BGE 118 IA 305
118 Ia 305
42. Auszug aus dem Urteil der II. öffentlichrechtlichen Abteilung
vom 9. Juli 1992 i.S. X. gegen Regierungsrat des Kantons St. Gallen
(staatsrechtliche Beschwerde) Regeste
Gewaltentrennung; persönliche Freiheit; Art. 4 und Art. 22ter BV;
"nulla poena sine lege"; abstrakte Normenkontrolle der st. gallischen
Waffenverordnung vom 5. Februar 1991.
1. Beschwerdeergänzung im zweiten Schriftenwechsel nach Art. 93 Abs. 3
OG (E. 1c).
2. Gewaltentrennungs- und Stimmrechtsbeschwerde (E. 1d).
3. Umfang der Prüfung kantonaler Bestimmungen durch den
Verfassungsrichter bei einer abstrakten Normenkontrolle (E. 1f).
4. Bundesrechtliche Anforderungen an die Gesetzesdelegation (E. 2). Die
in Art. 2 des st. gallischen Waffengesetzes vom 4. Januar 1972 zugunsten
des Regierungsrates vorgesehene Übertragung der Befugnis, den Waffenbesitz
und das Waffentragen zu regeln, hält den verfassungsrechtlichen
Anforderungen stand (E. 3) und bildet eine hinreichende gesetzliche
Grundlage, um die persönliche Freiheit, soweit sie durch die angefochtenen
Bestimmungen überhaupt berührt wird, einzuschränken (E. 4).
5. Ausnahmen von der Pflicht, einen Waffentragschein zu besitzen
(E. 5).
6. Es verstösst nicht an sich gegen die Eigentumsgarantie, verbotene
Gegenstände einzuziehen oder durch den Betroffenen vernichten zu lassen,
solange der Vollzug im Einzelfall den verfassungsrechtlichen Anforderungen
genügt (E. 6).
7. Die Strafbestimmungen der angefochtenen Waffenverordnung stützen
sich auf ein Gesetz im formellen Sinne, welches Strafart und -mass
hinreichend konkretisiert (E. 7).
Sachverhalt
A.- Der Regierungsrat des Kantons St. Gallen hat am 5. Februar 1991
gestützt auf das Gesetz vom 4. Januar 1972 über den Handel mit Waffen und
Munition, das Waffentragen und den Waffenbesitz (Waffengesetz, sGS 452.1)
eine neue Waffenverordnung (sGS 452.15) erlassen.
Diese Regelung untersagt in Art. 5 bestimmten Personen (Jugendlichen
unter 18 Jahren, Geisteskranken und -schwachen, Entmündigten usw.) den
Besitz von Waffen und Munition; in Art. 6 verbietet sie grundsätzlich
den Besitz von Seriefeuerwaffen (Abs. 1 lit. a), Explosivkörpern,
wie Handgranaten und Bomben (lit. b), von Spring- und Fallmessern,
die einhändig bedient werden können (lit. c), von Elektroschockgeräten
(lit. d) und Waffen, die einen Gebrauchsgegenstand vortäuschen (lit. e),
von zum Zweck der Verheimlichung konstruierten Schusswaffen (lit. f),
Schalldämpfern (lit. g) sowie von Stahlruten und Schlagringen (lit. h).
Das Tragen und Mitführen von Waffen nach Art. 2 des Konkordates vom 13.
Januar 1970 über den Handel mit Waffen und Munition (Konkordat; sGS 452.11;
SR 514.542), d.h. vor allem von Faustfeuerwaffen und anderen Schusswaffen
zu einhändigem Gebrauch, mit denen feste Geschosse, Gase oder andere
Reizstoffe verschossen werden, ist bewilligungspflichtig (Art. 9 lit. a);
dasselbe gilt für halbautomatische Handfeuer- und Repetierschrotwaffen
sowie für Schlagstöcke (Art. 9 lit. b-d). Der Waffentragschein wird
Gesuchstellern erteilt, die ein Bedürfnis, namentlich eine besondere
Gefährdung von Personen oder Eigentum, glaubhaft machen (Art. 10 Abs. 1
lit. a) und Gewähr für eine sichere Handhabung der Waffe bieten (Art. 10
Abs. 1 lit. b).
Art. 17 der Verordnung bedroht mit Haft oder Busse, wer Waffen besitzt,
deren Besitz verboten ist (Art. 6 in Verbindung mit Art. 17 lit. a),
Waffen nach Art. 9 der Verordnung ohne Bewilligung trägt (Art. 17 lit. b)
oder wer trotz Verbot Waffen oder Munition besitzt (Art. 5 in Verbindung
mit Art. 17 lit. c).
Für die Bewilligung, ausnahmsweise eine verbotene Waffe zu besitzen,
sieht die Verordnung eine Gebühr im Rahmen von Fr. 50.-- bis 300.-- vor
(Art. 18 Ziff. 27.23). Waffen und Munition, deren Besitz verboten ist,
sind unter Vorbehalt der Erteilung einer Ausnahmebewilligung innert
sechs Monaten seit Vollzugsbeginn der Polizei oder berechtigten Dritten
zu übergeben oder aber zu vernichten (Art. 20).
X. erhob am 30. Mai 1991 gegen die neue st. gallische Waffenverordnung
staatsrechtliche Beschwerde. Er beantragt, "Art. 9 lit. b, c; Art. 10
lit. a; Art. 17 lit. a-c, Art. 18 Ziff. 27.23 und Art. 20" aufzuheben.
