BGE 118 IB 1
118 Ib 1
1. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
vom 14. Februar 1992 i.S. Schweizerischer Bund für Naturschutz und
Mitb. gegen Misoxer Kraftwerke AG und Regierung des Kantons Graubünden
(Verwaltungsgerichtsbeschwerde). Regeste
Bewilligung zur Erstellung von Baggerschlitzen und Sondierbohrungen auf
Curciusa Alta und Curciusa Bassa; Beschwerdebefugnis gesamtschweizerischer
Umweltorganisationen.
1. Die gesamtschweizerischen Umweltorganisationen sind befugt, gegen
die gewässerschutzrechtliche Bewilligung zur Erstellung von Baggerschlitzen
und Sondierbohrungen die kantonal vorgesehenen Rechtsmittel zu erheben
und Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht zu führen (Art. 55
USG), da die fraglichen Vorkehren im Zusammenhang mit dem geplanten
Bau einer UVP-pflichtigen Anlage (Stauanlage auf der Alp Curciusa)
stehen. Nebstdem ist das Beschwerderecht gestützt auf Art. 12 NHG zu
bejahen, da die betreffende Bewilligung in Erfüllung einer Bundesaufgabe
(Art. 2 lit. b NHG, Art. 29 GSchG) erging (E. 1). Den Umweltorganisationen
muss ermöglicht werden, von ihrem Beschwerderecht gemäss Art. 55 USG und
Art. 12 NHG rechtzeitig Gebrauch machen zu können (E. 2b).
2. Für die Ausführung der Baggerschlitze und Sondierbohrungen hätte
zumindest auch eine auf Art. 22 NHG gestützte Bewilligung erteilt werden
müssen (E. 1c). Ob für solche Vorkehren zusätzlich eine Bewilligung nach
Art. 24 RPG nötig ist, hängt vom Ausmass der Untersuchungshandlungen und
von deren Auswirkungen auf die Umwelt ab (E. 2c).
Sachverhalt
A.- Mit Verfügung vom 1. Mai 1991 bewilligte das Erziehungs-, Kultur-
und Umweltschutzdepartement des Kantons Graubünden (EKUD) der Misoxer
Kraftwerke AG (MKW) die Vornahme von 14 bis 18 Sondierbohrungen und
15 bis 20 Baggerschlitzen auf Curciusa Alta und Bassa zur Ergänzung
der geologisch-geotechnischen Untersuchungen im Zusammenhang mit dem
geplanten Bau des Saisonspeichers der Kraftwerkanlagen der Misoxer
Kraftwerke im Gebiet der Gemeinde Mesocco. Die Bewilligung wurde bis zum
31. Oktober 1991 befristet. Weder das Gesuch um Vornahme dieser Arbeiten
noch die Bewilligung wurden publiziert. Auch wurde die Verfügung den
Umweltschutzorganisationen nicht eröffnet. Der Schweizerische Bund für
Naturschutz (SBN), die Schweizerische Gesellschaft für Umweltschutz (SGU),
die Schweizerische Greina-Stiftung (SGS), der Schweizerische Heimatschutz
(SHS) und der World Wildlife Fund Schweiz (WWF) erhielten jedoch Kenntnis
von den bewilligten Arbeiten, weshalb der Vertreter dieser Vereinigungen
das EKUD um eine Kopie der Verfügung ersuchte. Das EKUD lehnte dies mit dem
Hinweis darauf ab, dass die Bewilligung in keinem direkten Zusammenhang mit
den Entscheiden der Regierung des Kantons Graubünden vom 22./29. Oktober
1990 betreffend Erstellung des Kraftwerkes Curciusa stehe.
