BGE 118 IB 206
118 Ib 206
28. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 8.
Januar 1992 i.S. A. P. und Mitbeteiligte gegen Kanton Freiburg und
Staatsrat des Kantons Freiburg (Verwaltungsgerichtsbeschwerde). Regeste
Einsprache gegen Nationalstrassen-Ausführungsprojekt;
Umweltverträglichkeitsprüfung.
Das Umweltschutzrecht hat nichts daran geändert, dass nur das
Ausführungsprojekt - und nicht auch das vom Bundesrat genehmigte generelle
Projekt - Anfechtungsobjekt der Verwaltungsgerichtsbeschwerde bilden
kann (E. 8). Indessen hat das Bundesgericht je nach Art der gegen das
Ausführungsprojekt erhobenen Einwände allenfalls zu untersuchen, was
konkret Inhalt des generellen Projektes sei (E. 9).
Interessenabwägung gemäss Art. 5 NSG (E. 10).
Vorkehren zur Luftreinhaltung beim Strassenbau (E. 11). Wann muss
der Massnahmenplan im Sinne von Art. 31 und 33 LRV vorliegen? (E. 11 f).
Lärmschutz; Festlegung der Empfindlichkeitsstufen (E. 12).
Umfang der Untersuchungen über die Umweltverträglichkeit (E. 13, 14).
Sachverhalt
A.- Gemäss dem ursprünglichen Beschluss der Bundesversammlung über
die Festlegung des Nationalstrassennetzes vom 21. Juni 1960 (heute:
Bundesbeschluss über das Nationalstrassennetz; vgl. AS 1984 S. 1118)
sollte die Nationalstrasse N 1 Genf-Lausanne-Bern-Winterthur-St. Gallen-
St. Margrethen ab Genf-Nord auf der ganzen Länge als Nationalstrasse erster
Klasse oder, im Bereich der städtischen Agglomerationen, als Expressstrasse
erster Klasse erstellt werden (AS 1960 S. 872, Anhang S. 874). Das galt
ebenfalls für die Strecke Yverdon (E)-Murten-Bern (Weyermannshaus), die
über die stark ineinander verzahnten und mit Enklaven durchsetzten Gebiete
der drei Kantone Waadt, Freiburg und Bern führen soll. Da auch die hier
interessierende Teilstrecke Avenches-Murten/Löwenberg die Kantone Waadt
und Freiburg sowie - durch die Exklaven Münchenwiler und Clavaleyres -
den Kanton Bern berührt, stellte die generelle Projektierung für dieses
Strassenstück eine enge Zusammenarbeit der betroffenen kantonalen und
eidgenössischen Behörden voraus, deren Vorgehen noch durch weitere Umstände
erschwert wurde.
a) Im Jahre 1972 legte der Kanton Freiburg einen ersten Entwurf
zum generellen Projekt für den Teilabschnitt Greng-Löwenberg öffentlich
auf und unterbreitete ihn hierauf dem Bundesrat bzw. dem seinerzeit zur
Antragstellung zuständigen Eidgenössischen Departement des Innern zur
Genehmigung. Dieser Entwurf sah auf der ganzen, rund 6 km langen Strecke
eine oberirdische Trasseeführung ohne Tunnelbauten vor. Die Gemeinde
Münchenwiler sollte auf einem Viadukt von 480 m Länge auf bernischem Boden
umfahren werden. Ausserdem sollte in Löwenberg ein Vollanschluss erstellt
werden. Die gewählte Linienführung stiess jedoch auf grossen Widerstand
seitens der betroffenen Gemeinden.
b) Auf die Opposition der Gemeinde Münchenwiler gegen die
Inanspruchnahme ihres Gebietes hin wurden in den Jahren 1973 und 1974
weitere Variantenstudien für dieses Teilstück unternommen. Im Februar 1975
beschlossen das Eidgenössische Amt für Strassen- und Flussbau sowie die
Baudirektionen der Kantone Freiburg und Bern, die Nationalstrasse im Gebiet
"Im Loch" nördlich von Münchenwiler auf einer Länge von 210 m zu überdecken
(Tunnel "Bois Domingue"). Ein entsprechendes, vom Kanton Bern erstelltes
generelles Projekt wurde im August/September 1975 publiziert. Die
Gemeinde Münchenwiler widersetzte sich diesem Projekt erneut und
verlangte, dass die Nationalstrasse in Richtung Murten verschoben
werde. Eine neuerliche Prüfung verschiedener Varianten unter Beizug des
Delegierten für Raumplanung führte schliesslich zu einer Verlängerung der
Tunnelüberdeckung von 210 m auf 660 m. Der derart abgeänderte bernische
Entwurf zum generellen Projekt lag im Oktober/November 1977 auf und wurde
im August 1978 dem Eidgenössischen Amt für Strassen- und Flussbau zur
Genehmigung durch den Bundesrat übermittelt.
c) Für das auf waadtländischem Boden liegende Teilstück Avenches-Faoug
(Kantonsgrenze) erstellte der Kanton Waadt seinerseits im Jahre 1976
in Zusammenarbeit mit dem Kanton Freiburg einen Entwurf zum generellen
Projekt. Auch dieser Entwurf wurde den Bundesbehörden zur Genehmigung
eingereicht.
d) Im Zusammenhang mit der Volksinitiative "Demokratie im
Nationalstrassenbau" (vgl. BBl 1976 II S. 1133 ff.) wurde der Bundesrat
durch eine von der nationalrätlichen Kommission ausgehende Motion vom
23. März/22. Juni 1977 beauftragt, in einem Bericht darzulegen, ob der
Beschluss über die Festlegung des Nationalstrassennetzes zu revidieren
sei; insbesondere sollten sechs umstrittene Nationalstrassenabschnitte,
darunter die Strecke N 1 Yverdon-Avenches, überprüft werden. Für diese
Strecken durften bis zu Beschlussfassung durch die Bundesversammlung weder
Baubeschlüsse ergehen noch Bauarbeiten vergeben werden. Nach Ablehnung der
Volksinitiative in der Abstimmung vom 26. Februar 1978 (BBl 1978 I S. 1085)
setzte der Bundesrat eine ausserparlamentarische Expertenkommission,
die Kommission zur Überprüfung von Nationalstrassenstrecken (NUP oder
nach ihrem Vorsitzenden "Kommission Biel" genannt), zur Erfüllung
des parlamentarischen Auftrages ein. Diese erstattete im Frühjahr
1982 ihren Schlussbericht, in welchem sie u.a. beantragte, den
Abschnitt Yverdon-Avenches als Strassenverbindung zweiter Klasse im
Nationalstrassennetz beizubehalten. Der Bundesrat schloss sich wie
die Mehrheit der zur Vernehmlassung eingeladenen Kantone den Anträgen
der Expertenkommission an und schlug den Räten in seiner Botschaft vom
17. Dezember 1984 die entsprechenden Änderungen des Bundesbeschlusses
über das Nationalstrassennetz vor (BBl 1985 I S. 534 ff.). Das Parlament
stimmte den Änderungen des Netzbeschlusses am 19. Dezember 1986 zu (AS
1987 S. 52 f.).
e) Obschon der Nationalstrassen-Teilabschnitt Avenches-Murten nicht zu
den umstrittenen Strecken gehörte, stellten die eidgenössischen Behörden
während der Untersuchungen der "Kommission Biel" das Genehmigungsverfahren
für das generelle Projekt einstweilen ein, um den Entscheid über die
angrenzende Strecke nicht zu präjudizieren. Nach verschiedenen Aussprachen
mit den Regierungen der Kantone Waadt, Freiburg und Bern ermächtigte jedoch
der Vorsteher des damals noch zuständigen Eidgenössischen Departementes des
Innern die Kantone mit Schreiben vom 23. Dezember 1981, die Projektierung
weiterzutreiben, damit bis 1984 das Ausführungsprojekt vorgelegt werden
könne.
