BGE 118 IA 64
118 Ia 64
10. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 12.
Februar 1992 i.S. Minelli gegen Regierungsrat des Kantons Zürich
(staatsrechtliche Beschwerde) Regeste
Grundrechtliche Ansprüche an die Haftbedingungen in Strafvollzug und
Untersuchungshaft (insbesondere persönliche Freiheit, Art. 6 Ziff. 1,
Art. 8, Art. 10 und Art. 14 EMRK).
1. Eintretensvoraussetzungen: Antrags- und Substantiierungserfordernis,
Art. 90 Abs. 1 lit. a und b OG (E. 1b); zulässige Rügen, Art. 84 Abs. 1
lit. a-d OG (E. 1d); kassatorische Natur der staatsrechtlichen Beschwerde
(E. 1e).
2. Grundsätzliche und allgemeine Erwägungen: Bedeutung der
einschlägigen Resolutionen und Empfehlungen der Organe des Europarates
betreffend die Behandlung von Gefangenen (E. 2a); bundesstaatliche
Kompetenzordnung für die Regelung des straf- und strafprozessrechtlichen
Freiheitsentzuges (E. 2b); Natur des abstrakten Normenkontrollverfahrens,
Ermessensausübung im Falle der Anfechtung kantonaler Gefängnisverordnungen
(E. 2c); Grundsätzliches über Zweck und Grenzen freiheitsbeschränkender
Eingriffe während Untersuchungshaft und Strafvollzug (E. 2d).
3. Prüfung der grundrechtlichen Zulässigkeit einzelner Vorschriften
der angefochtenen Gefängnisverordnung (E. 3):
- Inventarisierung der persönlichen Habe (E. 3a);
- persönliche Effekten in der Zelle (E. 3b);
- Beschränkung und Entzug des Spazierganges als besondere
Sicherungsmassnahme (E. 3c);
- Mahlzeitenregelung (E. 3g);
- Sonderkost (E. 3h);
- Zulassung von Alkohol, Medikamenten, Drogen und Tabakwaren (E. 3i);
- allgemeine Spaziergangsregelung (E. 3k);
- Bezug von Büchern, Zeitungen und Zeitschriften (E. 3l);
- Fernsehkonsum (E. 3m);
- Besuchsregelung (E. 3n-o);
- Briefverkehr (E. 3p-q);
- Einschränkungen des Bücher- und Zeitungsbezuges bzw. des Radio-
und Fernsehempfanges als Disziplinarsanktion (E. 3r);
- Disziplinarverfahren, richterliche Prüfung (E. 3s);
- Entzug des Spazierganges während den ersten drei Tagen bei Arrest
(E. 3t).
4. Zusammenfassendes Ergebnis (E. 4).
Sachverhalt
A.- Gestützt auf §§ 29 f. des zürcherischen Gesetzes über das kantonale
Strafrecht und den Vollzug von Strafen und Massnahmen vom 30. Juni 1974
erliess der Regierungsrat des Kantons Zürich am 24. April 1991 eine neue
Verordnung über die Bezirksgefängnisse (GVO), welche am 24. Mai 1991 im
Zürcher Amtsblatt veröffentlicht wurde. Innert 30 Tagen seit der amtlichen
Publikation hat Ludwig A. Minelli den Erlass mit staatsrechtlicher
Beschwerde angefochten. Er stellt den Antrag, es seien verschiedene
Bestimmungen der neuen Gefängnisverordnung aufzuheben. Zur Begründung macht
der Beschwerdeführer u.a. geltend, durch die angefochtenen Bestimmungen
würden folgende Grundrechte bzw. verfassungsmässige Grundsätze verletzt:
- Garantie der persönlichen Freiheit;
- Gleichheitsgebot und Willkürverbot (Art. 4 BV);
- Eigentumsgarantie (Art. 22ter BV);
- Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechtes (Art. 2
ÜbBest.BV);
- Art. 6 Ziff. 1 EMRK (Anspruch auf faires Verfahren und unabhängigen
Richter);
- Art. 6 Ziff. 2 EMRK (Unschuldsvermutung);
- Art. 6 Ziff. 3 lit. b und c EMRK (Recht auf ausreichende
Verteidigung);
- Art. 8 EMRK (Anspruch auf Achtung des Privat- und Familienlebens
und des Briefverkehrs);
- Art. 10 EMRK (Meinungsäusserungsfreiheit);
- Art. 14 EMRK (Diskriminierungsverbot).
Der Inhalt der angefochtenen Vorschriften und die einzelnen gegen den
angefochtenen Erlass vorgebrachten Rügen ergeben sich aus den nachfolgenden
Erwägungen.
Auszug aus den Erwägungen:
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
Erwägung 1
1.- Das Bundesgericht prüft die Zulässigkeit einer staatsrechtlichen
Beschwerde von Amtes wegen und mit freier Kognition (BGE 117 Ia 2 E. 1).
b) Gemäss Art. 90 Abs. 1 lit. a OG muss die Beschwerdeschrift die
Anträge des Beschwerdeführers enthalten, gemäss lit. b der gleichen
Bestimmung im Falle der Anfechtung von Erlassen ausserdem eine kurzgefasste
Darlegung darüber, welche verfassungsmässigen Rechte bzw. Rechtssätze und
inwiefern sie durch den angefochtenen Erlass verletzt worden sind. Der
Beschwerdeführer macht u.a. geltend, die §§ 34 Abs. 2 lit. b, 40
Abs. 6, 43, 45g, Abs. 5, 52 Abs. 5, 59 Abs. 4 und 64 des angefochtenen
Erlasses würden gegen Art. 6 EMRK verstossen, da von den entsprechenden
Einschränkungen "zivilrechtliche Ansprüche" im Sinne von Art. 6 Ziff. 1
EMRK betroffen seien, über die nur eine richterliche Behörde entscheiden
dürfe.
aa) Die Garantien von Art. 6 Ziff. 1 EMRK, insbesondere der Anspruch
auf ein unabhängiges Gericht, gelten im Falle von Entscheidungen über
"zivilrechtliche Ansprüche und Verpflichtungen" ("contestations
sur ses droits et obligations de caractère civil") oder über die
Stichhaltigkeit einer "strafrechtlichen Anklage" ("toute accusation en
matière pénale"). Im Gegensatz zu Streitigkeiten über Zivilansprüche aus
einem privatrechtlichen Rechtsverhältnis ist Art. 6 Ziff. 1 EMRK somit bei
Streitigkeiten aus dem Kernbereich des öffentlichen Rechtes und im Rahmen
von besonderen Rechtsverhältnissen des Bürgers zu staatlichen Institutionen
grundsätzlich nicht anwendbar (vgl. FROWEIN/PEUKERT, EMRK-Kommentar,
Kehl 1985, Art. 6 N 8, N 22). Auch allfällige mittelbare Auswirkungen
des Verfahrens auf zivilrechtliche Ansprüche und Verpflichtungen führen
nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtes sowie des Europäischen
Gerichtshofes für Menschenrechte nicht zur Anwendbarkeit von Art. 6
Ziff. 1 EMRK (BGE 115 Ia 464 E. b; 115 Ib 550 f. E. a, je mit Hinweisen;
FROWEIN/PEUKERT, aaO, Art. 6 N 10). Nach der Praxis des Bundesgerichtes,
welche ebenfalls mit derjenigen der Rechtsprechungsorgane der Europäischen
Menschenrechtskonvention übereinstimmt, unterstehen im besonderen
auch Disziplinarmassnahmen während Untersuchungs- und Sicherheitshaft
bzw. während dem Strafvollzug (mangels einer "strafrechtlichen Anklage")
in der Regel nicht dem Anwendungsbereich von Art. 6 EMRK. Das Bundesgericht
prüft jedoch im konkreten Fall, ob besondere Umstände vorliegen, welche
die Anwendbarkeit der betreffenden Verfassungs- und Konventionsgarantien
ausnahmsweise gebieten (vgl. BGE 117 Ia 187 ff. = EuGRZ 18 (1991) 429 f.,
mit Hinweisen; FROWEIN/PEUKERT, aaO, Art. 6 N 24).
bb) Im vorliegenden Fall kann offengelassen werden, ob die genannten
Bestimmungen der angefochtenen Verordnung "zivilrechtliche Ansprüche" im
Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK betreffen, wie dies der Beschwerdeführer
behauptet. Weder hat der anwaltlich vertretene Beschwerdeführer in
seinem ausführlichen formellen Beschwerdeantrag § 68 GVO angefochten,
noch macht er in der Beschwerdebegründung geltend, die Rechtsmittelordnung
von § 68 GVO (welcher in Abs. 2 die Justizdirektion als zweite kantonale
Rekursinstanz vorsieht) verletze Art. 6 EMRK. Fälschlicherweise geht der
Beschwerdeführer davon aus, die angefochtene Verordnung schweige sich
über die Rechtsmittel aus. Dies trifft nicht zu, vielmehr werden diese
explizit und auch in systematisch klarer Weise geregelt ("II. Allgemeine
Vollzugsbestimmungen, 10. Rechtsmittel"). Soweit der Beschwerdeführer
sinngemäss geltend machen will, die Rechtsmittelordnung des angefochtenen
Erlasses verstosse gegen Art. 6 Ziff. 1 EMRK, kann daher auf die Beschwerde
nicht eingetreten werden.
d) Die staatsrechtliche Beschwerde kann erhoben werden wegen
Verletzung verfassungsmässiger Rechte der Bürger, Verletzung von
Konkordaten und Staatsverträgen (mit Ausnahmen) und wegen Verletzung
von bundesrechtlichen Vorschriften über die Abgrenzung der sachlichen
oder örtlichen Zuständigkeit der Behörden (Art. 84 Abs. 1 lit. a-d
OG). Soweit der Beschwerdeführer lediglich einen Verstoss gegen einfaches
kantonales Gesetzesrecht rügt, kann auf die Beschwerde daher ebenfalls
nicht eingetreten werden. Ebensowenig macht der Beschwerdeführer eine
Verletzung von Grundrechten durch §§ 34 Abs. 2 lit. b und 47 GVO geltend,
wenn er sich auf Ziff. 20 der Resolution (73) 5 des Ministerkomitees des
Europarates über Mindestgrundsätze für die Behandlung von Gefangenen vom
19. Januar 1973 beruft (vgl. BGE 111 Ia 344 f. E. 3a).
e) Von hier nicht zutreffenden Ausnahmen abgesehen, bei denen die
verfassungsmässige Ordnung nicht schon durch Aufhebung des angefochtenen
Entscheides oder Erlasses wiederhergestellt werden kann, ist die
staatsrechtliche Beschwerde rein kassatorischer Natur (BGE 115 Ia 297
E. 1a; 114 Ia 212 E. 1b, je mit Hinweisen). Das Bundesgericht kann eine
als verfassungswidrig erkannte Verfügung oder Bestimmung nur aufheben,
nicht aber abändern oder ersetzen. Bei der abstrakten Normenkontrolle
hebt es nötigenfalls den ganzen Erlass, nach Möglichkeit aber nur die
einzelnen verfassungswidrigen Bestimmungen auf (BGE 113 Ia 146; 110 Ia
13 E. e). Soweit der Beschwerdeführer das Fehlen von gewissen "positiven
Ansprüchen" in der angefochtenen Verordnung bemängelt und sinngemäss
deren Ergänzung verlangt, kann daher auf die Beschwerde ebenfalls nicht
eingetreten werden.