Da die genannten Umweltschutzorganisationen diese Entscheide der
Regierung vom 22./29. Oktober 1990 beim Bundesgericht angefochten
hatten, gelangten sie mit Eingabe vom 19. Juni 1991 an den
Präsidenten der I. öffentlichrechtlichen Abteilung mit dem Gesuch,
ihrer Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 28. November 1990 gegen die
Bewilligung der Kraftwerkanlagen Curciusa sei aufschiebende Wirkung zu
erteilen, und die Vornahme von Sondierbohrungen und Baggerschlitzen sei
zu verbieten. Nach Eingang der Stellungnahmen der Regierung, der MKW und
der beteiligten Gemeinden wies der Präsident der I. öffentlichrechtlichen
Abteilung das Gesuch um Erteilung der aufschiebenden Wirkung ab und trat
auf das Begehren, die Ausführung der Sondierbohrungen und Baggerschlitze
sei zu verbieten, nicht ein. In der Begründung wurde darauf hingewiesen,
dass beim Bundesgericht nur gegen letztinstanzliche kantonale Entscheide,
nicht jedoch gegen eine erstinstanzliche Departementsverfügung
Beschwerde geführt werden könne und dass sich die Beschwerdeführer
mit ihren Begehren nach kantonalem Verwaltungsverfahrensrecht an die
kantonale Rechtsmittelbehörde hätten wenden sollen. Das dem Bundesgericht
unterbreitete Gesuch wurde der Regierung des Kantons Graubünden überwiesen
in der Meinung, dass diese die nach kantonalem Verfahrensrecht allenfalls
notwendigen Schritte in die Wege leite.
Hierauf, am 29. Juli 1991, reichten die genannten Vereinigungen sowohl
beim Verwaltungsgericht als auch bei der Regierung des Kantons Graubünden
Beschwerden ein mit dem Begehren, die Departementsverfügung vom 1. Mai 1991
sei nichtig zu erklären und die Weiterführung der begonnenen Arbeiten sei
zu verbieten. Die beim Verwaltungsgericht eingereichte Beschwerde wurde
in der Folge zurückgezogen.
Mit Entscheid vom 12. August 1991 trat die Regierung auf die Beschwerde
gegen die Verfügung des EKUD vom 1. Mai 1991 nicht ein. Sie verneinte
die Legitimation der Umweltschutzorganisationen zur Anfechtung der
"rein gewässerschutzpolizeilichen Bewilligung". Die Frage, ob für die
Sondierbohrungen und Baggerschlitze eine Bewilligung nach Art. 24 RPG
hätte erteilt werden müssen, wurde aufsichtsrechtlich geprüft und verneint.
Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 6. September 1991
riefen die schon im kantonalen Verfahren beschwerdeführenden
Umweltschutzorganisationen das Bundesgericht mit dem Begehren an, der
Nichteintretensentscheid der Regierung sei aufzuheben und die Angelegenheit
zur Durchführung eines ordnungsgemässen Bewilligungsverfahrens
zurückzuweisen; ausserdem sei die sofortige Einstellung der Bauarbeiten
anzuordnen.
Mit Präsidialverfügung vom 11. September 1991 wurde der Erlass einer
superprovisorischen Massnahme abgelehnt, und mit Präsidialverfügung vom 3.
Oktober 1991 wurde aufgrund der Vernehmlassungen der Beschwerdegegner zur
Kenntnis genommen, dass die Gegenstand der Beschwerde bildenden Arbeiten
ausgeführt seien und dass die Bewilligung im übrigen am 31. Oktober 1991
ablaufe. Die MKW wurde ersucht, dem Bundesgericht die Entfernung der
erstellten Anlagen und die Ausführung der Instandstellungsarbeiten
zu melden. Zudem wurde die Regierung ersucht, die einwandfreie
Ausführung dieser Arbeiten zu prüfen. Mit Schreiben vom 31. Oktober
1991 und vom 4. November 1991 bestätigte die MKW die Vornahme der
Instandstellungsarbeiten. Ebenfalls mit Brief vom 4. November 1991
versicherte die Regierung aufgrund einer Begehung, welche die Vertreter
der zuständigen kantonalen Departemente am 31. Oktober 1991 durchgeführt
hatten, dass sämtliche Arbeiten sorgfältig und einwandfrei ausgeführt
worden seien.