In der Folge führte der Kanton Freiburg weitere zahlreiche Studien
durch und liess das kantonale Autobahnbüro durch die "Association
d'Ingénieurs N 1" in einer Nutzwertanalyse, wie sie auch von der
"Kommission Biel" angestellt worden war (vgl. BBl 1985 I S. 538 f.),
acht Varianten näher überprüfen. Gestützt auf den Untersuchungsbericht der
Ingenieurgemeinschaft vom September 1983 vereinbarten die Verantwortlichen
der kantonalen Autobahnämter Freiburg und Bern sowie des Bundesamtes
für Strassenbau und die Vertreter der Gemeinden Altavilla, Courgevaux,
Galmiz, Greng, Münchenwiler und Murten an einer Sitzung vom 30. September
1983, dass die Studien auf der Grundlage der Variante 1 weiterzuführen
und das generelle Projekt auf der Strecke Greng-Löwenberg entsprechend
anzupassen sei. Auch der Freiburgische Bund für Naturschutz stimmte dieser
Variante grundsätzlich zu und sah einzig mit Blick auf die noch laufenden
Abklärungen der "Kommission Biel" davon ab, die Vereinbarung ebenfalls
zu unterzeichnen. Bei der Ausarbeitung dieses weiteren Entwurfes zum
generellen Projekt wurde den Lärmgutachten des Büros C. von der Weid und
von Prof. E. Rathe Rechnung getragen.
Der Kanton Freiburg stellte den überarbeiteten Entwurf zum
generellen Projekt am 30. November 1983 dem Bundesamt für Strassenbau
zu. Dieses sah nun neu neben einer Galerie zwei Tunnels, einen Basis-
und einen Scheiteltunnel, vor. Der Vollanschluss Löwenberg wurde aus dem
ursprünglichen Projekt übernommen. Auf Wunsch des Freiburgischen Bundes für
Naturschutz, der sich für die Bewahrung des noch weitgehend unberührten
"Burggrabens" einsetzte, wies jedoch das Bundesamt für Strassenbau die
kantonalen Behörden nachträglich an, den Vollanschluss in zwei durch den
Löwenberg-Viadukt getrennte Halbanschlüsse aufzuteilen. Zudem wurde auf
Begehren der Gemeinde Murten der Tunnel im Gebiet "Combette" mit Rücksicht
auf Umwelt und Landschaft von 400 m auf mehr als 1000 m verlängert.
B.- Am 15. Juni 1987 erteilte der Bundesrat auf Antrag des nunmehr
zuständigen Eidgenössischen Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartementes
(EVED) und nach Durchführung des Mitberichtsverfahrens den ihm
unterbreiteten Plänen, auf welche in den Erwägungen noch näher einzugehen
sein wird, seine Genehmigung. Der den Kantonen Bern, Freiburg und Waadt
mitgeteilte Bundesratsbeschluss lautet wie folgt:
"1. Das bereinigte generelle Projekt der N 1, Nationalstrasse
1. Klasse,
vom November/Dezember 1986, für die Teilstrecke
Avenches-Murten/Löwenberg wird genehmigt.
2. Die Ausarbeitung des Ausführungsprojektes erfolgt in direkter enger
Zusammenarbeit mit dem Bundesamt für Strassenbau und den übrigen
interessierten Bundesstellen gemäss Art. 17 der Verordnung über die
Nationalstrassen.
3. Die zu Lasten des Nationalstrassenbaus gehenden Anpassungsarbeiten
werden im Rahmen des Ausführungsprojektes festgelegt.
4. Mitteilung
An die Regierung der Kantone Bern, Freiburg und Waadt durch die
Bundeskanzlei."
Im Anschluss an die Projektgenehmigung erging folgende Mitteilung an
die Presse:
"Der Bundesrat hat das generelle Projekt der Nationalstrasse N 1,
Teilstrecke Avenches-Murten/Löwenberg, genehmigt, nachdem die
Bundesversammlung mit Beschluss vom 19. Dezember 1986 den Abschnitt
Yverdon-Avenches im Nationalstrassennetz beibehalten und damit den
Weg für
die Fortsetzung der bis Murten gebauten Nationalstrasse freigegeben hat.
Die Gesamtkosten dieses rund 11,9 km langen 4spurigen Abschnittes
werden
auf 421 Mio. Franken veranschlagt. Die relativ hohen Kosten von
35,4 Mio.
Franken je Kilometer sind auf den beträchtlichen Anteil (26%) der
Tunnelstrecken an der Gesamtlänge des Abschnittes
zurückzuführen. Dadurch
wird den Belangen von Natur- und Umweltschutz weitestgehend
entgegengekommen."
C.- Das auf der Grundlage des generellen Projekts ausgearbeitete
Ausführungsprojekt Greng-Löwenberg (km 133.190 - km 139.270) wurde in
den Freiburger Gemeinden Murten, Salvenach, Greng und Courgevaux erstmals
vom 22. Juni bis zum 10. August 1987 öffentlich aufgelegt.
Nach den Projektplänen verläuft die Autobahn ab der Kantonsgrenze
Waadt/Freiburg bei Courgevaux in nordöstlicher Richtung bis zur Siedlung
"La Parralle". Sie durchquert hierauf in einem 2230 m langen Tunnel den
Hügel "Les Vignes" sowie fast das ganze Gebiet der bernischen Gemeinde
Münchenwiler. Kurz nach dem noch auf Berner Boden liegenden Tunnelausgang,
bei welchem ein Abluftkamin für die Ost-Röhre erstellt werden soll,
erreicht die Nationalstrasse erneut die Freiburger Kantonsgrenze. Von da
aus wird sie auf Murtener Gebiet durch die Halbgalerie "Chantemerle" sowie
den 1080 m langen Tunnel "Combette" zur Senke südlich des Adera-Hubels
geführt, wo der Halbanschluss von und nach Lausanne erstellt werden
soll. An diesen schliesst der 654 m lange Löwenberg-Viadukt an, der zum
Halbanschluss von und nach Bern führt, für welchen bereits 1984 eine
Planauflage stattfand und der im November 1987 dem Verkehr übergeben
worden ist.
Nach der Drucklegung der deutschen und der französischen Fassung des
Umweltverträglichkeitsberichtes vom Januar 1988 liess der Kanton Freiburg
das Ausführungsprojekt zusammen mit dem Bericht vom 20. April bis 20. Mai
1988 nochmals öffentlich auflegen.
D.- Gegen das Ausführungsprojekt wurden in der Gemeinde Murten
insgesamt 82 Einsprachen eingereicht, so unter anderem von A. P. und
vier weiteren Grundeigentümern, alle wohnhaft im Adera-Gebiet östlich
von Murten.
Nach Durchführung von Einigungsverhandlungen wies die Baudirektion
des Kantons Freiburg die Einsprachen mit Entscheid vom 22. Juni
1988 erstinstanzlich ab. Hierauf gelangten die genannten Einsprecher
mit Verwaltungsbeschwerde an den Staatsrat des Kantons Freiburg. Der
Staatsrat holte die Stellungnahmen des kantonalen Umweltschutzamtes und
des Bundesamtes für Umweltschutz (heute: Bundesamt für Umwelt, Wald und
Landschaft/BUWAL) ein und liess den Umweltverträglichkeitsbericht durch
eine Studie über die "Auswirkungen der verschärften Abgasvorschriften
für schwere Motorwagen im Raume Murten" ergänzen. In dieser Studie wurde
einerseits abgeklärt, wie sich die damals angekündigten verschärften
Vorschriften über die Abgasemissionen schwerer Motorwagen auf die
Lufthygiene auswirken werden (vgl. Ziff. 6.1 und 6.2 der am 13. Februar
1989 abgeänderten Verordnung über die Abgasemissionen schwerer Motorwagen
(FAV 2) vom 22. Oktober 1986, SR 741.435.2), andererseits untersucht,
inwieweit die Immissionen durch eine Entlüftung sämtlicher Tunnelröhren
mittels Kaminen gesenkt werden könnten. Im Dezember 1988 wurden zudem
verschiedene Varianten des Halbanschlusses geprüft. Zu diesen weiteren
Unterlagen nahm das BUWAL mit Eingabe vom 14. März 1989 erneut Stellung.