Der Präsident der II. öffentlichrechtlichen Abteilung ordnete am
3. September 1991 einen zweiten Schriftenwechsel an, in welchem X. neu
auch Art. 6 der Waffenverordnung, insbesondere dessen lit. c, d, f und h,
beanstandete. Landammann und Regierungsrat hielten an ihrem Antrag fest,
die Beschwerde abzuweisen.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es darauf eintritt,
Auszug aus den Erwägungen:
aus folgenden Erwägungen:
Erwägung 1
1.- c) Findet wie im vorliegenden Fall in Anwendung von Art.
93 Abs. 3 OG ausnahmsweise ein zweiter Schriftenwechsel statt, so ist
eine Beschwerdeergänzung nur insoweit zulässig, als die Erwägungen der
kantonalen Behörden hierzu Anlass geben. Anträge und Rügen, welche bereits
in der Beschwerde selber hätten gestellt bzw. vorgebracht werden können,
sind unstatthaft (vgl. BGE 102 Ia 213 E. 1 mit Hinweis, 90 I 250/51; HANS
MARTI, Die staatsrechtliche Beschwerde, 4. Aufl., S. 145, Ziff. 262). Auf
die Kritik des Beschwerdeführers an Art. 6 der Waffenverordnung und der
damit verbundenen Ergänzung seiner Anträge ist nicht einzutreten; innert
der Beschwerdefrist Versäumtes kann nicht im zweiten Schriftenwechsel
nachgeholt werden.
d) Der Beschwerdeführer macht geltend, die in Art. 2 des Waffengesetzes
vorgesehene Rechtssetzungsdelegation an die Exekutive entspreche einer
Blankettnorm und sei unzulässig, weil sie die demokratischen Stimm-
und Kontrollrechte des Bürgers illusorisch mache. Soweit sich diese
Rüge nicht gegen die Verordnung, sondern gegen das Waffengesetz selber
richtet und mit Argumenten begründet wird, die ausschliesslich in einer
Stimmrechtsbeschwerde vorzubringen wären, weil sie den einzelnen in seiner
Organstellung als Stimmbürger treffen, kann darauf nicht eingetreten
werden (BGE 105 Ia 360 E. 4b; vgl. auch BGE 113 Ia 389 E. 1b, 395
E. 2b/dd; WALTER KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde,
Bern 1984, S. 129/130; CARL HANS BRUNSCHWILER, Die Gewaltentrennung und
die politischen Rechte, Die Legitimation zur Stimmrechtsbeschwerde, in:
Staatsorganisation und Staatsfunktionen im Wandel, Festschrift für Kurt
Eichenberger, Basel/Frankfurt am Main 1982, S. 605 ff.); die Frist für
die Stimmrechtsbeschwerde gegen das Waffengesetz von 1972 ist längst
abgelaufen.
e) Weil die behaupteten Rechtsverletzungen nicht sonstwie
durch Klage oder Rechtsmittel beim Bundesgericht oder einer anderen
Bundesbehörde gerügt werden können (Art. 84 Abs. 2 OG) und hierfür auch
kein kantonales Rechtsmittel zur Verfügung steht (Art. 86 Abs. 2 OG), ist
auf die vorliegende staatsrechtliche Beschwerde unter diesen Vorbehalten
einzutreten.
f) Das Bundesgericht hebt im Rahmen der abstrakten
Normenkontrolle angefochtene kantonale Bestimmungen nur auf, wenn
sie sich jeder verfassungskonformen Auslegung entziehen (BGE 116
Ia 380/81 E. 10c). Erscheint eine generell-abstrakte Regelung unter
normalen Verhältnissen, wie sie der Gesetzgeber voraussetzen durfte,
als verfassungsrechtlich haltbar, so vermag die ungewisse Möglichkeit,
dass sie sich in besonders gelagerten Einzelfällen als verfassungswidrig
auswirken könnte, ein Eingreifen des Verfassungsrichters im Stadium der
abstrakten Normenkontrolle im allgemeinen noch nicht zu rechtfertigen. Wird
in diesem Verfahren das Vorliegen einer Verfassungsverletzung verneint,
hindert dies den Bürger nicht, eine Verfassungswidrigkeit bei der
Anwendung im Einzelfall erneut geltend zu machen; ein hinreichender
verfassungsrechtlicher Schutz bleibt somit gewährleistet (BGE 114 Ia
354/55 E. 2).
Erwägung 2
2.- Der Beschwerdeführer macht eine Verletzung des Gewaltenteilungs-
und Legalitätsprinzips geltend. Der Regierungsrat habe in der
Waffenverordnung Regelungen getroffen, welche durch das Gesetz nicht
gedeckt seien; seine Verordnung ermangle in den kritisierten Punkten
der gesetzlichen Grundlage. Die Beeinträchtigung verfassungsmässiger
Rechte bedürfe eines Gesetzes, welches die Grundzüge der Regelung
enthalte. Die "gewichtigen Einschränkungen der persönlichen Freiheit,
der Eigentumsgarantie und der Strafandrohungen bezüglich des Tragens von
nicht erwerbsscheinpflichtigen Waffen" sowie des Besitzes von Waffen seien
"durch die Delegationsnorm von Art. 2 Waffengesetz nicht abgedeckt"
und deshalb verfassungswidrig. Sie verletzten überdies Art. 54 und 65
der Kantonsverfassung vom 16. November 1890 (KV; SR 131.225).
