BGE 118 IA 245
118 Ia 245
35. Auszug aus dem Urteil der II. öffentlichrechtlichen Abteilung vom
9. Juli 1992 i.S. X. gegen Schulverwaltung und Berufsschulkommission
der Stadt St. Gallen sowie Erziehungsdepartement und Regierungsrat des
Kantons St. Gallen (staatsrechtliche Beschwerde) Regeste
Art. 4 und Art. 22ter BV; Subdelegation; wohlerworbene Rechte;
Festsetzung der Anfangsbesoldung einer Berufsschullehrerin im Kanton
St. Gallen.
1. Bundesrechtliche Anforderungen an die Delegation von
Rechtssetzungsbefugnissen (Präzisierung der Praxis; E. 3b).
2. Zulässigkeit einer Subdelegation (E. 3c); bejaht für die in
Art. 3 der st. gallischen Dienst- und Besoldungsordnung vom 29. April
1986 vorgesehene Regelung, wonach die Berufsschulkommissionen ergänzende
Vorschriften über das Dienstverhältnis erlassen (E. 3d-E. 3f).
3. Vertrauensschutz (E. 4b) und Rückwirkungsverbot (E. 4c).
4. Verhältnis wohlerworbener Rechte zum Prinzip des Vertrauensschutzes
und zur Eigentumsgarantie (E. 5a); Charakter eines wohlerworbenen
Rechtes im vorliegenden Fall verneint (E. 5b). Es ist grundsätzlich weder
willkürlich, noch verstösst es gegen den Grundsatz der Rechtsgleichheit,
vor und nach einer Besoldungsrevision in Dienst genommene Beamte nach
unterschiedlichen Kriterien einzustufen (E. 5c und E. 5d).
Sachverhalt
A.- Die Schulverwaltung der Stadt St. Gallen wählte X. am 19.
November 1985 auf den 15. April 1988 unter der Bedingung zur hauptamtlichen
Berufsschullehrerin, dass sie den entsprechenden Ausbildungsgang am
Schweizerischen Institut für Berufspädagogik erfolgreich abschliesse. Die
Wahlanzeige enthielt den vorgedruckten Vermerk, über die Besoldung
gebe die Verordnung vom 18. November 1969 über die Dienst- und
Besoldungsverhältnisse der städtischen Lehrerschaft Auskunft.
Am 20. April 1988 stufte die Schulverwaltung X. gestützt auf eine am
17. März 1988 erlassene und auf Beginn des Schuljahres 1988/89 in Kraft
getretene "Ergänzende Dienst- und Besoldungsordnung für die Lehrer an
Berufsschulen" (ErgDBO) in die Besoldungsgruppe C 2 mit fünf Dienstjahren
ein. Diesen Entscheid korrigierte sie am 17. Juni 1988, wobei sie X. neu
sieben Dienstjahre anrechnete.
X., welche der Meinung war, ihre bisherige Tätigkeit als
Volksschullehrerin hätte ihr der im November 1985 geltenden Praxis
entsprechend voll und nicht nur teilweise angerechnet werden müssen,
focht diese Einstufung zuerst bei der Berufsschulkommission der Stadt und
hernach beim Erziehungsdepartement des Kantons St. Gallen erfolglos an. Der
Regierungsrat wies eine bei ihm eingereichte Rechtsverweigerungsbeschwerde
am 17. Dezember 1991 ab.
Gegen diesen Entscheid führt X. staatsrechtliche Beschwerde. Sie
beantragt, die Entscheide des Regierungsrates vom 17. Dezember 1991, des
Erziehungsdepartementes vom 18. Januar 1991 und der Berufsschulkommission
vom 1. Dezember 1988 sowie die Verfügung der Schulverwaltung vom
17. Juni 1988 vollumfänglich aufzuheben. Die Angelegenheit sei zur
Neubeurteilung an den Regierungsrat, eventuell an das Erziehungsdepartement
zurückzuweisen; subeventuell sei die Beschwerdeführerin "mit Wirkung ab
Beginn des Sommersemesters 1988 als hauptamtliche Berufsschullehrerin
in die Besoldungsklasse C 2 im 10. Dienstjahr (und für die folgenden
Schuljahre entsprechend höher) einzustufen". X. begründet ihre Anträge
mit einer Verletzung des Legalitätsprinzips, des Grundsatzes von Treu
und Glauben, des Rückwirkungsverbotes, der Rechtsgleichheit sowie der
Eigentumsgarantie. Zudem macht sie geltend, das einschlägige kantonale
Recht sei willkürlich angewandt worden.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es darauf eintritt,
Auszug aus den Erwägungen:
aus folgenden Erwägungen:
Erwägung 3
3.- Die Beschwerdeführerin rügt in erster Linie, die dem
Einstufungsentscheid zugrundeliegende Regelung beruhe auf einer
unzulässigen Subdelegation. Der Regierungsrat habe Art. 23 ErgDBO, welcher
vorsieht, dass nur die nach dem 25. Altersjahr erbrachten Dienstjahre an
einer Volksschule bei der Einstufung voll angerechnet werden (lit. a),
die anderen dagegen lediglich zur Hälfte (lit. b), in willkürlicher
Auslegung des einschlägigen kantonalen Gesetzesrechts und in Verletzung
des Legalitätsprinzips als verbindlich erachtet.