E.- Mit Beschlüssen vom 10. Januar 1989 wies der Staatsrat des
Kantons Freiburg die Verwaltungsbeschwerden ab, soweit er auf sie
eintrat. Gegen diese Beschlüsse haben A. P. und die vier Mitbeteiligten
Verwaltungsgerichtsbeschwerde eingereicht. Das Bundesgericht weist die
Beschwerden - die zur Instruktion mit den Verwaltungsgerichtsbeschwerden
gegen den Berner Einspracheentscheid betreffend das Gemeindegebiet
Münchenwiler vereinigt worden sind - im wesentlichen ab.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 8
8.- In der Sache selbst widersetzen sich die Beschwerdeführer dem Bau
der Nationalstrasse an sich nicht, sie verlangen jedoch, dass von Löwenberg
bis Greng ein durchgehender Basis-Tunnel erstellt werde; zumindest aber
sollte der Tunnel "Combette" tiefergelegt und gegen Löwenberg um etwa 250
m verlängert werden. In diesem Zusammenhang bringen die Beschwerdeführer
vor, eine Gegenüberstellung der verschiedenen Tunnel-Varianten habe nie
stattgefunden und hätte daher trotz des genehmigten generellen Projekts
von der kantonalen Einsprachebehörde noch vorgenommen werden müssen. Damit
wird die Frage aufgeworfen, ob und inwieweit im Rahmen der Anfechtung
des Ausführungsprojektes noch auf das generelle Projekt zurückgekommen
werden könne. Hiezu sind einige grundsätzliche Erwägungen anzustellen:
a) Gemäss Art. 36bis Abs. 1 der Bundesverfassung hat der Bund auf
dem Wege der Gesetzgebung die Errichtung und Benützung eines Netzes
von Nationalstrassen sicherzustellen. Zu Nationalstrassen werden,
wie in Art. 1 des Nationalstrassengesetzes wiederholt wird, die
wichtigsten Strassenverbindungen von gesamtschweizerischer Bedeutung
erklärt. Welche Gebiete einer Verbindung durch Nationalstrassen bedürfen
und welche allgemeine Linienführungen und Strassenarten in Betracht
fallen, wird im Rahmen der Planung durch die eidgenössischen Ämter in
Zusammenarbeit mit den Kantonen abgeklärt und auf Antrag des Bundesrates
von der Bundesversammlung endgültig entschieden (Art. 9 bis 11 NSG;
Bundesbeschluss über das Nationalstrassennetz vom 21. Juni 1960, SR
725.113.11). Den Kantonen obliegt es dagegen nach Art. 36bis Abs. 2 BV,
die Nationalstrassen nach den Anordnungen und unter der Oberaufsicht
des Bundes zu bauen und zu unterhalten. An diesem verfassungsmässigen
Auftrag zum Bau und Betrieb der Nationalstrassen und der Zuweisung der
Aufgaben an Bund und Kantone ist durch die Aufnahme von Art. 24septies
in die Bundesverfassung, wonach der Bund Vorschriften über den Schutz
des Menschen und seiner natürlichen Umwelt gegen schädliche oder lästige
Einwirkungen zu erlassen hat, nichts geändert worden. Soweit sich zwischen
den öffentlichen Interessen am Nationalstrassenbau und den Zielen der
Umweltschutzgesetzgebung Konflikte ergeben, sind diese - wie auch in Art. 5
Abs. 2 NSG festgehalten wird - von den zuständigen Instanzen im Rahmen
einer Interessenabwägung zu lösen (vgl. Botschaft zu einem Bundesgesetz
über den Umweltschutz vom 31. Oktober 1979, BBl 1979 III S. 759).
b) Nach der Festlegung der allgemeinen Linienführung und der Art der
Nationalstrassen durch die Bundesversammlung sind die geplanten Strassen
in generellen Projekten darzustellen, aus denen sich insbesondere die
Linienführung, die Anschlussstellen und die Kreuzungsbauwerke ergeben
müssen (Art. 12 NSG). Die generelle Projektierung wird vom Eidgenössischen
Amt für Strassen- und Flussbau (heute: Bundesamt für Strassenbau)
in Zusammenarbeit mit den interessierten Bundesstellen und Kantonen
durchgeführt (Art. 13 NSG) oder von ihm den Kantonen übertragen (Art. 13
der Verordnung über die Nationalstrassen vom 24. März 1964; NSV, SR
725.111). Diese legen die generellen Projekte den Gemeinden und allenfalls
den betroffenen Grundeigentümern vor (Art. 19 NSG). Weiter werden im
Bereinigungsverfahren die Mitberichte der vom Kanton bezeichneten Natur-
und Heimatschutz-Stelle und der Regionalplanungs-Stelle (Art. 14 NSV)
wie auch die Beurteilungen der kantonalen Umweltschutz-Fachstellen und des
BUWAL als Fachstelle des Bundes (Art. 42 Abs. 1 und 2 USG) eingeholt. Das
Bereinigungsverfahren wird mit der Genehmigung des Projekts durch den
Bundesrat abgeschlossen, der hiebei über streitig gebliebene Fragen
entscheidet (Art. 20 NSG, Art. 15 NSV). Die generellen Projekte bilden in
der Folge die Grundlage für die Ausarbeitung der Ausführungsprojekte. Erst
diese sind von Bundesrechts wegen in den Gemeinden öffentlich aufzulegen
und können Gegenstand des Einspracheverfahrens bilden, das schliesslich
vor Bundesgericht führt, sofern es um die Abtretung von Rechten aus dem
Grundeigentum geht.
Nach dieser Verfahrens- und Zuständigkeitsordnung sind die Kantone
bei der Ausführungsprojektierung an die generellen Projekte und die damit
getroffene Wahl zwischen den möglichen Varianten weitgehend gebunden. Dass
die vom Bundesrat beschlossenen generellen Projekte auch für die
eidgenössischen Departemente und die Bundesämter verbindlich sind, versteht
sich von selbst. Sie sind sogar dem Grundsatze nach der Überprüfung durch
das Bundesgericht entzogen, da Bundesratsentscheide - soweit das Gesetz
nicht ausdrücklich Ausnahmen vorsieht - der Verwaltungsgerichtsbarkeit
nicht unterliegen (BGE 111 Ib 28 E. 2a, 292 E. 1c, 110 Ib 402). Objekt der
Verwaltungsgerichtsbeschwerde bildet daher sowohl für die Privaten als
auch für das in der Sache zuständige Departement oder weitere durch
das Bundesrecht ermächtigte Organisationen und Behörden (Art. 104
lit. a-c OG) allein das Ausführungsprojekt bzw. der betreffende
Einspracheentscheid. In ständiger bundesgerichtlicher Rechtsprechung ist
deshalb festgehalten worden, dass der vom Nationalstrassenbau betroffene
Private nicht allgemein am generellen Projekt, insbesondere an der darin
festgelegten Linienführung, Kritik üben dürfe, sondern dieses nur im
Zusammenhang mit dem Ausführungsprojekt beanstanden könne, wobei er -
da die Verwaltungsgerichtsbeschwerde nach der Legitimationsvorschrift
von Art. 103 lit. a OG nicht zur Popularbeschwerde werden darf - konkret
aufzuzeigen habe, inwiefern das Ausführungsprojekt im Bereiche seines
Grundstücks gegen Bundesrecht verstosse. Dagegen hat das Bundesgericht
anerkannt, dass die gegen das Ausführungsprojekt gerichteten gutgeheissenen
Einsprachen mittelbar eine Änderung des generellen Projekts nach sich
ziehen können, die allerdings von den zuständigen Instanzen vorzubereiten
und vom Bundesrat nachträglich zu genehmigen ist (vgl. BGE 114 Ib 137
ff., 112 Ib 550, 111 Ib 28, 292 E. 1c, 110 Ib 402 E. 3). Würde diese
Möglichkeit nämlich ausgeschlossen, bestünde die Gefahr, dass der sich
aus Art. 22ter BV und Art. 6 EMRK ergebende Anspruch des Privaten auf
richterliche Überprüfung des geplanten Eingriffs eingeschränkt und das
Einspracheverfahren zur leeren Formalität würde.