Das Bundesgericht heisst die Verwaltungsgerichtsbeschwerde im Sinne
der Erwägungen gut, soweit darauf einzutreten ist.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 1
1.- a) Die Regierung ist auf die Beschwerde der
Umweltschutzorganisationen mit der Begründung nicht eingetreten, es fehle
ihnen die Legitimation zur Anfechtung der gewässerschutzpolizeilichen
Verfügung des Erziehungs-, Kultur- und Umweltschutzdepartementes vom
1. Mai 1991. Dieser Auffassung kann nicht gefolgt werden. Das Gesuch und
die Bewilligung der Sondierbohrungen und der Baggerschlitze wurde von der
MKW gestellt, weil "zur Bearbeitung des Bauprojektes für die Stauanlage
Curciusa ergänzende geologisch-geotechnische Untersuchungen im Bereich
der Sperrstelle und des Beckens notwendig" seien. Wie aus diesem Gesuch
hervorgeht, stehen die Untersuchungen entgegen der Meinung des EKUD
in direktem Zusammenhang mit den projektierten Kraftwerkanlagen. Sie
dienen den nötigen Abklärungen, die getroffen werden müssen, um den Bau
der Stauanlage Curciusa zu ermöglichen. Für die Verwirklichung dieser
Kraftwerkanlagen erteilte die Regierung mit dem beim Bundesgericht
angefochtenen Beschluss vom 22. Oktober 1990 die Bewilligungen gemäss
dem Bundesgesetz über die Fischerei vom 14. Dezember 1973 (FG) und
gemäss dem Bundesgesetz über den Natur- und Heimatschutz vom 1. Juli
1966 mit Änderungen betreffend Biotopschutz gemäss Bundesgesetz vom
19. Juni 1987 (NHG). Es handelt sich um Anlagen, für welche gemäss
Art. 9 des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983 (USG) ein Bericht
über die Umweltverträglichkeit zu erstatten ist. Gemäss Art. 55 USG sind
die Umweltschutzorganisationen zur Beschwerde gegen Verfügungen über die
Planung, Errichtung oder Änderung solcher Anlagen berechtigt. Dabei sind
sie auch legitimiert, von den Rechtsmitteln im kantonalen Bereich Gebrauch
zu machen (Art. 55 Abs. 3 USG).
b) Das den Umweltschutzorganisationen eingeräumte Beschwerderecht
steht im Dienste der Respektierung der bundesrechtlichen Vorschriften über
den Schutz der Umwelt. Dazu gehören gemäss der nicht abschliessenden
Nennung der einschlägigen Erlasse in Art. 3 der Verordnung über
die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPV, SR 814.011) neben dem
Umweltschutzgesetz die ausdrücklich genannten Vorschriften, die den
Natur- und Heimatschutz, den Landschaftsschutz und den Gewässerschutz
betreffen. Die Alp Curciusa liegt in einer Landschaftsschutzzone. Betroffen
wird Ufervegetation, welche gemäss Art. 18 Abs. 1bis und Art. 21 NHG
geschützt ist. Dies ergibt sich nicht nur aus der Vernehmlassung des BUWAL
vom 23. September 1991, sondern auch aus dem angeführten Entscheid der
Regierung vom 22. Oktober 1990 über die gestützt auf Art. 22 Abs. 2 NHG
unter Auflagen erteilte Bewilligung für die Beseitigung der Ufervegetation.
Wie sich aus dem Protokoll des Augenscheins ergibt, den die Vertreter
der zuständigen kantonalen Umweltschutz- und Landschaftsschutzbehörden
auf Alp Curciusa am 5. August 1991 vornahmen, waren Konflikte mit dem
Schutz der Ufervegetation bei der Durchführung der geotechnischen
Untersuchungen nicht von vornherein auszuschliessen. Auf einen der
geplanten Baggerschlitze war denn auch bereits vor dem Augenschein von
der MKW wegen ernsthafter Konflikte verzichtet worden; für einen weiteren
wurde ein besserer Standort ausserhalb des Bachbereiches bezeichnet. Dass
die Bohrstandorte eine gewisse Beeinträchtigung der Ufervegetation nicht
ausschliessen dürften, wurde ebenfalls festgestellt, doch wurde beigefügt,
dass es möglich sein sollte, diesen Konflikten relativ kleinräumig
auszuweichen. Wegen dieser Konflikte wurde denn auch festgestellt, dass
die Durchführung eines Verfahrens für Bauten und Anlagen ausserhalb der
Bauzonen oder jedenfalls die Mitarbeit der Fachleute für Umwelt- und
Landschaftsschutz im gewässerschutzpolizeilichen Bewilligungsverfahren
zweckmässig gewesen wäre.