a) Das Erfordernis der gesetzlichen Grundlage ist einerseits
Voraussetzung der Beschränkung spezifischer Grundrechte, andererseits
schützt der Grundsatz der Gewaltentrennung, der nach der Rechtsprechung des
Bundesgerichts durch sämtliche Kantonsverfassungen als Individualrecht der
Bürger gewährleistet wird (BGE 105 Ia 359 E. 3d), das Legalitätsprinzip
im Zusammenhang mit der Delegation von Rechtssetzungsbefugnissen. Die
beiden Aspekte hängen eng zusammen: Grundrechtsbeschränkungen haben
auf einer gesetzlichen Grundlage zu beruhen, das heisst sie müssen sich
auf eine generell-abstrakte Norm stützen, die ihrerseits materiell und
formell verfassungsmässig ist (BGE 108 Ia 35 E. 3a mit Hinweis; ULRICH
HÄFELIN/WALTER HALLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, Zürich 1988,
S. 351, N. 1134). Schwere Eingriffe in grundrechtlich geschützte Positionen
bedürfen in den wesentlichen Punkten einer klaren, unzweideutigen
Grundlage in einem formellen Gesetz (vgl. BGE 115 Ia 288 E. 7a); je nach
Intensität der Beeinträchtigung prüft das Bundesgericht das Vorliegen
einer gesetzlichen Grundlage im kantonalen Recht mit unterschiedlicher
Kognition (BGE 116 Ia 185 E. 3c mit Hinweisen; vgl. auch THOMAS COTTIER,
Die Verfassung und das Erfordernis der gesetzlichen Grundlage, Chur/Zürich
1991, S. 45 ff., Kapitel 4.3, JÖRG PAUL MÜLLER, in Kommentar BV, Einleitung
zu den Grundrechten, Rz. 115-118, JÖRG PAUL MÜLLER, Elemente einer
schweizerischen Grundrechtstheorie, Bern 1982, S. 105 ff.).
Die Frage der Zulässigkeit der Gesetzesdelegation ist vorweg zu
prüfen. Erweist sich die Delegation bereits als verfassungswidrig, so
ist die angefochtene Verordnung - zumindest in den kritisierten Punkten
- schon wegen der Art ihres Zustandekommens aufzuheben, ohne dass die
Verfassungsmässigkeit des Inhaltes noch geprüft werden müsste (BGE 88
I 33).
b) Ob und wieweit der kantonale Gesetzgeber oder ein ihm nachgeordnetes
Organ seine Zuständigkeit zur Rechtssetzung an ein anderes Organ delegieren
darf, ist vorab eine Frage des kantonalen Verfassungsrechts, welches hierzu
aber häufig keine ausdrückliche Regelung enthält. Bundesrechtlich ist
die Delegation von Rechtssetzungskompetenzen vom kantonalen Gesetzgeber
an eine Verwaltungsbehörde zulässig, wenn sie nicht durch das kantonale
Recht ausgeschlossen wird, sich auf ein bestimmtes Gebiet beschränkt und
das Gesetz die Grundzüge der Regelung selbst enthält, soweit sie die
Rechtsstellung der Bürger schwerwiegend berührt. Bei Einschränkungen
von Freiheitsrechten ist die bundesgerichtliche Rechtsprechung in
den Anforderungen, denen die Delegation rechtssetzender Befugnisse
vom Gesetzgeber an eine andere kantonale Behörde - in der Regel die
Exekutive - zu genügen hat, streng (BGE 104 Ia 340 E. 4b), doch ist
die Natur des geregelten Gegenstandes und die Schwere des Eingriffes
immer auch mitzuberücksichtigen (vgl. BGE 103 Ia 381 ff. E. 6). In
Abweichung von der Formulierung in jüngeren Entscheiden ist dagegen die
Voraussetzung, dass die Delegation in einem Gesetz enthalten sein muss,
welches der Volksabstimmung unterliegt (vgl. BGE 115 Ia 379 E. 3a, 290
E. 7c; 112 Ia 254 E. 2a, 139 E. 3b), zu präzisieren: Die Übertragung
der Rechtssetzungsbefugnis muss lediglich in einem formellen Gesetz
vorgesehen sein; ob hierfür ein Gesetzesreferendum nötig ist, bestimmt
sich indessen einzig und allein nach der kantonalen Verfassungsordnung
(BGE 118 Ia 247 E. 3b mit Hinweisen).
Das Bundesgericht prüft das Vorliegen dieser Anforderungen mit freier
Kognition (BGE 112 Ia 139 E. 3b).
c) Nach Art. 2 des Waffengesetzes kann der Regierungsrat Vorschriften
über das Waffentragen und über den Waffenbesitz erlassen. Diese Regelung
unterlag dem fakultativen Referendum, welches nicht ergriffen wurde. Die
angefochtenen Bestimmungen der regierungsrätlichen Verordnung beziehen
sich nicht als Vollzugsvorschriften zum Konkordat auf den Handel mit
Waffen und Munition. Sie stützen sich auch nicht direkt auf kantonales
Verfassungsrecht, sondern beruhen auf einer ausdrücklichen Ermächtigung
zum Erlass von gesetzesvertretenden Vorschriften. Die Zulässigkeit dieser
Delegation ist zu prüfen. Soweit der Beschwerdeführer in seiner Eingabe von
anderen Voraussetzungen ausgeht (polizeiliche Generalklausel, Art. 54 KV
und 65 KV, welche die Gesetzgebungsbefugnisse des Grossen Rates bzw. des
Regierungsrates im Bereich des Gesetzesvollzuges regeln), gehen seine
Vorbringen am Problem vorbei.