a) Nach Art. 27 lit. b des Einführungsgesetzes vom 19. Juni
1983 zur Bundesgesetzgebung über die Berufsbildung (im folgenden:
Einführungsgesetz, EG BBG; sGS 231.1) erlässt der Regierungsrat
Vorschriften über die "Anstellungsbedingungen und Besoldung der Lehrer"
an Berufsschulen. Diesem Regelungsauftrag ist er am 29. April 1986 in der
"Dienst- und Besoldungsordnung für die Lehrer an Berufsschulen" (DBO;
sGS 231.31) nachgekommen. Art. 3 dieser Verordnung sieht vor, dass die
Berufsschulkommissionen "durch Reglement ergänzende Vorschriften über
das Dienstverhältnis der Lehrer" erlassen. Die Berufsschulkommission der
Stadt St. Gallen hat dies am 17. März 1988 mit der "Ergänzenden Dienst-
und Besoldungsordnung für die Lehrer an Berufsschulen" getan; der heute
umstrittene Art. 23 ihrer Regelung beruht insofern auf einer sogenannten
Subdelegation.
b) Ob und wieweit der kantonale Gesetzgeber oder ein ihm nachgeordnetes
Organ seine Zuständigkeit zur Rechtssetzung an ein anderes Organ delegieren
darf, ist vorab eine Frage des kantonalen Verfassungsrechts, welches hierzu
aber häufig keine ausdrückliche Regelung enthält. Bundesrechtlich ist
die Delegation von Rechtssetzungskompetenzen vom kantonalen Gesetzgeber
an eine Verwaltungsbehörde nach der Rechtsprechung zulässig, wenn
sie nicht durch das kantonale Recht ausgeschlossen ist, sich auf ein
bestimmtes Gebiet beschränkt und das Gesetz die Grundzüge der Regelung
selbst enthält, soweit sie die Rechtsstellung der Bürger schwerwiegend
berührt. Als weiteres Erfordernis wird vorausgesetzt, dass die Delegation
in einem Gesetz enthalten sei, welches der Volksabstimmung unterliege
(BGE 115 Ia 379 E. 3a, 290 E. 7c; 112 Ia 254 E. 2a, 139 E. 3b).
Dieser Punkt ist in Übereinstimmung mit der Formulierung in älteren
Entscheiden (vgl. BGE 98 Ia 109 E. 2 mit Hinweisen) wieder dahin gehend
zu präzisieren, dass auch allein vom Parlament beschlossene Erlasse die
Funktion des formellen Gesetzes erfüllen können, wenn die entsprechende
kantonale Verfassungsordnung dies so vorsieht. Die Kantone sind von
Bundesrechts wegen nämlich nicht gehalten, ihre Gesetze dem Referendum zu
unterstellen (vgl. ANDREAS AUER, La notion de la loi en droit cantonal:
Carrefour du fédéralisme et de la démocratie suisse, in: Das Gesetz im
Staatsrecht der Kantone, Chur/Zürich 1991, S. 22-25, vgl. auch FN 23;
GEORG MÜLLER, Legalitätsprinzip und kantonale Verfassungsautonomie,
in: Im Dienst an der Gemeinschaft, Festschrift für Dietrich Schindler,
Basel/Frankfurt a.M. 1989, S. 747 ff., 756). Ob eine Delegationsnorm diesen
verfassungsrechtlichen Anforderungen genügt, prüft das Bundesgericht mit
freier Kognition (BGE 112 Ia 139 E. 3b mit Hinweis).
Die Beschwerdeführerin behauptet nicht, dass die in Art. 27 lit. b EG
BBG enthaltene Gesetzesdelegation an den Regierungsrat gegen kantonales
Verfassungsrecht verstosse oder den erwähnten bundesrechtlichen
Anforderungen nicht genüge. Sie bestreitet indessen die Zulässigkeit
der in Art. 3 DBO enthaltenen teilweisen Subdelegation der betreffenden
Regelungskompetenz an die Berufsschulkommissionen: Der Gesetzgeber habe
diese Rechtssetzungsbefugnis dem Regierungsrat eingeräumt; die Möglichkeit
einer Weiterdelegation sei nicht vorgesehen.
c) Nach Art. 7 Abs. 5 des Bundesgesetzes vom 19. September 1978
über die Organisation und die Geschäftsführung des Bundesrates und
der Bundesverwaltung (VwOG; SR 172.010) darf der Bundesrat seine
Verordnungskompetenz an andere nachgeordnete Organe als die Departemente
nur dann delegieren, wenn ein Bundesgesetz oder ein allgemeinverbindlicher
Bundesbeschluss ihn dazu ausdrücklich ermächtigt; eine Subdelegation an
die Departemente ist nach der Rechtsprechung dagegen auch ohne spezielle
Ermächtigung zulässig (BGE 101 Ib 74 E. 4a; CHRISTIAN FURRER, Bundesrat
und Bundesverwaltung, Bern 1986, S. 41, N 6 und 7), zumindest wenn sie
sich auf Vorschriften vorwiegend technischer Natur bezieht und kein
Rechtsgrundsatz - namentlich des Verfassungsrechts - betroffen wird
(BGE 105 V 184 E. 2b mit Hinweisen, 92 I 45 E. 2).
