BGE 118 IB 241
118 Ib 241
31. Urteil der II. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 8. Mai 1992 i.S. A.
gegen Schweizerische Eidgenossenschaft (verwaltungsrechtliche Klage).
Regeste
Lenkung der Fleisch- und Eierproduktion (Höchstbestandesverordnung,
SR 916.344; Stallbauverordnung, SR 916.016); materielle Enteignung.
1. Zuständigkeit des Bundesgerichts (E. 1).
2. Rechtmässigkeit der Höchstbestandesvorschriften (E. 4).
3. Die Eigentumsgarantie stellt nur so weit eine rechtliche Grundlage
für Entschädigungsansprüche dar, als unmittelbar Befugnisse aus dem
Eigentum beschränkt werden. Das ist bei der - wirtschaftslenkenden -
Beschränkung der Befugnis zur Haltung von Nutztieren nicht der Fall;
Frage offengelassen hinsichtlich der Nutzung der Stallbauten (E. 5).
4. Verneinung von Ansprüchen aus materieller Enteignung im Lichte
der Wirtschaftsverfassung (E. 6a, 6b, 9b) und anhand der Kriterien der
Eingriffsintensität (E. 7), der Zielrichtung des Eingriffs (E. 8), des
Vertrauensschutzes (E. 9) und der Lastengleichheit (E. 10).
Sachverhalt
A.- Nach Art. 19a lit. a des Landwirtschaftsgesetzes vom 3.
Oktober 1951 in der Fassung vom 22. Juni 1979 (LwG, SR 910.1) kann der
Bundesrat zur Lenkung der Fleisch- und Eierproduktion für die verschiedenen
Nutztierarten eine Höchstzahl festsetzen und von Betriebsinhabern, die mehr
Tiere halten, Abgaben erheben. Gestützt darauf hat der Bundesrat am 10.
Dezember 1979 die Verordnung über die Höchstbestände in der Fleisch- und
Eierproduktion (Höchstbestandesverordnung 1979; SR 916.344, AS 1979 2084)
erlassen und für grosses Mastvieh, Mastkälber, Schweine und Geflügel
je den Höchstbestand pro Betrieb und die Abgabe pro zuviel gehaltenes
Tier festgesetzt. Die neuen Bestimmungen stehen seit dem 1. Januar 1980
in Kraft. Die Höchstbestandesverordnung wurde seither zweimal revidiert,
nämlich am 26. August 1981 (AS 1981 1424) und am 13. April 1988 (AS
1988 670), nachdem das Landwirtschaftsgesetz selbst am 19. Dezember 1986
geändert worden war (AS 1988 640). Für die Anpassung des Tierbestandes
bestand eine Übergangsfrist bis zum 31. Dezember 1991 (Art. 19b Abs. 4
LwG Art. 25 Höchstbestandesverordnung 1988).
Aufgrund der mit der Höchstbestandesverordnung verbundenen
Beschränkungen sind beim Bundesgericht Ende 1989 77 Klagen gegen die
Schweizerische Eidgenossenschaft wegen materieller Enteignung eingereicht
worden mit einer geltend gemachten Entschädigungssumme von rund 200
Mio. Franken.
In der von A. am 31. Dezember 1989 erhobenen Klage wird
sinngemäss beantragt, die Schweizerische Eidgenossenschaft sei
zu verpflichten, dem Kläger volle Entschädigung für alle Nachteile
aufgrund der Höchstbestandesvorschriften (insbesondere Verkehrs- bzw.
Ertragswertverluste) zu leisten, wobei die verlangte Entschädigung
vorläufig auf Fr. 5'130'000.-- beziffert wird.
Der Instruktionsrichter verfügte am 16. März 1990, dass sich die
Klageantwort auf die Frage beschränke, ob eine materielle Enteignung
vorliege. Er gestattete der Eidgenössischen Finanzverwaltung, für sämtliche
Klageverfahren eine gemeinsame Rechtsschrift einzureichen.
Die Eidgenössische Finanzverwaltung beantragt in ihrer Klageantwort
vom 5. April 1990 die vollumfängliche Abweisung sämtlicher Klagen.
Die Parteien erhielten Gelegenheit zu Replik und Duplik. Zahlreiche
Kläger ergänzten ihr Klagebegehren mit dem Antrag, es seien die
Höchstbestandesverordnung sowie die Stallbauverordnung aufzuheben.
Der Instruktionsrichter holte von der Eidgenössischen Finanzverwaltung
und von den Klägern Berichte und Antworten zu schriftlich gestellten
Fragen ein. Er führte am 2., 3., 5. und 10. September 1991 die mündlichen
Vorbereitungsverhandlungen durch. Zu deren Ergebnis konnten die Parteien
schriftliche Bemerkungen anbringen.
Am 16. Oktober 1991 wurden die Parteivorträge gehalten, soweit darauf
nicht verzichtet worden war. Am 18. Oktober 1991 führte das Bundesgericht
eine erste Urteilsberatung durch. Aufgrund von Abstandserklärungen der
Kläger konnten daraufhin 28 Klagen durch Abschreibungsbeschluss erledigt
werden.
Die auf den 13. Dezember 1991 anberaumte zweite Beratung setzte
der Präsident der II. öffentlichrechtlichen Abteilung mit Verfügung
vom 9. Dezember 1991 ab, weil die Rechtsanwälte H. und W. mit Eingaben
vom 6. bzw. 7. Dezember 1991 im Namen von 37 Klägern den Ausstand der
beteiligten Richter sowie des Gerichtsschreibers verlangt hatten. Das
zur Behandlung an die I. öffentlichrechtliche Abteilung überwiesene
Ausstandsbegehren ist mit Beschluss dieser Abteilung vom 7. April 1992
abgewiesen worden.
Auszug aus den Erwägungen:
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
Erwägung 1
1.- Nach Art. 116 lit. c OG werden, unter Vorbehalt von Art.
117 OG, Klagen in Streitigkeiten aus dem Verwaltungsrecht des
Bundes über ausservertragliche Entschädigungen vom Bundesgericht
als einziger Instanz beurteilt. Dem vorliegenden Streitfall
liegt das Landwirtschaftsrecht des Bundes zugrunde. Führen dessen
Bestimmungen zu einer materiellen Enteignung, so hat die Schweizerische
Eidgenossenschaft eine Entschädigung zu leisten, die ausservertraglicher
Natur ist. Von den in Art. 117 OG genannten Rechtsmitteln ist keines
gegeben. Insbesondere fällt die Erledigung des Streites nicht in die
Zuständigkeit der Eidgenössischen Schätzungskommissionen. Diese haben über
Entschädigungsansprüche aus materieller Enteignung nur zu entscheiden,
wenn es in der Bundesgesetzgebung ausdrücklich vorgesehen ist. Das ist
im Bereich der Landwirtschaftsgesetzgebung nicht der Fall, weshalb die
verwaltungsrechtliche Klage gegeben ist (BGE 115 Ib 411).
Erwägung 2
2.- Die hier geltend gemachte Entschädigungspflicht der Schweizerischen
Eidgenossenschaft wird auf die am 1. Januar 1980 in Kraft gesetzte
Novellierung des Landwirtschaftsgesetzes und die Höchstbestandesverordnung
zurückgeführt. Die neue Regelung stützt sich auf Art. 31bis Abs. 3 lit. b
BV, wonach der Bund befugt ist, nötigenfalls in Abweichung von der Handels-
und Gewerbefreiheit, Vorschriften zu erlassen zur Erhaltung eines gesunden
Bauernstandes und einer leistungsfähigen Landwirtschaft.
In tatsächlicher Hinsicht zeigte sich gegen Ende der 70er Jahre
eine anhaltend steigende Produktion auf dem Fleischsektor mit der
Gefahr ernsthafter Absatzschwierigkeiten (Sechster Bericht über die
Lage der schweizerischen Landwirtschaft und die Agrarpolitik des Bundes
vom 1. Oktober 1984, BBl 1984 III 634 ff.); zudem war eine zunehmende
Tendenz weg vom bäuerlichen Betrieb hin zur gewerblich-industriellen
Massenproduktion festzustellen (Bericht der Kommission des Nationalrates
vom 7. September 1978, BBl 1978 II 1319 ff.). Das veranlasste den
Gesetzgeber, produktions- und strukturlenkende Massnahmen zu ergreifen. In
deren Mittelpunkt stehen die Stallbaubewilligungspflicht (Art. 19a lit. c
und Art. 19d LwG) sowie die Festlegung von Tierhöchstbeständen (Art.
