BGE 118 IB 196
118 Ib 196
26. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom
21. Juli 1992 i.S. Gemeinde Arosa gegen N. und Verwaltungsgericht des
Kantons Graubünden (Verwaltungsgerichtsbeschwerde und staatsrechtliche
Beschwerde). Regeste
Art. 5 Abs. 2, Art. 34 RPG, kantonales Planungs- und Enteignungsrecht;
materielle oder formelle Enteignung?
Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen einen
Enteignungsentscheid, in welchem die Frage der materiellen Enteignung
nicht behandelt wird, weil eine formelle Enteignung vorliege (E. 1).
Der Erwerb eines im Generellen Erschliessungsplan eingezeichneten
öffentlichen Fusswegrechts über eine Privatstrasse hat im vorliegenden
Fall auf dem Weg der formellen Enteignung zu erfolgen (E. 2).
Sachverhalt
A.- N. ist Eigentümer der Parzellen Nrn. 1587 und 1588 in
Innerarosa. Über diese Grundstücke führt der Ägertenweg, der vor Jahren
aufgrund eines zugunsten der Nachbarparzelle Nr. 1557 im Grundbuch
eingetragenen privaten Fuss- und Fahrwegrechts erstellt wurde. Im
Generellen Erschliessungsplan der Gemeinde Arosa vom 4. Dezember 1988
wurde die Belastung dieses Privatwegs mit einem Fusswegrecht zugunsten
der Öffentlichkeit vorgesehen, da die Gemeinde den Zugang zu den nahe
gelegenen Talstationen der Tschuggen-Sesselbahn und des Carmenna-Skilifts
sicherstellen wollte.
Der Ägertenweg führt über eine Distanz von ca. 50 m über die beiden
Parzellen von N., was bei einer Wegbreite von 3 m eine beanspruchte
Fläche von rund 150 m2 ergibt. Zur Abgeltung der sich aus dem öffentlichen
Wegrecht ergebenden Mehrbelastungen des Ägertenwegs offerierte die Gemeinde
Arosa N. in Anwendung von Art. 73 Abs. 4 ihres Baugesetzes vom 4. Dezember
1988 (BG) eine einmalige Entschädigung von Fr. 5'000.--. N. war mit dem
angebotenen Betrag nicht einverstanden. Er gelangte an die kantonale
Enteignungskommission I und forderte von der Gemeinde gestützt auf
Art. 10 des kantonalen Enteignungsgesetzes vom 26. Oktober 1958 (kEntG)
eine Entschädigung von Fr. 22'500.--.
Die Enteignungskommission unterbreitete den Parteien einen
Vergleichsvorschlag, wonach N. eine Entschädigung von Fr. 5'000.--
erhalten sollte. Da N. diesen Vorschlag ablehnte, überwies der Präsident
der Enteignungskommission die Akten dem Verwaltungsgericht zum Entscheid
darüber, ob eine materielle Enteignung vorliege.
Am 18. Februar 1992 entschied das Verwaltungsgericht, es liege eine
formelle Enteignung vor. Es überwies die Akten der Enteignungskommission
zur Fortführung des Schätzungsverfahrens im Sinne der Erwägungen.
Gegen diesen Entscheid des Verwaltungsgerichts führt die Gemeinde
Arosa Verwaltungsgerichtsbeschwerde und staatsrechtliche Beschwerde beim
Bundesgericht und beantragt die Aufhebung des Verwaltungsgerichtsurteils.
Ferner verlangt sie die Rückweisung der Streitsache an die Vorinstanz
zum Entscheid, ob eine Entschädigungspflicht aus materieller Enteignung
bestehe. Eventuell sei festzustellen, dass die Belastung des Privatwegs
auf den Parzellen Nrn. 1587 und 1588 mit einem öffentlichen Fusswegrecht
keine materielle Enteignung bewirke.