c) An diesen Eigenheiten des nationalstrassenrechtlichen
Plangenehmigungsverfahrens hat die Umweltschutzgesetzgebung grundsätzlich
nichts geändert. Da der eidgenössische Gesetzgeber von der Einführung
einer besonderen Umweltschutzbewilligung abgesehen und die Prüfung der
Umweltverträglichkeit eines Vorhabens in das von der zuständigen Behörde
durchzuführende Bewilligungs- oder Genehmigungsverfahren eingebettet
hat, ist auch die Vereinbarkeit der Nationalstrassen-Projekte
mit den Geboten des Umweltschutzes im geschilderten mehrstufigen
Verfahren zu untersuchen. Dementsprechend wird in Art. 5 Abs. 2 der
Verordnung über die Umweltverträglichkeitsprüfung vom 19. Oktober 1988
(UVPV; SR 814.011) und Ziff. 11.1 des Anhangs eine erste Kontrolle
bei der Antragstellung des Bundesrates an die Bundesversammlung zur
Festlegung der allgemeinen Linienführung vorgesehen, eine zweite bei der
Genehmigung des generellen Projekts durch den Bundesrat und eine dritte
im Zusammenhang mit dem Entscheid über die gegen das Ausführungsprojekt
gerichteten Einsprachen. Nach Art. 6 UVPV ist die Prüfung bei jedem
Verfahrensschritt so weit durchzuführen, als die Auswirkungen des
Projektes auf die Umwelt für den jeweiligen Entscheid bekannt sein
müssen. Das Umweltschutzrecht nimmt somit seinerseits Rücksicht darauf,
dass Gross-Anlagen wie Nationalstrassen vom Stadium der allgemeinen Planung
bis zur Detailprojektierung notwendigerweise in Etappen festgelegt werden
müssen und auf abgeschlossene Projektierungsschritte nicht vorbehaltlos
zurückgekommen werden soll (BGE 117 Ib 301 E. 7d in fine).
Unverändert geblieben sind auch die Möglichkeiten zur Anfechtung
der Projekte, wird doch in Art. 54 USG ausdrücklich auf die allgemeinen
Rechtsmittelbestimmungen verwiesen. Neues hat sich einzig aus der Norm
von Art. 55 USG ergeben, welche - analog der Bestimmung von Art. 12
NHG - auch den gesamtschweizerischen Umweltschutzorganisationen ein
Beschwerderecht einräumt, soweit es um die Planung, Errichtung oder
Änderung von der Umweltverträglichkeitsprüfung unterstehenden Anlagen
geht. Dieses Beschwerderecht unterscheidet sich - wie schon in BGE
112 Ib 550 f. E. 1d erwähnt worden ist - in verschiedener Hinsicht von
jenem der Privaten. Die Organisationen können, da sie durch das Werk
nicht selbst betroffen sein müssen (Art. 103 lit. c OG), nicht nur
Abschnitte, sondern das ganze Ausführungsprojekt in Frage stellen;
insofern nähert sich ihre Beschwerdeberechtigung der Popular- oder
Behördenbeschwerde. Zudem müssen sie, um dem ihnen erteilten Auftrag
zur Wahrung der Umweltschutzinteressen nachzukommen, auch insoweit
Rügen gegen die im Ausführungsprojekt vorgesehene Linienführung erheben
können, als sich diese aus dem generellen Projekt ergibt. Dagegen fällt
als Beschwerdegrund einzig die Verletzung von Bestimmungen in Betracht,
welche die Umwelt schützen. Für die Organisationen ergeben sich im übrigen
- während von ihnen wie von den Privaten die Teilnahme am kantonalen
Verfahren verlangt wird - keine verfahrensmässigen Ansprüche aus Art. 22ter
BV oder Art. 6 EMRK. Schliesslich darf nicht übersehen werden, dass der
Bundesgesetzgeber die gesamtschweizerischen Vereinigungen nicht allgemein
zur Mitwirkung am Projektierungsverfahren berufen, sondern nur dort zum
Eingreifen ermächtigt hat, wo die Verwaltungsbeschwerde an den Bundesrat
oder die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Bundesgericht gegeben ist.
d) Es muss daher sowohl für die Privaten wie auch für die
Organisationen bei der bisherigen Rechtsprechung bleiben, wonach allein das
Ausführungsprojekt Anfechtungsgegenstand der Verwaltungsgerichtsbeschwerde
bildet und das vom Bundesrat genehmigte generelle Projekt nur indirekt
und insofern beanstandet werden kann, als sich die behaupteten Mängel
im Ausführungsprojekt niedergeschlagen haben (vgl. BGE 110 Ib 402
für die Privaten, BGE 112 Ib 550 f. für die Organisationen). Von der
direkten Anfechtung ausgeschlossen wird damit nicht nur der Inhalt des
Genehmigungsbeschlusses, sondern auch dessen Zustandekommen, d.h. das
vor Bundesrat durchgeführte Bereinigungs- und Genehmigungsverfahren (BGE
110 Ib 402 E. 3 in fine). Aus BGE 117 Ib 290 ff. ergibt sich nichts
anderes. Wohl wird in jenem Entscheid von allfälliger Mangelhaftigkeit
der für das generelle Projekt getroffenen Abklärungen gesprochen, jedoch
sinngemäss dargelegt, dass solchen Mängeln nur dann Bedeutung erwüchse,
wenn sie sich im Ausführungsprojekt widerspiegelten und sich dieses mit
dem Umweltschutzrecht nicht vereinbaren liesse; es wäre alsdann Sache des
Bundesrates, die nötigen Konsequenzen hinsichtlich des Widerrufs oder der
Änderung seines Genehmigungsbeschlusses zu ziehen (E. 7c und d in fine).
Keine Folge kann somit der Aufforderung von HANS RUDOLF TRÜEB
geleistet werden, "in konsequenter Fortführung" von BGE 110 Ib 402 "alle
beschwerdeberechtigten Parteien" im Verwaltungsgerichtsbeschwerdeverfahren
auch mit Rügen zuzulassen, die sich gegen das generelle Projekt richten,
damit "sinnvollerweise direkt die 'Quelle des Übels' angefochten werden"
könne (Rechtsschutz gegen Luftverunreinigung und Lärm, Diss. Zürich
1990, S. 91/92). Resultat einer solchen "Weiterentwicklung" wäre, dass
sich die Verwaltungsgerichtsbeschwerde der Privaten kaum noch von der
Popularbeschwerde unterschiede, dass das Beschwerderecht der Organisationen
den gesetzlichen Rahmen sprengte (Art. 55 USG, Art. 12 Abs. 1 NHG) und
die Organisationen zu eigentlichen "Aufsichtsstellen" des Bundesrates
würden. Weiter könnten die beschwerdeberechtigten Departemente - hier das
EVED und das Eidgenössische Departement des Innern (vgl. Art. 56 USG) -
ihre Meinungsverschiedenheiten, über die der Bundesrat im Bereinigungs-
und Genehmigungsverfahren endgültig zu befinden hat (vgl. oben b),
vor Bundesgericht neu aufleben lassen und damit den Entscheid der ihnen
übergeordneten Behörde anfechten. Eine solche Lösung verstiesse nicht
nur gegen die gesetzliche Regelung von Art. 103 lit. b OG, sondern auch
gegen die hierarchische Ordnung der Bundesverwaltung.
Erwägung 9
9.- a) Das Gesagte bedeutet allerdings nicht, dass sich das
Bundesgericht im Verwaltungsgerichtsbeschwerdeverfahren mit dem generellen
Projekt überhaupt nicht zu befassen hätte. Vielmehr ist das Gericht
je nach Art der gegen das Ausführungsprojekt erhobenen Einwendungen
gehalten, im Einzelfall anhand der massgeblichen Vorschriften (Art. 12
f. und 19 f. NSG, Art. 12-15 NSV), des Wortlautes des bundesrätlichen
Genehmigungsbeschlusses und der diesem zugrundeliegenden Akten und Pläne
zu untersuchen, was konkret Inhalt des generellen Projektes sei.
