsi que celles de MM. Frowein, Opsahl, Jörundsson, Trechsel, Kiernan et
Batliner, membres de la Commission; aussi critique à cet égard, GÉRARD
COHEN-JONATHAN, La Convention européenne des droits de l'homme, Paris,
1989 p. 269 ss, 272/273).
d) Dans ce contexte, le Comité des Ministres du Conseil de l'Europe
a adopté, le 17 septembre 1987, une Recommandation R (87)15 visant à
réglementer l'utilisation de données à caractère personnel dans le secteur
de la police. Ce texte, fondé notamment sur l'art. 8 CEDH, pose le principe
que chaque Etat membre devrait disposer d'une autorité indépendante et
extérieure à la police, chargée de veiller au respect des principes définis
dans la Recommandation et touchant à la collecte, à l'enregistrement,
à l'utilisation et à la communication à des fins de police des données à
caractère personnel qui font l'objet d'un traitement automatisé (1.1). La
collecte de telles données devrait se limiter à ce qui est nécessaire à
la prévention d'un danger concret ou à la répression d'une infraction
pénale déterminée (2.1). La Recommandation, qui contient en outre des
principes relatifs à l'enregistrement, l'utilisation, la communication,
la conservation, la mise à jour et la sécurité de ces données, prévoit
aussi que l'autorité de contrôle devrait prendre les mesures propres à
assurer la publicité de l'existence de fichiers et l'information du public
(6.1), notamment en ce qui concerne le droit d'avoir accès au fichier de
police (6.2) et la rectification des données inexactes ou non pertinentes
(6.3). L'exercice de ce droit ne pourrait faire l'objet de restrictions
que dans la mesure nécessaire pour l'accomplissement d'une tâche légale de
la police ou pour la protection de la personne concernée ou des droits
et libertés d'autrui (6.4). La décision motivée refusant l'accès au
fichier devrait être notifiée par écrit et pouvoir être attaquée devant
une autorité indépendante qui s'assurera du bien-fondé du refus (6.6).
Le 11 mars 1992, l'Assemblée du Conseil de l'Europe a adopté une
Recommandation 1181 (1992) invitant le Conseil des Ministres à élaborer
une convention consacrant les principes énoncés dans la Recommandation
R (87) 15 et à promouvoir l'application de ces principes dans la
coopération policière entre les Etats membres et entre ceux-ci et les
Etats tiers. Selon l'Assemblée, cette convention devrait notamment prévoir
la création dans les Etats d'une "autorité indépendante, en dehors du
secteur de la police, chargée d'assurer le respect des principes énoncés
dans une telle convention".
C'est à la lumière de cette jurisprudence et de ces recommandations
qu'il faut examiner la conformité à l'art. 13 CEDH des voies de plainte
et de recours instituées par l'ODSE, en relation avec l'art. 100 let. a OJ.
Erwägung 6
6.- A teneur de son art. 1, l'ODSE a pour but de garantir aux personnes
au sujet desquelles la police fédérale possède des documents établis pour
assurer la sécurité de l'Etat le droit de défendre leurs droits de la
personnalité sans que soit entravée l'exécution des tâches de protection
de l'Etat (al. 1). Les documents de la Confédération établis pour assurer
la sécurité de l'Etat sont placés sous la garde du Préposé spécial qui
statue sur les demandes de consultation de ces documents en lieu et
place du Ministère public de la Confédération (al. 2). Ses décisions
peuvent être soumises au médiateur institué à cet effet (al. 3). Le
Préposé spécial est nommé par le Conseil fédéral (art. 12 al. 1), ainsi
que le médiateur, qui veille au respect de l'ordonnance, sur requête de
la personne qui a demandé la consultation des documents la concernant
(art. 13 al. 1). Le médiateur peut consulter tous les documents établis
pour assurer la sécurité de l'Etat en possession du Service de police du
Ministère public de la Conféderation et demander tout renseignement utile
au Préposé spécial, au Ministère public de la Confédération ou à d'autres
services de la Confédération; l'administration ne peut invoquer le secret
de fonction envers le médiateur (art. 13 al. 2). A teneur de l'art. 14,
celui qui fait valoir que sa demande de consultation n'a pas été traitée
conformément à l'ordonnance peut s'adresser dans les trente jours au
médiateur (al. 1). Si celui-ci estime que l'ordonnance a été respectée,
il en fait part au requérant, qui peut interjeter recours au Conseil
fédéral (al. 2). Si en revanche le médiateur estime que l'ordonnance n'a
pas été respectée, il en fait part au Préposé spécial et au requérant;
le Préposé spécial rend alors une nouvelle décision qui peut faire l'objet
d'un recours au Conseil fédéral (al. 3).
Le Préposé spécial et le médiateur sont indépendants des autorités
de police qui ont constitué les documents dont la consultation peut
être demandée par les citoyens concernés. Ils ne sont pas subordonnés
hiérarchiquement au Ministère public ou au Département fédéral de
justice et police, pas plus qu'ils ne reçoivent d'instructions de la part
du Conseil fédéral. Ces agents publics investis de pouvoirs autonomes
remplissent une mission spéciale de contrôle de l'activité administrative,
qui les place au-dessus des fonctionnaires de police et leur garantit
l'indépendance nécessaire pour procéder équitablement à la pesée des
intérêts en présence. Certes, le médiateur ne peut pas annuler ni modifier
les décisions du Préposé spécial, mais seulement l'amener à reconsidérer
sa décision. De même, le système institué par l'ordonnance ne prévoit
pas l'intervention d'autres organes indépendants de l'administration,
comme c'est le cas en droit suédois, équivalents au Chancelier de la
Justice ou Conseil national de la police, au sein duquel siègent des
parlementaires; or, la Cour européenne des droits de l'homme a accordé
une certaine importance à cet élément, dans son appréciation d'ensemble du
système examiné dans le cadre de l'affaire Leander (par. 82). Cela étant,
l'ordonnance offre au citoyen des garanties de procédure importantes. La
décision relative à la consultation des documents émane d'un Préposé
spécial indépendant de l'administration; elle est ensuite soumise au
contrôle du médiateur, et, le cas échéant, du Conseil fédéral statuant
comme autorité de recours. Dans le cadre de cette procédure du recours
administratif devant le Conseil fédéral, l'instruction des recours
dirigés contre les décisions rendues en vertu de l'ODSE est confiée à un
autre département que celui de justice et police (art. 75 al. 2 PA). Le
Conseil fédéral constate les faits d'office (art. 12 PA); il dispose d'une
cognition pleine et d'un pouvoir de décision libre sur toutes les questions
(art. 62). Les parties ont le droit d'être entendues (art. 18, 26, 29
ss PA). Considéré dans son ensemble, le système de protection juridique
mis en place par l'ordonnance prend suffisamment en compte le droit du
citoyen de faire contrôler par une autorité indépendante l'activité de
la police dans l'accomplissement de ses tâches de protection de l'Etat.
L'intervention successive du Préposé spécial, du médiateur et du Conseil
fédéral assure au citoyen une protection suffisante de ses droits de la
personnalité et le met pratiquement à l'abri de toute action intempestive
des organes de police. Les voies de plainte et de recours prévus par
l'ODSE répondent ainsi aux exigences minimales de l'art. 13 CEDH et des
Recommandations R (87) 15 et 1811 du Conseil de l'Europe.
Le recours de droit administratif est par conséquent irrecevable;
il doit être transmis au Conseil fédéral, seule autorité compétente pour
en connaître (cf. art. 96 al. 1 OJ).