19a lit. a LwG), die in ihrem Zusammenwirken eine Begrenzung der Produktion
und deren Rückführung in den bäuerlichen Betrieb bewirken sollten (zur
Entstehungsgeschichte und Wirkungsweise im einzelnen vgl. MEINRAD HUSER,
Die Lenkung der Fleisch- und Eierproduktion, Grüsch 1989).
Erwägung 3
3.- a) Ein Teil der betroffenen Grundeigentümer wirft die Frage
der Rechtmässigkeit der Höchstbestandesverordnung auf. Dabei wird
insbesondere geltend gemacht, Höchstbestände dürften heute nicht mehr
festgelegt werden, weil das gesetzgeberische Ziel der Anpassung an die
landeseigene Futtergrundlage erreicht sei. Sodann seien die Höchstzahlen
für die verschiedenen Tierarten in gesetzes- und verfassungswidriger
Weise festgelegt worden. Schliesslich sei durch die Delegationsnorm des
Gesetzes nicht abgedeckt, dass mehrere Betriebe desselben Inhabers als
Einheit zu behandeln seien.
b) Im Rahmen eines Verfahrens wegen materieller Enteignung
überprüft das Bundesgericht nicht, ob der Hoheitsakt, auf den die
Entschädigungsforderung zurückgeführt wird, rechtmässig ist. Die
Entschädigungsfrage wird von der Zulässigkeitsfrage getrennt beurteilt. Der
Betroffene ist nicht gehalten, vorerst die Rechtmässigkeit des Eingriffs
abklären zu lassen (BGE 101 Ia 469; 101 Ib 288; 97 I 626; 96 I 354; ENRICO
RIVA, Hauptfragen der materiellen Enteignung, Bern 1990, S. 229 f.). Ist
die Entschädigungspflicht Folge einer als rechtmässig vorausgesetzten
Eigentumsbeschränkung, so stellt sich die Frage, wie zu verfahren ist,
wenn der Betroffene zwar eine Entschädigung geltend macht, gleichzeitig
aber die Rechtmässigkeit des Eingriffs in Frage stellt.
Soweit beantragt wird, die Höchstbestandesverordnung sei vom
Bundesgericht aufzuheben, kann auf dieses Begehren nicht eingetreten
werden. Es kann nicht Gegenstand einer verwaltungsrechtlichen
Klage bilden (Art. 116 OG). Erlasse können aber auch nicht mit
Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht angefochten werden,
weil dieses Rechtsmittel nur gegen Verfügungen im Sinne von Art. 5 VwVG
gegeben ist (Art. 97 OG). Dagegen ist nicht ausgeschlossen, Verordnungen
des Bundesrates vorfrageweise auf die Gesetzes- und Verfassungsmässigkeit
zu überprüfen (BGE 114 Ib 19). Das würde ermöglichen, die Frage der
Rechtmässigkeit der Verordnung im Rahmen eines Begehrens auf Bewilligung
einer über die festgelegten Höchstbestände hinausgehenden Anzahl Tiere
bzw. der Anfechtung einer entsprechenden Abgabeverfügung aufzuwerfen,
worüber aber erstinstanzlich das Bundesamt für Landwirtschaft zu
entscheiden hätte. Würde einem entsprechenden Begehren entsprochen,
entfiele die Frage der Entschädigungspflicht. Dasselbe gilt, wenn in
einzelnen Fällen eine Ausnahmebewilligung erteilt werden könnte (Art. 5 ff.
Höchstbestandesverordnung).
c) Bei dieser Sachlage rechtfertigt sich aus prozessökonomischen
Gründen das folgende Vorgehen:
Vorerst ist zu prüfen, ob sich die Rechtmässigkeit der vom Bundesrat
festgelegten Höchstbestände in ihrer Gesamtheit ernsthaft in Zweifel
ziehen lässt. Soweit feststeht, dass die Bestände abgebaut werden
müssen, kann über die Frage der materiellen Enteignung in gutheissendem
oder abweisendem Sinne definitiv entschieden werden. Falls und soweit
demgegenüber nicht sicher ist, dass die Bestände abgebaut werden müssen,
lässt sich definitiv nur entscheiden, wenn auch bei einer allfälligen
Verpflichtung zum Abbau eine materielle Enteignung ausgeschlossen werden
kann und damit die Klage abzuweisen ist. Andernfalls wäre das Verfahren
zu sistieren bis zum rechtskräftigen Entscheid über den Abbau.
Erwägung 4
4.- a) Nach Art. 19 Abs. 1 lit. b LwG kann der Bundesrat
die nötigen Massnahmen ergreifen zur Anpassung der Tierbestände
an die Produktions- und Absatzverhältnisse sowie an die betriebs-
und landeseigene Futtergrundlage. Art. 19a lit. a LwG ermächtigt den
Bundesrat insbesondere, zur Lenkung der Fleisch- und Eierproduktion eine
Höchstzahl für die verschiedenen Nutztierarten festzusetzen. Angesichts
des massiv ausgeweiteten Getreideanbaus im Inland hat die Zielsetzung der
Anpassung der Tierbestände an die landeseigene Futtergrundlage heute kaum
mehr Bedeutung. Dagegen hat sich an der beschränkten Aufnahmefähigkeit des
Marktes nichts geändert (Art. 18 und 19 Abs. 1 lit. b LwG). Die primäre
Zielsetzung der Höchstbestandesverordnung, ein Überangebot zu vermeiden
und die Produktion - zur Erhaltung eines gesunden Bauernstandes und einer
leistungsfähigen Landwirtschaft (Art. 31bis Abs. 3 lit. b BV) - in den
bäuerlichen Betrieb zurückzuführen, entfällt damit nicht. Der Bundesrat
hält sich deshalb an den Rahmen der ihm vom Gesetzgeber übertragenen
Befugnisse, wenn er weiterhin an den Höchstzahlen festhält.
b) Nach Art. 19b Abs. 1 LwG hat der Bundesrat bei der Festlegung
der Höchstzahlen von einem Tierbestand auszugehen, der bei rationeller
Haltung ein ausreichendes Einkommen ermöglicht. Unter Hinweis auf
das Standardbetriebseinkommen pro Platz bzw. Tier bestreiten gewisse
Kläger, dass sich mit den Höchstbeständen ein ausreichendes Einkommen
erzielen lasse. Auf Grundlage der Verordnung über die Berechnung des
Betriebseinkommens mit Hilfe der Standardbetriebseinkommen vom 23. Dezember
1985 (SR 916.016.4) ergibt sich ein Einkommen von Fr. 137'500.-- bei
grossem Mastvieh, Fr. 90'000.-- bei Mutterschweinen, Fr. 80'000.--
bei Mastschweinen sowie Fr. 108'000.-- bei Legehennen. Tiefer liegt das
Einkommen bei Aufzuchthennen mit Fr. 60'000.-- und bei der Pouletmast mit
Fr. 42'000.--. Die Eidgenössische Forschungsanstalt für Betriebswirtschaft
und Landtechnik hat die Werte aufgrund der Buchhaltungsergebnisse der Jahre
1986 bis 1988 neu geschätzt und gelangte teilweise zu abweichenden Zahlen,
ohne dass aber bis anhin die Verordnung geändert worden wäre. Danach lässt
sich mit den Höchstbeständen ein Betriebseinkommen von Fr. 162'500.--
bei grossem Mastvieh, Fr. 82'500.-- bei Mutterschweinen, Fr. 75'000.--
bei Mastschweinen, Fr. 120'000.-- bei Legehennen und Fr. 38'400.--
bei Mastpoulets erzielen; für Aufzuchthennen ist ein neuer Wert nicht
ausgewiesen.