Erwägung 2
2.- Bevor auf die in der staatsrechtlichen Beschwerde gegen
die revidierte Zürcher Bezirksgefängnisverordnung erhobenen Rügen im
einzelnen eingegangen wird, rechtfertigen sich einige Vorbemerkungen zu den
Rechtsgrundlagen für den straf- und strafprozessrechtlichen Freiheitsentzug
sowie zur Praxis des Bundesgerichtes betreffend Verfassungsmässigkeit
von Haftbedingungen in Untersuchungshaft und Strafvollzug.
a) Einleitend ist auf die Bedeutung der einschlägigen Resolutionen
und Empfehlungen der Organe des Europarates auf dem Gebiete des
Freiheitsentzugsvollzuges hinzuweisen.
Am 19. Januar 1973 beschloss das Ministerkomitee des Europarates,
gestützt auf Mindestgrundsätze der Vereinten Nationen für die Behandlung
der Gefangenen vom 31. Juli 1957, die Resolution (73) 5 betreffend
Mindestgrundsätze für die Behandlung der Gefangenen. In der Recommandation
(82) 17 vom 24. September 1982 gab das Ministerkomitee besondere
Empfehlungen für die Inhaftierung und Behandlung von gefährlichen
Gefangenen ab. Am 12. Februar 1987 billigte das Ministerkomitee des
Europarates in der Empfehlung (87) 3 eine überarbeitete Fassung der
allgemeinen Europäischen Haft- und Strafvollzugsgrundsätze ("Règles
pénitentiaires européennes"; vgl. Europäische Strafvollzugsgrundsätze,
Gemeinsame Übersetzung für die Bundesrepublik Deutschland, die Republik
Österreich und die Schweizerische Eidgenossenschaft, Heidelberg 1988). Die
Mindestgrundsätze für die Behandlung von Gefangenen, welche sich auf
Empfehlungen und Entschliessungen der Organe des Europarates stützen, haben
für die zuständigen Legislativ- und Exekutivbehörden der Mitgliedstaaten
den Charakter von Richtlinien und Empfehlungen für einen zweckmässigen
Vollzug freiheitsentziehender Sanktionen. Sie sind nach der Praxis des
Bundesgerichtes indessen nicht in der Weise völkerrechtlich verbindlich,
dass die Missachtung der Mindestgrundsätze für sich allein als Verstoss
gegen verfassungsmässige Rechte der Bürger oder wegen Verletzung eines
Staatsvertrages mit staatsrechtlicher Beschwerde angefochten werden könnte,
und sie begründen insofern keine subjektiven Rechte und Pflichten. Da
in den Mindestgrundsätzen aber die gemeinsame Rechtsüberzeugung der
Mitgliedstaaten des Europarates zum Ausdruck kommt, werden sie vom
Bundesgericht bei der Konkretisierung der Grundrechtsgewährleistungen
der Bundesverfassung sowie der Europäischen Menschenrechtskonvention
gleichwohl berücksichtigt (BGE 111 Ia 344 f. E. 3a; 106 Ia 282 E. 3c; 105
Ia 102; 103 Ia 309; 102 Ia 284 f. E. 2c, 308). Sie beinhalten wichtige
Richtlinien für eine moderne strafrechtliche Freiheitsentzugspraxis,
zur Wahrung des Grundrechtes der Achtung der Menschenwürde und des auch
den Gefangenen zukommenden verfassungsmässigen Mindestanspruches auf
persönliche Freiheit (vgl. PIERRE-HENRI BOLLE, Über verfassungs- und
allgemeinrechtliche Bestimmungen des Freiheitsentzuges in der Schweiz,
Requiem für die verblichenen Mindestgrundsätze, Der Strafvollzug in der
Schweiz, 2/3 1988, S. 44; KURT FURGLER, Geleitwort, in: Mindestgrundsätze
für die Behandlung der Gefangenen, Europäische Fassung, Karlsruhe
1975, S. 11). Soweit die Mindestgrundsätze des Europarates dagegen
kriminalpolitische Ziele festlegen, obliegt ihre Verwirklichung nicht der
Verfassungsrechtsprechung, sondern den politischen Behörden des Bundes
und der Kantone, in deren Kompetenz die Gesetzgebung und Rechtsanwendung
hinsichtlich Strafvollzug und Strafprozessrecht gehört.
b) Gemäss Art. 64bis Abs. 2 BV sind die Kantone ausserhalb der
Zuständigkeit der Bundesstrafrechtspflege zur Gesetzgebung auf dem Gebiet
des Strafprozessrechtes befugt. Somit können sie auch Bestimmungen
über den Vollzug von Untersuchungs- und Sicherheitshaft erlassen. Was
das Strafvollzugsrecht betrifft, so ist der Bund gemäss Art. 64bis
Abs. 3 BV befugt, den Kantonen zur Errichtung von "Straf-, Arbeits- und
Besserungsanstalten" und für Verbesserungen im Strafvollzug Beiträge zu
gewähren (vgl. Bundesgesetz über die Leistungen des Bundes für den Straf-
und Massnahmenvollzug vom 5. Oktober 1984, SR 341, sowie bundesrätliche
Verordnung vom 29. Oktober 1986, SR 341.1). Im übrigen überlässt Art. 64bis
Abs. 3 BV das Strafvollzugsrecht implizit den Kantonen (Art. 3 BV;
vgl. STEFAN TRECHSEL, Schweizerisches Strafgesetzbuch, Kurzkommentar,
Zürich 1989, Art. 374 StGB N 1).
Art. 397bis StGB räumt dem Bundesrat indessen die Befugnis zum
Erlass von ergänzenden Bestimmungen im Bereich des Strafvollzugsrechtes
ein. Von dieser Kompetenz hat der Bundesrat teilweise Gebrauch gemacht,
teilweise wird den Kantonen ausdrücklich die Regelung der aufgezählten
Fragen überlassen (vgl. z.B. Art. 397bis Abs. 1 lit. k StGB i.V.m. Art. 6
Abs. 1 VStGB 1 betreffend Anstaltskleidung und Anstaltskost). In Art. 5
der Verordnung (1) zum Schweizerischen Strafgesetzbuch vom 13. November
1973 (VStGB 1) wurde insbesondere eine Rahmenregelung für den Empfang
von Besuchen und den Briefverkehr getroffen (Art. 5 Abs. 1 VStGB 1
lautet wie folgt: "Der Empfang von Besuchen und der Briefverkehr sind
nur soweit beschränkt, als es die Ordnung in der Anstalt gebietet. Die
Anstaltsleitung kann wenn nötig im Einzelfall weitere Einschränkungen
verfügen"; vgl. auch Art. 4 VStGB 1 betreffend tageweisen Strafvollzug
und Halbgefangenschaft, Art. 1 VStGB 2 betreffend Vollzugsanstalten
für Frauen oder Art. 1 und 2 VStGB 3 betreffend Halbgefangenschaft und
Strafvollzug in einer Massnahmeanstalt). Weitere Rahmenbedingungen
für den Strafvollzug ergeben sich aus Art. 37-40 StGB (insbesondere
betreffend Einzelhaft, Art. 37 Ziff. 3 Abs. 1 StGB, und den Vollzug von
kurzen Gefängnisstrafen, Art. 37bis StGB). Die Art. 376-378 StGB enthalten
schliesslich eine summarische Regelung über den Verdienstanteil (Pekulium)
für Gefangenenarbeit. Art. 6 Abs. 1 VStGB 1 i. V. m. Art. 397bis Abs. 1
lit. m StGB beauftragt die Kantone diesbezüglich mit der näheren Regelung.
Die Untersuchungs- und Sicherheitshaft im Rahmen der
Bundesstrafrechtspflege ist in Art. 44-64 BStP und Art. 54-61 MStP
geregelt. Insbesondere ist der Untersuchungs- und Sicherheitsgefangene,
der dem Bundesstrafprozess untersteht, berechtigt, sich auf eigene Kosten
zu verpflegen (Art. 48 Abs. 2 BStP).