Erwägung 3
3.- a) Die Verfassung des Kantons St. Gallen regelt die Delegation
rechtssetzender Befugnisse, d.h. die Ermächtigung von dem Gesetzgeber
nachgeordneten Organen zum Erlass primärer Normen, nicht (BERNHARD
NOTTER, Die St. Gallische Rechtssetzung in der Form des Gesetzes und
der Verordnung, Diss. Freiburg 1967, S. 86). Die Übertragung von solchen
Zuständigkeiten war indessen bereits unter der Verfassung von 1861 üblich,
unter der heute geltenden von 1890 wurde diese Praxis noch ausgebaut
(BERNHARD NOTTER, aaO, S. 82 ff.). In BGE 88 I 33 ff. hat das Bundesgericht
die Zulässigkeit des Erlasses gesetzesvertretender Bestimmungen durch
den Regierungsrat im Kanton St. Gallen grundsätzlich bejaht. Aus einer
im damaligen Verfahren eingereichten Liste der in verschiedenen Gesetzen
vorgesehenen Delegationen ergibt sich, dass auch das Verfassungsverständnis
des Grossen Rates eine solche Übertragung von Rechtssetzungsbefugnissen
nicht ausschloss. Zwar soll das Legalitätsprinzip heute im Kanton
St. Gallen wieder "deutlich strenger" gehandhabt werden (YVO HANGARTNER,
Das Gesetz im st. gallischen Staatsrecht, in: ANDREAS AUER/WALTER KÄLIN
(Hrsg.), Das Gesetz im Staatsrecht der Kantone, Chur/Zürich 1991, S. 289),
doch lässt dies den Schluss noch nicht zu, das kantonale Recht verbiete
die Übertragung rechtssetzender Befugnisse. Nach NOTTER ist es mit
dem Gesetzesvorbehalt im st. gallischen Recht vereinbar, wenn primäre
Rechtssätze durch den dazu ermächtigten Regierungsrat erlassen werden,
sofern deren Inhalt und Umfang eindeutig begrenzt ist und sie sich an die
im formellen Gesetz enthaltenen Grundlinien einer materiellen Regelung
anlehnen, unzulässig sei lediglich eine "leere" Delegationsklausel
(S. 88/89); nach HANGARTNER ist die Problematik aufgrund allgemeiner
Erwägungen zur Rechtssetzung der Regierung im gewaltenteiligen Staat
anzugehen (S. 289). ELMAR FLORIN KOBLER verweist zu einer über den reinen
Vollzug hinausgehenden Kompetenzdelegation im Kanton St. Gallen auf die
bundesgerichtliche Praxis (ELMAR FLORIN KOBLER, Die Rechtsstellung der
st. gallischen Kantonsregierung, Diss. St. Gallen 1971, S. 80 f.).
b) Das Waffengesetz vom 4. Januar 1972 besteht aus drei Artikeln:
Art. 1 erklärt, dass der Kanton St. Gallen dem Konkordat vom 13. Januar
1970 über den Handel mit Waffen und Munition beitritt, und ermächtigt
den Regierungsrat, die hierzu erforderlichen Vollzugsvorschriften zu
erlassen. Nach Art. 2 kann der Regierungsrat zudem - wie bereits ausgeführt
- das Waffentragen und den Waffenbesitz regeln; Art. 3 handelt schliesslich
vom Inkrafttreten des Gesetzes.
Die in Art. 2 enthaltene Delegationsnorm beschränkt sich auf dem
Hintergrund des durch das Gesetz selber hergestellten Bezuges zwischen
Konkordat und Verordnung durchaus auf ein bestimmtes Gebiet. Der
Regierungsrat wurde nicht einfach zum Erlass von Vorschriften "über
Waffen" ermächtigt, sondern lediglich zu einschränkenden Bestimmungen
über den "Waffenbesitz" und das "Waffentragen", wobei der Gesetzgeber eine
verfassungskonforme Regelung in Weiterführung der im Konkordat getroffenen
Wertungen und der bisherigen Praxis voraussetzte.