Auszug aus den Erwägungen:
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
Erwägung 1
1.- Die Gemeinde Arosa hat gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts
des Kantons Graubünden vom 18. Februar 1992 Verwaltungsgerichtsbeschwerde
und staatsrechtliche Beschwerde eingereicht. Welches Rechtsmittel zulässig
ist, ob im vorliegenden Fall beide erhobenen Rechtsmittel ergriffen
werden können und in welchem Umfang auf ein zulässiges Rechtsmittel
eingetreten werden kann, prüft das Bundesgericht von Amtes wegen und mit
freier Kognition (BGE 117 Ia 2 E. 1, 85 E. 1; 117 Ib 138 E. 1, 156 E.
1, je mit Hinweisen). Beide Rechtsmittel sind gegen denselben Entscheid
gerichtet, weshalb sie in einem Urteil zu behandeln sind.
a) In ihrer Verwaltungsgerichtsbeschwerde rügt die Gemeinde
Arosa sinngemäss, das Verwaltungsgericht habe die in Art. 5 Abs. 2
RPG enthaltenen Grundsätze über die materielle Enteignung zu Unrecht
nicht angewendet, sondern sei in unzutreffender Weise vom Vorliegen
einer formellen Enteignung ausgegangen. Diese Rüge ist nach der
Rechtsmittelordnung des Art. 34 RPG grundsätzlich im Rahmen der
Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu prüfen (BGE 116 Ib 237 f. E. 1b, 114
Ib 175, 113 Ib 215 ff. E. 2a, 369 ff., je mit Hinweisen). Die Gemeinde
Arosa ist gemäss Art. 34 Abs. 2 RPG beschwerdeberechtigt.
b) Mit dem angefochtenen Entscheid des Verwaltungsgerichts wird das
streitige Entschädigungsverfahren nicht endgültig abgeschlossen. Vielmehr
überweist das Verwaltungsgericht die Sache zur Bestimmung der
Enteignungsentschädigung an die Enteignungskommission. Dennoch ist die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde schon gegen den angefochtenen Entscheid des
Verwaltungsgerichts zulässig, da nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts
eine Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG, in der ein Grundsatzentscheid -
hier in bezug auf die Frage der Enteignungsart - getroffen und die Sache
im Sinne der Erwägungen an eine untere Instanz zurückgewiesen wird,
eine Endverfügung darstellt (BGE 107 Ib 221 f. E. 1 mit Hinweisen). Es
wäre auch hier mit dem Grundsatz der Verfahrensökonomie unvereinbar,
Arbeiten der Enteignungskommission zu veranlassen, welche mit der
Entscheidung der Grundsatzfrage gegebenenfalls unnötig würden. Sollte
sich nämlich herausstellen, dass in der vorliegenden Enteignungssache
die Grundsätze der materiellen Enteignung zur Anwendung kommen, so hätte
das Verwaltungsgericht nach der bündnerischen Verfahrensordnung zunächst
darüber zu entscheiden, ob der Tatbestand der materiellen Enteignung
erfüllt ist (vgl. Art. 22 kEntG).
c) Mit staatsrechtlicher Beschwerde bringt die Gemeinde Arosa vor, das
Verwaltungsgericht habe das kantonale Raumplanungs- und Enteignungsrecht
in willkürlicher Weise ausgelegt und angewendet, weil ihr nach dem
angefochtenen Entscheid die Möglichkeit genommen werde, den Ägertenweg
in der Ortsplanungsrevision mit einem öffentlichen Fuss- und Fahrweg zu
belegen. Diese Rüge kann im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde
geprüft werden, da die Gemeinde eine auf kantonales Recht gestützte
Anordnung beanstandet, die in einem engen Sachzusammenhang mit der Frage
der Anwendung von Art. 5 Abs. 2 RPG steht (vgl. BGE 117 Ib 11, 114 Ib
115 E. 1a, 112 Ib 516 E. 1a, je mit Hinweisen). Für die subsidiäre
staatsrechtliche Beschwerde bleibt somit kein Raum (BGE 117 Ib 11
mit Hinweisen). Soweit im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde
selbständiges kantonales Recht zur Diskussion steht, richtet sich die
Kognition des Bundesgerichts jedoch nach den für die staatsrechtliche
Beschwerde geltenden Grundsätzen (BGE 116 Ib 10 mit Hinweisen).