Im übrigen ist die Gesetzgebung auf dem Gebiet des straf- und
strafprozessrechtlichen Freiheitsentzuges Angelegenheit der kantonalen
Gesetzgebung (Art. 64bis Abs. 2 und 3 i.V.m. Art. 3 BV).
c) Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtes ist bei der Prüfung
der Verfassungsmässigkeit eines kantonalen Erlasses im Rahmen der
abstrakten Normenkontrolle massgebend, ob der betreffenden Norm nach
anerkannten Auslegungsregeln ein Sinn zugemessen werden kann, der
sie mit den angerufenen Verfassungsgarantien vereinbar erscheinen
lässt. Das Bundesgericht hebt die Vorschrift nur auf, wenn sie sich
jeder verfassungskonformen Auslegung entzieht, nicht jedoch, wenn
sie einer solchen in vertretbarer Weise zugänglich ist. Werden wie
im vorliegenden Fall neben verfassungsmässigen Rechten Garantien der
Europäischen Menschenrechtskonvention angerufen, so ist in gleicher Weise
zu prüfen, ob der angefochtenen kantonalen Norm ein Sinn zugemessen werden
kann, der sie mit dieser vereinbar erscheinen lässt; das Bundesgericht
hebt demnach die angefochtene Vorschrift nur auf, wenn sie sich auch
einer konventionskonformen Auslegung entzieht (BGE 114 Ia 354 f. E. 2,
401 f. E. 5; 113 Ia 131, 261 E. b, 324 E. 5c; 111 Ia 25 f. E. 2; 109
Ia 277 E. 2a mit Hinweisen). Im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle
hebt das Bundesgericht nötigenfalls den ganzen Erlass, nach Möglichkeit
aber nur die einzelnen verfassungswidrigen Bestimmungen auf (BGE 113 Ia
131, 146, 261 E. b; 110 Ia 13 E. 1e). Ob ein kantonaler Erlass mit dem
Bundesverfassungsrecht vereinbar ist, prüft das Bundesgericht frei (BGE 114
Ia 354 E. 2; 113 Ia 131; 111 Ia 24 E. 2 mit Hinweisen). Mit Rücksicht auf
die verfassungsmässige Kompetenzordnung im föderalistischen Bundesstaat
legt sich jedoch das Bundesgericht als Staatsgerichtshof bei der Prüfung
kantonaler Erlasse (gerade im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle)
eine gewisse Zurückhaltung auf, welche allerdings mit der dem Bundesgericht
durch Art. 113 BV übertragenen Aufgabe der Verfassungsgerichtsbarkeit
vereinbar sein muss (vgl. BGE 115 Ia 244 f. E. 3c). Da die Haftbedingungen
in hohem Masse von den lokalen Gegebenheiten, insbesondere den sachlichen
und personellen Möglichkeiten der einzelnen Vollzugseinrichtungen,
abhängig sind, lässt das Bundesgericht den kantonalen Instanzen beim
Erlass von Gefängnisverordnungen einen weiten Ermessensspielraum (BGE
106 Ia 280 E. 3 mit Hinweisen; unveröffentlichte Urteile vom 9. Oktober
1989 i.S. L. B., S. 5, vom 27. September 1989 i.S. A. B., S. 12, E. 4a,
sowie vom 29. Januar 1987 i.S. M., S. 5 mit Hinweisen).
d) Die Verfassungsmässigkeit einer Gefängnisverordnung, welche die
Haftbedingungen regelt, ist vorab unter dem Gesichtspunkt der persönlichen
Freiheit zu beurteilen (BGE 113 Ia 327 E. 4). Die Garantie der persönlichen
Freiheit ist ein ungeschriebenes Grundrecht der Bundesverfassung,
das nicht nur die Bewegungsfreiheit und die körperliche Integrität,
sondern darüber hinaus alle Freiheiten schützt, die elementare
Erscheinungen der Persönlichkeitsentfaltung darstellen. Das Recht auf
persönliche Freiheit gilt indessen, wie die übrigen Freiheitsrechte, nicht
absolut. Beschränkungen sind zulässig, wenn sie auf gesetzlicher Grundlage
beruhen, im öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig sind; zudem
dürfen die verfassungsmässigen Freiheitsrechte weder völlig unterdrückt
noch ihres Gehaltes als Institution der Rechtsordnung entleert werden (BGE
113 Ia 327 f.; 112 Ia 162 E. 3a; 111 Ia 232 f. E. 3a, je mit Hinweisen).
Die Beschränkung der Freiheitsrechte von Gefangenen darf nicht
über das hinausgehen, was zur Gewährleistung des Haftzweckes und
zur Aufrechterhaltung eines ordnungsgemässen Anstaltsbetriebes
erforderlich ist (BGE 113 Ia 328 E. 4 mit Hinweisen; WALTER HALLER,
BV-Sammelkommentar, Basel 1987 ff., persönliche Freiheit, N 147). Die
von der Bundesverfassung garantierten Freiheitsrechte, insbesondere
die persönliche Freiheit, stehen auch dem Untersuchungsgefangenen
zu. Dieser darf in seinen Freiheitsrechten nur soweit eingeschränkt
werden, als es der Untersuchungszweck erfordert (BGE 116 Ia 421; 107
Ia 149, je mit Hinweisen; vgl. WALTER HALLER, aaO, N 147). Die aus den
Haftbedingungen resultierenden Freiheitsbeschränkungen müssen auch mit den
Garantien der Europäischen Menschenrechtskonvention vereinbar sein. Diese
gewährleistet indessen im Bereich der Haftbedingungen keine über das
verfassungsmässige Recht der persönlichen Freiheit hinausgehenden Rechte
(BGE 113 Ia 328 E. 4). In dem die Schweiz betreffenden Urteil vom 20. Juni
1988 i.S. Schönenberger und Durmaz hat der Europäische Gerichtshof für
Menschenrechte festgehalten, dass der Zweck der Aufrechterhaltung der
Ordnung und der Verhinderung von strafbaren Handlungen im Falle von
Untersuchungsgefangenen empfindlichere Eingriffe rechtfertigen könne
als bei Personen, die sich in Freiheit befinden (EGMR Série A, vol. 137,
Ziff. 25). Was Untersuchungs- und Sicherheitshäftlinge betrifft, können die
Erfordernisse des Untersuchungszweckes nur im konkreten Einzelfall präzise
bestimmt werden. Je höher die Flucht- oder die Kollusionsgefahr erscheint,
oder je stärker der ordnungsgemässe Gefängnisbetrieb gefährdet ist, desto
restriktiver können die Haftbedingungen sein. Ebenso sind Einschränkungen
der Freiheitsrechte zur Gewährleistung der Sicherheit der Mitgefangenen
und des Gefängnispersonals grundsätzlich zulässig (BGE 113 Ia 328 E. 4).
Der Schutzbereich der einzelnen Freiheitsrechte samt ihren Ausprägungen
sowie die Grenzen der Zulässigkeit von Eingriffen sind im Einzelfall
angesichts von Art und Intensität der Beeinträchtigung zu bestimmen
(vgl. BGE 117 Ia 30 E. 5a mit Hinweis).
Erwägung 3
3.- a) Der Beschwerdeführer ficht als erste Vorschrift § 27 Abs. 1
Satz 4 GVO an, welche gegen Art. 22ter BV verstosse. Er macht geltend,
das Eigentum des Gefangenen werde "gefährdet", weil gemäss dieser
Bestimmung grössere Gepäckstücke ohne Inventarisierung des Inhaltes in
das Effektenverzeichnis aufgenommen werden könnten.
Es kann indessen offengelassen werden, ob die in der Bundesverfassung
garantierte Eigentumsgarantie überhaupt einen Anspruch auf Schutz
vor blossen angeblichen Gefährdungen des Privateigentums des
Gefangenen gewährleistet. Die angefochtene Bestimmung kann jedenfalls
verfassungskonform angewendet werden. Nach der in § 27 Abs. 1 GVO
getroffenen Regelung müssen grundsätzlich alle dem Gefangenen abgenommenen
Gegenstände inventarisiert werden (Satz 1; s. auch § 74 StPO/ZH). Die
Richtigkeit von Effektenverzeichnis und Barschaftsgutschrift ist
von der Gefängnisverwaltung und vom Gefangenen unterschriftlich zu
bestätigen (Satz 3). Gemäss Satz 4 "können" grössere Gepäckstücke
nach summarischer Kontrolle ohne Inventarisierung des Inhalts in
das Effektenverzeichnis aufgenommen werden. Der klare Wortlaut der
angefochtenen Bestimmung verunmöglicht damit eine Regelung nicht, bei
der grundsätzlich auch bei grösseren Gepäckstücken - insbesondere bei
wertvollem Inhalt - eine sorgfältige Inventarisierung erfolgt, im Falle
einer grösseren Menge unterschiedlicher Effekten von geringem Wert dagegen
nicht. Entsprechend wird die Bestimmung offenbar laut Vernehmlassung auch
von der Justizdirektion ausgelegt (vgl. auch Mindestgrundsatz Nr. 48
des Europarates R (87) 3). Bei einer Anwendung von § 27 Abs. 1 GVO im
beschriebenen Sinne bleiben die schützenswerten Vermögensinteressen des
Gefangenen in Berücksichtigung des öffentlichen Interesses an einem ohne
unverhältnismässigen Aufwand gewährleisteten Betrieb der Bezirksgefängnisse
in einer vor der Verfassung ausreichenden Weise gewahrt. Die Rüge ist
somit unbegründet, soweit darauf eingetreten werden kann (vgl. E. 1d).
b) Im weiteren richtet sich die Beschwerde gegen § 28 GVO.
aa) Der Beschwerdeführer rügt als erstes, dass die Bestimmung
"einen Anspruch des Gefangenen auf Mitnahme eines Schlafsackes in die
Zelle vermissen" lasse. Wenigstens sinngemäss macht er u.a. eine
Verletzung des ungeschriebenen verfassungsmässigen Rechtes der
persönlichen Freiheit ("körperliches Wohlbefinden") geltend. Soweit der
Beschwerdeführer dabei die kassatorische Natur der staatsrechtlichen
Beschwerde bzw. die zulässigen Beschwerdegründe verkennt, ist auf die
entsprechenden Rügen nicht einzutreten (vgl. E. 1d-e). Im übrigen wären
sie insoweit unbegründet, als die Nichterwähnung eines Anspruches auf
Mitnahme eines Schlafsackes keineswegs bedeutet, dass der Schlafkomfort
des Gefangenen deswegen in einer die persönliche Freiheit verletzenden
Weise beeinträchtigt würde. Der Beschwerdeführer übersieht, dass der
Wortlaut der angefochtenen Bestimmung die Behörden nicht daran hindert,
nötigenfalls - etwa aus baulichen oder witterungsbedingten Gründen -
Schlafsäcke oder andere Ausrüstungsgegenstände zur Gewährleistung eines
ausreichenden Schlafkomforts an die Gefangenen abzugeben (vgl. auch §
28 Abs. 5 GVO: "Die Gefängnisverwaltung kann die Mitnahme weiterer
Gegenstände der persönlichen Habe in die Zelle gestatten"). Auch der
Mindestgrundsatz Nr. 24 des Ministerkomitees des Europarates R (87)
3, der dem Gefangenen das Recht auf ein Bett und angemessenes eigenes
Bettzeug ("d'un lit et d'une literie individuelle convenables") einräumt,
geht über diese Anforderungen nicht hinaus.