c) Das Waffentragen ist vom Regierungsrat des Kantons St. Gallen
(offenbar) am 25. Mai 1934 erstmals geregelt worden (Gesetzessammlung,
Neue Folge, Bd. 15, S. 351). Die entsprechende Verordnung verbot, ohne
Waffenschein auf dem Gebiet des Kantons Schusswaffen, Gasschusswaffen,
Handgranaten, Petarden, Brandraketen, Stichwaffen (Dolche, Stilette,
Stellmesser, Stockdegen und dergleichen), Schlagwaffen (Stahlruten,
Schlagringe) oder andere gefährliche Waffen und zu Überfällen bestimmtes
Werkzeug mit sich zu tragen oder auf andere Weise mitzuführen. Nach
Art. 3 und 4 der Verordnung wurde eine Bewilligung, solche Waffen dennoch
zu tragen, gutbeleumdeten Gesuchstellern erteilt, die "volle Gewähr"
boten, "dass im Gebrauch der Waffe kein Missbrauch getrieben" wurde,
und die wegen einer besonderen Gefährdung einer Waffe bedurften. In
der Botschaft vom 24. April 1945 an den Grossen Rat zum Beitritt zum
Konkordat vom 20. Juli 1944 über den Handel mit Waffen und Munition führte
der Regierungsrat aus, der Kanton St. Gallen werde die Verordnung über
das Waffentragen vom 25. Mai 1934 im wesentlichen beibehalten und die
Konkordatsbestimmungen in diese aufnehmen (Amtsblatt 1945, S. 361). Die
Verordnung vom 12. Dezember 1947 über den Handel mit Waffen und Munition
(nGS 11-17) sah in der Folge wiederum eine Bewilligungspflicht zum Tragen
und Mitführen bestimmter Waffen und anderer "zu Überfällen" geeigneten
Gegenständen vor (Art. 8). Der Waffenschein durfte gutbeleumdeten Personen
erteilt werden, hiervon generell ausgenommen waren Gesuchsteller, denen
kein Waffenerwerbsschein abgegeben werden konnte (Art. 10). Obwohl
ein Bedürfnisnachweis nicht ausdrücklich vorgesehen war, wurde er in
der Praxis weiterhin verlangt (vgl. GVP/SG 1984 Nr. 72 S. 173). Art. 12
verbot unter Vorbehalt einer Ausnahmebewilligung den privaten Besitz von
Maschinenpistolen, Maschinengewehren, Explosivkörpern, wie Handgranaten und
Bomben, sowie von Waffen, die einen Gebrauchsgegenstand vortäuschten. In
der Botschaft vom 16. März 1971 zum Gesetz über den Handel mit Waffen und
Munition, das Waffentragen und den Waffenbesitz wies der Regierungsrat
auf seine Waffenverordnung von 1947 hin und fasste, soweit sie mehr
als Ausführungsbestimmungen zum Konkordat enthielt, kurz ihren Inhalt
zusammen, bevor er erklärte, es gehe mit Art. 2 des Waffengesetzes
darum, "hiefür" eine einwandfreie gesetzliche Grundlage gemäss Art. 54
der Kantonsverfassung zu schaffen (Amtsblatt 1971, S. 489). In den
Verhandlungen des Grossen Rates wies der Präsident der vorberatenden
Kommission darauf hin, dass sich das Konkordat von 1944 "wie auch die
Waffenverordnung (...) im grossen und ganzen bewährt" hätten (ProtGR
1968/72, 1410).
d) Nach Art. 2 des Konkordates von 1970 dürfen Faustfeuerwaffen und
andere Schusswaffen zu einhändigem Gebrauch, mit denen feste Geschosse,
Gase oder andere Reizstoffe verschossen werden, nur gegen vorherige
Abgabe eines vom Käufer eigenhändig unterzeichneten Waffenerwerbsscheines
gewerbsmässig verkauft werden (Abs. 1). Als Waffen gelten auch einhändig
zu bedienende Geräte, welche durch Verschiessen, zielgerichtetes Versprühen
oder Zerstäuben von Reizstoffen jeder Art die menschliche Widerstandskraft
oder Gesundheit beeinträchtigen und zur Benützung als Waffe oder zum
Selbstschutz angeboten werden (Abs. 2). Art. 5 des Konkordates nennt
verschiedene vom Waffenerwerbsschein ausgeschlossene Personenkategorien;
Art. 8 verbietet den An- und Verkauf von Maschinenpistolen und -gewehren,
von Schusswaffen, die einen Gebrauchsgegenstand vortäuschen, sowie von
Spring- und Fallmessern, die einhändig bedient werden können.
Die Bestimmungen in der Waffenverordnung über den Waffenbesitz
und das Waffentragen knüpfen an diese Regelung an: Art. 5 Abs. 1
verbietet grundsätzlich Personen den Waffenbesitz, denen nach Art. 5
des Konkordates kein Waffenerwerbsschein abgegeben werden darf. Art. 6,
der von den verbotenen Waffen handelt, deckt sich teilweise mit Art. 8
des Konkordates; in lit. b verbietet er aber überdies den Besitz von
Explosivkörpern wie Handgranaten und Bomben, d.h. von Gegenständen,
die unter das eidgenössische Sprengstoffgesetz fallen (Bundesgesetz vom
25. März 1977 über explosionsgefährliche Stoffe, SR 941.41). Nach Art. 9
der Waffenverordnung bedürfen schliesslich in erster Linie das Tragen und
Mitführen von Waffen nach Art. 2 des Konkordates eines Waffentragscheines.
e) Die Delegation der Rechtssetzungsbefugnis über den Waffenbesitz
und das Waffentragen bezog sich damit auf ein beschränktes Gebiet; die
Grundzüge der dem Regierungsrat eingeräumten Regelungskompetenz waren
insofern bekannt, als die neue Waffenverordnung sich an das Konkordat
anlehnen und die bisherige, bereits bekannte Normierung in diesem
Bereich weiterführen sollte. Das Parlament war aufgrund der Erklärungen
in der Botschaft vom 16. März 1971 hierüber im Bild; dem Stimmbürger war
es ohne weiteres möglich, sich zu informieren. Wer mit der bei Erlass
des Waffengesetzes geltenden Verordnungsregelung und der Möglichkeit
gewisser Anpassungen an die Entwicklung der Verhältnisse, welche durch
die Delegation an die Exekutive erleichtert werden sollten (vgl. BGE 103
Ia 381 ff. E. 6), nicht einverstanden war, durfte der Delegationsnorm im
Waffengesetz nicht zustimmen und hätte gegen das Gesetz das fakultative
Referendum ergreifen müssen.