d) Zusammenfassend ist festzuhalten, dass beide von der Gemeinde
Arosa erhobenen Beschwerden im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde
zu behandeln sind. Da sämtliche Sachurteilsvoraussetzungen dieses
Rechtsmittels erfüllt sind, ist darauf einzutreten.
Erwägung 2
2.- a) Die Gemeinde Arosa legt dar, das kommunale Baugesetz
und der Generelle Erschliessungsplan seien gemäss Art. 18 f. des
Raumplanungsgesetzes für den Kanton Graubünden vom 20. Mai 1973 (KRG)
zwingend vorgeschriebene Ortsplanungselemente. Sie seien - soweit hier
von Interesse - am 4. Dezember 1988 von der Gemeindeversammlung Arosa
verabschiedet (Art. 37 Abs. 1 KRG) und am 18. September 1989 von der
Kantonsregierung genehmigt (Art. 37 Abs. 3 KRG) worden. Seither seien
sie gültig und anwendbar. Der Generelle Erschliessungsplan halte alle
vorhandenen Strassen und Wege fest. Der Ägertenweg figuriere darin als
"private Erschliessungsstrasse mit öffentlichem Fusswegrecht (Epöf)". Aus
dieser Planfestsetzung resultiere die umstrittene Eigentumsbeschränkung,
welche seit der Genehmigung des Generellen Erschliessungsplans durch
die Regierung rechtswirksam sei. Die Eigentumsbeschränkung müsse somit
nicht erst noch herbeigeführt werden, sondern sei Folge der erwähnten
Ortsplanungsrevision aus dem Jahre 1988.
b) Nach Auffassung des Verwaltungsgerichts hat die Gemeinde Arosa
mit ihrer Baugesetz- und Ortsplanungsrevision im Jahre 1988 lediglich
die Voraussetzungen dafür geschaffen, dass die für die Öffentlichkeit
benötigten Rechte auf dem Weg der formellen Enteignung erworben werden
können. Gemäss Art. 70 Abs. 1 BG enthalte der Generelle Erschliessungsplan
nämlich nur die bestehenden Erschliessungsanlagen. Die Strassen, Wege und
Plätze seien dabei gemäss Art. 73 Abs. 1 BG in verschiedene Kategorien, so
etwa die im Privateigentum stehenden Anlagen, die mit einem Fusswegrecht
zugunsten der Öffentlichkeit belastet seien, unterteilt. Die Anlagen und
Kategorien seien im Generellen Erschliessungsplan einzuzeichnen (Art. 73
Abs. 2 BG). Der Generelle Erschliessungsplan habe demnach bezüglich der
Kategorien nur deskriptiven Charakter. Die im Privateigentum stehenden
Anlagen müssten entweder mit Rechten zugunsten der Öffentlichkeit schon
belastet sein, oder - wo das Recht noch nicht vorhanden sei - gemäss
Art. 73 Abs. 4 BG mit solchen Rechten noch belastet werden. Art. 73 Abs. 4
BG räume dem Gemeinderat die Befugnis ein, rein private Anlagen gegen
angemessene Entschädigung mit einem Fuss- und Fahrwegrecht zugunsten
der Öffentlichkeit zu belasten, wenn daran ein öffentliches Interesse
bestehe. Eine analoge Bestimmung enthalte Art. 73 Abs. 5 BG, wonach
unter den gleichen Voraussetzungen Privatanlagen von der Gemeinde zu
Eigentum übernommen werden könnten. Es gehe somit in beiden Fällen um
die zwangsweise Einräumung von dinglichen Rechten (Dienstbarkeiten,
Eigentum), mithin um Eingriffe in den Rechtstitel und nicht nur in die
Gebrauchs- und Nutzungsrechte. Verlange aber das kommunale Baugesetz
die Einräumung von Rechten, und begnüge es sich nicht mit dem Erlass
öffentlichrechtlicher Eigentumsbeschränkungen, so könne dies nur auf dem
Wege der formellen Enteignung geschehen, sei es durch gütliche Einigung,