bb) Aus ähnlichen Gründen geht auch die Rüge fehl, der "fehlende
positive Anspruch auf Schreibapparate" verletze verschiedene Garantien der
EMRK. Der Text von § 28 Abs. 3 GVO, der es dem Gefangenen u.a. erlaubt,
"Schreibzeug" in die Zelle mitzunehmen, schliesst entgegen der
Auffassung des Beschwerdeführers die Bewilligung von Schreibapparaten
(Schreibmaschinen, evtl. Personal Computer) in begründeten Fällen
keineswegs aus. Der Begriff des "Schreibzeugs" kann bei der konkreten
Anwendung der angefochtenen Bestimmung durchaus in diesem Sinne und
damit verfassungs- und konventionskonform ausgelegt werden. Dass das
Wörterbuch, welches der Beschwerdeführer in der Beschwerdeergänzung
zitiert, eine andere, einschränkendere Auslegung nahelegt, ist nicht
weiter erstaunlich, beruft er sich doch auf ein Wörterbuch aus dem
Jahre 1899. Auch im Mindestgrundsatz Nr. 97 des Europarates, der sich
auf Untersuchungsgefangene bezieht, ist im übrigen von Schreibmaterial
("writing materials", "matériel nécessaire pour écrire") die Rede.
cc) Analoges gilt auch für das Vorbringen, § 28 GVO lasse "eine Norm
darüber vermissen", dass die Mitnahme von Tieren in die Zelle gestattet
sei. Soweit auf die Rüge der Verletzung der persönlichen Freiheit überhaupt
eingetreten werden kann (vgl. E. 1e), ist sie unbegründet. Die angefochtene
Bestimmung schliesst die Zulassung von Kleintieren nicht zum vornherein aus
(vgl. insbesondere § 28 Abs. 5 GVO). Dabei muss allerdings festgehalten
werden, dass Einschränkungen der persönlichen Freiheit im Interesse von
Sicherheit und Hygiene sowie der Aufrechterhaltung des ordnungsgemässen
Gefängnisbetriebs in den Grenzen des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes
zulässig sind (vgl. E. 2d). Jedenfalls bei einer Zulassung von Katzen
und Hunden wären nicht nur Sicherheit und Hygiene im Gefängnis in Frage
gestellt, auch die Tierhaltung selber wäre kaum artgerecht und im Interesse
des Tieres in der Regel nicht wünschenswert.
c) Die Beschwerde richtet sich sodann gegen § 34 Abs. 2 lit. b GVO,
welcher als besondere Sicherungsmassnahme bei erhöhter Fluchtgefahr
oder bei Gefahr von Gewaltanwendung die Beschränkung oder den Entzug des
Spaziergangs vorsieht. Nach der Ansicht des Beschwerdeführers verletzt die
Bestimmung insbesondere die persönliche Freiheit und Art. 6 Ziff. 1 EMRK.
aa) Es fragt sich, ob der völlige Entzug des Spazierganges aus
Sicherheitsgründen vor der Verfassung standhält.
Gemäss der Praxis des Bundesgerichtes ist ab zweiter Woche der
Inhaftierung ein täglicher Spaziergang an der frischen Luft von mindestens
einer halben Stunde zur Erhaltung der physischen und psychischen Gesundheit
der Gefangenen notwendig und stellt als Ausprägung der persönlichen
Freiheit einen verfassungsmässigen Mindestanspruch des Inhaftierten
dar (BGE 106 Ia 293 E. 8a; 102 Ia 292). Dieser Minimalanspruch muss
grundsätzlich auch gefährlichen Häftlingen zuerkannt werden. Den
entsprechenden Risiken für die Sicherheit des Gefängnisses ist mit
geeigneten technischen und organisatorischen Massnahmen zu begegnen. So
hat das Bundesgericht in einem unveröffentlichten Entscheid vom
27. September 1989 i.S. A. B. das Haftregime für einen mutmasslichen
gefährlichen Gewaltverbrecher als insgesamt zu streng angesehen,
bei dem der Gefangene in Isolationshaft gehalten wurde und lediglich
einen stündlichen Spaziergang in einem allseitig vergitterten Gang
mit betoniertem Dach absolvieren durfte (aaO, S. 14, S. 16 f.). Wie
eine Delegation des Bundesgerichtes anlässlich eines Augenscheines
im Genfer Gefängnis Champ-Dollon feststellen konnte, sind sinnvolle
Lösungen für ausreichende körperliche Betätigung im Freien auch für
gefährliche Gefangene technisch realisierbar. In Champ-Dollon wurde ein
Hochsicherheitstrakt für besonders gefährliche Gefangene geschaffen. Unter
anderem wurde ein ausbruchsicheres grosses Käfig auf dem Gefängnisdach
eingerichtet, worin sich diverse Sportgeräte befinden. Auch für den
Kanton Zürich sollte im Falle besonderer Sicherheitsrisiken eine ähnliche
Lösung gefunden werden können. Die Empfehlungen des Ministerkomitees
des Europarates betreffend Inhaftierung und Behandlung von gefährlichen
Gefangenen sehen die Einrichtung von speziellen Hochsicherheitstrakten
ausdrücklich vor (vgl. Recommandation R (82) 17, Exposé des motifs,
Ziff. 111). Trotz Fluchtgefahr oder Risiko der Gewaltanwendung muss auch
gefährlichen Gefangenen nach dem Gesagten grundsätzlich die Möglichkeit
eingeräumt werden, sich einmal täglich während mindestens einer halben
Stunde im Freien bewegen bzw. körperlich betätigen zu können. Dies
entspricht auch dem Grundsatz Nr. 1 der Empfehlungen des Ministerkomitees
des Europarates R (82) 17, wonach auf gefährliche Gefangene soweit als
möglich ("dans toute la mesure du possible") die allgemeinen Haftregeln
anzuwenden seien. Vorbehalten sind einschränkende disziplinarische
Sanktionen im Falle von schweren Disziplinarvergehen (vgl. E. t).
Insofern als die angefochtene Bestimmung den völligen Entzug des
Spazierganges als Sicherungsmassnahme zulässt, ist die Beschwerde daher
begründet, soweit auf sie eingetreten werden kann (vgl. E. 1b, d). Ob
die allgemeine Spaziergangsregelung selber (§ 47 GVO) oder der Entzug
des Spaziergangs in den ersten drei Tagen aus disziplinarischen Gründen
(Arrest, § 66 Abs. 4 GVO) grundrechtskonform erscheinen, wird im folgenden
noch zu beurteilen sein (E. k, t).
bb) Soweit der Spaziergang nicht stärker beschränkt wird, als es der
dargelegte grundrechtliche Minimalstandard erfordert, ist ein besonderes
Haftregime aus Sicherheitsgründen und eine entsprechende Einschränkung
der allgemeinen Spaziergangsregelung in zeitlicher oder organisatorischer
Hinsicht dagegen zulässig. In diesem Sinne ist gegen eine "Beschränkung
des Spaziergangs" als Sicherungsmassnahme nach § 34 Abs. 2 lit. b GVO
von Verfassungs wegen nichts einzuwenden. Was die Rüge der Verletzung von
Art. 6 Ziff. 1 EMRK betrifft, da die Beschränkung des Spazierganges von
einer nichtrichterlichen Behörde angeordnet werde, so ist die Beschwerde
unbegründet, soweit sie überhaupt zulässig ist. Es kann offengelassen
werden, ob die Beschränkung des Spazierganges aus Sicherheitsgründen
einen Eingriff in "zivilrechtliche Ansprüche" oder eine selbständige
strafrechtliche Sanktion im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK darstellt,
und nicht bloss ein spezielles Haftregime für gefährliche Gefangene. Die
angefochtene Bestimmung regelt lediglich die erste Anordnung von besonderen
Sicherungsmassnahmen und schliesst selber eine richterliche Überprüfung
der Massnahme - sollte sie überhaupt in den Anwendungsbereich von Art. 6
Ziff. 1 EMRK fallen - nicht aus. Die Rechtsmittelordnung von § 68 GVO
dagegen hat der Beschwerdeführer ausdrücklich nicht angefochten.
g) Der Beschwerdeführer ficht § 41 GVO an, wonach den Gefangenen
durch die Gefängnisverwaltung täglich drei Mahlzeiten zu verabreichen
sind. Damit werde auch für Untersuchungs- und Sicherheitsgefangene
"implizite die Beschaffung von Mahlzeiten für Gefangene auf deren
eigene Kosten durch Gasthäuser am Platze ausgeschlossen". Die Rüge der
Verletzung von Art. 6 Ziff. 2 und Art. 8 EMRK sowie der persönlichen
Freiheit ist unbegründet. Zum einen ist darauf hinzuweisen, dass selbst
für den Fall, dass Verfassung und Konvention einen Anspruch von nicht
verurteilten Gefangenen auf auswärtige Verpflegung gewährleisten würden,
der angefochtene Erlass eine solche nicht ausschliesst. § 41 sowie §
42 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 GVO bestimmen lediglich, welche Verpflegung
die Gefängnisverwaltung abgeben muss. In § 42 Abs. 2 Satz 2 ist die
Möglichkeit einer privaten zusätzlichen Verpflegung mittels "Einkauf"
sogar grundsätzlich vorgesehen, zumindest aber nicht ausgeschlossen.