Erwägung 4
4.- Der Beschwerdeführer rügt - wenn auch kaum hinreichend begründet
(vgl. Art. 90 Abs. 1 lit. b OG) -, die Regelung über das Waffentragen und
den Waffenbesitz stelle, soweit sie nicht nur der Kontrolle diene, dass
Personen, denen kein Waffenerwerbsschein abgegeben werden dürfe, auch keine
Waffen trügen, eine schwere Beeinträchtigung der persönlichen Freiheit
dar. Der Eingriff müsse deshalb in einem formellen Gesetz vorgesehen sein.
a) Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung schützt das
ungeschriebene Verfassungsrecht der persönlichen Freiheit nicht nur die
Bewegungsfreiheit und die körperliche Integrität, sondern darüber hinaus
alle Freiheiten, die elementare Erscheinungen der Persönlichkeitsentfaltung
darstellen. Nicht jeder beliebige Eingriff in den persönlichen Bereich des
Bürgers rechtfertigt indessen die Berufung auf dieses Grundrecht. Die
persönliche Freiheit hat nicht die Funktion einer allgemeinen
Handlungsfreiheit; sie schützt nicht vor jeglichem physischen oder
psychischen Missbehagen. Ihr Schutzbereich ist im Einzelfall angesichts von
Art und Intensität der Beeinträchtigung zu bestimmen (BGE 117 Ia 30 E. 5a).
b) In BGE 103 Ia 171 E. 2 hat das Bundesgericht bezweifelt, dass das
Verbot, Waffen auf öffentlichem Grund zu tragen, die persönliche Freiheit
berühre. Das Waffentragen könne kaum als "elementare Erscheinung der
Persönlichkeitsentfaltung" bezeichnet werden. Die Voraussetzung, eine
Bewilligung erwerben zu müssen, um auf öffentlichem Grund und Boden eine
Waffe tragen zu können, stelle die körperliche Integrität des einzelnen als
solche nicht in Frage. Nach BGE 114 Ia 290 E. 6b fällt die Unterstellung
des Handels mit halbautomatischen Gewehren unter die Bewilligungspflicht
nicht in den Anwendungsbereich der persönlichen Freiheit.
Die angefochtene Waffenverordnung des Kantons St. Gallen schliesst
den Besitz und das Tragen von Waffen auf öffentlichem Grund und
Boden nicht absolut aus. Für den Besitz an sich verbotener Waffen
wie Seriefeuerwaffen, Handgranaten, Bomben usw. kann das Justiz- und
Polizeidepartement Ausnahmebewilligungen erteilen; das Tragen einer Waffe
im Sinne von Art. 9 der Verordnung ist dagegen lediglich - wie bisher -
einer Bewilligungspflicht unterworfen. Sowohl der Besitz wie das Tragen
von Waffen zum Schutz der eigenen Person - nur dieser Aspekt berührt die
persönliche Freiheit - sind weiterhin möglich. Verbote und Beschränkungen
auf dem Gebiet des Waffenhandels, -besitzes und -tragens sollen die
Sicherheit für den einzelnen allgemein gerade erhöhen (vgl. WALTER RUDOLF
HÄBERLING, Waffenhandel, Erwerb, Besitz und Tragen von Waffen aus der
Sicht des Nebenstrafrechts, Diss. ZH 1990, S. 1 f.; HANS WERNER BERCHTOLD,
Die Einschränkung des Waffenhandels im Dienste der Verbrechensverhütung,
Diss. ZH 1945, S. 23 ff.); dass sie nicht (vollständig) durchgesetzt werden
können, lässt den Besitz und das Tragen von Waffen nicht grundsätzlich und
unabhängig von der konkreten Regelung unter den Schutz der persönlichen
Freiheit fallen.
c) Selbst wenn die angefochtenen Bestimmungen aber die persönliche
Freiheit tangieren sollten, könnte von schweren Eingriffen, welche eine
Grundlage in einem formellen Gesetz erfordern würden, nicht die Rede sein.
Nach Art. 9 der Waffenverordnung ist, über die in Art. 2
des Konkordates genannten Waffen hinaus, ein Waffentragschein für
halbautomatische Handfeuerwaffen und Repetierschrotwaffen erforderlich,
was der Beschwerdeführer beanstandet. Welche Waffen im Interesse der
allgemeinen Sicherheit einer Tragbewilligung bedürfen, ist vorweg eine
technische - nicht ein für allemal zu entscheidende - Frage, die der
Gesetzgeber zur fortlaufenden Anpassung an den Regierungsrat delegieren
durfte. Dass halbautomatische Handfeuerwaffen oder Repetierschrotwaffen
weniger gefährlich wären als die in Art. 2 des Konkordates aufgezählten
Gegenstände, weshalb an einer präventiven Kontrolle ihrer Träger kein
öffentliches Interesse bestünde oder eine solche unverhältnismässig
erschiene, tut der Beschwerdeführer nicht dar. Soweit er geltend macht,
der Gesetzgeber habe das Tragen von halbautomatischen Handfeuerwaffen,
welche "unbedenklich verkäuflich" seien, nicht verbieten wollen,
weshalb auch der Regierungsrat dies nicht tun dürfe, übersieht er, dass
zwischen dem Erlass des Gesetzes und der Verordnung rund 20 Jahre liegen
und der Regelungsbedarf sich in einer derart langen Zeitdauer durchaus
ändern kann. Der Gesetzgeber wollte dem Regierungsrat gerade in diesem
Bereich einen gewissen Ermessensspielraum einräumen, was sich aus der
parlamentarischen Diskussion um die Bewilligungspflicht für langläufige
Waffen ergibt (Prot GR 1968/72, 1411); zu berücksichtigen ist schliesslich,
dass Art. 8 der Waffenverordnung von 1947 weiter ging und schlechthin
"andere zu Überfällen geeignete Gegenstände" der Bewilligungspflicht
unterstellte.