Eine solche Prüfung ist auf die Rüge hin erforderlich, das
Ausführungsprojekt sehe Bauwerke vor, die im generellen Projekt enthalten
sein müssten, aber nicht enthalten seien (BGE 114 Ib 137 ff.), oder, das
Ausführungsprojekt sei derart erweitert worden, dass es vom generellen
Projekt nicht mehr gedeckt sei (BGE 112 Ib 553 ff. E. 3). Unklarheit
über die Tragweite des Genehmigungsbeschlusses kann auch entstehen,
wenn der Bundesrat gewisse Projektteile ausklammert und der Sinn dieser
Ausklammerung umstritten ist (vgl. BGE 117 Ib 294 ff. E. 6a), wenn der
Kanton beauftragt wird, bei der Ausführungsprojektierung den Begehren
der Gemeinden "im Rahmen des Möglichen" zu entsprechen (BGE 112 Ib
553), oder wenn sich das Dispositiv des bundesrätlichen Entscheides
in anderer Hinsicht als auslegungsbedürftig erweist. Welche Akten des
verwaltungsinternen Verfahrens vom Bundesgericht zur Klärung solcher
Auslegungsfragen beigezogen werden können und welche als vertraulich zu
gelten haben (vgl. JEAN-FRANÇOIS AUBERT, Traité de droit constitutionnel,
S. 571 f. N 1590, 1592; Suppl., S. 163 N 1510), kann hier offenbleiben.
b) Im vorliegenden Fall sieht sich das Bundesgericht einer weiteren
Sondersituation gegenüber:
Der Bundesrat hat sich bei seinem Beschluss über das "bereinigte
generelle Projekt vom November/Dezember 1986" nicht auf die ihm von
den Kantonen unterbreiteten Entwürfe zum generellen Projekt oder auf
entsprechend nachgeführte Pläne gestützt, sondern auf die bereits für
das Ausführungsprojekt erarbeiteten Unterlagen, welche im bundesrätlichen
Verfahren mit dem Genehmigungs-Stempelaufdruck sowie der Aufschrift "Gilt
als generelles Projekt" versehen worden sind. Dieses etwas eigenartige
Vorgehen findet seine Erklärung darin, dass der Vorsteher des seinerzeit
zuständigen Departementes des Innern angesichts der Verzögerungen, die
durch die Überprüfung des Nationalstrassennetzes durch die "Kommission
Biel" ab 1977 eingetreten waren, die Kantone ermächtigte, die Projektierung
fortzusetzen und trotz der noch ausstehenden Genehmigung des generellen
Projektes auch das Ausführungsprojekt zu erarbeiten (vgl. Sachverhalt
lit. A d).
Mit der Genehmigung der im Juni 1987 auf den neusten Stand gebrachten
Pläne des Ausführungsprojekts 1:1000 wollte der Bundesrat offensichtlich
bekunden, dass auch jene der zahlreichen seit dem Jahre 1972 vorgenommenen
Projektänderungen, die in den von den Kantonen vorgelegten Entwürfen noch
nicht enthalten waren, gutgeheissen wurden. Dies wird indirekt durch
den "Technischen Bericht" vom Oktober 1986 bestätigt, in welchem die
verschiedenen Änderungen ab 1972 bis zur abschliessenden Verlängerung
des "Combette"-Tunnels auf Begehren der Gemeinde Murten aufgelistet
sind. Es ist somit davon auszugehen, dass der Bundesrat nicht dem
Ausführungsprojekt selbst zustimmte - was er auch nicht hätte tun können
-, sondern das generelle Projekt genehmigte, welches in den Grundzügen
des Ausführungsprojektes besteht.
Es stellt sich daher hier die Frage, welche Teile des
Ausführungsprojektes das generelle Projekt bilden, das vom Bundesrat
am 15. Juni 1987 genehmigt worden ist. Dies ist einerseits anhand der
gesetzlichen Umschreibungen, andererseits aufgrund der dem Bundesrat im
Bereinigungs- und Genehmigungsverfahren vorliegenden Akten zu bestimmen.
aa) Aus den Vorschriften von Art. 12 NSG und Art. 12 NSV, nach
welchen im generellen Projekt insbesondere die Linienführung, die
Anschlussstellen und die Kreuzungsbauwerke festgelegt werden müssen, ist
zunächst zu schliessen, dass in erster Linie diese Bestandteile Objekt
des bundesrätlichen Genehmigungsbeschlusses bildeten.
Was die Anschlussstellen anbelangt, sind somit die Aufteilung des
Anschlusses Löwenberg und der Bau des Halbanschlusses Lausanne bergseits
des Löwenberg-Viaduktes genehmigt worden.
Was die Linienführung betrifft, so ist diese nicht nur horizontal,
sondern im wesentlichen auch vertikal zu bestimmen. Durch die Festsetzung
der Höhenlage des Trassees ist demnach hier ebenfalls weitgehend über
die Art und Länge der Untertunnelung entschieden worden. Dass sich
der Bundesrat bewusst für zwei längere, aber durch eine offene Strecke
getrennte Tunnels entschieden hat, darf auch deshalb angenommen werden,
weil ihm Projekt-Entwürfe mit bloss einem oder zwei Tunnels von geringerer
Länge vorgelegen hatten; zudem standen ihm die Resultate der im Kanton
Freiburg durchgeführten Variantenprüfung ("Analyse multicritère et
rapport technique") zur Verfügung, aufgrund derer die Weiterbearbeitung
der Variante 1 und nicht der Variante 8 beschlossen worden war, welche
eine vollständige Untertunnelung vorsah (vgl. Sachverhalt lit. A e).
Im weiteren müssen bei einem mehrere Kantone berührenden Projekt
auch die Stellen, an denen die Strasse die Kantonsgrenzen überquert,
vom Bundesrat als verantwortlicher Koordinationsbehörde festgelegt
werden. Diese Fixpunkte, die ihrer Bedeutung nach den Anschlussstellen
oder Kreuzungsbauwerken gleichzusetzen sind, müssen und dürfen, da
die Aufzählung von Art. 12 NSG nicht abschliessend ist, ebenfalls als
Bestandteil des generellen Projektes gelten.
bb) Aus dem Dispositiv des bundesrätlichen Genehmigungsbeschlusses
ergibt sich nichts, was auf eine Ausklammerung gewisser Projektteile
oder auf eine Verschiebung der Abklärung von Sonderfragen auf die
nachfolgende Projektierungsetappe hinweisen würde. Es kann daher
davon ausgegangen werden, dass der Bundesrat das generelle Projekt
stufengemäss auf seine Vereinbarkeit mit den Geboten des Landschafts-
und Umweltschutzes untersucht hat. Dass die UVPV im November/Dezember
1987 noch nicht in Kraft stand, spricht nicht gegen diesen Schluss, stand
doch schon vor ihrem Inkrafttreten fest, dass sich die Prüfungspflicht
im Sinne von Art. 9 USG auch auf Nationalstrassen erstreckt und die
Bewilligungsbehörden aller Stufen bindet (vgl. BGE 112 Ib 548 mit
Hinweisen). Ebensowenig kann eingewendet werden, dem Bundesrat habe kein
Umweltverträglichkeitsbericht vorgelegen. Zwar trifft zu, dass damals
noch kein eigentlicher Umweltverträglichkeitsbericht erstellt worden
war, doch wurden die Umweltbelange - wie im Bericht Zurwerra über die
"Voruntersuchung bezüglich umweltrelevanter Massnahmen (Inventar)" vom
Oktober 1986 zusammenfassend dargestellt - in zahlreichen Einzelstudien
eingehend behandelt. So standen verschiedene vom Freiburgischen
Bund für Naturschutz eingereichte Gutachten über die Auswirkungen
der N 1 auf den Raum Löwenberg, auf die Drumlin-Landschaft zwischen
Löwenberg und Greng, auf den Naturhaushalt und das Landschaftsbild bei
Greng sowie auf das historisch bedeutsame Schlachtfeld von Murten zur
Verfügung. Weiter hatte der Kanton Freiburg Lärm-Prognosen erstellen und
Windmessungen vornehmen lassen. Insbesondere lag aber der schon erwähnte
Bericht der "Association d'Ingénieurs N 1" vom September 1983 über die
Ergebnisse der Nutzwertanalyse von acht Varianten vor, in welchem unter
verschiedener Gewichtung der im Spiele stehenden Interessen aufgezeigt
wird, inwieweit mit den untersuchten Linienführungen - darunter die
fast vollständige Untertunnelung - den Umweltschutzbelangen Rechnung
getragen werden kann. Damit standen dem Bundesrat genügend Unterlagen
zur Verfügung, um in voller Kenntnis der Sachlage und der in Frage
stehenden Umweltprobleme über das generelle Projekt zu befinden. Dass
die Beurteilung der Umweltverträglichkeit des Projektes stattgefunden hat
und nicht ausgeklammert worden ist, ergibt sich übrigens auch aus der im
Anschluss an die bundesrätliche Genehmigung ergangenen Pressemitteilung,
nach der bei der Ausgestaltung des Projektes "den Belangen von Natur-
und Umweltschutz weitestgehend entgegengekommen" worden ist.
c) Ist demnach festzustellen, dass der Bundesrat über sämtliche
Fragen, die im Rahmen der generellen Projektierung zu prüfen sind,
rechtskräftig entschieden hat, so besteht im vorliegenden Verfahren kein
Anlass und ist dem Bundesgericht auch verwehrt, auf die abgeschlossene
Projektierungsetappe zurückzukommen. Auf die Einwendungen gegen das
vor Bundesrat durchgeführte Verfahren, so vor allem auf die Rüge, dass
der Bundesrat keinen richtigen Varianten-Vergleich vorgenommen und die
vollständige Untertunnelung nicht ernsthaft geprüft habe, ist demnach
nicht einzugehen. - Zu untersuchen bleibt, ob sich das Ausführungsprojekt
mit den bundesrechtlichen Vorschriften vereinbaren lasse.