Zum anderen kann die persönliche Freiheit von Untersuchungs- und
Sicherheitsgefangenen eingeschränkt werden, soweit dies zur Gewährleistung
des Haftzweckes notwendig ist (vgl. E. 2d). Ein entsprechender
Eingriffsvorbehalt ist auch in Art. 8 Ziff. 2 EMRK vorgesehen. Bei einer
Verpflegung durch aussenstehende Private, insbesondere Gasthäuser, ist
die Gefahr nicht von der Hand zu weisen, dass Missbrauch betrieben und
von interessierten Dritten oder den Gefangenen selber versucht werden
könnte, Gegenstände ins oder aus dem Gefängnis zu schmuggeln (insbesondere
Kassiber, Drogen, Medikamente, Kleinwaffen und -werkzeuge u.ä., vgl. auch
BGE 113 Ia 330 E. 5). Zur Verhinderung möglicher Missbräuche wäre die
Gefängnisverwaltung gezwungen, gegebenenfalls mehrmals täglich alle extern
gelieferten Mahlzeiten sorgfältig zu kontrollieren und umzuschöpfen. Das
öffentliche Interesse an der Nichtgefährdung des Haftzweckes und an
der Aufrechterhaltung eines ordnungsgemässen Gefängnisbetriebes ohne
unverhältnismässigen Verwaltungsaufwand ist grundsätzlich höher einzustufen
als der Wunsch des Gefangenen, sich nach seinen persönlichen Wünschen
extern verpflegen lassen zu können. Dies muss jedenfalls dann gelten,
wenn die Gefängnisverpflegung ausreichend und dem Geschmack eines nicht
allzu verwöhnten Konsumenten zumutbar ist. Ausserdem sind im angefochtenen
Erlass Sonderkostregelungen für besondere Fälle ausdrücklich vorgesehen
bzw. zumindest nicht ausgeschlossen (vgl. E. h). Die zusätzliche
Berufung auf Art. 6 Ziff. 2 EMRK erfolgt schliesslich offensichtlich
zu Unrecht. Dadurch, dass Untersuchungs- und Sicherheitshäftlingen die
gleiche Kost verabreicht wird wie Strafgefangenen, wird ihnen in keiner
Weise die Schuld an einer strafbaren Handlung zugewiesen.
h) Der Beschwerdeführer wendet sich im weiteren gegen § 42 Abs. 2
GVO, weil die Bestimmung eine Sonderkost lediglich aus religiösen Gründen
vorsehe. Dadurch würden insbesondere Vegetarier in einer Art. 14 EMRK
verletzenden Weise diskriminiert. Es kann im vorliegenden Fall indessen
offengelassen werden, ob über die Regelung im angefochtenen Erlass
hinaus ein Grundrechtsanspruch auf Sonderkost, insbesondere auf streng
vegetarische Ernährung, besteht. Zum einen schliesst schon § 41 GVO
das Angebot einer vegetarischen Mahlzeit durch die Gefängnisküche nicht
aus. Im Sinne von Satz 2 dieser Bestimmung könnte die Justizdirektion
durchaus die hierfür nötigen Weisungen erlassen. Dass § 42 Abs. 2 GVO
die Abgabe einer Sonderkost aus religiösen Gründen ausdrücklich zulässt,
schliesst keineswegs aus, dass im ordentlichen Menüplan der Gefängnisse
gemäss § 41 GVO eine vegetarische Mahlzeit ermöglicht wird. Deren
Abgabe wird im Erlass nirgends ausgeschlossen. Zusätzlich gewährleistet
§ 42 Abs. 1 GVO, der sich auf die ärztlich verordnete Diätkost und
Zusatzverpflegung bezieht, die Möglichkeit, dass sich der Gefangene beim
Arzt um Bewilligung einer von ihm gewünschten Sonderkost bemüht. Im Sinne
einer verfassungsmässigen Auslegung von §§ 41 f. GVO ist in diesem Rahmen
allerdings zu erwarten, dass auf ernsthaften Wunsch des Gefangenen auch
den berechtigten Interessen namentlich von konsequenten Vegetariern bei
der Anwendung des angefochtenen Erlasses Rechnung getragen wird. Die
Empfehlung Nr. 25 Ziff. 1 des Ministerkomitees des Europarates R (87)
3 verlangt, dass hinsichtlich Gefangenenverpflegung den religiösen und
kulturellen Überzeugungen soweit wie möglich ("dans toute la mesure du
possible") Rechnung zu tragen sei. Der Vorwurf der Grundrechtswidrigkeit
der angefochtenen Bestimmung ist dagegen unbegründet.
i) Der Beschwerdeführer verlangt auch die Aufhebung von § 43
Abs. 1 GVO, welcher den Genuss von Alkohol und nicht vom Gefängnisarzt
verschriebener oder zugelassener Medikamente und Drogen verbietet. Es werde
dadurch insbesondere in unzulässiger Weise in die persönliche Freiheit
der Gefangenen eingegriffen. Zum Alkoholverbot macht der Beschwerdeführer
geltend, mässiger Genuss von Bier, Wein und Spirituosen gehöre hierzulande
zur "Kultur der Verpflegung". Auch Medikamente, welche von den Gefangenen
in Freiheit benützt werden, müssten ohne Kontrolle durch den Gefängnisarzt
verwendet werden können. Unter dem in § 43 Abs. 1 verwendeten Begriff
"Drogen" könnten auch völlig harmlose Stoffe, etwa Gewürze, verstanden
werden, deren Verbot unverhältnismässig sei.
Vorauszuschicken ist, dass Gefangene im Strafvollzug bzw. in
Untersuchungs- und Sicherheitshaft insoweit zivilen Gewohnheiten und
persönlichen Vorlieben entsagen müssen, als das betreffende Verbot zur
Gewährleistung des Haftzweckes und der Aufrechterhaltung des geordneten
Anstaltsbetriebes notwendig ist. Ein vollständiges Alkoholverbot in
Gefängnissen erscheint nicht unverhältnismässig, zumal der informelle
Austausch von Alkohol unter den Gefangenen nicht vollständig kontrolliert
und unterbunden werden kann. Eine Freigabe beschränkter Mengen würde
Missbräuchen (insbesondere Horten und Manipulieren von kleineren Mengen
alkoholischer Substanzen, Schwarzhandel usw.) Vorschub leisten und
Gefahren von Alkoholismus und Trinkexzessen unter den Gefangenen nach sich
ziehen. Nicht zuletzt mit Rücksicht auf sucht- bzw. missbrauchsgefährdete
Mitgefangene erscheint ein Verzicht auf Alkoholkonsum im Gefängnis zumutbar
und verfassungskonform. Die Missbrauchsgefahr gilt auch für Medikamente
und Drogen. Was die Verwendung von Medikamenten betrifft, verbietet
die angefochtene Bestimmung nicht, selbst mitgebrachte Arzneimittel
weiter zu benützen. Die Verwendung innerhalb der Anstalt wird lediglich
von der Zustimmung des Gefängnisarztes abhängig gemacht. Was daran
grundrechtswidrig sein könnte, ist nicht einzusehen. Wenn der Gefangene
die Ansicht vertritt, er benötige unverzüglich ein Medikament, so steht
es ihm frei, die Vorführung vor den Gefängnisarzt zu verlangen (vgl. §
48 Abs. 1 GVO). Völlig zu Recht verbietet die angefochtene Bestimmung
den Genuss von Drogen. Naheliegenderweise sind unter dem Begriff der
"Drogen" im Sinne des angefochtenen Erlasses Suchtgifte im Sinne des
Betäubungsmittelgesetzes zu verstehen. Dass der Beschwerdeführer eine
extensivere Auslegung, welche allerdings vom modernen umgangssprachlichen
Begriff der Drogen deutlich abweicht, für zulässig hält, lässt die
angefochtene Norm nicht grundrechtswidrig werden. ...
Auch der ebenfalls angefochtene Abs. 2 von § 43 GVO kann
verfassungskonform ausgelegt werden. Wenn diese Norm das Rauchen in den
Zellen grundsätzlich gestattet, Rauchverbote im übrigen den Hausordnungen
überlässt, so steht damit keineswegs fest, dass Gefangene automatisch
gegen ihren Willen dem Passivrauchen ausgesetzt werden müssen. Eine
sinnvolle Praxis ist durchaus möglich und wird in der Vernehmlassung
der Justizdirektion auch angedeutet. So spricht z.B. nichts dagegen,
dass ein Raucher in einer Einzelzelle oder zwei Raucher in einer
Zweierzelle grundsätzlich rauchen dürfen. Die Hausordnung kann indessen
(den konkreten Verhältnissen angepasst) einen angemessenen Schutz vor
unerwünschtem Passivrauchen in Unterkünften und Gemeinschaftsräumen
vorschreiben. Die angefochtene Bestimmung verstösst damit nicht gegen
die persönliche Freiheit.
k) Der Beschwerdeführer rügt sodann, die allgemeine
Spaziergangsregelung von § 47 GVO verstosse gegen Mindestgrundsätze
des Ministerkomitees des Europarates, da die Bestimmung lediglich einen
"mindestens halbstündigen Aufenthalt im Freien" pro Tag vorsehe. Diese
Rüge ist auf Grund von Art. 84 Abs. 1 i.V.m. Art. 90 Abs. 1 lit. b OG
unzulässig (vgl. E. 1d). Es fragt sich indessen, ob die allgemeine
Spaziergangsregelung mit dem verfassungsmässigen Grundrecht der
persönlichen Freiheit vereinbar ist.
