BGE 118 IA 209
118 Ia 209
28. Urteil der II. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 8. Mai 1992 i.S. L.
gegen Kantonspolizei Zürich, Verwaltungspolizeiabteilung (staatsrechtliche
Beschwerde). Regeste
Art. 58 BV, Art. 6 EMRK und persönliche Freiheit; BG vom 25. März
1977 über explosionsgefährliche Stoffe (Sprengstoffgesetz, SR 941.41);
Vollstreckung des Entzugs eines Sprengausweises.
1. Bedeutung und Voraussetzungen der Anerkennung einer
Grundrechtsgarantie als unverjährbar und unverzichtbar (Präzisierung der
Rechtsprechung, E. 2a-E. 2c).
2. Der Anspruch auf richterliche Überprüfung eines Entscheides
ist nicht unverjährbar und unverzichtbar, sondern muss im Gegenteil
unverzüglich geltend gemacht werden (E. 2d).
3. Anwendung dieser Regel auf einen Fall, in dem das Eidgenössische
Volkswirtschaftsdepartement in der Rechtsmittelbelehrung zum materiellen
Entscheid über den Entzug eines Sprengausweises die Zulässigkeit der
Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht verneinte (E. 3).
4. Persönliche Freiheit als unverjährbares und unverzichtbares
Grundrecht; Subsidiarität der persönlichen Freiheit (E. 4).
Sachverhalt
A.- L., geboren 1964, ist im Besitze eines am 18. Juni 1987
ausgestellten Sprengausweises C. Mit Strafbefehl vom 20. Dezember 1988
verurteilte ihn die Bezirksanwaltschaft Pfäffikon wegen unbefugten
Verkehrs mit Sprengmitteln und wegen Widerhandlungen gegen Schutz- und
Sicherheitsvorschriften gemäss dem Bundesgesetz vom 25. März 1977 über
explosionsgefährliche Stoffe (Sprengstoffgesetz, SR 941.41) zu einer
Busse. Der Strafbefehl blieb unangefochten und erwuchs in Rechtskraft.
Als Folge dieses Strafbefehls leitete die Verwaltungspolizeiabteilung
der Kantonspolizei Zürich im Auftrag der Direktion der Polizei des Kantons
Zürich ein administratives Verfahren über den Entzug des Sprengausweises
ein. Am 12. September 1989 verfügte die Verwaltungspolizeiabteilung den
Entzug des Sprengausweises C von L. für die Dauer von sechs Monaten.
Am 16. Oktober 1989 erhob L. Beschwerde gegen die Entzugsverfügung
beim Bundesamt für Industrie, Gewerbe und Arbeit. Dieses wies die
Beschwerde mit Entscheid vom 9. Februar 1990 jedoch ab und bestätigte
die Entzugsverfügung.
Dagegen reichte L. am 19. März 1990 Beschwerde beim Eidgenössischen
Volkswirtschaftsdepartement ein, welches die Beschwerde am 23. August
1991 abwies. Der Entscheid des Departements enthielt folgende
Rechtsmittelbelehrung:
"Der vorliegende Entscheid ist endgültig, er kann weder mit
Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht noch mit
Verwaltungsbeschwerde an den Bundesrat weitergezogen werden (Art. 36
Abs.
1 Sprengstoffgesetz)."
Mit Schreiben vom 23. September 1991 forderte die
Verwaltungspolizeiabteilung der Kantonspolizei Zürich L. unter Androhung
der Ungehorsamsstrafe nach Art. 292 StGB auf, seinen Sprengausweis
abzugeben, und setzte ihm dazu Frist.