Erwägung 10
10.- Soweit die Einwendungen der Beschwerdeführer gegen
die Ausgestaltung des Tunnels "Combette" als Scheiteltunnel so
verstanden werden können, dass in dieser Hinsicht die in Art. 5 NSG
vorgesehene Interessenabwägung nicht vorgenommen worden sei und die
Umweltschutzinteressen unberücksichtigt geblieben seien, kann auf diese
Vorbringen eingetreten werden. Es ist jedoch auch in diesem Rahmen
nicht Sache des Bundesgerichtes zu untersuchen, ob die getroffene
Lösung die beste unter mehreren möglichen sei. Das Gericht, das weder
Oberplanungsbehörde noch Aufsichtsinstanz in Umweltschutzbelangen ist, hat
auch in bezug auf die nach Art. 5 NSG vorzunehmende Interessenabwägung
nur zu prüfen, ob die Vorinstanz durch unrichtige Gewichtung oder
Nichtbeachtung öffentlicher Interessen Bestimmungen des Bundesrechts
verletzt oder das ihr zustehende Ermessen missbraucht oder überschritten
hat. Das ist hier jedoch nicht der Fall.
Wohl würde, wie die Beschwerdeführer betonen, eine weitergehende
Untertunnelung und Tieferlegung des Trassees Brennstoffeinsparungen
und damit auch eine gewisse Reduktion der Schadstoffemissionen
ermöglichen. Andererseits müsste in den durchgehenden Tunnel eine
besondere Querlüftung eingebaut werden, die einen Energieverbrauch
aufwiese, welcher von den Vertretern des Bundesamtes für Strassenbau
geradezu als "Energieverschleiss" bezeichnet worden ist, der sich nur dort
rechtfertigen lasse, wo es keine andere Lösung gebe. Übrigens könnte sich
der Baustellen-Verkehr, wenn der "Combette"-Tunnel im Bergbau erstellt
würde, zwischen dem Adera-Gebiet und dem Deponie-Ort "Im Loch" nicht
auf der Baupiste abwickeln, sondern müsste das öffentliche Strassennetz
beanspruchen. Ausserdem wäre fraglich, ob dieser nahgelegene Deponie-Ort
beibehalten werden könnte. Als weiterer wesentlicher Punkt fällt in
Betracht, dass bei Absenkung des Trassees der Halbanschluss Richtung
Lausanne nicht mehr am vorgesehenen Ort erstellt werden könnte. Der
ursprünglich geplante Vollanschluss Löwenberg ist aber gerade aus
Landschaftsschutzgründen in zwei Halbanschlüsse aufgeteilt worden,
und der Halbanschluss Richtung Bern ist aufgrund von früher genehmigten
Projekten bereits erstellt und seit 1987 in Betrieb. Eine Zusammenlegung
der beiden Halbanschlüsse, wie sie nun wieder gefordert wird, müsste
deshalb - abgesehen davon, dass der ursprünglich angestrebte Landschafts-
und Umweltschutz aufgegeben würde - die Neuprojektierung und den Umbau
des bereits erstellten Teilstücks bedingen. Würde dagegen auf den
Halbanschluss Lausanne verzichtet, verbliebe der Verkehr bis zum nächsten
Autobahn-Anschluss auf der Hauptstrasse Murten-Avenches und würde den Raum
Murten weiterhin belasten. Schliesslich machen die Beschwerdeführer selbst
darauf aufmerksam, dass der "Combette"-Tunnel eine Grundwasser-Schutzzone
durchquert und verschiedene Trinkwasserfassungen beeinträchtigen könnte. Es
ist daher zu vermuten, dass eine Tieferlegung des Tunnels einerseits zu
einer noch grösseren Gefährdung des Grundwasser-Vorkommens führte und
andererseits mit erheblichen bautechnischen Schwierigkeiten verbunden
wäre. Ein durchgehender Tunnel würde auch die Sicherheitsrisiken für den
Verkehr selbst und die Umwelt erhöhen.
Somit sprechen selbst unter dem Gesichtswinkel des Umweltschutzes gute
Gründe für das von den Beschwerdeführern beanstandete Autobahn-Längenprofil
und kann keine Rede davon sein, dass bei der Trasseeführung den
Umweltschutzanliegen keine Rechnung getragen worden wäre.
Erwägung 11
11.- Zur Frage der Luftverunreinigung wird im angefochtenen Entscheid
ausgeführt, dass infolge des Autobahnbaus die Schadstoffbelastung entlang
der Hauptstrasse T 1 (Bern-Murten-Lausanne) und im Raume Murten-Muntelier
wesentlich verringert werde. Andererseits würden aller Voraussicht nach
die Immissionsgrenzwerte für Stickstoffdioxid (NO2) an drei Stellen
längs der geplanten Nationalstrasse überschritten. Der Kanton sei daher
grundsätzlich verpflichtet, an der Strassenanlage und an den Fahrzeugen
alle technisch und betrieblich möglichen Vorkehren zu treffen, um die
Grenzwerte einzuhalten, während der Bau der Anlage an sich nicht in
Frage stehe. Da aber die Kantone weder zum Erlass von Vorschriften
über den Schadstoffausstoss von Motorfahrzeugen noch zur Anordnung
von Geschwindigkeitsbeschränkungen auf Nationalstrassen zuständig
seien, könnten sie insofern dem Vollzugsauftrag von Art. 36 USG nicht
nachkommen. Unter diesen Umständen würde auch eine Massnahmenplanung im
Sinne von Art. 31 der Luftreinhalte-Verordnung (LRV; SR 814.318.142.1)
nicht zum Ziele führen, ganz abgesehen davon, dass der Massnahmenplan
für die nachträgliche Sanierung von bestehenden Anlagen bestimmt
sei. Den Kantonen verbleibe demnach einzig die Möglichkeit, an der
Strassenanlage selbst bauliche Massnahmen zur Verhinderung von Immissionen
zu treffen und die Errichtung von Abluftkaminen, Dämmen, Schutzwänden
usw. vorzusehen. Solche Vorkehren hätten jedoch lediglich die Verdünnung
oder Umverteilung der Schadstoffe zur Folge; sie seien daher gegenüber der
Einschränkung der Emissionen an der Quelle als zweitrangig anzusehen und
nur nach eingehenden Abklärungen bei extremer Grenzwertüberschreitung zu
ergreifen. Eine solche Zurückhaltung rechtfertige sich hier umso mehr,
als die von den Umweltschutzfachstellen vorgeschlagenen zusätzlichen
Massnahmen nicht zu Projektänderungen, sondern einzig zu baulichen
Ergänzungen führten, die jederzeit noch vorgenommen werden könnten.
Demgegenüber darf nach Ansicht der Beschwerdeführer eine Strasse
überhaupt nicht gebaut werden, wenn vorauszusehen ist, dass nach
ihrer Inbetriebnahme die in der Luftreinhalte-Verordnung festgelegten
Immissionsgrenzwerte überschritten werden. Ausserdem wird in den
Beschwerden bemängelt, dass der Kanton keine Massnahmenplanung gemäss
Art. 31 LRV eingeleitet hat.