Der Grundsatz Nr. 86 der Empfehlungen des Ministerkomitees des
Europarates R (87) 3 sieht einen täglichen Spaziergang von mindestens
einer Stunde vor. In BGE 99 Ia 281 E. 8d erachtete das Bundesgericht noch
eine Regelung, welche die körperliche Bewegungsmöglichkeit im Freien
auf drei halbstündige Spaziergänge pro Woche beschränkbar erklärte,
als verfassungsrechtlich zulässig. Das Bundesgericht hielt jedoch fest,
dass die entsprechende Norm der alten Zürcher Bezirksgefängnisverordnung
lediglich eine "Minimalregel" enthalte, und dass die in der Beschwerde
"geforderte tägliche Bewegung dort, wo es praktisch durchführbar ist",
gewährt werden müsse. Drei Jahre später stellte das Bundesgericht insoweit
strengere Anforderungen an eine Spaziergangsregelung, als es nach einer
Haftdauer von einer Woche einen täglichen Spaziergang von einer halben
Stunde als Minimum bezeichnete. Es liess offen, ob von dieser Regel
allenfalls "in Ausnahmefällen für eine Übergangszeit" abgewichen werden
dürfte. Darüber hinaus hielt es in einem obiter dictum fest, obschon
ein entsprechender Grundrechtsanspruch nicht bestehe, müsse es "Ziel der
kantonalen Behörden und des Bundes sein, künftig den Gefangenen" im Sinne
der Europäischen Strafvollzugsgrundsätze einen einstündigen Aufenthalt im
Freien pro Tag zu gewähren (BGE 102 Ia 292). Der verfassungsrechtliche
Minimalanspruch auf einen halbstündigen Spaziergang pro Tag ab zweiter
Haftwoche wurde in BGE 106 Ia 293 E. 3a bestätigt.
Ein täglicher wenigstens halbstündiger Spaziergang stellt in Rücksicht
auf die geistige und körperliche Gesundheit des Gefangenen das absolute
Minimum dar. Im Lichte der dargestellten Rechtsprechung muss aber
jedenfalls dort, wo die tatsächlichen Verhältnisse dies zulassen,
ein täglicher Spaziergang von einer Stunde Dauer gewährleistet
werden. Leider sind noch nicht in allen Bezirksgefängnissen die
baulichen, organisatorischen und personellen Voraussetzungen dafür
geschaffen. Entsprechende Bemühungen sind indessen dringend notwendig
und gemäss Vernehmlassung der Justizdirektion teilweise auch im
Gang. Ungeachtet der tatsächlichen Verhältnisse erscheint aus Gründen
des Persönlichkeitsschutzes nach einer Haftdauer von einem Monat ein
täglicher Spaziergang von mindestens einer Stunde notwendig. Der
Wortlaut der allgemeinen Spaziergangsregelung der zürcherischen
Bezirksgefängnisverordnung lässt sich mit diesen Grundsätzen insofern
nicht vereinbaren, als er die Gewährung eines längeren als halbstündigen
Spazierganges pro Tag in das Ermessen der Behörde stellt. § 47 des
angefochtenen Erlasses ist daher aufzuheben. Die Gefangenen haben von
Beginn weg Anspruch auf Bewegung im Freien von täglich mindestens einer
halben Stunde, und wo es die Verhältnisse erlauben, von einer Stunde.
Nach einem Monat Haftdauer ist in jedem Fall ein zumindest einstündiger
täglicher Spaziergang zu gewährleisten. Vorbehalten bleibt die Beschränkung
des Spazierganges aus Sicherheits- und disziplinarischen Gründen (vgl. E. c
und t).
l) In der Beschwerde wird geltend gemacht, § 52 Abs. 3 und 5 GVO
(insbesondere die vorgesehene Sperrfrist für Zeitungsabonnemente in der
ersten Woche) würde gegen die persönliche Freiheit, Art. 4 BV sowie Art. 6
Ziff. 1 und Art. 10 EMRK verstossen.
aa) Die Meinungsäusserungs- und Informationsfreiheit, die schon
Art. 55 BV stillschweigend unter Schutz stellt, gilt, wie auch die
persönliche Freiheit, nicht unbegrenzt. Einschränkungen sind zulässig,
sofern sie auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage beruhen, im
öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig sind (BGE 113 Ia 317 mit
Hinweisen). Einschränkungen von Art. 10 Ziff. 1 EMRK sind nach Massgabe
von Ziff. 2 zulässig, wenn sie im Interesse der öffentlichen Sicherheit,
der Aufrechterhaltung der Ordnung und der Verbrechensverhütung, oder zur
Verhinderung der Verbreitung vertraulicher Nachrichten unentbehrlich
sind. Als "Ordnung" ("l'ordre") im Sinne von Art. 10 Ziff. 2 EMRK
ist nach der Rechtsprechung der Strassburger Organe insbesondere
auch die Gefängnisordnung zu betrachten (vgl. FROWEIN/PEUKERT,
aaO, Art. 10 N 30). Bei der Beurteilung der Verhältnismässigkeit
einer Freiheitsrechtsbeschränkung ist die Schwere des Eingriffs zu
berücksichtigen und eine Interessenabwägung zwischen den involvierten
privaten und öffentlichen Interessen vorzunehmen (vgl. BGE 113 Ia 317
f. E. 4b; 112 Ia 101).
bb) Der Umstand, in den ersten sieben Tagen der Haft keine eigenen
Zeitungen und Zeitschriften abonnieren zu dürfen, bedeutet keinen
besonders schwerwiegenden Eingriff in die Grundrechte des Gefangenen. Dies
umso weniger, als die angefochtene Bestimmung nicht verbietet, dass
die Gefangenen schon in der ersten Woche die von anderen Gefangenen
oder von der Gefängnisverwaltung abonnierten Presseprodukte erhalten
können. § 52 Abs. 3 Satz 2 GVO sieht in diesem Zusammenhang sogar
ausdrücklich vor, dass abonnierte Zeitschriften nach Haftende von der
Gefängnisverwaltung nicht nachgeschickt, sondern "für andere Gefangene
verwendet" werden. Der angefochtene Erlass lässt es ohne weiteres zu,
dass das gleiche mit sämtlichen Presseprodukten geschieht, welche von
Häftlingen oder Gefängnispersonal zur Verfügung gestellt werden. Auch der
Bücherbezug wird in der ersten Woche nicht beschränkt (vgl. § 52 Abs. 1 f.
GVO). § 48 der alten Verordnung über die Bezirksgefängnisse hatte noch
ausdrücklich ausgeschlossen, dass die Gefangenen in der ersten Woche "von
der Gefängnisverwaltung abonnierte" Presseprodukte beziehen durften. Sogar
diese absolute Pressesperre betrachtete das Bundesgericht in BGE 99 Ia
283 E. a als nicht besonders schweren und zulässigen Eingriff. Auf der
anderen Seite werden der Gefängnisverwaltung durch die (in der revidierten
Verordnung entschärfte) Einschränkung erhebliche Umtriebe erspart, da
die Verteilung und Kontrolle (§ 52 Abs. 5 GVO) der privat abonnierten
Zeitungen und Zeitschriften bei Gefangenen, die nicht länger als eine Woche
inhaftiert sind, wegfällt. Bei Untersuchungsgefangenen kommen noch die
Interessen der Verhinderung von Kollusions- und Verdunkelungsgefahr hinzu
(vgl. auch § 71 GVO), indem gerade bei solchen, die erst wenige Tage in
Haft sind, oft nur schwer beurteilt werden kann, welche Presseinformationen
dem Untersuchungs- und Haftzweck abträglich sein könnten (etwa im Falle
von Berichten über Straftaten, Flucht von Mitverdächtigen usw.). Der
Briefverkehr und der persönliche Kontakt mit dem Verteidiger werden von
dieser Massnahme nicht berührt.
Daraus ergibt sich, dass die angefochtene Norm die Freiheitsrechte
der Gefangenen nicht in verfassungswidriger Weise einschränkt. Ebenso
folgt aus dem Gesagten, dass keine Benachteiligung der erst kürzere Zeit
Inhaftierten vorliegt, welche sich entgegen Art. 4 BV nicht auf sachliche
Gründe stützen könnte. Auf die Rüge der Verletzung von Art. 6 Ziff. 1 EMRK
(da gemäss § 52 Abs. 5 GVO die Gefängnisverwaltung und nicht ein Gericht
über die Beschränkung oder Verweigerung des Bezuges von Büchern, Zeitungen
und Zeitschriften entscheidet) ist aus den in Erwägung 1b dargelegten
Gründen nicht einzutreten.
m) ... Gegenüber § 54 Abs. 2 GVO macht der Beschwerdeführer geltend,
die Bestimmung könne dazu führen, dass den Gefangenen verwehrt wird,
in der Zelle das Fernsehprogramm ihrer Wahl zu verfolgen. Es sei jedoch
"keinem Gefangenen zuzumuten, nur jenes Fernsehprogramm mitansehen zu
müssen, das gerade in einem Gemeinschaftsraum läuft", daher verstosse die
Bestimmung gegen Art. 10 EMRK. - Es kann indessen offengelassen werden, ob
dem Gefangenen ein Grundrechtsanspruch darauf zusteht, das Fernsehprogramm
seiner Wahl ansehen zu können, so dass das im Gemeinschaftsraum angebotene
Programm nicht ausreichen würde. Die Freiheitsrechte eines Gefangenen
finden ihre Schranken nämlich an den Rechten der Mitgefangenen und
an den Regeln, welche zur Aufrechterhaltung der Gefängnisordnung
unerlässlich sind. Zumindest soweit sich der Gefangene nicht in einer
Einzelzelle befindet, muss er sich mit Rücksicht auf die Wünsche und
Ruhebedürfnisse seiner Mitgefangenen daher durchaus gefallen lassen, mit
dem im Gemeinschaftsraum angebotenen Fernsehprogramm vorliebzunehmen. Ob
der Betrieb von Fernsehgeräten auch in Einzelzellen die Ruhe von
Zellennachbarn übermässig stören kann, hängt von den lokalen Verhältnissen
(Schallisolation) ab. Die angefochtene Bestimmung, welche besagt, dass
die Hausordnung den Fernsehkonsum von Gefangenen, die zur Gemeinschaft
zugelassen sind, auf die Gemeinschaftsräume beschränken "kann", lässt
sich somit ohne weiteres differenziert und verfassungskonform auslegen,
und ist sachlich gerechtfertigt.