Am 23. Oktober 1991 erhob L. beim Bundesgericht staatsrechtliche
Beschwerde. Darin stellt er folgende Anträge:
"1. Die Verfügung der Kantonspolizei Zürich,
Verwaltungspolizeiabteilung,
vom 23. September 1991, ... sei aufzuheben;
2. es sei festzustellen, dass die Verfügung der Polizeidirektion des
Kantons Zürich vom 12. September 1989 betreffend Entzug des
Sprengausweises unbeachtlich und nicht anwendbar ist;
3. der Beschwerde sei als vorsorgliche Massnahme im Sinne von
Art. 94 OG
Suspensivwirkung zu erteilen, und es sei anzuordnen, dass der
Vollzug bis
zur rechtskräftigen Entscheidung der vorliegenden staatsrechtlichen
Beschwerde und einer allfälligen Beschwerde gemäss EMRK zu sistieren
und
auszusetzen sei."
Zur Begründung beruft sich L. im wesentlichen darauf, der Entscheid,
mit dem der Entzug seines Sprengausweises angeordnet worden sei, verletze
Art. 58 BV und Art. 6 EMRK sowie seine persönliche Freiheit. Da es sich
bei diesen Grundrechten um unverjährbare und unverzichtbare Grundrechte
handle, könnten sie auch noch im Vollstreckungsverfahren angerufen werden.
In ihrer Vernehmlassung vom 17. Januar 1992 schliesst die Direktion der
Polizei des Kantons Zürich auf Abweisung der Beschwerde und vollumfängliche
Bestätigung der Vollzugsverfügung vom 23. September 1991.
Auszug aus den Erwägungen:
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
Erwägung 1
1.- a) Im vorliegenden Verfahren steht nicht der materielle Entscheid
über den Entzug des Sprengausweises des Beschwerdeführers in Frage, sondern
eine Verfügung, die in Vollstreckung dieses Entscheides ergangen ist.
b) Nach Art. 84 Abs. 2 OG ist die staatsrechtliche Beschwerde
ausgeschlossen, wenn die behauptete Rechtsverletzung sonstwie durch Klage
oder Rechtsmittel beim Bundesgericht oder einer andern Bundesbehörde gerügt
werden kann. Da es im vorliegenden Fall um den Vollzug von Bundesrecht geht
und als zweifelhaft erscheint, ob dem kantonalen Recht daneben selbständige
Bedeutung zukommt (vgl. BGE 115 Ib 459 f. E. 1b mit Hinweisen), fragt
sich, ob nicht auch gegen die Vollstreckungsverfügung ein ordentliches
eidgenössisches Rechtsmittel hätte ergriffen werden müssen und ob nicht
schon deswegen auf die staatsrechtliche Beschwerde nicht eingetreten
werden kann. Letztlich läuft die Beschwerde nämlich auf eine Überprüfung
des Entscheides der Bundesbehörden hinaus, wozu die staatsrechtliche
Beschwerde gerade nicht gegeben ist (Art. 84 Abs. 1 OG e contrario).
Die Eingabe als Verwaltungsgerichtsbeschwerde umzudeuten, würfe
andererseits die Fragen auf, ob die Verwaltungspolizeiabteilung
der Kantonspolizei Zürich eine Vorinstanz im Sinne von Art. 98 OG
darstelle und ob nicht Art. 101 lit. c OG der Zulässigkeit einer
Verwaltungsgerichtsbeschwerde entgegenstünde.
Diese Fragen können jedoch offenbleiben, da auf die Beschwerde aus
anderem Grunde nicht eingetreten werden kann.
Erwägung 2
2.- a) Der Beschwerdeführer macht geltend, er hätte Anspruch darauf
gehabt, den Entscheid über den Entzug seines Sprengausweises richterlich
überprüfen zu lassen. Dabei handle es sich um ein unverjährbares und
unverzichtbares Grundrecht, das er auch noch im Vollstreckungsverfahren
anrufen könne. Er beruft sich dabei auf entsprechende Lehrmeinungen zu
Art. 58 BV (vgl. insbesondere JÖRG PAUL MÜLLER, Die Grundrechte der
schweizerischen Bundesverfassung, 2. Aufl., Bern 1991, S. 319; ALFRED
KÖLZ, in Kommentar BV, Art. 58, Rz. 33 f.) und ist der Ansicht, was für
diese Verfassungsbestimmung zutreffe, müsse analog auch für Art. 6 Ziff. 1
EMRK gelten.