In BGE 92 I 47 E. 2 liess das Bundesgericht die Frage offen, ob
der im Bund statuierten Regelung die Bedeutung eines allgemeingültigen
Prinzips beizumessen ist. In einem neueren, die Raumplanung betreffenden
Entscheid scheint es - ohne weitere Begründung in einem obiter dictum
- davon ausgegangen zu sein, die Zulässigkeit der Subdelegation hänge
zumindest davon ab, dass das entsprechende Gesetz sie vorsehe (BGE 110 Ib
140 E. 3b). Die Stellungnahmen der Lehre zur Subdelegation sind kontrovers
(vgl. die Übersicht in BGE 92 I 45 f.). Die neuere schweizerische Doktrin
und Praxis vertritt vorwiegend die Auffassung, dass das Gesetz bzw. der
Erlass, welcher die Zuständigkeit der subdelegierenden Behörde begründet,
die Möglichkeit der Subdelegation ausdrücklich vorzusehen habe (THOMAS
COTTIER, Die Verfassung und das Erfordernis der gesetzlichen Grundlage,
2. Aufl., Chur/Zürich 1991, S. 47; YVETTE KOVACS, No Taxation Without
Representation, Die Gesetzesdelegation im Steuerrecht unter besonderer
Berücksichtigung des zürcherischen Steuergesetzes, Diss. ZH 1991, S. 66
ff.; ULRICH HÄFELIN/WALTER HALLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht,
Zürich 1988, S. 311, Rz. 1017; FRITZ GYGI, Verwaltungsrecht, Bern
1986, S. 81; THOMAS FLEINER-GERSTER, Grundzüge des allgemeinen und
schweizerischen Verwaltungsrechts, Zürich 1980, S. 63, Rz. 34; MAX
IMBODEN/RENÉ A. RHINOW, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, 6. Aufl.,
Basel/Frankfurt a.M. 1986, Bd. I, Nr. 63, B/VIII; RENÉ A. RHINOW/BEAT
KRÄHENMANN, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband,
Basel/Frankfurt a.M. 1990, Nr. 63, B/VIII). Nach YVO HANGARTNER muss
aus der Gesetzesdelegation "hervorgehen, dass der Subdelegation nichts
entgegensteht" (Grundzüge des schweizerischen Staatsrechts, Bd. I,
Zürich 1980, S. 204); BLAISE KNAPP beschränkt sich auf die Forderung,
dass die Subdelegationsklausel den allgemeinen bundesgerichtlichen
Anforderungen an die Gesetzesdelegation zu genügen habe, im übrigen sei
für ihre Zulässigkeit und Form das kantonale Recht massgebend (Grundlagen
des Verwaltungsrechts, Bd. 1, Basel/Frankfurt a.M. 1992, Ziff. 347).