n) Die Beschwerde richtet sich sodann gegen die Sperrfrist von einer
Woche für Besuche gemäss § 55 Abs. 1 GVO. Diese verstosse gegen Art. 6
Ziff. 3 lit. b und c, Art. 8 und Art. 10 EMRK.
aa) Art. 8 Ziff. 2 und Art. 10 Ziff. 2 EMRK lassen im Rahmen
der Verhältnismässigkeit Einschränkungen des Rechts auf Privat- und
Familienleben und auf Meinungsäusserungsfreiheit insbesondere im Interesse
der Aufrechterhaltung der Ordnung und der Verbrechensverhütung oder zur
Verhinderung der Verbreitung vertraulicher Nachrichten zu. Zur "Ordnung"
im Sinne der EMRK gehört, wie schon erwähnt, auch die Aufrechterhaltung
eines ordnungsgemässen und ungestörten Gefängnisbetriebes. Das öffentliche
Interesse an der Einschränkung ist den tangierten privaten Interessen
gegenüberzustellen (vgl. E. 3l, aa).
bb) Bei Untersuchungsgefangenen ist in den ersten Tagen der Haft
(insbesondere bis zu den ersten Einvernahmen) regelmässig schwieriger
abzuschätzen, zu welchen Personen in welcher Hinsicht Kollusionsgefahr
bestehen könnte, und welche Sicherungs- und Überwachungsmassnahmen
bei Besuchen zur Gewährleistung des Haftzwecks notwendig sind. Für
alle Gefangenenkategorien gilt, dass Besuche einen erheblichen
Verwaltungsaufwand mit sich bringen. Im Interesse der Sicherheit des
Gefängnisses und der Nichtgefährdung des Haftzweckes muss insbesondere
eine Besuchsbewilligung erteilt werden (§ 55 Abs. 1, § 56 Abs. 2 GVO),
alle Besuche müssen überwacht werden, notfalls müssen die Gespräche auf
Tonband aufgezeichnet oder es muss eine Kleider- und Effektendurchsuchung
vollzogen werden (§ 57 GVO, Art. 5 Abs. 3 VStGB 1), unter Umständen sind
weitere Sicherheitsmassnahmen erforderlich. Es liegt im öffentlichen
Interesse, den personellen und zeitlichen Aufwand im Verwaltungsbetrieb
von Gefängnissen nach Möglichkeit auf ein vertretbares Mass zu beschränken,
solange die daraus resultierenden Eingriffe verhältnismässig bleiben. Die
Sperrfrist von einer Woche erspart den Behörden erhebliche Umtriebe
gerade im Falle von kurzfristig Gefangenen, die ansonsten ebenfalls in
den Genuss der Besuchsregelung kämen. Bei Verzicht auf die Sperrfrist
könnten z.B. auch Gefangene, die lediglich eine Haftstrafe von wenigen
Tagen zu verbüssen haben, einen Anspruch auf einen Besuch in der ersten
Woche geltend machen.
cc) Es fragt sich, ob die erwähnte Sperrfrist für Gefangene, die länger
als nur wenige Tage inhaftiert sind, zu einer übermässigen Beeinträchtigung
führt. Dass der Erlass nur einen (zumindest halbstündigen) Besuch pro
Woche zulässt, wird nicht als grundrechtswidrig gerügt. Die Tatsache, dass
der Gefangene nur einmal, nämlich in der ersten Woche, auf einen solchen
Besuch verzichten muss, stellt keinen besonders schwerwiegenden Eingriff
dar, zumal der Briefverkehr der Gefangenen keiner solchen Beschränkung
unterliegt (§ 58 GVO) und auch der Verkehr mit dem Verteidiger von Anfang
an unbeschränkt gewährleistet ist (§ 60 GVO). Schliesslich ist auch noch
darauf hinzuweisen, dass § 55 Abs. 2 GVO für dringende Fälle Ausnahmen von
den Besuchseinschränkungen zulässt. In Würdigung dieser Umstände verletzt
die angefochtene Sperrfrist für Besuche in der ersten Woche Art. 8 und
10 EMRK nicht.
Die Rüge der Verletzung von Art. 6 Ziff. 3 lit. b und c EMRK ist
offensichtlich unbegründet. Die angefochtene Bestimmung schränkt den
Verkehr mit dem Anwalt in keiner Weise ein, dieser ist vielmehr in §
60 GVO geregelt und grundsätzlich unbeschränkt. Hinsichtlich der Frage,
welchen Anwalt er zur Verteidigung beauftragen soll, kann der Gefangene per
Briefverkehr schriftlich seine Meinung äussern und Nachrichten empfangen.
o) Der Beschwerdeführer stösst sich daran, dass § 56 Abs. 1
GVO als besuchsberechtigte "nahe Angehörige" Eltern, Geschwister,
Ehefrau und Kinder des Gefangenen aufzählt, nicht aber nichteheliche
Lebenspartner. Ausserdem würden im Gegensatz zu Arbeitgeber und Vormund
des Gefangenen "Freunde, Bekannte, Angestellte sowie Geschäftspartner"
ausgeschlossen, was gegen Art. 8 und Art. 14 EMRK verstosse. Entgegen der
Auffassung des Beschwerdeführers ist indessen auch diese angefochtene
Bestimmung der verfassungs- bzw. konventionskonformen Auslegung
zugänglich. Insbesondere legt sie nicht fest, dass die erwähnte
Aufzählung von "nahen Angehörigen" abschliessend sei. Unter den Begriff
der nahen Angehörigen im Sinne von § 56 Abs. 1 GVO können somit ohne
weiteres auch nichteheliche Lebenspartner subsumiert werden. Was den
Kreis der übrigen Besuchsberechtigten betrifft, so muss im Interesse
eines geordneten Gefängnisbetriebes eine sachgerechte Beschränkung
getroffen werden (vgl. E. n, bb). Auch der Mindestgrundsatz Nr. 43
Ziff. 1 des Ministerkomitees des Europarates R (87) 3 sieht für den
Besuchsverkehr den Vorbehalt der Erfordernisse der Haft sowie von
Sicherheit und Ordnung vor. Es kann indessen offengelassen werden, ob
dem Gefangenen ein Grundrechtsanspruch zusteht, irgendwelche Freunde,
Bekannte und Geschäftspartner als Besucher empfangen zu können, oder ob
ein Untersuchungshäftling oder ein Strafgefangener Anspruch darauf hat,
"in dem Umfange" Besuch zu empfangen, "wie das zur Weiterführung seines
Geschäftes als notwendig erscheint". Falls der Gefangene tatsächlich ein
schützenswertes Interesse daran geltend machen kann, entsprechende Besuche
zu empfangen, lässt § 56 Abs. 1 Satz 2 GVO die Zulassung von "weitere(n)
Personen" ausdrücklich zu. Die angefochtene Bestimmung ist im Lichte von
Verfassung und EMRK daher nicht zu beanstanden.
p) Auch die Einschränkung eines übermässigen Briefverkehrs, welcher
die Briefkontrolle erheblich erschwert (§ 58 Satz 2 GVO), verletzt Art. 8
EMRK nicht. Gegen Missbräuche des in § 58 Satz 1 GVO gewährleisteten
Prinzips auf unbeschränkten Briefverkehr muss zur Wahrung eines ungestörten
Gefängnisbetriebes eingeschritten werden können. Andernfalls könnte ein
Gefangener den "Freipass" ausnützen und den Gefängnisbetrieb lähmen,
indem er z.B. täglich mutwillig Dutzende von Briefen schreibt, welche
(insbesondere zur Sicherung des Haftzweckes) ausnahmslos kontrolliert
werden müssten (§ 59 GVO, Art. 5 Abs. 3 VStGB 1). Allerdings muss § 58 Satz
2 GVO konsequent als Missbrauchsbestimmung im engeren Sinne angewendet
werden. Dies wird durch § 58 Satz 1 verdeutlicht, welcher als Grundregel
bestimmt: "Der Briefverkehr der Gefangenen ist nicht beschränkt." Der
Beschwerdeführer verkennt aber, dass sich auch ein Rechtsanwalt oder ein
Bankier die Einschränkungen seines Briefverkehrs gefallen lassen muss,
die der ordnungsgemässe Gefängnisbetrieb verlangt. Kann der Gefangene
jedoch schutzwürdige Interessen für einen umfangreichen Briefverkehr
geltend machen, läge kein Missbrauch des freien Briefverkehrs vor und die
Behörden hätten entsprechend besondere Anstrengungen zur Bewältigung des
Kontrollaufwandes zu unternehmen. Die angefochtene Bestimmung lässt sich
im dargelegten Sinne grundrechtskonform auslegen.
q) § 59 Abs. 2 GVO sieht vor, dass die für die Briefkontrolle
zuständige Behörde verlangen kann, "dass die Kosten für die zur Kontrolle
erforderliche Übersetzung nicht in einer Landessprache abgefasster
und umfangreicher Korrespondenz" vom Gefangenen vorzuschiessen
sind. Bei Verweigerung werden die betroffenen Sendungen dem Absender
zurückgegeben. Der Beschwerdeführer beanstandet, die Bestimmung würde
insbesondere bei mittellosen Gefangenen gegen Art. 14 i.V.m. Art. 8
EMRK verstossen.