Der Beschwerdeführer wendet sich auch vergeblich gegen Art. 10 Abs. 1
lit. a der Waffenverordnung, wonach der Waffentragschein nur erteilt
wird, wenn der Gesuchsteller ein Bedürfnis, namentlich eine besondere
Gefährdung von Personen oder Eigentum, glaubhaft machen kann. Zwar
verschärft die neue Waffenverordnung in diesem Punkt die Regelung von
1947, doch verlangte die Praxis bereits bisher einen Bedürfnisnachweis,
was sie mit "Sinn und Zweck der Bewilligungspflicht für das Waffentragen
und daraus, dass eine zusätzliche Bewilligung hiezu erforderlich ist",
begründete (GVP/SG 1984 Nr. 72 S. 173). Nachdem der Gesetzgeber mit Art. 2
des Waffengesetzes die bestehende - unter Umständen aber zu ergänzende -
Waffenverordnung in einem formellen Gesetz abstützen wollte, lag es nahe,
diesen Bedürfnisnachweis, welcher bereits in der Verordnung über das
Waffentragen von 1934 enthalten war, wieder ausdrücklich in die neue
Regelung aufzunehmen. Die Voraussetzung, dass ein Waffentragschein nur
erteilt wird, wenn ein Bedürfnis glaubhaft gemacht ist, dient dem Schutz
der öffentlichen Sicherheit (vgl. BGE 103 Ia 173 E. 4); das private
Interesse, die entsprechende Bewilligung zu erhalten, ist gegen dieses
Interesse im Einzelfall abzuwägen (vgl. BGE 103 Ia 175 E. 4b; vgl. E. 1f).
Erwägung 5
5.- a) Nach Art. 13 der Waffenverordnung unterliegen Personen
der Waffentragscheinpflicht nicht, die eine Waffe ungeladen und mit
leerem Magazin zur Teilnahme an einer militärischen oder einer privaten
Schiessübung auf einer bewilligten Schiessanlage mitführen (Abs. 1
lit. b) oder eine Waffe dem Büchsenmacher bringen oder dort abholen
(Abs. 1 lit. c). Der Beschwerdeführer rügt in diesem Punkt eine Verletzung
des in Art. 4 BV enthaltenen Gleichbehandlungsgebotes; dieses verlange,
"dass das Tragen von ungeladenen und gesicherten Waffen generell von der
Pflicht, einen Tragschein zu haben, ausgenommen" werde. Die Regelung in
Art. 13 Abs. 1 lit. b und c der Waffenverordnung stelle auf das räumliche
Ankunftsziel statt auf das Gefährdungspotential ab; es erscheine aber
sinnlos, "das Tragen von ungefährlichen Waffen von einer Notlage des
Waffenträgers abhängig zu machen".
b) Die Pflicht, einen Waffentragschein zu besitzen, dient der
Kontrolle des Tragens bestimmter Waffen in der Öffentlichkeit. Wenn
der Regierungsrat aus Gründen der Praktikabilität und einer wirksamen -
präventiven - Kontrolle auf die Waffentragscheinpflicht nur in wenigen
begrenzten Fällen und nicht bei allen ungeladen oder gesichert in
der Öffentlichkeit getragenen Waffen verzichtet hat, ist dies nicht zu
beanstanden. Es erscheint durchaus sinnvoll, dass in der Öffentlichkeit -
abgesehen von den in der Verordnung genannten Ausnahmen - grundsätzlich
eine Waffe nur tragen soll, wer die allgemeinen Voraussetzungen hierzu
erfüllt. Die vom Regierungsrat getroffene Regelung ist demnach weder sinn-
oder zwecklos, noch trifft sie rechtliche Unterscheidungen, für die ein
vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich wäre
(vgl. BGE 117 Ia 101 E. 3a, 116 Ia 116 E. 2c).
Erwägung 6
6.- a) Soweit Art. 20 der Waffenverordnung vorsieht, dass Waffen
und Munition, deren Besitz verboten ist, innert sechs Monaten seit
Vollzugsbeginn der Polizei oder berechtigten Dritten zu übergeben
oder zu vernichten sind, macht der Beschwerdeführer eine Verletzung
der Eigentumsgarantie (Art. 22ter BV) geltend. Die Beschlagnahmung
rechtmässig erworbener Waffen stelle einen schwerwiegenden Eingriff in
die Eigentumsfreiheit dar, weil die Betroffenen gezwungen würden, ihr
Eigentum aufzugeben. Art. 20 der Waffenverordnung verletze zudem die
Bestandesgarantie, da er keine Enteignungsentschädigung vorsehe.
b) Wird der Besitz bestimmter Gegenstände (zu Recht) verboten,
muss zwangsläufig geregelt werden, was mit den vorhandenen Sachen
geschehen soll, deren Besitz gegen das Verbot verstösst. Die Kompetenz
zum Erlass einschränkender Vorschriften über den Waffenbesitz umfasst
dabei auch die Befugnis, die Beseitigung bereits vorhandener unerlaubter
Waffen zu verlangen bzw. entsprechende Übergangsregelungen zu treffen. Es
verstösst nicht an sich gegen die Eigentumsgarantie, verbotene Gegenstände
einzuziehen oder durch den Betroffenen vernichten zu lassen, solange der
Vollzug im Einzelfall den verfassungsrechtlichen Anforderungen genügt. Die
in Art. 20 der Waffenverordnung getroffene Regelung lässt eine solche
verfassungsmässige Handhabung aber durchaus zu: Art. 20 behält ausdrücklich
die Erteilung einer Bewilligung nach Art. 7 vor, wonach das Justiz- und
Polizeidepartement Ausnahmen vom Verbot des Waffenbesitzes gestatten kann,
zudem verbietet er den Verkauf der Waffen an einen berechtigten Dritten,
etwa einen Sammler, nicht. Ob, falls die umstrittene Waffe tatsächlich
eingezogen wird, die Beschlagnahme eine Entschädigungspflicht auslöst,
ist im Einzelfall zu entscheiden. Art. 20 der Waffenverordnung schliesst
eine solche zumindest nicht aus, weshalb er auch insofern im Rahmen einer
abstrakten Normenkontrolle nicht zu beanstanden ist (vgl. E. 1f.).