Aufgrund dieser Zahlen, auf die sich die Kläger selbst berufen, kann
sich lediglich bei Aufzuchthennen und bei Mastpoulets ernsthaft die Frage
stellen, ob sich ein ausreichendes Einkommen im Sinne von Art. 19b Abs. 1
LwG erzielen lässt, zumal dem Bundesrat aufgrund der offenen Formulierung
des Gesetzes ein gewisser Ermessensspielraum zukommt. Die Frage ist im
Rahmen der Klagen wegen materieller Enteignung aber nicht zu prüfen, und
das Bundesgericht hat sich auch nicht darüber auszusprechen, ob für den
Begriff des ausreichenden Einkommens auf das Standardbetriebseinkommen
abzustellen ist. (Bezeichnenderweise stützen sich zahlreiche Kläger
für die Berechnung der geltend gemachten Ertragswertverluste auf weit
höhere Einkommensmöglichkeiten.) Es genügt der Hinweis, dass diejenigen
Betriebe, die Aufzuchthennen oder Mastpoulets halten, auch noch über
weitere Tierarten verfügen und folglich die Möglichkeit hatten, den
Bereich abzubauen, den sie für weniger ertragsreich erachten.
c) In Art. 3 lit. i Höchstbestandesverordnung ist ein Höchstbestand
für Elterntierhennen der Legerassen festgelegt, wogegen Elterntierhennen
der Mastrassen unbeschränkt gehalten werden können.
Soweit die Kläger geltend machen, der Bundesrat hätte aufgrund von
Art. 19a LwG zwingend für sämtliche Nutztierarten einen Höchstbestand
festlegen müssen, kann dem nicht gefolgt werden. Der Bundesrat wird im
Gesetz ermächtigt, für die verschiedenen Nutztierarten einen Höchstbestand
festzusetzen. Es steht ihm insoweit auch die Befugnis zu, den Bereich
abzustecken, wo produktionslenkende Massnahmen erforderlich sind. Daran
ändert nichts, dass der Gesetzgeber selber in Art. 19b Abs. 3 LwG
einlässlich geregelt hat, in welchen Fällen Ausnahmebewilligungen erteilt
werden könnten. Diese Regelung bezieht sich auf diejenigen Tierkategorien,
die vom Bundesrat den Beschränkungen unterworfen werden. Das Gesetz stellt
dabei klar, dass auch in diesem Bereich bestimmte Ausnahmen (etwa zur
Abfallverwertung) möglich sind.
Gegen das Rechtsgleichheitsgebot verstiesse die
Höchstbestandesverordnung dann, wenn der Bundesrat mit der
unterschiedlichen Behandlung von Elterntierhennen der Legerassen und
Elterntierhennen der Mastrassen eine Unterscheidung getroffen hätte,
für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht
ersichtlich wäre (BGE 116 Ia 83). Das aber ist nicht der Fall. Der
Verordnungsgeber hat sich, wie die Eidgenössische Finanzverwaltung
darlegt, von der Überlegung leiten lassen, dass von Elterntierhennen der
Legerassen gelegte Eier dem Konsum zugeführt werden könnten, während
diese Gefahr bei Elterntierhennen der Mastrassen wesentlich kleiner
erscheint, weil deren Legeleistung geringer ist und folglich kaum die
Gefahr besteht, dass Mastrassen zur Eierproduktion gehalten werden. Da mit
der Höchstbestandesverordnung neben der Fleisch- auch die Eierproduktion
gelenkt werden soll, liegt in der getroffenen Unterscheidung ein sachlicher
Grund, der die Regelung als mit dem Rechtsgleichheitsgebot vereinbar
erscheinen lässt.
d) Schliesslich ist unerfindlich, weshalb es in allgemeiner Weise
unzulässig sein soll, die Betriebe eines einzelnen Inhabers sowie
aufgeteilte Betriebe für die Berechnung der zulässigen Höchstbestände als
Einheit zu betrachten (Art. 11 und 12 Höchstbestandesverordnung). Damit
wird vielmehr das vom Gesetzgeber angestrebte strukturpolitische
Ziel erreicht, die industrielle Produktion in die bäuerlichen Klein-
und Mittelbetriebe zurückzuführen, wie das Bundesgericht bereits im
(unveröffentlichten) Urteil F. vom 5. Februar 1988 festgestellt hat.
Indessen mag die Anwendung der genannten Bestimmungen Probleme aufwerfen,
wenn damit die Schaffung bodenabhängiger bäuerlicher Existenzen durch
die Aufteilung eines Grossbetriebs in Frage gestellt würde, oder wenn
lediglich eine frühere Betriebszusammenlegung rückgängig gemacht würde.
Nach Art. 19b Abs. 4 LwG werden Betriebsteilungen "zur Umgehung"
der Höchstbestandesvorschriften nicht anerkannt. Die Anwendung der
Verordnungsbestimmung, wonach die Bestände aufgeteilter Betriebe
zusammenzurechnen sind, dürfte daher voraussetzen, dass eine Umgehung
vorliegt. Genügen aufgeteilte Betriebe einerseits dem Betriebsbegriff
der Verordnung über landwirtschaftliche Begriffe vom 1. November 1989
(SR 910.91) und liegt anderseits auch keine Umgehung vor, so werden die
Bestände wohl nicht zusammenzuzählen sein. Darüber ist hier aber nicht
zu entscheiden, weil sich ergibt (E. 10c), dass es darauf für die Frage
der materiellen Enteignung nicht ankommt.
e) Grundsätzlich kann die Rechtmässigkeit der
Höchstbestandesvorschriften jedenfalls nicht in Frage gestellt sein. Eine
inzidente Normenkontrolle im Rahmen eines späteren Verfahrens (E. 3b)
ist damit nicht ausgeschlossen, weshalb hier auf weitere Einwände zur
Rechtmässigkeit nicht einzugehen ist.
Erwägung 5
5.- Die Kläger verlangen teilweise Ersatz des Gewinnes, den sie
aufgrund der Reduktion ihrer Gewerbebetriebe erleiden, teilweise Ersatz
für den nicht mehr ausnützbaren Teil ihrer Investitionen (Stallbauten
etc.). Die Eidgenössische Finanzverwaltung ist der Auffassung,
die angeordneten Massnahmen fielen nicht in den Schutzbereich der
Eigentumsgarantie; sie beträfen vielmehr allein die Handels- und
Gewerbefreiheit, weshalb eine Entschädigung wegen materieller Enteignung
zum vornherein ausser Betracht falle.
a) Die in Frage stehenden landwirtschaftspolitischen Massnahmen
zielen auf die Lenkung der Fleisch- und Eierproduktion. Sie stützen sich
verfassungsrechtlich auf Art. 31bis Abs. 3 lit. b BV. Danach ist der Bund
befugt, Vorschriften zu erlassen zur Erhaltung eines gesunden Bauernstandes
und einer leistungsfähigen Landwirtschaft, wobei diese Vorschriften
nötigenfalls in Abweichung von der Handels- und Gewerbefreiheit ergehen
können. Die Lenkungsmassnahmen setzen beim einzelnen Betrieb an und
beschränken dessen Produktionsmöglichkeiten. Betriebe, die die festgelegten
Höchstbestände überschreiten, haben eine Abgabe zu entrichten, die so
angesetzt ist, dass die Haltung überzähliger Tiere unwirtschaftlich wird
(Art. 19f Abs. 1 LwG). Eingeschränkt wird damit die wirtschaftliche
Betätigung, was für den einzelnen Betrieb eine Schmälerung des Ertrags
und die (teilweise) Entwertung der getroffenen Investitionen zur Folge hat.
b) Die wirtschaftspolitisch motivierten Massnahmen treffen primär das
Grundrecht der Handels- und Gewerbefreiheit, von dem der Gesetzgeber im
Bereich des Landwirtschaftsrechts abweichen kann (Art. 31bis Abs. 3 lit. b
BV) und aus dem sich Ersatzansprüche nicht ableiten lassen (HANS MARTI,
Handels- und Gewerbefreiheit, Bern 1950, S. 262). Entschädigungspflichtig
wird das Gemeinwesen dagegen bei Enteignungen oder Eigentumsbeschränkungen,
die einer Enteignung gleichkommen (Art. 22ter Abs. 3 BV).