Analog dem zu § 58 GVO Ausgeführten lässt sich jedoch auch diese
Bestimmung grundrechtskonform anwenden. Es steht jedenfalls ausser
Zweifel, dass auch bei umfangreicher ausländischer Korrespondenz eine
Handhabe gegen Missbräuche vorhanden sein muss. Andernfalls könnten
Gefangene Aussenstehende veranlassen, massenweise Briefe in fremder
Sprache ins Gefängnis zu senden, um damit den Verwaltungsbetrieb des
Gefängnisses zu lähmen oder die Briefkontrolle zu beeinträchtigen. Auch
bei den ausgehenden Briefen besteht eine entsprechende Missbrauchsgefahr,
beherrscht doch ein erheblicher Teil der Untersuchungs- und Strafgefangenen
in den Zürcher Bezirksgefängnissen Sprachen ausserhalb der schweizerischen
Landessprachen (insbesondere serbokroatisch, türkisch, arabisch und
andere). Die angefochtene Bestimmung kann ohne weiteres als entsprechende
Missbrauchsregelung ausgelegt und angewendet werden, zumal ausdrücklich
von ausländischer "und umfangreicher" Korrespondenz die Rede ist und es
sich bei § 59 Abs. 2 GVO zudem um eine "Kann-Vorschrift" handelt ("kann
verlangen"), deren Anwendung auf Extremfälle im erwähnten Sinn beschränkt
werden kann. Dabei ist aber festzuhalten, dass im Falle eines mittellosen
Gefangenen, der das Recht auf freien Briefverkehr in ausländischer
Sprache nicht missbraucht, die Übersetzungskosten auch für umfangreiche
Korrespondenz vom Staat vorgeschossen werden müssen. Andernfalls würde
das Recht auf freien Briefverkehr im Falle von Gefangenen ausländischer
Muttersprache praktisch seines Wesensinhaltes entleert...
r) § 62 Abs. 1 lit. b GVO sieht als Disziplinarmassnahme unter anderem
die Beschränkung bzw. Sperre des Bücher- und Zeitungsbezuges sowie den
Entzug von Radio- und Fernsehempfang vor. In der Beschwerde wird geltend
gemacht, diese Einschränkungen würden gegen Art. 10 EMRK verstossen.
Dem Beschwerdeführer ist entgegenzuhalten, dass es zur
Aufrechterhaltung der Sicherheit des Gefängnisses möglich sein muss,
Gefangene, welche die Gefängnisordnung missachten und sich disziplinarische
Verstösse zuschulden kommen lassen, mit wirksamen Disziplinarsanktionen
zu belegen (vgl. auch Mindestgrundsatz Nr. 33 des Europarates R (87)
3: "L'ordre et la discipline doivent être maintenus dans l'intérêt de
la sécurité, d'une vie communautaire bien organisée et des objectifs
du traitement poursuivi dans l'établissement"). Dies gilt auch für
Untersuchungsgefangene (§ 76 Abs. 4 StPO/ZH). Die vorgesehenen Massnahmen
zur entsprechenden Verschärfung des Haftregimes sind ihrem Charakter
nach sachgerecht und verhältnismässig. Nach der Rechtsprechung des
Bundesgerichtes ist bei schweren Disziplinarverstössen der Vollzug
einer Arreststrafe von einigen Tagen, u.a. verbunden mit der Sperre
von Zeitungen und einem Radioempfangsverbot, grundsätzlich zulässig
(vgl. BGE 117 Ia 189 f. E. 4b = EuGRZ 18 (1991) 429 f.). Im Falle von
weniger schweren Disziplinarvergehen gemäss § 62 Abs. 1 lit. b GVO sind a
maiori ad minus auch die entsprechenden Einschränkungen ohne die übrigen
Erschwerungen des Arrestvollzuges (§ 66 GVO) nicht zu beanstanden. Wer
sich der Disziplinarordnung im Gefängnis nicht unterzieht, muss sich
stärkere Eingriffe in die persönliche Freiheit gefallen lassen als die
übrigen Gefangenen. Zur Durchsetzung des Gefängnisreglementes müssen die
Disziplinarsanktionen zudem von gewisser Empfindlichkeit sein. Die mögliche
Höchstlänge des Zeitungs-, Radio- oder Fernsehentzuges von bis zu zwei
Monaten wird in der Beschwerde nicht ausdrücklich gerügt. Ebensowenig
ist § 62 Abs. 2 GVO angefochten, wonach mehrere Disziplinarsanktionen
miteinander verbunden werden können. Im Sinne einer verfassungskonformen
Auslegung ist immerhin darauf hinzuweisen, dass der Ausschluss von
Medieninformationen über die Dauer von mehreren Wochen eine empfindliche
Sanktion darstellt. Bei der konkreten Anwendung wäre darauf zu achten,
dass eine Kumulation solcher Massnahmen kaum grundrechtskonform erschiene
und dass eine mehrwöchige Einzelmassnahme höchstens bei schweren oder
wiederholten Disziplinarvergehen in Frage kommen kann. Die angefochtene
Bestimmung entzieht sich einer solchen Anwendung nicht. Insofern ist keine
Verletzung von Art. 10 EMRK in den angefochtenen Einschränkungen von §
62 Abs. 1 lit. b GVO zu beanstanden.
s) Der Beschwerdeführer macht ferner geltend, dass auch
Disziplinarstrafen gemäss § 62 GVO in "zivilrechtliche Ansprüche"
eingreifen könnten. Das Disziplinarverfahren gemäss § 64 GVO verletze daher
den Anspruch auf einen unabhängigen Richter gemäss Art. 6 Ziff. 1 EMRK.
aa) Die Rüge ist unbegründet, soweit im Lichte von Art. 90
Abs. 1 lit. a und b OG überhaupt darauf eingetreten werden kann
(vgl. E. 1b). Erstens übersieht der Beschwerdeführer, dass der in diesem
Zusammenhang allein angefochtene § 64 GVO eine gerichtliche Überprüfung
der Disziplinarsanktion nicht ausschliessen würde. Zweitens ist nach
der Praxis des Bundesgerichtes und der Strassburger EMRK-Organe Art. 6
Ziff. 1 EMRK auf Disziplinarmassnahmen gegenüber Gefangenen in der Regel
nicht anwendbar. So hat das Bundesgericht im schon erwähnten Urteil vom
17. April 1991 i.S. J. N. entschieden, dass sogar die Ausfällung einer
disziplinarischen Arreststrafe von zwei Tagen Dauer nicht unter Art. 6
Ziff. 1 EMRK falle (BGE 117 Ia 189 f. E. 4b). Ob sich ausnahmsweise eine
Anwendung von Art. 6 Ziff. 1 EMRK rechtfertigt, kann zudem nur im konkret
zu entscheidenden Fall beurteilt werden (vgl. Urteil des Europäischen
Gerichtshofes für Menschenrechte vom 22. Mai 1990 i.S. Franz Weber,
Série A, vol. 177; FROWEIN/PEUKERT, aaO, Art. 6 N 24). Die angefochtene
Bestimmung ist in diesem Sinne ohne weiteres verfassungskonform auslegbar.
bb) Ob eine Arreststrafe von 20 Tagen, welche gemäss § 62 Abs. 1 lit. e
GVO ausgefällt werden könnte, einer strafrechtlichen Sanktion gleichkommt,
welche im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK von einer richterlichen Behörde
sanktioniert werden müsste, ist im vorliegenden Fall nicht zu untersuchen,
da § 62 Abs. 1 lit. e und § 68 GVO nicht angefochten worden sind. Im
Lichte der neueren Rechtsprechung des Bundesgerichtes drängen sich hier
freilich gewisse Bedenken auf (vgl. BGE 117 Ia 187 ff.). Allfällige
Grundrechtsverstösse könnten vom Betroffenen aber notwendigenfalls
immer noch im konkreten Anwendungsfall gerügt werden. Es empfiehlt sich
allerdings für schwere Disziplinarvergehen dringend eine diesbezügliche
Ergänzung der zürcherischen Bezirksgefängnisverordnung; andernfalls wären
entsprechenden Beschwerden im Einzelfall nicht geringe Erfolgsaussichten
beschieden.
t) Der Beschwerdeführer rügt sodann, der Entzug des Spazierganges
während den ersten drei Tagen bei Arreststrafen von mehr als drei
Tagen Dauer (§ 66 Abs. 4 GVO) verstosse gegen das ungeschriebene
Verfassungsrecht der persönlichen Freiheit. Dem ist ebenfalls nicht
zu folgen. Die persönliche Freiheit darf im Falle von Arreststrafen
wegen schweren Disziplinarvergehen eingeschränkt werden. Wie das
Bundesgericht im zitierten Urteil vom 17. April 1991 festgestellt hat,
ist eine disziplinarische Arreststrafe von einigen Tagen, angeordnet
nach alter Zürcher Gefängnisverordnung, grundsätzlich mit Art. 3 EMRK
bzw. der persönlichen Freiheit vereinbar (aaO, nicht veröffentlichte E.
5). Auch der mit der Arreststrafe verbundene Spaziergangsentzug in den
ersten drei Tagen ist nicht unverhältnismässig, sondern stellt eine
angemessene Verschärfung des ordentlichen Haftregimes zur Sanktionierung
von schweren Disziplinarvergehen und damit zur Aufrechterhaltung der
Sicherheit des Gefängnisses dar. Bei Arreststrafen von mehr als drei
Tagen Dauer wird dem Gefangenen vom vierten Tag an täglich Gelegenheit
zum Einzelspaziergang gegeben. Diese Regelung ist von Verfassungs wegen
nicht zu beanstanden. ... Was allfällige Gesundheitsrisiken durch den
dreitägigen Spaziergangsentzug betrifft, so verbietet die angefochtene
Verordnung im übrigen nicht, dass der Gefangene im Arrest jederzeit
den Gefängnisarzt konsultieren kann (§ 48 Abs. 1 GVO). Bei längeren
Arreststrafen ist eine ärztliche Begutachtung spätestens am fünften Tag
sogar obligatorisch vorgeschrieben (§ 66 Abs. 5 GVO).
Erwägung 4
4.- Zusammenfassend ergibt sich, dass lediglich die allgemeine
Spaziergangsregelung von § 47 GVO sowie die in § 34 Abs. 2 lit. b GVO
vorgesehene Möglichkeit des vollständigen Entzuges des Spazierganges
als besondere Sicherungsmassnahme gegen die Bundesverfassung
verstossen (vgl. E. 3c, aa und E. 3k). § 47 GVO ist aufzuheben. Die
Verfassungsmässigkeit von § 34 Abs. 2 lit. b GVO kann durch die Aufhebung
der Wendung "oder der Entzug" hergestellt werden. Im übrigen ist die
Beschwerde unbegründet, soweit überhaupt darauf eingetreten werden kann.