sei es durch Erteilung des Enteignungsrechtes durch die Regierung im
Sinne von Art. 3 kEntG. Die Art. 73 Abs. 4 und 5 BG müssten insoweit
als Kompetenznormen zugunsten des Gemeinderates aufgefasst werden, das
Enteignungsverfahren im Sinne der Art. 6 ff. der Vollziehungsverordnung
zum kantonalen Enteignungsgesetz (VVzEntG) einzuleiten. Wenn sich die
Parteien hingegen über die Einräumung des Rechtes einig seien, nicht
aber über die Höhe der Entschädigung, sei das Schätzungsverfahren vor
der Enteignungskommission gemäss Art. 11 ff. VVzEntG durchzuführen.
c) Aus diesen Erwägungen ergibt sich, dass für den Ausgang der
vorliegenden Sache entscheidend ist, ob die zur Diskussion stehende
Beschränkung des Grundeigentums von N. entsprechend seiner Auffassung
bereits mit der Eintragung des Ägertenwegs als "Erschliessungsstrasse
im Privateigentum mit öffentlichem Fussweg (Epöf)" im Generellen
Erschliessungsplan rechtskräftig wurde, oder ob diese Rechtsfolge erst
nach Durchführung eines formellen Enteignungsverfahrens eintreten
kann. Wie es sich damit verhält, hängt von der Ausgestaltung des zu
dieser Frage bestehenden kantonalen und kommunalen Planungsrechts ab. Das
Verwaltungsgericht ist im angefochtenen Entscheid zum Schluss gelangt,
das Planungsrecht liefere lediglich eine Grundlage für die gestützt
darauf vorzunehmende formelle Enteignung und bewirke mithin nicht selbst
schon die zur Diskussion stehende Eigentumsbeschränkung betreffend den
Ägertenweg. Die Gemeinde Arosa erblickt in dieser Rechtsanwendung durch
das Verwaltungsgericht eine Verletzung des Willkürverbots und damit der
Gemeindeautonomie.
d) Nach Art. 18 ff. KRG steht den Gemeinden des Kantons Graubünden
auf dem Gebiet der Ortsplanung Autonomie zu. Sie verfügen über einen
relativ weiten Spielraum freier Gestaltung (vgl. BGE 108 Ia 238 E. 3b
mit Hinweisen). Wann eine Gemeinde durch den Entscheid einer kantonalen
Rechtsmittelinstanz in ihrer Autonomie verletzt ist, hängt vom Umfang der
Überprüfungsbefugnis der kantonalen Instanz ab (BGE 116 Ia 226 E. 2c mit
Hinweis). Gemäss Art. 22 kEntG können der Enteigner und der Enteignete,
wenn nicht ausdrücklich etwas anderes bestimmt ist, alle Sachentscheide
der Enteignungskommission an das Verwaltungsgericht weiterziehen. Mit dem
Rekurs können nach Art. 53 des Gesetzes über die Verwaltungsgerichtsbarkeit
im Kanton Graubünden vom 9. April 1967 (Verwaltungsgerichtsgesetz, VGG)
jede Rechtsverletzung einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch
des Ermessens sowie unrichtige und unvollständige Feststellung des
rechtserheblichen Sachverhalts geltend gemacht werden. Im vorliegenden
Fall hatte das Verwaltungsgericht Rechtsfragen zu beurteilen, was
es im Lichte von Art. 53 VGG mit freier Überprüfungsbefugnis tun
musste. Eine verfassungswidrige Überschreitung der Prüfungsbefugnis
durch das Verwaltungsgericht liegt somit nicht vor. Zu prüfen ist daher
im folgenden, ob das Verwaltungsgericht im angefochtenen Entscheid bei
der Anwendung der kommunalen und kantonalen Gesetzesvorschriften, die
den betreffenden Sachbereich ordnen, gegen das Willkürverbot (Art. 4 BV)
verstossen hat (BGE 117 Ia 357 E. 4b).