Nach einer auf das Urteil Barret (BGE 91 I 339) zurückgehenden und bis
heute verwendeten Formulierung liegt eine materielle Enteignung dann vor,
wenn einem Eigentümer der bisherige oder ein voraussehbarer künftiger
Gebrauch seiner Sache untersagt oder besonders stark eingeschränkt wird,
weil ihm eine wesentliche, aus dem Eigentum fliessende Befugnis entzogen
wird. Geht der Eingriff weniger weit, so wird gleichwohl eine materielle
Enteignung angenommen, falls ein einziger oder einzelne Eigentümer so
betroffen werden, dass ihr Opfer gegenüber der Allgemeinheit unzumutbar
erschiene und mit der Rechtsgleichheit nicht vereinbar wäre, wenn hiefür
keine Entschädigung geleistet würde (BGE 114 Ib 103, 118; 113 Ia 375).
c) Die Zulässigkeit staatlicher Eingriffe misst das Bundesgericht
in seiner Rechtsprechung regelmässig nicht nur am primär betroffenen
Grundrecht. Es berücksichtigt vielmehr auch weitere Gesichtspunkte,
die sich aus anderen tangierten Grundrechten ergeben, so insbesondere im
Verhältnis zwischen Handels- und Gewerbefreiheit und Eigentumsgarantie
(BGE 113 Ia 138; 111 Ia 29, 99; je mit Hinweisen). Ob in gleicher Weise
Eingriffe in die Handels- und Gewerbefreiheit unter dem Gesichtspunkt
der Eigentumsgarantie Ansprüche auf Entschädigung auslösen können,
wenn sekundär die für die Erwerbstätigkeit erforderlichen sachlichen
Mittel in Mitleidenschaft gezogen werden, steht damit nicht fest. Das
ist zwar in der Literatur schon vertreten worden (PAUL ZIMMERMANN,
Das Verhältnis von Wirtschaftsfreiheit und Eigentumsgarantie, Diss.
Zürich 1979, S. 82 f.) und wurde auch vom Bundesgericht selbst in einem
Urteil aus dem Jahre 1959 implizit bejaht, als es materiell prüfte,
ob die Einführung eines Monopols für die Bekämpfung der Kirschfliege
den Eigentümer einer Motorspritze in enteignungsähnlicher Weise treffe
(ZBl 61/1960, S. 167). Die Frage bedarf indessen näherer Prüfung.
d) Auszugehen ist vom Grundsatz, dass im öffentlichen
Entschädigungsrecht gleich wie in der übrigen Eingriffs- und
Leistungsverwaltung das Legalitätsprinzip Geltung hat. Bei Eingriffen
in die Eigentumsgarantie findet sich die rechtliche Grundlage für
Entschädigungen auf Verfassungsstufe in Art. 22ter Abs. 3 BV. Eine analoge
Grundlage für Entschädigungen bei Eingriff in andere verfassungsmässige
Rechte kennt die Bundesverfassung hingegen nicht. Ob und allenfalls wie
weit ein Eingriff in die Handels- und Gewerbefreiheit entschädigt werden
soll, hat deshalb der Gesetzgeber zu entscheiden. Diese Kompetenzordnung
bedingt, dass klar unterschieden wird zwischen Eingriffen in die
Eigentumsgarantie selbst und Massnahmen, die lediglich im Reflex das
Eigentum treffen. Als Wertgarantie kann die Eigentumsgarantie nicht
schon dann angerufen werden, wenn staatliche Massnahmen nur sekundär
und indirekt Auswirkungen auf das Eigentum haben. Eine Grundlage für
Entschädigungsansprüche ist in der Eigentumsgarantie nur so weit zu sehen,
als unmittelbar Befugnisse aus dem Eigentum beschränkt werden. Würden auch
mittelbare Beeinträchtigungen von der Eigentumsgarantie als Wertgarantie
erfasst, verlöre der Begriff der materiellen Enteignung seine Konturen. Das
Legalitätsprinzip wäre nicht mehr gewahrt.
e) Sachlich wäre es denn auch nicht adäquat, wenn volle
Entschädigung (Art. 22ter Abs. 3 BV) geleistet werden müsste, sobald
wirtschaftspolitisch motivierte Massnahmen nebenbei das Eigentum treffen,
während dieselben Massnahmen - wie einschneidend sie auch ausgestaltet
sein mögen - entschädigungslos hinzunehmen wären, wenn sich der
Schaden in anderen Vermögenswerten als dem Eigentum manifestiert. Diese
Unstimmigkeit liesse sich zwar auch umgekehrt durch eine Ausweitung des
Schutzobjekts der Eigentumsgarantie auflösen. In der Lehre wird denn auch
von DICKE postuliert, zu schützen sei der "eingerichtete und ausgeübte
Gewerbebetrieb" (DETLEV DICKE, Die materielle Enteignung, Baurechtstagung
1983, Bd. 2, Freiburg 1983, S. 65). RIVA geht noch weiter und möchte am
Vermögen als Gesamtheit der einem Individuum zustehenden vermögenswerten
Interessen anknüpfen (aaO, S. 244 f.). Soweit damit erreicht werden soll,
dass Eingriffe in das Vermögen durch wirtschaftslenkende Massnahmen nach
den Grundsätzen der materiellen Enteignung entschädigt werden sollen
(DICKE, aaO, S. 65), kann diesen Auffassungen allerdings nicht gefolgt
werden.
RIVA selbst (aaO, S. 245) hält es trotz seines weiten Ansatzes für
erforderlich, den Schutzbereich der Eigentumsgarantie von jenem der
Handels- und Gewerbefreiheit abzugrenzen. Es erscheint naheliegend,
Rechtsänderungen im Bereich des Wirtschaftsrechts mit Auswirkungen auf
Vermögensinteressen als Problem der Übergangsordnung zu begreifen. Eine
Übergangsregelung kann erforderlich sein, wenn in empfindlichem Masse in
getätigte Investitionen oder in andere wichtige Befugnisse eingegriffen
wird. Unter Umständen fällt dabei auch eine finanzielle Kompensation
in Betracht, wenn die sofortige Geltung neuen Rechts zur Erreichung
des angestrebten Ziels unabdingbar ist (ALFRED KÖLZ, Intertemporales
Verwaltungsrecht, ZSR 102/1983 II S. 145 ff.; BEATRICE WEBER-DÜRLER,
Vertrauensschutz im öffentlichen Recht, Basel und Frankfurt am Main
1983, S. 138 ff., 140 ff.). Dies zu regeln ist aber grundsätzlich Sache
des Gesetzgebers (Kölz, aaO, S. 152; WEBER-DÜRLER, aaO, S. 291 f.). Ob
allenfalls aus Art. 4 BV in krassen Fällen ein direkter Anspruch auf
Entschädigung abzuleiten wäre, wenn eine adäquate Übergangsregelung fehlt
(KÖLZ, aaO, S. 152; WEBER-DÜRLER, aaO, S. 292 f.), braucht hier nicht
entschieden zu werden. Gegenüber dem Bundesgesetzgeber liefe dies auf eine
Prüfung der Verfassungsmässigkeit der getroffenen Regelung hinaus, was
dem Bundesgericht verwehrt ist (Art. 113 Abs. 3 und Art. 114bis Abs. 3 BV).
Im übrigen hat der Gesetzgeber für die Anpassung der Tierbestände
an die Höchstbestandesvorschriften eine Übergangsfrist von zwölf
Jahren gewährt (vgl. E. 9b). In seiner Regelungsbefugnis war er
selbstverständlich auch nicht durch die Äusserungen des Bundesrates
im Fünften Bericht über die Lage der schweizerischen Landwirtschaft
und die Agrarpolitik des Bundes vom 22. Dezember 1976 (BBl 1977 I 242)
eingeschränkt. Der Hinweis einzelner Kläger, der Bundesrat habe in diesem
Bericht noch in keiner Weise die Absicht erkennen lassen, strukturlenkende
Massnahmen ergreifen zu wollen, ist unbehelflich. Allein eigentliche
Zusicherungen des Gesetzgebers selbst wären für diesen allenfalls
verbindlich gewesen oder hätten ihn zu einer finanziellen Abgeltung
veranlassen müssen.
f) Im Zusammenhang mit der Bindung des Bundesgerichts an die
Bundesgesetzgebung stellt sich die weitere Frage, ob - wie die
Eidgenössische Finanzverwaltung geltend macht - der Gesetzgeber
Entschädigungsansprüche ganz allgemein hat ausschliessen wollen. In
diesem Falle würde es nicht nur an einer gesetzlichen Grundlage für
eine Entschädigung im Lichte einer Art. 4 BV genügenden Übergangsordnung
fehlen, sondern es wäre dem Bundesgericht auch verwehrt, Entschädigungen
aus materieller Enteignung zuzusprechen, selbst wenn die Eigentumsgarantie
an sich zum Tragen kommen könnte.