Es gilt daher abzuklären, welche Rechtsfolgen das Umweltschutzgesetz
und die Luftreinhalte-Verordnung vorsehen, wenn angenommen werden muss,
eine neue Verkehrsanlage werde zu übermässigen Schadstoffimmissionen
führen.
a) Nach Art. 7 Abs. 7 USG zählen die Verkehrswege zu den "Anlagen"
im Sinne des Umweltschutzgesetzes und sind die Fahrzeuge diesen
gleichzustellen. Luftverunreinigungen, die durch den Bau oder Betrieb
von Strassen oder Fahrzeugen verursacht werden, müssen daher gleich wie
bei den anderen Anlagen gemäss Art. 11 Abs. 2 USG unabhängig von der
bestehenden Umweltbelastung so weit begrenzt werden, als dies technisch
und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist. Steht fest oder ist
zu erwarten, dass die Einwirkungen schädlich oder lästig werden, sind die
Emissionsbegrenzungen - d.h. die in Art. 12 USG genannten Massnahmen - auch
für Verkehrswege und Fahrzeuge zu verschärfen (Art. 11 Abs. 3 USG). Wann
die Luftverunreinigungen zu schädlichen oder lästigen Einwirkungen
führen, hat der Bundesrat durch Immissionsgrenzwerte zu bestimmen
(Art. 13 f. USG). Weitere Vorschriften für neue Verkehrsanlagen enthält
das Umweltschutzgesetz hinsichtlich der Luftreinhaltung nicht. Dagegen
stellt das Verordnungsrecht für diese Anlagen gesetzesvertretend
Sonderbestimmungen auf.
b)... (Art. 17 bis 19 LRV als Sonderbestimmungen für Fahrzeuge und
Verkehrsanlagen)
c)... (Wesen des Massnahmenplanes im Sinne von Art. 31 LRV)
d) Zusammengefasst gilt somit für den Bau und die Erweiterung
von Strassen, dass zunächst nach Art. 11 Abs. 2 USG und Art. 18 LRV
vorsorglich alle technisch und betrieblich möglichen und wirtschaftlich
tragbaren Massnahmen anzuordnen sind, mit denen die vom Verkehr
verursachten Emissionen begrenzt werden können. Nach diesem Gebot ist im
Baubewilligungs- oder Plangenehmigungsverfahren in erster Linie zu prüfen,
ob alle zur Verfügung stehenden, für den Bauherrn zumutbaren baulichen
und technischen Mittel ausgeschöpft worden sind, um die Emissionen zu
reduzieren. Soweit auch die Anordnung betrieblicher Massnahmen in die
Zuständigkeit des Bauherrn oder der Plangenehmigungsbehörde fällt und
diese die Ausgestaltung des Werks beeinflussen, sind sie ebenfalls schon
im Baubewilligungsverfahren vorzusehen. Steht trotz dieser Massnahmen
fest oder ist zu erwarten, dass vom Verkehr allein oder von ihm zusammen
mit anderen Anlagen übermässige Immissionen verursacht werden, so hat die
Behörde dafür zu sorgen, dass die Strassenanlage in eine Massnahmenplanung
im Sinne von Art. 31 und 33 LRV einbezogen wird, in deren Rahmen über
die Vorkehren zur Einschränkung der Luftverunreinigung zu beschliessen ist.
Im Einspracheverfahren kann daher gefordert werden, dass die dem
Gebot von Art. 18 LRV entsprechenden baulichen und sich auf die bauliche
Ausgestaltung auswirkenden technischen und betrieblichen Massnahmen
an der Anlage selbst ergriffen werden und gewährleistet bleibt, dass
mögliche weitere bauliche Vorkehren, die allenfalls im Massnahmenplan
vorbehalten werden, noch getroffen werden können. Dagegen verlangen die
gesetzlichen Bestimmungen nicht, dass schon im Rahmen der Genehmigung des
Strassenprojektes verfügt werde, welche zusätzlichen, die Fahrzeuge und den
Verkehr betreffenden - insbesondere verkehrslenkenden und -beschränkenden
- Massnahmen anzuordnen seien, um übermässige Immissionen zu verhindern
oder zu beseitigen (BGE 117 Ib 430 E. 5c).
e) Wie bereits in BGE 117 Ib 306 f. E. 8c und 428 E. 5 ausgeführt
worden ist, ist somit der Bau oder Umbau einer Nationalstrasse auch
dann nicht ausgeschlossen, wenn feststeht oder zu erwarten ist, dass
übermässige Immissionen verursacht werden. Ob eine - durch die im
Rahmen der Massnahmenplanung beschlossenen Vorkehren zu bekämpfende -
vorübergehende Überschreitung der Immissionsgrenzwerte in Kauf genommen
werden könne, ist vielmehr aufgrund einer Abwägung der auf dem Spiele
stehenden öffentlichen Interessen zu entscheiden, in der die Vor-
und Nachteile des Strassenbaus einander gegenüberzustellen sind und
in Fällen wie dem vorliegenden auch mitberücksichtigt werden darf,
welche Entlastung die neue Strasse für schon bisher durch übermässige
Immissionen betroffene Wohngebiete mit sich bringen wird. Dass diese
Interessenabwägung hier bundesrechtswidrig vorgenommen worden wäre,
wird von den Beschwerdeführern nicht dargetan.
Dagegen ist den Beschwerdeführern darin zuzustimmen, dass der
Staat Freiburg über das fragliche Gebiet einen Massnahmenplan im Sinne
von Art. 31 und 33 LRV zu erstellen hat. Der Staatsrat hat dies denn
auch sinngemäss anerkannt, indem er zugesichert hat, dass er alles
in seiner Kompetenz Liegende zur Luftreinhaltung unternehmen und dem
Bundesrat den Antrag unterbreiten werde, Geschwindigkeitsbeschränkungen
anzuordnen und allenfalls weitere Abgasvorschriften zu erlassen. Solche
Anträge sind aber nach dem Willen des Verordnungsgebers gerade im Rahmen
eines Massnahmenplanes zu stellen. Der Kanton Freiburg wird daher die
Massnahmenplanung in der notwendigen Form noch durchführen müssen, wozu
er sich übrigens in seiner Vernehmlassung auch bereit erklärt hat.
f) Zu untersuchen bleibt demnach, ob der angefochtene Entscheid
aufgehoben werden müsse, weil der Massnahmenplan zur Zeit des
Einspracheentscheides noch nicht vorgelegen hat und auch heute noch
nicht vorliegt.
Über die Frage, ob der Massnahmenplan im Zeitpunkt der
Projektgenehmigung schon beschlossen sein müsse oder ob es genüge,
dass die Massnahmenplanung eingeleitet oder in Aussicht genommen sei,
lässt sich der Luftreinhalte-Verordnung nichts entnehmen. Für die Pflicht
zur Vorlage des Massnahmenplans im Plangenehmigungsverfahren für eine
Verkehrsanlage spricht, dass die Plangenehmigungs- und Einsprachebehörde
nur anhand des Planes prüfen kann, ob in der fraglichen Region oder gezielt
für das betreffende Strassenprojekt geeignete Massnahmen ergriffen werden
können, die zu einer Reduktion der Immissionen führen. Andererseits wird
sich für neue Anlagen häufig erst im Plangenehmigungsverfahren aufgrund
des Umweltverträglichkeitsberichts ergeben, dass der Verkehrsbetrieb
aller Wahrscheinlichkeit nach zu übermässigen Immissionen führen
wird. Muss in diesen Fällen noch vor dem Entscheid über das Vorhaben
die Massnahmenplanung nachgeholt werden, so kann dies Verzögerungen
von mehreren Jahren zur Folge haben. Eine solche Verlängerung des
Genehmigungsverfahrens lässt sich vor allem dort nur schwer rechtfertigen,
wo auch die Bauzeit etliche Jahre dauert und deshalb nicht auszuschliessen
ist, dass der im Baubewilligungsverfahren vorgelegte Massnahmenplan
im Zeitpunkt der Inbetriebnahme der Strassenanlage den dannzumal
gegebenen Umständen nicht mehr in allen Teilen entspricht. Muss daher der
Massnahmenplan grundsätzlich im Zeitpunkt des Plangenehmigungsentscheides
vorliegen, so müssen doch Ausnahmen möglich sein und kann der Behörde
insbesondere gestattet werden, gewisse Punkte offenzulassen und die Planung
später nachzuführen bzw. den allenfalls geänderten Verhältnissen und den
neuen technischen Möglichkeiten anzupassen.