b) Eine Verfügung, welche auf einer rechtskräftigen früheren
Verfügung beruht und diese lediglich vollstreckt, kann nicht mit der
Begründung angefochten werden, die frühere (materielle) Verfügung sei
verfassungswidrig; eine solche Rüge ist verspätet. Eine Ausnahme von
diesem Grundsatz macht das Bundesgericht dann, wenn der Beschwerdeführer
die Verletzung unverzichtbarer und unverjährbarer Rechte rügt; auf diese
kann er sich auch noch im Anschluss an jede Vollstreckungsverfügung
berufen. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung gehören zu den
unverjährbaren und unverzichtbaren Grundrechten bestimmte, dem Einzelnen um
seiner Persönlichkeit willen zustehende fundamentale Rechte. Dazu zählen
die persönliche Freiheit, die Niederlassungsfreiheit, die Glaubens-
und Gewissensfreiheit, die Kultusfreiheit, die Ehefreiheit sowie das
Verbot des Schuldverhaftes und der körperlichen Strafen (BGE 104 Ia 175/6
E. b mit Hinweisen; Urteil vom 7. Mai 1982 in Sachen G., in ZBl 83/1982,
S. 358/9 E. 2a). Dagegen hat das Bundesgericht in einem allerdings nicht
publizierten Urteil festgehalten, dass der Anspruch auf einen unabhängigen
Richter gemäss Art. 58 BV nicht zu den unverjährbaren und unverzichtbaren
Grundrechten gehöre (Urteil vom 4. März 1988 i.S. B. gegen H.).
In der Lehre wird verschiedentlich in Zweifel gezogen, ob es
gerechtfertigt sei, die unverjährbaren und unverzichtbaren Grundrechte
schematisch nach ihrer Persönlichkeitsnähe zu definieren. Einesteils
wird verlangt, es sei jeweils einzelfallweise das Interesse am Schutz
des berührten Grundrechtes gegenüber jenem der Rechtssicherheit und der
Verfahrensökonomie abzuwägen (CHRISTOPH LEUENBERGER, Die unverzichtbaren
und unverjährbaren Grundrechte in der Rechtsprechung des Schweizerischen
Bundesgerichts, Bern 1976, S. 81 ff.; vgl. auch ZBl 83/1982, S. 359
f. E. b mit Hinweisen). Andernteils wird gefordert, das Privileg der
Unverjährbarkeit und Unverzichtbarkeit müsse überall dort gelten, wo
Grundrechte in zentraler Weise und schwer betroffen seien (J.P. MÜLLER,
in Kommentar BV, Einleitung zu den Grundrechten, Rz. 19) oder wo der
Kerngehalt irgendeines verfassungsmässigen Rechts verletzt sei (WALTER
KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, Bern 1984, S. 112).
c) Die vom Bundesgericht bisher verwendete Formel ist insofern
irreführend, als sie den Schluss zulässt, auf eine Beschwerde sei in jedem
Fall unabhängig von der Einhaltung der Beschwerdefrist einzutreten, sobald
die Verletzung eines Grundrechts gerügt wird, welches als unverjährbar
und unverzichtbar gilt. Dies trifft jedoch in derart allgemeiner Weise
nicht zu (vgl. die nicht abschliessenden Andeutungen in ZBl 83/1982,
S. 360 E. c). So kann eine rechtskräftig ausgesprochene Freiheitsstrafe
nicht im Vollstreckungsstadium immer wieder angefochten werden, einzig
weil sie in die persönliche Freiheit des Verurteilten eingreift. Die
bundesgerichtliche Praxis ist insofern zu präzisieren.