Eine ausdrückliche Gesetzesvorschrift findet sich diesbezüglich
nicht. Hingegen fragt sich, ob das System der Lenkungsabgabe eine
Entschädigungspflicht ausschliesse. Art. 19a lit. a LwG verbietet das
Halten von Tieren über dem Höchstbestand nicht. Bei Überschreitung der
Höchstzahlen wird lediglich eine Abgabe erhoben, die so bemessen ist,
dass die Haltung überzähliger Tiere unwirtschaftlich wird (Art. 19f Abs. 1
LwG). Würde nun eine Abgabe erhoben, gleichzeitig aber eine Entschädigung
(wegen materieller Enteignung) ausgerichtet, so würde sich der dem
Tierhalter durch die Abgabe zugefügte Nachteil aufheben. Der Lenkungseffekt
ginge dadurch zwar nicht verloren, weil der Tierhalter vernünftigerweise
die Entschädigung entgegennähme und - um die Abgabe zu vermeiden - auf
die Haltung überzähliger Tiere verzichten würde. Dann aber verhielte es
sich so, dass im Ergebnis der Staat die Tierhalter für den Verzicht auf
Schlachtviehproduktion subventionieren würde. Der Gesetzgeber hat aber -
mit Ausnahme der zeitlich beschränkten Stillegungsaktion - zur Lenkung der
Fleischproduktion gerade nicht das System der Produktionsstillegungs- oder
Produktionseinschränkungsbeiträge gewählt. Eine Entschädigung (auch wegen
materieller Enteignung) liefe darauf hinaus, das System der Lenkungsabgabe
durch dasjenige der Subvention zu ersetzen und den gesetzgeberischen
Entscheid als verfassungswidrig zu erklären. Genau das aber ist dem
Bundesgericht verwehrt. Mit der durch die Lenkungsabgaben bewirkten
Einschränkung der Produktion lassen sich Entschädigungsforderungen
demnach nicht begründen. Eine Entschädigung für entgangenen Gewinn ist
daher zum vornherein ausgeschlossen (was aber auch der Fall wäre, wenn
ohne entgegenstehende gesetzliche Regelung nach den Grundsätzen der
materiellen Enteignung zu entscheiden wäre; vgl. E. 6b).
Anders verhält es sich mit einem allfälligen Schaden aufgrund
nutzlos gewordener Stallungen. Ob diesbezüglich eine materielle
Enteignung vorliegen könnte, bildete bei der Gesetzesberatung Gegenstand
kontroverser Erörterung (Bericht der Kommission des Nationalrates
vom 7. September 1978, BBl 1978 II 1338 unten; Amtl.Bull. 1978 N
1519 f. Egli, 1522 Nebiker, 1523 Füeg, 1524 Aubert, 1524 Sigrist, 1524
f. Keller; Amtl.Bull. 1979 S 32 Heimann, 32 f. Bürgi, 33 f. Guntern, 34
Krauchthaler, 36 Honegger). Dabei ging es im wesentlichen um die Frage,
welche Übergangsfrist für den Abbau der Bestände auf die Höchstzahlen
einzuräumen sei, damit die getätigten Investitionen amortisiert werden
könnten. Angestrebt wurde eine Lösung, welche nach Möglichkeit nicht zu
materieller Enteignung führen sollte. Ob und gegebenenfalls in welchem
Masse der Bund bei der schliesslich festgelegten Übergangsfrist von
zwölf Jahren in Einzelfällen entschädigungspflichtig werden könnte, blieb
umstritten. Der Entscheid darüber wurde aber ausdrücklich dem Bundesgericht
anheimgestellt (Amtl.Bull. 1979 S 36 Heimann, Berichterstatter der
ständerätlichen Kommission, und Honegger, Vorsteher des Eidgenössischen
Volkswirtschaftsdepartements). Es lässt sich insoweit nicht sagen,
der Gesetzgeber habe die Frage der materiellen Enteignung bezüglich der
Stalleinrichtungen selber - und abschliessend - geregelt, indem er zwar
eine Amortisationsfrist gewährte, gleichzeitig aber eine Entschädigung
ausschloss.
g) Entschädigungspflichtig kann die Schweizerische Eidgenossenschaft
allerdings - wie dargestellt - nur werden, wenn und soweit die
Lenkungsmassnahmen bei der Fleisch- und Eierproduktion sich unmittelbar
gegen das Eigentum richten und eine daraus folgende Nutzungsbefugnis
beschränken. Die Befugnis zur Haltung von Nutztieren folgt indessen
nicht aus dem Recht an einem Grundstück. Sie hat ihre Grundlage
vielmehr in der Handels- und Gewerbefreiheit. Das landwirtschaftliche
Grundeigentum sowie die Stallbauten und weiteren Einrichtungen erscheinen
insofern lediglich als faktisch notwendige Mittel zur Ausübung der
gewerblichen Tätigkeit. Immerhin mag eingewendet werden, dass sich
die Lenkungsmassnahmen teilweise direkt gegen die weitere Nutzung der
Stallbauten richten. So untersteht der Umbau bestehender Stallungen seit
1980 der Bewilligungspflicht, und eine Bewilligung kann nur erteilt werden,
wenn die Höchstbestände eingehalten sind (Art. 19a lit. c und Art. 19d
Abs. 6 LwG; Art. 12 Abs. 1 lit. b der Verordnung über die Bewilligung von
Stallbauten vom 13. April 1988, Stallbauverordnung, SR 916.016). Ob dieser
Bezug zum Eigentum genügt, um den hinsichtlich der Nutzungsmöglichkeiten
der Stallbauten entstandenen Schaden als unmittelbare Folge eines Eingriffs
in das Eigentum erscheinen zu lassen, erscheint zweifelhaft. Die Frage
braucht aber nicht entschieden zu werden, weil sich - wie nachfolgend zu
zeigen ist - eine Entschädigungspflicht wegen materieller Enteignung auch
dann nicht bejahen liesse, wenn die Eigentumsgarantie zum Tragen käme.
Erwägung 6
6.- a) Würde der Schutzbereich der Eigentumsgarantie als betroffen
angesehen, wäre zu beachten, dass die Eigentumsgarantie nicht losgelöst
von der Wirtschaftsverfassung verstanden werden darf. Die Grundsätze der
materiellen Enteignung sind im wesentlichen für den Bereich des Baurechts
entwickelt worden und lassen sich nicht ohne weiteres auf die sich hier
stellende Problematik wirtschaftslenkender Massnahmen übertragen. Es ist
etwas anderes, ob das Grundeigentum durch baurechtliche Bestimmungen direkt
in seinem Inhalt umschrieben oder in der Ausübung eingeschränkt wird, oder
ob solche Auswirkungen lediglich indirekte Folgen wirtschaftslenkender
Massnahmen sind.
b) Bauernstand und Landwirtschaft gelten von Verfassungs wegen in
ihren Existenzgrundlagen als gefährdet. Unter den Bedingungen der freien
Marktwirtschaft und der internationalen Konkurrenz fänden die Inhaber
landwirtschaftlicher Betriebe grossenteils kein Auskommen, so dass erst
der Agrarinterventionismus die Grundlagen unternehmerischer Freiheit zu
schaffen vermag (FRITZ GYGI, Wirtschaftsverfassungsrecht, Bern 1981,
S. 141 ff.). Die Rentabilität der inländischen Schlachtviehproduktion
basiert wesentlich auf den Importbeschränkungen im Rahmen der
Schlachtviehverordnung (SR 916.341). Wenn aber die Gewinnmöglichkeiten
auf agrarpolitischen Massnahmen des Bundes und auf der Einschränkung
der Handels- und Gewerbefreiheit beruhen, so lässt sich schwerlich unter
Berufung auf die aus der Eigentumsgarantie folgende Nutzungsbefugnis an den
Produktionsmitteln ableiten, die Beschränkung der Gewinnmöglichkeiten durch
andere agrarpolitische Massnahmen stelle eine materielle Enteignung dar.