An diese letztere Auffassung ist angesichts der Verschiedenheit
der verfassungsrechtlichen Kompetenzordnungen in den einzelnen
Kantonen und im Hinblick auf die Vielfalt der möglichen Tatbestände
anzuknüpfen. Allgemeingültige, aus dem Bundesverfassungsrecht herzuleitende
Minimalanforderungen für die Subdelegation von Rechtssetzungsbefugnissen
lassen sich kaum aufstellen. Dies gilt insbesondere für die in
der Doktrin vertretene Forderung, wonach der Erlass, welcher die
Kompetenz der subdelegierenden Behörde begründet, die Möglichkeit der
Weiterdelegation selber ausdrücklich vorzusehen habe. Die entsprechende
Voraussetzung ginge in dieser allgemeinen Form weiter als die dargelegte
positivrechtliche Regelung im Bund und würde im Bereich des kantonalen
Staatsrechtes jenen Fällen nicht gerecht, in denen die subdelegierende
Behörde ohne die verlangte spezielle Ermächtigung, aber durchaus im
Einklang mit der kantonalen Zuständigkeitsordnung einem nachgeordneten,
gemäss Verfassung oder Gesetz in einem bestimmten Rahmen grundsätzlich
zur Rechtssetzung befugten Organ legislatorische Kompetenzen einräumt
bzw. diese potentielle Rechtssetzungsbefugnis durch einen entsprechenden
Regelungsauftrag "aktualisiert". Neuere Kantonsverfassungen schreiben
die Gesetzesform nur noch für wichtige, grundlegende Normen vor und
ermächtigen bestimmte, dem Gesetzgeber nachgeordnete Organe generell zum
Erlass ausführender, konkretisierender oder ergänzender Regelungen (vgl. §
78/91 der Verfassung vom 25. Juni 1980 des Kantons Aargau, SR 131.227;
§ 63/74 der Verfassung vom 17. Mai 1984 des Kantons Basel-Landschaft, SR
131.222.2; § 90 der Verfassung vom 28. Oktober 1984 des Kantons Uri, SR
131.214; Art. 71/79 der Verfassung vom 8. Juni 1986 des Kantons Solothurn,
SR 131.221). Wenn das betreffende Organ - Parlament, Regierungsrat, Anstalt
oder öffentlichrechtliche Körperschaft - von dieser im einschlägigen
Organisationsrecht im Grundsatz bereits vorgesehenen Regelungskompetenz
Gebrauch macht, so liegt darin keine "Gesetzesdelegation" im eigentlichen
Sinn mehr; soweit besondere Ermächtigungen im vorangehenden höherstufigen
Erlass überhaupt erforderlich sind, bewirken sie lediglich die
"Aktualisierung" der an sich schon von Verfassungs wegen bestehenden
Rechtssetzungskompetenz (vgl. dazu YVETTE KOVACS, aaO, S. 50 ff.
mit weiteren Hinweisen; KURT EICHENBERGER, Verfassung des Kantons Aargau,
Aarau 1986, S. 261, Rz. 19/23 zu § 78 und S. 310 ff.).
Massgebend für die Zulässigkeit einer Subdelegation bleibt daher, von
den erwähnten allgemeinen bundesrechtlichen Delegationsschranken abgesehen
(vgl. E. 3b), die jeweilige kantonale Kompetenzordnung; zusätzlich ist
im Einzelfall abzuklären, ob die in Frage stehende Subdelegation mit
Wortlaut und Sinn der einschlägigen höherstufigen Vorschriften vereinbar
ist (vgl. unveröffentlichtes Urteil des Bundesgerichts vom 10. Mai 1989
i.S. R. P. c. RR/GR, E. 2e). Die Auslegung des kantonalen Gesetzesrechts
prüft das Bundesgericht dabei, wenn wie im vorliegenden Fall kein besonders
schwerer Eingriff in ein spezielles Grundrecht in Frage steht, lediglich
unter dem Gesichtswinkel der Willkür (BGE 102 Ia 115 E. 4; vgl. JÖRG PAUL
MÜLLER, in: Kommentar BV, Einleitung zu den Grundrechten, Rz. 116).
d) Nach der st. gallischen Staatsrechtspraxis gilt der Regierungsrat
auch ohne ausdrückliche gesetzliche Ermächtigung dann als zur Weitergabe
von Rechtssetzungskompetenzen befugt, wenn ersichtlich ist, dass der
Gesetzgeber der Regierung in dieser Frage einen Gestaltungsspielraum
belassen wollte, was vor allem dann anzunehmen ist, wenn der Regierungsrat
pauschal zu weiteren Regelungen ermächtigt wird (YVO HANGARTNER, Das Gesetz
im st. gallischen Staatsrecht, in: Das Gesetz im Staatsrecht der Kantone,
Chur/Zürich 1991, S. 290). Diese Auffassung liegt stillschweigend dem
angefochtenen Regierungsratsentscheid zugrunde, welcher die umstrittene
Subdelegation trotz fehlender Ermächtigung im Einführungsgesetz als
gültig bezeichnet.
Ob diese Betrachtungsweise vor dem st. gallischen Verfassungsrecht
standhält, ist nicht zu untersuchen; die Beschwerdeführerin erhebt in
dieser Hinsicht keine begründete Rüge (vgl. Art. 90 Abs. 1 lit. b OG). Sie
macht, ohne Anknüpfung an die kantonale Zuständigkeitsordnung, lediglich
geltend, das Einführungsgesetz sehe die Weitergabe der betreffenden
Rechtssetzungskompetenz nicht ausdrücklich vor. Darin allein liegt jedoch
nach dem Gesagten noch kein Verstoss gegen Bundesverfassungsrecht.
e) Zu prüfen bleibt der Einwand, die angeordnete Subdelegation lasse
sich nicht mit Wortlaut und Sinn der im Einführungsgesetz getroffenen
Regelung vereinbaren.