Die Umweltschutzorganisationen machen geltend, dass bereits durch die
vom EKUD bewilligten Sondierbohrungen und Baggerschlitze der geschützten
Vegetation nicht wiedergutzumachender Schaden zugefügt würde. Aufgrund
der von den zuständigen Behördenvertretern getroffenen Feststellungen ist
diese Befürchtung allerdings als unbegründet zu bezeichnen, doch schliesst
dies das den Umweltschutzorganisationen zustehende Beschwerderecht nicht
aus. Art. 55 USG bezieht sich auf alle Verfügungen, die sich auf die
Planung, Errichtung oder Änderung von Anlagen beziehen, für welche eine
Umweltverträglichkeitsprüfung nötig ist. Um eine solche Verfügung handelt
es sich auch bei der in Frage stehenden gewässerschutzpolizeilichen
Bewilligung, da diese - wie bereits dargelegt - mit dem geplanten Bau
der Kraftwerkanlagen zusammenhängt.
Dementsprechend hat die Regierung den beschwerdeführenden Vereinigungen
das Beschwerderecht zu Unrecht abgesprochen.
c) Im übrigen können sich die beschwerdeführenden
Umweltschutzorganisationen für ihr Beschwerderecht auch auf Art. 12 NHG
berufen. Der Erlass der angefochtenen Verfügung, die im Dienste des
Grundwasserschutzes steht (Art. 29 GSchG), erging in Erfüllung einer
Bundesaufgabe im Sinne von Art. 2 lit. b NHG. Gegen Verfügungen,
die in Anwendung des Gewässerschutzgesetzes ergehen, kommen die
Rechtsmittel der Bundesrechtspflege zum Zuge (Art. 10 GSchG), somit
die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht im Anschluss
an Verfügungen letzter Instanzen der Kantone (Art. 98 lit. g OG),
soweit geltend gemacht wird, Belangen des Natur- und Heimatschutzes
sei nicht ausreichend Rechnung getragen worden. Dasselbe gilt für
Verfügungen, die sich auf das NHG stützen oder hätten stützen sollen. Ein
Ausschlussgrund gemäss den Art. 99-101 OG liegt hier nicht vor. Im
vorliegenden Falle hätte, wie sich dies auch aus den Feststellungen
der Vertreter der zuständigen kantonalen Behörden beim Augenschein vom
5. August 1991 zutreffend ergibt, für die Ausführung der Baggerschlitze
und Sondierbohrungen jedenfalls zumindest auch eine auf Art. 22 NHG
gestützte Bewilligung mit den erforderlichen Bedingungen und Auflagen
zum grösstmöglichen Schutz des in Frage stehenden Biotopes erteilt
werden müssen (zur Frage der allfälligen Anwendung von Art. 24 RPG
s. nachf. E. 2c).
Erwägung 2
2.- Aus der Feststellung, dass die Regierung den beschwerdeführenden
Umweltschutzorganisationen die Rekursberechtigung zu Unrecht abgesprochen
hat, ergibt sich jedoch nicht ohne weiteres die Gutheissung der
Beschwerde. Auf diese ist vielmehr nicht einzutreten, wenn die
Vereinigungen kein aktuelles Interesse mehr am Entscheid besitzen
(s. BGE 116 Ia 363 f., 111 Ib 59, mit weiteren Hinweisen). Ist das
Rechtsschutzbedürfnis im Verlaufe des Verfahrens dahingefallen, so wird die
Sache aus diesem Grunde gegenstandslos und ist ohne Urteil als erledigt zu
erklären (FRITZ GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., Bern 1983,
S. 154, Ziff. 3.1). Ob im vorliegenden Falle eine Gegenstandsloserklärung
zu erfolgen hat, ist nachfolgend zu prüfen.