Entscheidet sich der Verfassungsgeber für eine gelenkte Wirtschaft,
so können sich die Lenkungsmassnahmen nicht auf Vergünstigungen
beschränken. Ihr Gegenstück bilden produktionslenkende Massnahmen, die
den unternehmerischen Spielraum und folglich auch die Nutzungsbefugnis
der Produktionsmittel einschränken. Dank der Wirtschaftspolitik des
Staates ermöglichte Gewinne können so nicht zu Schaden aus materieller
Enteignung führen, wenn andere wirtschaftspolitische Massnahmen die
Gewinnmöglichkeiten wieder beschränken. Eine Eigentumsgarantie für den
Gewerbebetrieb als solchen gibt es nicht.
c) Betrifft die Einschränkung der Produktionsmöglichkeiten die
Eigentumsgarantie nicht und ist insoweit eine Entschädigung aufgrund
der Bindung des Bundesgerichts an die Bundesgesetzgebung ohnehin
ausgeschlossen, kann einzig ein Schaden hinsichtlich der nutzlos gewordenen
Produktionsmittel in Betracht fallen. Ob diesbezüglich eine materielle
Enteignung vorliegt, ist im Lichte der Grundgedanken der Rechtsprechung
zur Abgrenzung entschädigungsbedürftiger von entschädigungslosen
Beeinträchtigungen des Eigentums zu beurteilen, die in der Lehre von RIVA
(aaO, S. 259 ff.) systematisiert und wie folgt (S. 351) zusammengefasst
worden sind:
Massgebend ist danach in erster Linie das Kriterium der
Eingriffsintensität. Ein zweites Element liegt im Gedanken der
Lastengleichheit. Erscheint ein einzelner Eigentümer oder ein
kleiner Kreis von Eigentümern hinsichtlich der wirtschaftlichen
Folgen eines Eingriffs ausgesondert, besteht Grund zur Annahme einer
Ausgleichspflicht. Von Bedeutung ist drittens die Zielrichtung des
Eingriffs. Die Enteignungsähnlichkeit der Beeinträchtigung kann sich aus
dem Umstand ergeben, dass das Gemeinwesen sich Vorteile verschafft,
die üblicherweise nicht kostenlos zu erlangen sind. Ein viertes
Kriterium bildet der Gedanke des Vertrauensschutzes. Mit Änderungen der
Eigentumsordnung muss zwar jeder Eigentümer rechnen; Einschränkungen
bisheriger Befugnisse dürfen aber nicht überfallartig, brüsk vorgenommen
werden. Anderseits muss sich - fünftens - der Eigentümer sein eigenes
auf Risiko gründendes oder fehlerhaftes Verhalten entgegenhalten lassen.
Erwägung 7
7.- Was vorerst die Eingriffsintensität der getroffenen Massnahmen
betrifft, fällt in Betracht, dass den Klägern nicht bloss eine künftige
(noch nicht realisierte) Nutzung des Eigentums entzogen wird. Vielmehr
wird eine bisher rechtmässig ausgeübte Eigentumsbefugnis beschränkt,
indem der bisher gehaltene Tierbestand reduziert werden muss und
entsprechende Anlagen nicht mehr (oder nicht mehr in vollem Umfang)
genützt werden können. Dieser an sich schwer wiegende Eingriff wird
insofern gemildert, als den Nachteilen der Neuregelung auch Vorteile
gegenüberstehen. Ohne die produktionslenkenden Massnahmen des Bundes müsste
es zu einer Überproduktion kommen. Beispielsweise liegt der Anteil der
Inlandproduktion von Schweinefleisch seit Jahren über 95% (BBl 1984 III
633), obwohl dieser Prozentsatz im Mittel der Jahre nicht überschritten
werden darf (Art. 3 Schlachtviehverordnung; SR 916.341), soll der Absatz
zu kostendeckenden Preisen sichergestellt werden. Ein Preiszusammenbruch
würde sämtliche Betriebe, auch jene, die hohe Tierbestände aufweisen,
in Mitleidenschaft ziehen.
Wohl ist nicht auszuschliessen, dass unter den Bedingungen freien
Wettbewerbs ein Teil der Anbieter langfristig noch Erträge erwirtschaften
könnte. Das ginge aber einher mit einem Konzentrationsprozess in der
Landwirtschaft, wobei nicht zum vornherein feststeht, wer schliesslich
vom Markt verdrängt würde. Die produktionsbeschränkenden Massnahmen
des Bundes sollen demgegenüber zugunsten aller Betriebe sicherstellen,
dass wenigstens im Umfang der zugelassenen Produktion tatsächlich ein
kostendeckender Preis erzielt werden kann. Dieser Vorteil, der jedem
einzelnen der Produzenten aus der allgemeinen Produktionsbeschränkung
erwächst, relativiert die Eingriffsintensität der getroffenen Massnahmen
erheblich (vgl. RIVA, aaO, S. 287 ff.).
Erwägung 8
8.- Hinsichtlich der Zielrichtung des Eingriffs fällt ins Gewicht,
dass der Staat bzw. die Allgemeinheit aus der neuen Ordnung kaum eigenen
Vorteil zieht. Die getroffene Regelung liegt vielmehr im Interesse der
Produzenten selber und will deren private Interessen zu einem vernünftigen
Ausgleich bringen. Angesichts beschränkter Absatzmöglichkeiten geht
es um eine Limitierung der Produktionskapazitäten mit dem Ziel, dass
möglichst viele bäuerliche Betriebe aufrechterhalten werden können. Die
Zielrichtung des Ausgleichs verschiedener Eigentümerinteressen spricht -
anders als dies bei einer Dienstbarmachung des privaten Eigentums für rein
öffentliche Interessen der Fall wäre - gegen die Enteignungsähnlichkeit
der getroffenen Massnahmen (RIVA, aaO, S. 310 ff.).
Erwägung 9
9.- a) Unter dem Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes ist
vorerst beachtlich, dass bis in die 70er Jahre zur Sicherung eines
genügenden landwirtschaftlichen Einkommens ein Ausweichen von der
milchwirtschaftlichen Produktion, wo bereits Absatzprobleme bestanden,
auf die viehwirtschaftliche Produktion, insbesondere die Rindviehmast,
propagiert wurde. Mit produktionsbeschränkenden Massnahmen rechneten
die Kläger damals bei der Erstellung der Stallbauten wohl kaum. Die
Produktionskapazitäten, die nun (teilweise) nicht mehr genutzt werden
können, sind denn auch im Vertrauen auf die Weitergeltung der bisherigen
Ordnung geschaffen worden.
b) Indes gilt es die besonderen Bedingungen eines gelenkten
Wirtschaftssektors zu beachten. Der Marktmechanismus führt dazu, dass
die Produktion ausgeweitet wird und entsprechende Produktionskapazitäten
geschaffen werden, wo eine hohe Nachfrage besteht und sich ein guter
Preis erzielen lässt. Das bewirkt aber, dass die Preise sinken, mit
der Folge, dass gewisse Investitionen sich schliesslich doch nicht
lohnen und das Angebot wieder eingeschränkt wird. Der Marktmechanismus
zwingt so zu einer dauernden Anpassung der Produktionskapazitäten an
veränderte Bedingungen. Ob sich wirtschaftliche Investitionen lohnen,
hängt vom Verhalten der übrigen Wirtschaftssubjekte ab. Übernimmt nun
der Staat teilweise die Koordinationsaufgabe des Marktes, so kann
ihm nicht zugemutet werden, zu garantieren, was unter Bedingungen des
freien Wettbewerbs gerade nicht garantiert ist: nämlich, dass sich einmal
getätigte Investitionen auf die Dauer lohnen. Wer Investitionen tätigt,
muss damit rechnen, dass andere Betriebe das gleiche tun und in der Folge
die Produktion wieder eingeschränkt werden muss. Wirtschaftliche Tätigkeit
ist nicht ohne Risiko, sie ist es auch dann nicht, wenn der Staat lenkend
eingreift. Das relativiert den Anspruch auf Vertrauensschutz.