Art. 27 lit. b EG BBG hält fest, dass der Regierungsrat die
Anstellungsbedingungen und Besoldung der Lehrer regelt. Eine Weitergabe
dieser Kompetenz an die Berufsschulkommissionen, welche nach Art. 26
EG BBG im Schulreglement die Organisation und Leitung der Schule, den
Schulbetrieb und das Rechnungswesen ordnen, sieht das Einführungsgesetz,
wie bereits dargelegt, nicht vor. Der Wortlaut von Art. 27 EG BBG ("Der
Regierungsrat erlässt durch Verordnung Vorschriften über:)...") legt
indessen nicht zwingend nahe, dass die betreffende kantonale Regelung
abschliessend zu sein habe; auch aus der regierungsrätlichen Botschaft
vom 12. Januar 1982 zum Einführungsgesetz ergeben sich keine schlüssigen
Hinweise hierauf (vgl. Amtsblatt des Kantons St. Gallen 1982, S. 197
ff.). In den Ausführungen zu Art. 27 EG BBG wird dort lediglich das Fehlen
kantonaler Vorschriften über die Anstellungsbedingungen und Besoldung der
Berufsschullehrer als Mangel der bisherigen Ordnung beklagt (S. 212) und
von einem "verstärkten Einfluss" des Kantons gesprochen (S. 203 und 204),
gleichzeitig aber auch bemerkt, dass den einzelnen Berufsschulen wegen der
unterschiedlichen Verhältnisse bei der Rekrutierung der Lehrer weiterhin
"ein gewisser Entscheidungsspielraum" belassen werden soll (S. 212).
Wenn der Regierungsrat unter diesen Umständen den
Berufsschulkommissionen im Zusammenhang mit dem Dienstverhältnis der
Lehrer Raum für ergänzende eigene Regelungen liess (Art. 3 DBO), so
kann er sich hiefür zwar nicht auf den Wortlaut von Art. 27 lit. b EG
BBG, wohl aber auf dessen Sinn und Zweck sowie auf die besondere Natur
der Materie berufen (vgl. dazu BGE 106 Ia 30 E. 2a). Die Auffassung,
der Regierungsrat dürfe sich auf dem (weiten) Gebiet des Dienst- und
Besoldungsrechtes der Berufsschullehrer auf die Normierung jener Fragen
beschränken, welche sinnvollerweise - d.h. im Hinblick auf den öffentlichen
Auftrag der Berufsschulen und ihre Subventionierung durch Bund und Kantone
- für den ganzen Kanton einheitlich zu regeln sind, erscheint nicht
schlechterdings unhaltbar und damit willkürlich. Dass der Gesetzgeber
selber die Berufsschulkommissionen zum Erlass von anstaltseigenen
Reglementen geeignet und legitimiert erachtet, ergibt sich aus Art. 26 EG
BBG. Zu berücksichtigen ist schliesslich auch, dass es im vorliegenden
Fall nicht um die Weitergabe einer Verordnungskompetenz an eine in die
Verwaltungshierarchie eingegliederte nachgeordnete Dienststelle, sondern
um die Anerkennung einer subsidiären Rechtssetzungsbefugnis der einzelnen
Berufsschulen geht, welche ungeachtet der bundes- und kantonalrechtlichen
Normierung des Berufsschulwesens eine gewisse organisatorische Autonomie
bewahrt haben. Insofern liegt eine der Weitergabe von Befugnissen an
Gemeinden oder sonstige Selbstverwaltungskörper ähnliche Situation vor;
für diese gelten aber, wie das Bundesgericht wiederholt festgestellt hat,
andere Regeln als für die Rechtssetzungsdelegation an Verwaltungsorgane
(BGE 104 Ia 340 E. 4b, 102 Ia 10 E. 3b, 101 Ib 75 E. 4b, 97 I 202 E. 5a,
804/5 E. 7; vgl. auch BGE 115 Ia 47 ff.).
f) Die Beschwerdeführerin beruft sich zur Begründung ihrer Auffassung,
Art. 23 ErgDBO sei unzulässig, auch auf Art. 32 Abs. 1 DBO, der lautet:
"Die Berufsschulkommission setzt innerhalb der entsprechenden Kategorie
die Anfangsbesoldung fest. Dabei werden Dienstjahre an anderen
Berufsschulen sowie besondere Umstände, besondere Fähigkeiten,
Kenntnisse
und Vorbildung angemessen berücksichtigt."
Diese Bestimmung schliesse eine weitere Konkretisierung der genannten
Kriterien durch generell-abstrakte Vorschriften im Rahmen der den
Berufsschulkommissionen eingeräumten Kompetenz, ergänzende Regelungen
über das Dienstverhältnis zu erlassen (Art. 3 DBO), aus.
Die Folgerung ist nicht zwingend. Die in Art. 32 Abs. 1 DBO verwendeten
unbestimmten Rechtsbegriffe räumen den Berufsschulkommissionen einen
weiten Beurteilungsspielraum ein. Weshalb dessen Handhabung nicht
durch ein Reglement weiter konkretisiert werden dürfte, begründet die
Beschwerdeführerin nicht in rechtsgenügender Weise (vgl. BGE 110 Ia 3
E. 2a).
g) Zusammenfassend ergibt sich damit, dass der Regierungsrat weder
gegen anerkannte Delegationsgrundsätze des Bundesverfassungsrechts noch
gegen das Willkürverbot verstossen hat, wenn er die gestützt auf Art. 3
DBO ergangene ergänzende Regelung der Berufsschulkommission der Stadt
St. Gallen als grundsätzlich zulässig und mit der vom Gesetzgeber im
Einführungsgesetz - und von ihm selber in der Dienst- und Besoldungsordnung
- getroffenen Regelung vereinbar erachtete.