Im vorliegenden Fall ist festzustellen, dass die zur Einschränkung der
Immissionen notwendigen baulichen Massnahmen an der Strassenanlage selbst
getroffen worden sind oder im Rahmen des Vollzugs des Massnahmenplans noch
ergriffen werden können. Nach dem umstrittenen Ausführungsprojekt soll,
weil vor allem in Nähe der Tunnelportale mit übermässigen Immissionen
zu rechnen ist, am Ost-Portal des Tunnels "Les Vignes" ein Abluftkamin
angebracht werden. Das BUWAL und der Regierungsrat des Kantons Bern haben
den Bau von weiteren drei Kaminen empfohlen, auf den der Kanton Freiburg
wegen der landschaftlichen Eingriffe und des hohen Energieverbrauchs lieber
verzichten möchte. Sollten sich jedoch die zusätzlichen Kamine inskünftig
als erforderlich erweisen, so könnten sie, wie die Verantwortlichen
des Bundesamtes für Strassenbau an der Augenscheinsverhandlung
und mit Vernehmlassung vom 6. Juni 1990 bestätigt haben, auch
an den weiteren Portalen nachträglich noch erstellt werden. Die im
Umweltverträglichkeitsbericht befürworteten Dämme, Schutzwände und Hecken
können ebenfalls jederzeit noch angelegt oder ergänzt werden. Weitere
bauliche Massnahmen zur Beschränkung der Luftverschmutzung fallen, da eine
Tieflegung des Trassees nicht verlangt werden kann, nicht in Betracht. Für
das ganze Werk wird mit einer Bauzeit von mehreren Jahren gerechnet. Unter
diesen Umständen wäre es unverhältnismässig, die Sache an den Freiburger
Staatsrat zurückzuweisen, damit dieser zunächst in einem Massnahmenplan
über die erst ab Inbetriebnahme der Strasse geltenden verkehrslenkenden
und -beschränkenden Massnahmen beschliesse. Eine solche Verzögerung des
sich schon über Jahrzehnte erstreckenden Projektierungsverfahrens liesse
sich offensichtlich nicht rechtfertigen. Indessen ist der Staatsrat
des Kantons Freiburg bei seiner in der Vernehmlassung abgegebenen
Erklärung zu behaften, dass er die notwendige Massnahmenplanung noch
durchführen werde. Im Rahmen dieses Verfahrens wird ebenfalls noch vor
der Inverkehrsetzung der Anlage über die Erstellung von zusätzlichen
Abluftkaminen bei den Tunnelportalen entschieden werden müssen.
Erwägung 12
12.- In bezug auf die Lärmbelastung machen die Beschwerdeführer
geltend, ihre Liegenschaften befänden sich in der Landschaftsschutzzone
und müssten daher nach Art. 43 der Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember
1986 (LSV; SR 814.41) der Empfindlichkeitsstufe I und nicht der Stufe III
zugewiesen werden. Da nach den angestellten Lärmprognosen der Lärmpegel
in diesem Gebiet am Tage 55 dB(A) erreichen, d.h. den massgeblichen
Planungswert überschreiten werde, dürfe das aufgelegte Projekt nicht
ausgeführt bzw. müsse die "Variante tief" verwirklicht werden.
Zu dieser Einwendung ist zunächst in tatsächlicher Hinsicht zu
präzisieren, dass die Lärmeinwirkungen auf den Liegenschaften der
Beschwerdeführer auch nach dem Bau der Nationalstrasse nicht von
dieser selbst, sondern - gleich wie heute - von der Kantonsstrasse
Murten-Düdingen ausgehen werden, welche inskünftig um weniges verschoben
über den "Combette"-Tunnel führen soll. Da angenommen wurde, wegen des
nahen Autobahnanschlusses werde der Verkehr auch auf dieser Hauptstrasse
anwachsen, ist in ihrem Bereich ein leichtes Ansteigen der Lärmbelastung
prognostiziert worden. Daran würde sich auch bei einer Tieferlegung
der Nationalstrasse nichts ändern. Ausserdem hat rechtlich gesehen die
Ausscheidung einer Landschaftsschutzzone noch nicht zur Folge, dass
das ausgeschiedene Gebiet als Zone mit erhöhtem Lärmschutzbedürfnis
im Sinne von Art. 43 Abs. 1 lit. a LSV betrachtet werden müsste. Als
solches könnte es nur gelten, wenn es sich um eine eigentliche Ruhezone
handeln würde. Das ist hier jedoch nicht der Fall, da das fragliche Gebiet
landwirtschaftlich genutzt wird und vor allem längs der Kantonsstrassen
bereits heute lärmbelastet ist. Aus dem kantonalen Richtplan, auf den
sich die Beschwerdeführer berufen, ergibt sich nichts anderes. Vielmehr
spricht die Tatsache, dass die Nationalstrasse im Richtplan eingetragen
ist, gegen die Meinung der Beschwerdeführer, dass das betreffende Gebiet
nutzungsplanerisch als höchst lärmempfindlich anerkannt worden sei und
als solches respektiert werden müsse. Fällt demnach eine Zuweisung der
Grundstücke der Beschwerdeführer zur Empfindlichkeitsstufe I ausser
Betracht, so werden nach den Lärmprognosen die massgebenden Grenzwerte
im fraglichen Gebiet eingehalten werden können.
Erwägung 13
13.- Die Beschwerdeführer werfen dem Staatsrat schliesslich vor,
es seien keine oder nur ungenügende Abklärungen über die zu erwartende
Schadstoffbelastung der Böden im Nahbereich der Autobahn sowie über die
SO2-, NOx-, Pb- und Russstaub-Konzentrationen in Nähe der Tunnelportale
vorgenommen worden.
Der für den Einspracheentscheid notwendige Sachverhalt hinsichtlich der
voraussehbaren Schadstoffbelastung der Böden und der Luft wird indessen im
Umweltverträglichkeitsbericht vollständig und eingehend dargestellt. Auch
das Bundesamt für Umweltschutz hat den Bericht insofern als mustergültig
bezeichnet. Die Beschwerdeführer verkennen mit ihren Begehren um weitere
Abklärungen offenbar den Zweck der Berichterstattung. Es kann in diesem
Verfahren nicht darum gehen, zu jeder Art möglicher Belastung durch die
zukünftige Anlage umfassende wissenschaftliche Untersuchungen anzustellen,
ungeachtet des Standes der bereits vorhandenen Kenntnisse und unabhängig
von der Bedeutung im konkreten Fall. Der Umweltverträglichkeitsbericht
darf sich auf das für den Entscheid Wesentliche beschränken und soll sich,
soweit möglich, auf bereits andernorts gemachte Erfahrungen stützen. Im
übrigen ist nicht einzusehen, welches Interesse die Beschwerdeführer an
den verlangten zusätzlichen Untersuchungen und Prognosen haben könnten,
da sie weder am Rande des oberirdischen Nationalstrassen-Trassees noch
in unmittelbarer Nähe eines Tunnelportals wohnen.
Erwägung 14
14.- Das Gesagte gilt sinngemäss auch für das insbesondere vom
Beschwerdeführer G. gestellte Begehren um weitere Untersuchungen
über die Auswirkungen des Projekts auf die Grundwasser-Vorkommen und
auf die verschiedenen Quellfassungen. Die projektierenden Behörden
sind sich bewusst, dass die Nationalstrasse Gewässerschutzzonen
durchqueren oder berühren soll und die Gefahr besteht, dass nutzbare
Trink- und Brauchwasser-Vorkommen beeinträchtigt werden. Wie im
Umweltverträglichkeitsbericht festgehalten wird, hat die Bauherrschaft
zusätzlich zu den bereits angestellten Untersuchungen zahlreiche weitere
Studien in Auftrag gegeben, die dazu beitragen sollen, zu verhindern,
dass während der Bauarbeiten Grundwasser verunreinigt wird oder durch die
Strassenanlage selbst Grundwasserkörper zerstört werden. Übrigens kann beim
Bau von Werken wie dem hier umstrittenen auch bei Vornahme umfassendster
Untersuchungen und Einhaltung aller Sorgfaltspflichten nie völlig
ausgeschlossen werden, dass der Grundwasser-Haushalt gestört wird. Sollten
die Quellen auf den Grundstücken des Beschwerdeführers G. infolge
des Autobahnbaus verschmutzt werden oder versiegen, so wird der Staat
Freiburg dem Grundeigentümer, sofern keine Wiederherstellungsmassnahmen
möglich sind, Realersatz oder eine Entschädigung in Geld leisten müssen
(vgl. Art. 10 EntG).