Greift der Staat im Rahmen seiner wirtschaftslenkenden Tätigkeit zu
derart einschränkenden Massnahmen, wie das hier geschehen ist, so mag von
ihm verlangt werden, dass er dies nicht überfallartig tut. Gerade in dieser
Hinsicht lässt sich dem Bundesgesetzgeber aber nichts vorwerfen. Er hat
auf die getätigten Investitionen Rücksicht genommen und eine zwölfjährige
Übergangs- und Amortisationsfrist gewährt. Der Anspruch auf Kontinuität
staatlichen Handelns wurde damit - soweit dies bei wirtschaftlichen
Entscheidungen, die naturgemäss eher kurzfristiger Natur sind, überhaupt
möglich ist - real eingelöst (vgl. RIVA, aaO, S. 339).
c) Den Klägern stand für die Amortisation nach der gesetzlichen
Regelung eine Zeitspanne von zwölf Jahren zur Verfügung. Das mag für
sich genommen als ungenügend erscheinen, wenn kurz vor Inkrafttreten der
Höchstbestandesvorschriften noch Investitionen in erheblichem Ausmass
vorgenommen wurden. Dabei ist freilich in Betracht zu ziehen, dass
gerade diejenigen, die ihre Produktion noch in den 70er Jahren massiv
ausgeweitet haben, die schliesslich notwendig gewordene Neuregelung
mitverursacht haben. Wohl ist ihnen nicht zu verargen, dass sie ihre
unternehmerische Tätigkeit in einem Sektor ausgeweitet haben, den sie als
lukrativ einschätzen mochten. Investitionen sind aber immer mit Risiken
behaftet, und sie sind es in besonderem Masse, wenn sie noch in einem
Zeitpunkt getätigt werden, wo Überproduktionen absehbar sind. Ihr auf
Risiko gründendes Verhalten müssen sich diese Kläger entgegenhalten lassen.
Soweit umgekehrt eine Ausweitung der Produktion in den 70er Jahren
nicht stattgefunden hat, stand den Klägern eine entsprechend verlängerte
Amortisationsfrist für die früher getätigten Investitionen zur Verfügung.
d) Nun sind allerdings mit der Änderung des Landwirtschaftsgesetzes
vom 19. Dezember 1986 (AS 1988 640) die bisherigen Ausnahmebestimmungen
stark eingeschränkt worden, ohne dass der Gesetzgeber gleichzeitig die
Anpassungsfrist für die betroffenen Betriebe verlängert hätte.
Konnte der Bundesrat aufgrund von Art. 19b Abs. 3 LwG in der
Fassung des Gesetzes vom 22. Juni 1979 (AS 1979 2059) noch in
allgemeiner Weise Ausnahmen aus züchterischen Gründen vorsehen, so
wurde diese Befugnis in Art. 19b Abs. 3 lit. a LwG in der Fassung vom
19. Dezember 1986 auf die Versuchsbetriebe und Forschungsanstalten
des Bundes, die Geflügelzuchtschule Zollikofen und die Mast- und
Schlachtleistungsprüfungsanstalt Sempach beschränkt. Entsprechend enthält
die Höchstbestandesverordnung vom 13. April 1988 keine Bestimmung mehr
über Ausnahmebewilligungen für Basiszucht- und Herdebuchbetriebe (AS 1988
670). Nach der Fassung der Höchstbestandesverordnung vom 26. August
1981 (AS 1981 1424) hätten demgegenüber bei Basiszuchtbetrieben
noch Ausnahmebewilligungen für maximal 450 Mutterschweine und bei
Herdebuchbetrieben für 300 Zuchtjager erteilt werden können (Art. 3 Abs. 1
lit. b). Diese Verschärfung der Bestimmungen wurde damit begründet, dass
Ausnahmebewilligungen aus züchterischen Gründen nicht zwingend notwendig
seien und sich die mit der Einhaltung der Höchstbestände verbundenen
organisatorischen Probleme lösen liessen (Botschaft des Bundesrates vom
14. September 1983, BBl 1983 IV 64).
Was die Verwertung von Metzgereiabfällen und von Nebenprodukten
der Milchverarbeitung in Käsereien durch Schweine betrifft, wurde
mit der Gesetzesänderung vom 19. Dezember 1986 die Zulässigkeit von
Ausnahmebewilligungen auf Mastschweinebetriebe begrenzt, unter Streichung
der zuvor noch möglichen Ausnahmebewilligung für Schweinezuchtbetriebe
(Art. 19b Abs. 3 LwG in der Fassung vom 22. Juni 1979, Art. 19b Abs. 3
lit. b und c LwG in der Fassung vom 19. Dezember 1986; vgl. auch Art. 3
Abs. 1 lit. c und d der Höchstbestandesverordnung in der Fassung vom
26. August 1981 sowie Art. 8 und 9 der Höchstbestandesverordnung in der
Fassung vom 13. April 1988). Der Grund für diese Änderung liegt darin,
dass Mastschweine weit bessere Abfallverwerter sind als Zuchtschweine: Mit
dem Höchstbestand bei Mastschweinen lassen sich 2,5 Mio. Liter Schotte
verwerten, mit dem Höchstbestand von Mutterschweinen mit zugehörigen
Remonten lediglich 0,75 Mio. Liter.
Diese nachträglichen Verschärfungen der Höchstbestandesvorschriften
geben enteignungsrechtlich zu keiner anderen Wertung Anlass. Entscheidend
für diese Beurteilung ist der Umstand, dass auch jenen Betrieben, die
ursprünglich noch mit einer Ausnahmebewilligung hätten rechnen können,
für ihre vor 1980 errichteten Stallungen und Einrichtungen die volle
Amortisationsfrist zur Verfügung gestanden hat. Verkürzt erscheint
lediglich die Anpassungs-, nicht aber die Amortisationsfrist. Zwar muss
zusätzlich beachtet werden, dass auch die Frist für eine Anpassung
an veränderte Vorschriften nicht ohne Bedeutung ist. Es bedarf
unter Umständen baulicher Anpassungen und betriebsorganisatorischer
Änderungen. Dieser Gesichtspunkt wiegt hier aber nicht schwer, weil sich
die Betriebsinhaber jedenfalls konzeptionell schon lange vor Inkrafttreten
der verschärften Bestimmungen darauf einstellen konnten. Die schliesslich
vom Gesetzgeber beschlossenen Änderungen gehen auf die Botschaft des
Bundesrates vom 14. September 1983 (BBl 1983 IV 50) zurück. Es verhält
sich deshalb keineswegs so, dass die Kläger, die zuvor noch mit einer
Ausnahmebewilligung gerechnet haben mochten, erst gut drei Jahre vor dem
für den Abbau massgebenden Stichtag (31. Dezember 1991) überrascht worden
wären. Eine vernünftige Betriebsplanung hätte bereits seit 1983 in Rechnung
gestellt, dass die Vorschläge des Bundesrates Gesetz werden könnten.
Erwägung 10
10.- a) Unter dem Gesichtspunkt der Lastengleichheit stellen sich
zahlreiche Kläger auf den Standpunkt, sie müssten ein Sonderopfer für die
gesamte Landwirtschaft erbringen. Rund 150 Betriebe (tatsächlich sind es
464 Betriebe, vgl. BERNHARD BERGER, Produktions- und Strukturlenkung in der
Fleisch- und Eierproduktion - Bilanz der Auswirkungen der Höchstbestandes-
und der Stallbauverordnung, Bundesamt für Landwirtschaft 1990, S. 12),
die zum Abbau ihrer Bestände gezwungen würden, stünden insgesamt 120 000
Landwirtschaftsbetrieben (Nebenerwerbsbetriebe eingerechnet) gegenüber,
die nicht betroffen seien.