Erwägung 7
7.- Nach Art. 17 der Waffenverordnung wird unter anderem mit Haft oder
Busse bestraft, wer vorsätzlich oder fahrlässig ohne Bewilligung Waffen
nach Art. 6 besitzt (lit. a), solche nach Art. 9 ohne Bewilligung trägt
(lit. b) oder aber Waffen und Munition trotz Verbot besitzt (lit. c). Der
Beschwerdeführer rügt eine Verletzung des Grundsatzes "nulla poena
sine lege". Als schwerwiegender Eingriff in die persönliche Freiheit
bedürften Strafen einer formellgesetzlichen Grundlage, welche Strafart,
strafbare Sachverhalte und im Falle der Busse ihr Höchstmass festlege.
a) Der Grundsatz "nulla poena sine lege" folgt aus Art. 4 BV und
ist dann verletzt, wenn ein Bürger wegen einer Handlung, die im Gesetz
überhaupt nicht als strafbar bezeichnet ist, strafrechtlich verfolgt wird,
oder wenn eine Handlung, wegen der ein Bürger strafrechtlich verfolgt wird,
zwar im Gesetz mit Strafe bedroht ist, dieses Gesetz selber aber nicht
als rechtsbeständig angesehen werden kann, oder endlich, wenn der Richter
eine Handlung unter ein Strafgesetz subsumiert, die darunter auch bei
weitestgehender Auslegung nach allgemeinen strafrechtlichen Grundsätzen
nicht subsumiert werden kann. Der Bundesgesetzgeber hat dieses Prinzip
in Art. 1 StGB übernommen; weil im vorliegenden Fall indessen kantonales
und nicht eidgenössisches Strafrecht zur Diskussion steht, kann sich der
Beschwerdeführer im Rahmen der staatsrechtlichen Beschwerde darauf berufen
(BGE 112 Ia 112 E. 3a).
Jede Strafe, welche einen Freiheitsentzug mit sich bringt, bedarf als
schwerer Eingriff in die persönliche Freiheit einer klaren Grundlage in
einem formellen Gesetz. Für andere Strafen genügt nach der Rechtsprechung
dagegen eine Verordnung, die sich im Rahmen von Verfassung und Gesetz
hält (BGE 112 Ia 112 E. 3b mit Hinweisen; vgl. auch RENÉ A. RHINOW/BEAT
KRÄHENMANN, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband,
Basel/Frankfurt am Main 1990, S. 22 Nr. 8 B.II.c., S. 190 Nr. 59 B.II.g.,
S. 201 Nr. 63 B.VI.b.).
b) Art. 3 des Übertretungsstrafgesetzes vom 13. Dezember 1984 des
Kantons St. Gallen (UeStG; sGS 921.1) ermächtigt den Regierungsrat
ausdrücklich, für Widerhandlungen gegen seine Verordnungen und
Allgemeinverfügungen Übertretungsstrafen anzudrohen. Weshalb dies
im Zusammenhang mit der Waffenverordnung nicht gelten sollte, ist
nicht ersichtlich. Der Beschwerdeführer wendet unter Verweis auf die
Botschaft vom 30. November 1982 zu Art. 35 des Übertretungsstrafgesetzes
(Leichtfertiger Verkauf und Gebrauch von Schusswaffen; Amtsblatt
1983, S. 54 f.) zwar ein, diese Kompetenz beschränke sich nur auf
Vollzugsverordnungen. Aus der von ihm zitierten Stelle lässt sich
dies indessen nicht ableiten. Der Regierungsrat erklärt dort, dass das
Konkordat und die Waffenverordnung "jede Übertretung ihrer Vorschriften
bereits unter Strafe" stelle; erst dann folgt der Hinweis, dass von einer
genaueren Umschreibung des strafbaren Verhaltens "im Hinblick auf das in
Vorbereitung stehende Bundesgesetz über Waffen, Waffenzubehör und Munition"
abgesehen werden könne.
Als unbegründet erweist sich schliesslich die Kritik, es fehle
eine gesetzliche Grundlage, welche die Strafart und im Falle der Busse
deren Höchstmass festlege. Art. 1 UeStG verweist, soweit die kantonale
Gesetzgebung nichts anderes vorsieht, auf die allgemeinen Bestimmungen
des Schweizerischen Strafgesetzbuches und damit auf die in Art. 101-109
StGB getroffene Regelung. Art. 101 StGB bezeichnet als Übertretungen
die mit Haft oder Busse oder mit Busse allein bedrohten Handlungen,
Art. 106 StGB legt seinerseits den Bussenhöchstbetrag fest. Völlig ins
Leere stösst das Argument, Art. 17 der Waffenverordnung enthalte keine
Möglichkeit, in leichten Fällen von Strafe abzusehen; Art. 2 UeStG sieht
dies ausdrücklich vor.