a) Die umstrittene gewässerschutzpolizeiliche Bewilligung ist
am 31. Oktober 1991 abgelaufen. Soweit die bewilligten Untersuchungen
ausgeführt wurden, stellten die zuständigen Behördenvertreter gemäss der
vom Präsidenten der I. öffentlichrechtlichen Abteilung mit Verfügung vom
3. Oktober 1991 getroffenen Anordnung bei ihrer Begehung auf Curciusa
am 30. Oktober 1991 fest, dass die Instandstellungsarbeiten sorgfältig,
gewissenhaft, einwandfrei und naturschonend ausgeführt worden waren. Zum
Teil waren die Eingriffe in der Talsohle wegen eines im Oktober
eingetretenen Hochwassers überhaupt nicht mehr feststellbar. Damit
ist das Rechtsschutzansuchen der Umweltschutzorganisationen in der Tat
insoweit gegenstandslos geworden, als es sich gezielt auf die vom EKUD
gewässerschutzpolizeilich bewilligten und ausgeführten Sondierbohrungen
und Baggerschlitze bezog.
b) Doch kann das Rechtsschutzinteresse unter Umständen im Hinblick
auf künftige gleichartige Gesuche aktuell bleiben. Dies nehmen sowohl
die MKW als auch die Regierung des Kantons Graubünden an. In ihrer
Vernehmlassung vom 27. November 1991 teilt die MKW mit, dass noch nicht
alle vorgesehenen und notwendigen Untersuchungen durchgeführt werden
konnten. Die MKW werde daher im Frühling 1992 erneut eine Bewilligung
für Sondierbohrungen beantragen. Das Bundesgericht werde daher ersucht,
die aufgeworfenen Verfahrensfragen im Interesse aller Parteien zu
beurteilen und die Angelegenheit möglichst prioritär zu behandeln. Mit
Schreiben vom 23. Dezember 1991 schliesst sich die Regierung diesem
Ersuchen an. Das Bundesgericht entscheidet in der Sache trotz Hinfalls
des Rechtsschutzinteresses dann, wenn wegen der Dauer des Verfahrens
kein endgültiger Entscheid in einer Grundsatzfrage herbeizuführen wäre,
oder wenn die Entscheidung in der Sache aus andern Gründen als angebracht
erschiene (vgl. BGE 116 Ia 363 f. und GYGI, aaO, S. 154 f., Ziff. 3.2, mit
weiteren Hinweisen auf die Rechtsprechung). Im Blick auf die umstrittenen
Verfahrensfragen sind diese Voraussetzungen im vorliegenden Falle erfüllt.
Nachdem feststeht, dass von der vom EKUD erteilten und bis 31. Oktober
1991 befristeten Bewilligung nicht in vollem Umfange Gebrauch gemacht
werden konnte und dass die MKW daher im Frühling 1992 um eine weitere
Bewilligung nachsuchen wird, besteht ein aktuelles Interesse am Entscheid
über die Frage, ob den beschwerdeführenden Umweltschutzorganisationen
ein Einsprache- und Beschwerderecht gegen Verfügungen zusteht, mit
denen Sondierbohrungen und Baggerschlitze sowie allfällige weitere
mit Eingriffen in die geschützte Vegetation verbundene Untersuchungen
bewilligt werden. Trifft dies zu, so sind entsprechende Gesuche entweder
zu publizieren, oder die Verfügungen sind den Umweltschutzorganisationen
zu eröffnen, sofern nach dem anwendbaren kantonalen Verfahrensrecht
eine Publikation nicht zu erfolgen hat (vgl. Art. 3 der Verordnung
über den Natur- und Heimatschutz (NHV) vom 16. Januar 1991, SR
451.1). Den Umweltschutzorganisationen muss ermöglicht werden, von ihrem
Beschwerderecht gemäss Art. 55 USG und Art. 12 NHG rechtzeitig Gebrauch
machen zu können (vgl. BGE 117 Ib 99 f. und 186 f., 116 Ib 426 ff. und 467,
mit weiteren Hinweisen).