b) Diese Auffassung ist schon im Ansatz fragwürdig. Sie verkennt,
dass die struktur- und produktionslenkenden Massnahmen des Bundes
nicht nur die Nutzungsbefugnisse von Betrieben treffen, die die
Höchstbestände überschreiten. Nach Art. 19d Abs. 1 LwG unterliegt die
Erstellung neuer sowie der Umbau und die Erweiterung bestehender Ställe
der Bewilligungspflicht. Stallbauten zur Erhöhung des Tierbestandes
werden nur unter den einschränkenden Bedingungen von Art. 19d Abs. 4
LwG erteilt, wobei auch Gesuche, die diese Bedingungen erfüllen,
ganz oder teilweise abgelehnt werden, wenn die Produktion bei den
betreffenden Tierarten längerfristig den Bedarf übersteigt (vgl. zu
den Bewilligungsvoraussetzungen Art. 12 ff. Stallbauverordnung). Für
die meisten Produktionszweige besteht ein genereller Aufstockungsstopp
(Verordnung über den Aufstockungsstopp in der Fleisch- und Eierproduktion
vom 17. Mai 1988, SR 916.344.1), welcher bereits auf den 1. Januar
1980 eingeführt worden war (HUSER, aaO, S. 59). Während also Betriebe,
die die Höchstbestandesvorschriften überschreiten, ihre Bestände
abbauen müssen, dürfen umgekehrt Betriebe, die darunter liegen,
ihre Bestände (in der Regel) nicht bzw. höchstens bis zur Freigrenze
(Art. 11 Stallbauverordnung) vergrössern. Diese Einschränkung wurde
im übrigen sofort, das heisst bereits aufgrund der Stallbauverordnung
vom 10. Dezember 1979 (AS 1979 2084) wirksam, während für den Abbau
übergrosser Betriebe immerhin eine zwölfjährige Übergangsfrist gewährt
wurde. Von einem Sonderopfer lässt sich deshalb nicht sprechen, auch
wenn für sich genommen die Verpflichtung zum Abbau das Eigentum stärker
trifft als das Verbot der Aufstockung. Vielmehr ist anzuerkennen, dass der
Gesetzgeber im Blick auf das Ziel der Verhinderung von Überproduktionen
einen vernünftigen Ausgleich zwischen den verschiedenen Bewirtschafter-
und Eigentümerkategorien angestrebt und auch verwirklicht hat.
c) Problematisch erscheint dagegen, dass die
Höchstbestandesvorschriften die maximal zulässigen Bestände grundsätzlich
für alle Betriebe in gleicher Weise festlegen und nicht zwischen
bodenabhängiger und bodenunabhängiger Produktion unterscheiden. Betriebe,
die über eine grosse landwirtschaftliche Nutzfläche verfügen, müssen
auf denselben Höchstbestand abbauen wie dies für bodenunabhängige
Betriebe der Fall ist. Basiert die viehwirtschaftliche Produktion
vollumfänglich auf betriebseigener Futtergrundlage, so schränken die
Höchstbestandesvorschriften nicht nur die bisherige Nutzung der Stallbauten
ein. Sie zwingen überdies zu einer Umstellung der Produktion hinsichtlich
der landwirtschaftlichen Nutzflächen. Das Bundesamt für Landwirtschaft hat
auf Verlangen des Bundesgerichts die Landfläche berechnet, die erforderlich
ist, wenn das dazu benötigte Futter vorwiegend (zu zwei Dritteln)
selber produziert werden soll. Der Landbedarf bemisst sich danach bei der
Kälbermast auf 27-57 Hektaren, bei der Grossviehmast auf 26-42 Hektaren,
bei der Schweinemast auf 47-75 Hektaren, bei der Schweinezucht auf 14-18
Hektaren und bei Legehennen auf 41-67 Hektaren. Betriebe, die diese Werte
erheblich überschreiten, werden durch die Höchstbestandesvorschriften
doppelt - hinsichtlich der Stallbauten und hinsichtlich der pflanzlichen
Nutzung - belastet.
Die Problematik liesse sich entschärfen, wenn derartige Betriebe
aufgeteilt werden könnten. Im zitierten Urteil Forster hat das
Bundesgericht die Aufteilung eines bodenunabhängigen Betriebes als
Umgehung der Höchstbestandesvorschriften erachtet. Hingegen hat es
gleichzeitig angedeutet, dass die Schaffung bodenabhängiger bäuerlicher
Existenzen durch Aufteilung eines Grossbetriebs mit der Zielrichtung der
Höchstbestandesvorschriften in Einklang stehen könnte. Gleichwohl wird in
einzelnen Fällen eine Betriebsteilung scheitern, weil sich beispielsweise
aus baulichen Gründen der Betriebsbegriff der Begriffsverordnung nicht
erfüllen lässt (vgl. Art. 2 Begriffsverordnung). Entscheidend bleibt
deshalb die Frage, ob für die landwirtschaftliche Nutzfläche eine sinnvolle
Nutzung verbleibt.
Dabei ist notorisch, dass in weiten Bereichen der landwirtschaftlichen
Produktion Überschussprobleme bestehen, die sich nur dank staatlicher
Produktionslenkung in Grenzen halten lassen. Die Neuaufnahme der
Verkehrsmilchproduktion ist aufgrund der Milchkontingentierung
praktisch ausgeschlossen (vgl. Art. 2 des Milchwirtschaftsbeschlusses
1988 vom 16. Dezember 1988, SR 916.350.1; Art. 13 der Verordnung
über die Milchkontingentierung in der Talzone, in der voralpinen
Hügelzone und in der Zone I des Berggebietes vom 20. Dezember 1989,
SR 916.350.101). Im Bereich der Vertragsproduktion, insbesondere beim
Raps- und Zuckerrübenanbau, sind Gesamtmenge bzw. Anbaufläche begrenzt
(Art. 2 des Bundesbeschlusses über die inländische Zuckerwirtschaft
vom 23. Juni 1989, SR 916.114.1; Art. 1 der Verordnung über den
Rapsanbau und die Verwertung der Rapsernte, SR 916.115.11). Keine
mengenmässigen Beschränkungen bestehen hingegen bei der Brot- und
Futtergetreideproduktion. Der Bundesrat hat zwar in seiner Botschaft über
Lenkungsmassnahmen im Pflanzenbau vom 21. Januar 1991 (BBl 1991 I 841)
noch den Vorschlag gemacht, die Übernahme von Brotgetreide beschränken
zu können, falls die Produktion über Preisfestsetzung, Beteiligung der
Produzenten an den Verwertungskosten und ökologische Massnahmen nicht
im erwünschten Ausmass gelenkt werden könne (Art. 10ter lit. a des
Getreidegesetzes in der vom Bundesrat vorgeschlagenen Fassung, BBl 1991
I 886). Die Bundesversammlung hat dies jedoch abgelehnt (Bundesbeschluss
über die befristete Änderung des Getreidegesetzes vom 21. Juni 1991,
Art. 10ter, BBl 1991 II 1557, AS 1991 2629).
Den grossen bodenabhängigen Betrieben, die bisher Futter für ihre
eigenen Tierbestände angebaut haben, ist es daher nicht verwehrt, die
landwirtschaftlichen Nutzflächen für Brot- oder Futtergetreideanbau
zu verwenden. Sie können überdies - im Blick auf eine Stabilisierung
der Getreideproduktion sinnvoller - mit Bundesbeiträgen den
Getreideanbau extensiv (d.h. ohne Wachstumsregulatoren, Fungizide
und Insektizide) betreiben oder die Ackerflächen teilweise (als
ökologische Ausgleichsflächen oder Rotationsbrachen) stillegen
(Art. 20a des Bundesbeschlusses über die befristete Änderung des
Landwirtschaftsgesetzes vom 21. Juni 1991, BBl 1991 II 1553, AS 1991
2611). Hinzuweisen ist schliesslich auf die Möglichkeit extensiver
Landnutzung durch Ammen- und Mutterkuhhaltung (vgl. Verordnung über
Beiträge an Kuhhalter ohne Verkehrsmilchproduktion vom 20. Dezember 1989,
SR 916.350.132.1). Angesichts dieser rechtlichen Rahmenbedingungen bleiben
die landwirtschaftlichen Nutzflächen wirtschaftlich interessant, auch
wenn sie nicht mehr in herkömmlicher Weise vollumfänglich für auf dem
Betrieb selbst verwertetes Tierfutter genutzt werden können. Es lässt
sich daher nicht sagen, grosse bodenabhängige Betriebe seien durch die
Höchstbestandesvorschriften in enteignungsrechtlich relevanter Weise
stärker betroffen als flächenmässig kleinere Betriebe.
Erwägung 11
11.- Die eingeklagte Entschädigung erweist sich damit selbst dann
als unbegründet, wenn sie unter dem Gesichtspunkt der Eigentumsgarantie
geprüft wird. Dies gilt unabhängig von der Höhe der entstandenen Verluste
und auch unabhängig davon, ob bestimmte Einrichtungen (beispielsweise
Silos) als Folge der Bestandesreduktion nicht nur angepasst, sondern
vollständig ersetzt werden müssen. Zusätzlicher Beweismassnahmen bedarf es
folglich nicht. Insbesondere ist es nicht erforderlich, einen Augenschein
durchzuführen oder im Einzelfall eine Expertise anzuordnen.
(Das Bundesgericht hat auch alle übrigen, nicht durch Rückzug
erledigten Klagen abgewiesen.)