Erwägung 4
4.- a) Die Beschwerdeführerin erblickt in der bloss teilweisen
Anrechnung ihrer Dienstjahre als Volksschullehrerin auch eine unzulässige,
gegen das Gebot der Rechtsgleichheit sowie den Grundsatz von Treu und
Glauben verstossende "Praxisänderung".
Der Einwand erweist sich nach dem soeben Ausgeführten als
unbegründet. Der Regierungsrat durfte die in Art. 23 ErgDBO
getroffene Regelung über die Festsetzung der Anfangsbesoldung ohne
Verfassungsverletzung als verbindlichen Rechtssatz bezeichnen; damit
ging es beim streitigen Einstufungsentscheid aber nicht mehr um eine
blosse "Praxisänderung", sondern um die Anwendung einer geänderten
bzw. neu geschaffenen Rechtsnorm. Zu prüfen ist deshalb einzig noch,
ob die Anwendung dieser Regelung auf den vorliegenden Fall gegen
verfassungsrechtliche Garantien verstösst.
b) Die Beschwerdeführerin beruft sich in diesem Zusammenhang auf das
in Art. 4 BV enthaltene Gebot des Vertrauensschutzes. Sie habe sich 1985
zur Wahl als Berufsschullehrerin erst zur Verfügung gestellt, nachdem sie
beim Schulbuchhalter abgeklärt habe, welches Einkommen sie in dieser neuen
Funktion erzielen und wie viele Dienstjahre ihr angerechnet würden. Sie
habe in die erhaltene Auskunft, die bisherigen Dienstjahre würden voll
angerechnet, berechtigtes Vertrauen gesetzt, weil diese Information
der seit 1969 geltenden Praxis entsprochen habe. Die Ausbildung zur
Berufsschullehrerin habe sie gestützt hierauf absolviert und den damit
verbundenen Einkommensausfall in Kauf genommen.
Der Schutz in eine (selbst unrichtige) Auskunft oder Zusicherung
einer Behörde setzt voraus, dass sich die Angabe auf eine konkrete, den
betreffenden Bürger berührende Angelegenheit bezieht, dass die Amtsstelle,
welche die Auskunft erteilt hat, hierfür zuständig war, dass der Bürger die
Unrichtigkeit des Bescheides nicht ohne weiteres hat erkennen können und
dass er im Vertrauen auf die erhaltene Auskunft nicht wieder rückgängig zu
machende Dispositionen getroffen hat. Eine behördliche Information steht
zudem immer unter dem Vorbehalt einer allfälligen späteren Rechtsänderung;
eine vertrauensschutzbegründende Auskunft kann deshalb nur vorliegen,
wenn die Rechtslage zur Zeit der Verwirklichung des Tatbestandes die
gleiche ist wie im Zeitpunkt der Auskunfterteilung (BGE 117 Ia 287 E. 2b
mit Hinweisen).
Weil im vorliegenden Fall der Regierungsrat von einer nachträglichen
Rechtsänderung ausgehen durfte, beruft sich die Beschwerdeführerin
vergeblich auf die vom Schulbuchhalter 1985 erteilte Auskunft und die
damals geltende kommunale Besoldungsregelung. Sie tut darüber hinaus nicht
dar, dass sie nach der im Zeitpunkt der Wahlverfügung geltenden Praxis
eine höhere Besoldung in Aussicht gehabt hätte, als ihr nach den neuen,
gemäss den Vorgaben des Kantons revidierten Vorschriften zusteht. Um
den Vorwurf der Willkür und der Missachtung des Vertrauensschutzes zu
begründen, müsste sie indessen nicht nur das Vorliegen einer qualifizierten
Zusicherung darlegen, sondern auch aufzeigen, dass die ihr aufgrund der
neuen Besoldungsordnung gewährte Entlöhnung gesamthaft tiefer ausfällt,
als sie beim Entscheid über die Annahme der Wahl und die Absolvierung
der Ausbildung erwarten durfte.
c) Ebenfalls unbehelflich ist ihr Hinweis auf das in Art. 4 BV
enthaltene Rückwirkungsverbot.
Der Regierungsrat ging im angefochtenen Entscheid davon aus, das
Beamtenverhältnis mit der Beschwerdeführerin sei erst bei Antritt der
Stelle als Berufsschullehrerin, d.h. am 15. April 1988, entstanden. Am
17. Juni 1988 sei bei der Einstufung das in diesem Moment geltende Recht
angewandt worden; es liege deshalb weder eine echte noch eine - an sich
zulässige - unechte Rückwirkung vor.