c) Wie sich bereits aus vorstehender Erwägung 1 ergibt, ist die Frage,
ob den Umweltschutzorganisationen Gelegenheit gegeben werden muss, von den
ihnen zustehenden Rechtsmitteln Gebrauch zu machen, zu bejahen. Zu beachten
ist, dass ausser der gewässerschutzpolizeilichen Bewilligung für solche
Eingriffe im Bereiche geschützter Ufervegetation auch eine Bewilligung
nach Art. 22 NHG nötig ist. Art. 14 Abs. 3 NHV setzt ausdrücklich fest,
dass Bewilligungen für technische Eingriffe, die schutzwürdige Biotope
beeinträchtigen können, nur erteilt werden dürfen, sofern der Eingriff
standortgebunden ist und einem überwiegenden Bedürfnis entspricht. Wer
einen Eingriff vornimmt oder verursacht, ist zu bestmöglichen Schutz-,
Wiederherstellungs- oder ansonst zu angemessenen Ersatzmassnahmen zu
verpflichten. Diese Verpflichtungen sind im Einzelfall mit geeigneten
Bedingungen und Auflagen sicherzustellen (vgl. BGE 115 Ib 227 ff.).
Ob im vorliegenden Falle auch eine Bewilligung nach Art. 24 RPG
nötig ist, kann aufgrund der vorliegenden Unterlagen vom Bundesgericht
nicht abschliessend entschieden werden. Von Bundesrechts wegen sind
bewilligungspflichtige Bauten und Anlagen mindestens jene künstlich
geschaffenen und auf Dauer angelegten Einrichtungen, die in bestimmter
fester Beziehung zum Erdboden stehen und geeignet sind, die Vorstellung
über die Nutzungsordnung zu beeinflussen, sei es, dass sie den Raum
äusserlich erheblich verändern, die Erschliessung belasten oder die
Umwelt beeinträchtigen. Dazu gehören auch Fahrnisbauten, welche über
nicht unerhebliche Zeiträume ortsfest verwendet werden (BGE 113 Ib 315
f. E. 2b). Diese Voraussetzungen sind für vorbereitende Handlungen zu
einem die Umwelt belastenden Werk jedenfalls dann als erfüllt anzusehen,
wenn sie ein für die Orts- oder Regionalplanung erhebliches Ausmass
annehmen, wie dies das Bundesgericht für die Probebohrungen zur Abklärung
eines Standortes für die Lagerung radioaktiver Abfälle angenommen hat
(BGE 111 Ib 109 ff., E. 6). Für geotechnische Untersuchungen wären
die genannten Voraussetzungen wohl dann als erfüllt anzusehen, wenn
die Terrainveränderungen, zu denen sie führen, zu beträchtlichen
Eingriffen in die Umwelt führen würden, Eingriffe, die jedenfalls
während längerer Zeit sichtbar bleiben. Aufgrund der Feststellungen der
Vertreter der zuständigen kantonalen Fachinstanzen an den wiederholten
Ortsbesichtigungen kann eine solche Erheblichkeit für die bisher
ausgeführten Arbeiten ausgeschlossen werden, so dass davon abgesehen
werden durfte, eine Bewilligung der Gemeinde nach Art. 24 RPG sowie
die diesbezügliche Zustimmung des kantonalen Departementes nach Art.
25 Abs. 2 RPG einzuholen. Ob diese Annahme auch für ein neues Gesuch
gilt, hängt vom Ausmass der Untersuchungshandlungen und von deren
Auswirkungen auf die Umwelt ab. Beigefügt sei, dass in jedem Falle eines
Beschwerdeverfahrens gegen Bewilligungen gemäss dem Gewässerschutzgesetz,
dem Natur- und Heimatschutzgesetz und allenfalls dem Raumplanungsgesetz mit
verfahrensleitenden Anordnungen einer untragbaren Verfahrensverzögerung
oder gar einer leichtfertigen Beschwerdeführung begegnet werden kann (s.
insbesondere Art. 6, 14 und 22 des kantonalen Gesetzes vom 3. Oktober
1982 über das Verfahren in Verwaltungs- und Verfassungssachen).