Gemäss Art. 32 Abs. 1 i.V.m. Art. 19 KRG legt die Gemeinde im
Generellen Erschliessungsplan die Anlagen der Grund- und Groberschliessung
fest. Er kann Erschliessungsetappen und die zur Freihaltung der
Verkehrsflächen und von wichtigen Leitungen erforderlichen Baulinien
enthalten. Der Generelle Erschliessungsplan dient als Grundlage für
die generellen Projekte und für die Bemessung der Erschliessungsbeiträge
(Art. 32 Abs. 2 KRG). Schon der Wortlaut dieser Bestimmung legt den Schluss
nahe, dass der Eigentumserwerb durch die Gemeinde für die Erstellung von
Erschliessungsanlagen auf dem Weg der formellen Enteignung zu geschehen
hat. Dies wird durch Art. 32a KRG bestätigt, wonach die generellen
Projekte nicht für den Erwerb dinglicher Rechte, sondern höchstens für die
Landsicherung vorgesehen sind. Bereits im Lichte dieser Vorschriften kann
die Auffassung des Verwaltungsgerichts, wonach der Erwerb dinglicher Rechte
für Strassen und Wege in Anwendung der Grundsätze der formellen Enteignung
zu erfolgen hat, nicht als willkürlich bezeichnet werden. Zum gleichen
Schluss gelangt man bei Anwendung von Art. 73 Abs. 4 und 5 BG. Diese
Vorschriften des kommunalen Rechts sehen ebenfalls die Notwendigkeit
eines Rechtserwerbs auch für solche im Privateigentum stehende Anlagen
vor, die im Generellen Erschliessungsplan enthalten sind. Es ist nicht
willkürlich, wenn das Verwaltungsgericht dafür die Vorschriften des
kantonalen Enteignungsrechts zur Anwendung bringen will. Da sich die
Beschwerdeführerin und der Beschwerdegegner darüber einig sind, dass der
Gemeinde ein Wegrecht zugunsten der Öffentlichkeit auf dem Ägertenweg
im Bereich des Grundeigentums des Beschwerdegegners zustehen soll und
lediglich noch die Höhe der Entschädigung umstritten ist, hat es für die
Festsetzung der Entschädigungshöhe in verfassungsrechtlich haltbarer
Weise die Art. 9 ff. kEntG und die Art. 11 ff. VVzEntG für anwendbar
erklärt. Die Erteilung des Enteignungsrechts durch die Regierung gestützt
auf Art. 3 Abs. 3 kEntG ist bei dieser Sachlage nicht erforderlich.
Es ergibt sich somit, dass das Verwaltungsgericht bei der Auslegung und
Anwendung des kommunalen und kantonalen Planungs- und Enteignungsrechts
das Willkürverbot (Art. 4 BV) und somit auch die Autonomie der Gemeinde
Arosa nicht verletzt hat.
e) Hat somit nach den vorstehenden Erwägungen die Festsetzung der
Enteignungsentschädigung im Verfahren der formellen Enteignung gestützt
auf die Art. 9 ff. kEntG zu erfolgen, so hat das Verwaltungsgericht
die Grundsätze von Art. 5 Abs. 2 RPG betreffend die materielle
Enteignung zu Recht nicht angewendet. Damit ist im angefochtenen
Entscheid keine Verletzung von Bundesrecht zu erblicken, weshalb die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde abzuweisen ist.