Die Beschwerdeführerin wendet ein, massgebender zeitlicher
Anknüpfungspunkt sei nicht ihr Stellenantritt, sondern die unter dem alten
Recht erfolgte Wahl. Der Regierungsrat habe das Vorliegen einer unechten
Rückwirkung in willkürlicher Weise verneint. Weshalb und inwiefern die
Annahme des Regierungsrates, das Dienstverhältnis sei erst mit Antritt der
Stelle begründet worden, offensichtlich unhaltbar ist, führt sie indessen
nicht weiter aus. Sie übersieht zudem, dass eine allfällige unechte
Rückwirkung - bei der auf Verhältnisse abgestellt wird, die zwar unter der
Herrschaft des alten Rechtes entstanden sind, beim Inkrafttreten des neuen
Rechtes aber noch andauern - verfassungsrechtlich grundsätzlich zulässig
ist (BGE 113 Ia 425 E. 6, 107 Ib 196 E. 3b). Warum dies im vorliegenden
Fall anders sein sollte, legt sie wiederum nicht dar; auf ihren Einwand
ist deshalb nicht weiter einzugehen (vgl. BGE 110 Ia 3 E. 2a).
Erwägung 5
5.- Es stellt sich noch die Frage, ob die Anwendung der neuen Regelung
von Art. 23 ErgDBO allenfalls in wohlerworbene Rechte eingreift. Die
Beschwerdeführerin erhebt eine entsprechende Rüge und beruft sich in
diesem Zusammenhang neben Art. 4 BV auch auf die Eigentumsgarantie
(Art. 22ter BV).
a) Eingriffe in wohlerworbene Rechte können sowohl das Prinzip des
Vertrauensschutzes wie die Eigentumsgarantie verletzen. Je nachdem, ob
beim betreffenden wohlerworbenen Recht die sachenrechtliche Fixierung oder
die vertrauensbildende Beziehung zwischen Bürger und Staat im Vordergrund
steht, ist entweder primär die Eigentumsgarantie oder aber das Prinzip des
Vertrauensschutzes als Anknüpfungspunkt zu behandeln (vgl. ZBl 86/1985
S. 500 E. 2c; BGE 106 Ia 167 E. 1b; ferner BGE 117 Ia 38/39 E. 3b). Im
vorliegenden Fall, in dem die Beschwerdeführerin 1985 zwar gewählt, aber
eben noch nicht eingestuft worden ist, fehlt jegliche sachenrechtliche
Fixierung und überwiegt eindeutig der Aspekt von Treu und Glauben,
weshalb die erhobene Rüge auf diesem Hintergrund zu prüfen ist.
b) Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts kommt den finanziellen
Ansprüchen der Beamten in der Regel nicht der Charakter wohlerworbener
Rechte zu. Das öffentlichrechtliche Dienstverhältnis ist durch die
jeweilige Gesetzgebung bestimmt; es macht daher, auch was seine
vermögensrechtliche Seite betrifft, die Entwicklung mit, welche die
Gesetzgebung erfährt. Besoldungs- und Pensionsansprüche können nur
dann als wohlerworbene Rechte eingestuft werden, wenn das Gesetz
die entsprechenden Beziehungen ein für alle Mal festlegt und von den
Einwirkungen der gesetzlichen Entwicklung ausnimmt oder wenn bestimmte,
mit einem einzelnen Anstellungsverhältnis verbundene Zusicherungen
abgegeben worden sind (BGE 106 Ia 166 E. 1a mit Hinweis). Soweit die
vermögensrechtlichen Ansprüche der Beamten keine wohlerworbenen Rechte
darstellen, sind sie gegenüber Anordnungen des Gesetzgebers nur nach
Massgabe des Willkürverbots und des Gebots der Rechtsgleichheit geschützt;
der Beamte kann sich aufgrund von Art. 4 BV dagegen zur Wehr setzen, dass
solche Ansprüche willkürlich abgeändert, nachträglich entzogen oder im
Wert herabgesetzt werden und dass Eingriffe ohne besondere Rechtfertigung
einseitig zu Lasten einzelner Berechtigter oder bestimmter Gruppen erfolgen
(BGE 106 Ia 169 E. 1c mit Hinweisen).
In der Wahlverfügung vom 19. November 1985 ist die Besoldung der
Beschwerdeführerin noch nicht festgelegt, sondern lediglich in allgemeiner
Weise auf die damals geltende Regelung verwiesen worden. Die Beteiligten
gingen davon aus, dass beim Amtsantritt, d.h. nach erfolgreicher
Absolvierung der Ausbildung zur Berufsschullehrerin, noch eine
zusätzliche Verfügung über die Einstufung in die Besoldungsskala nach
den massgebenden Vorschriften zu ergehen hatte. Eine qualifizierte,
verbindliche Zusicherung über die Höhe der Besoldung oder über die
Zahl der anzurechnenden Dienstjahre, welche im Sinne der erwähnten
Rechtsprechung ein wohlerworbenes Recht hätte begründen können,
wurde nie abgegeben. Bei der angerufenen - an sich unbestrittenen -
Erklärung des Schulbuchhalters handelte es sich bloss um eine Auskunft,
welche bei späterer Rechtsänderung schon nach den allgemeinen Regeln
des Vertrauensschutzes keine Bindungswirkung mehr entfalten, geschweige
denn eigentliche wohlerworbene Ansprüche verschaffen konnte. Dass und
inwiefern allenfalls das Gesetz selber die in Frage stehenden Ansprüche
der Beschwerdeführerin als unentziehbar oder unabänderlich und damit
als wohlerworben behandelt wissen wollte, wird in der staatsrechtlichen
Beschwerde nicht dargetan. Art. 42 DBO sieht lediglich eine zeitlich
limitierte Besitzstandsgarantie für Lehrkräfte vor, welche bei
"Vollzugsbeginn dieser Verordnung", d.h. am 1. Januar 1987 (Art. 44 DBO),
bereits an einer Berufsschule im Kanton St. Gallen unterrichteten. Dies
trifft für die Beschwerdeführerin nicht zu; sie beruft sich denn auch zu
Recht nicht auf diese Regelung.
c) Es bleibt die Rüge zu prüfen, Art. 23 ErgDBO greife willkürlich
und rechtsungleich in die Besoldung der Beschwerdeführerin ein.
Nach den Ausführungen des Regierungsrates liegt der Regelung von
Art. 23 ErgDBO, wonach Dienstjahre als Volksschullehrer erst ab dem
vollendeten 25. Altersjahr voll angerechnet werden, die Überlegung
zugrunde, dass die Wahlvoraussetzungen als Berufsschullehrkraft
in der Regel erst nach dem 25. Altersjahr erfüllt sind. Die
Tätigkeit als Volksschullehrer vor Erreichung dieses Alters könne
jener des Berufsschullehrers nicht gleichgestellt werden. In seiner
Vernehmlassung erklärt der Regierungsrat ergänzend, dass für den Eintritt
ins Schweizerische Institut für Berufspädagogik ein Mindestalter
von 24 Jahren, eine erfolgreiche Tätigkeit im Schuldienst sowie eine
nebenamtliche Unterrichtserteilung an einer Berufsschule vorausgesetzt
sind; die ersten Unterrichtsjahre an der Volksschule müssten daher als
"Lehrjahre" betrachtet werden.
Inwiefern diese Begründung unhaltbar sein soll, ist nicht
ersichtlich. Die beanstandete Differenzierung beruht auf vertretbaren
sachlichen Gründen und hält sich, wie der Regierungsrat - ohne in Willkür
zu verfallen - annehmen durfte, auch im Rahmen von Art. 32 Abs. 1 DBO,
welcher die Anerkennung von Dienstjahren nur für die Tätigkeit "an anderen
Berufsschulen" ausdrücklich vorsieht und im übrigen den Schulorganen
einen weiten Beurteilungsspielraum zugesteht.
d) Die Beschwerdeführerin wendet schliesslich ein, sie verdiene
jährlich mehrere tausend Franken weniger als die früher umgeschulten
ehemaligen Volksschullehrkräfte, welche ihre nach alter Praxis ergangene
Einstufung beibehalten könnten. Im Vergleich zu ihrem Arbeitskollegen Y.,
der sein Amt im April 1987 angetreten habe und bezüglich der Anrechnung
der Dienstjahre noch im Genuss der bisherigen, günstigeren Regelung stehe,
werde sie rechtsungleich behandelt.
Die Rüge erweist sich als unbegründet. Ungleichheiten wie die von
der Beschwerdeführerin geschilderten lassen sich bei Einführung einer
neuen Besoldungsordnung kaum vermeiden. Dass die bei Inkrafttreten
einer Besoldungsrevision bereits im Dienste stehenden Beamten ihre
bisherigen Besoldungen oder Zulagen im Sinne einer dauernden oder
befristeten Besitzstandsgarantie beibehalten und einschränkende
Vorschriften zunächst nur gegenüber neu eintretenden Bediensteten
vollumfänglich angewandt werden, ist eine im Personalrecht häufig
vorkommende Regelung, die sich sachlich begründen lässt und nicht gegen
das Gleichbehandlungsgebot verstösst, solange die Unterschiede in der
Besoldung kein unvertretbares Mass annehmen. Wenn im vorliegenden Fall
die Beschwerdeführerin aufgrund ihres späteren Amtsantrittes ungünstiger
behandelt worden ist als früher umgeschulte und in die Berufsschule
übergetretene ehemalige Volksschullehrer, so bedeutet dies noch keine
Verletzung der Rechtsgleichheit; der Zeitpunkt des Amtsantrittes ist für
die vorzunehmende Abgrenzung ein durchaus vertretbares Kriterium.