Nicht in Frage kommt jedoch, in jedem Fall eine Interessenabwägung
zwischen dem Schutz des berührten Grundrechtes einerseits sowie der
Rechtssicherheit und Verfahrensökonomie anderseits vorzunehmen. Eine solche
Folgerung hätte ganz allgemein weitreichende und unabsehbare Konsequenzen,
da eine Anfechtung in jedem Fall, in dem irgendein Grundrecht in Frage
stünde, jederzeit möglich wäre, eine entsprechende Eingabe behandelt
und die notwendige Interessenabwägung vorgenommen werden müsste. Dies
wäre schon grundsätzlich mit den Interessen der Rechtssicherheit und der
Verfahrensökonomie unvereinbar (unveröffentlichtes Urteil vom 1. Dezember
1989 i.S. B.).
Die Privilegierung gewisser Grundrechtsgarantien setzt eine - im
Vergleich mit den gewöhnlichen grundrechtlichen Werten, die ja auch
schon als höherrangig gelten - besonders weitreichende Bedeutung und
Tragweite voraus. Das heisst, dass die Hürden zur Anerkennung einer
Grundrechtsgarantie als unverjährbar und unverzichtbar speziell hoch
anzusetzen sind. Es ist daher zu verlangen, dass das angerufene Grundrecht
in einem Schutzbereich angesprochen ist, der derart fundamentale Aspekte
der Persönlichkeit oder der Menschenwürde betrifft, dass ein Eingriff
schon an sich als besonders schwerwiegend erscheint. Dies trifft zum
Beispiel nicht zu, wenn ein strafrechtlich angeordneter Freiheitsentzug
in Frage steht, wohl aber wenn strafrechtlich eine Körperstrafe oder wenn
ein Schuldverhaft verfügt worden sein sollte.
Obwohl eine als unverjährbar und unverzichtbar geltende
Grundrechtsgarantie von ihrer Bedeutung her in besonderem Masse auf Dauer
angelegt ist, hängt ihre Anerkennung als solches Grundrecht unzweifelhaft
von einer Wertung ab, die wie alle grundlegenden Rechtsanschauungen und
Wertvorstellungen einem gewissen Wandel unterworfen sein kann. Die von
der bisherigen Rechtsprechung definierte Kategorie der unverjährbaren und
unverzichtbaren Grundrechte kann daher nicht - und insofern ist der Kritik
der Lehre Rechnung zu tragen - im Sinne eines numerus clausus abschliessend
und unverrückbar vorbestimmt sein. Es kommen dafür unter Umständen auch
bisher noch nicht als privilegiert anerkannte Grundrechtsgarantien in
Frage. Die dafür erforderlichen Voraussetzungen sind allerdings angesichts
der äusserst weitreichenden Auswirkungen restriktiv zu handhaben.
d) Im vorliegenden Fall geht es um den Anspruch auf den
verfassungsmässigen Richter gemäss Art. 58 BV beziehungsweise auf
Zugang zum Gericht nach Art. 6 Ziff. 1 EMRK (Justizgewährleistung),
somit um ein Verfahrensrecht mit Grundrechtsstatus. Grundsätzlich
fragt sich, ob es überhaupt notwendig wäre, auch Verfahrensrechte als
unverjährbare und unverzichtbare Grundrechte anzuerkennen. Verfügungen,
die an schwerwiegenden Verfahrensmängeln leiden, gelten ohnehin als
nichtig (vgl. dazu BGE 104 Ia 176/7 E. c; IMBODEN/RHINOW/KRÄHENMANN,
Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Bd. 1 1976 und Ergänzungsband
1990, Nr. 40). Es bedarf somit bei einem fundamentalen Verfahrensrecht in
der Regel gar keines Korrektivs durch Privilegierung als unverjährbare und
unverzichtbare Grundrechtsgarantie. Wie es sich generell damit verhält,
braucht im vorliegenden Fall jedoch nicht abschliessend erwogen zu werden.
Der Anspruch auf Justizgewährleistung stellt nämlich nicht im Sinne des
in Frage stehenden Grundrechtsprivilegs an sich einen fundamentalen Aspekt
der Menschenwürde dar. Damit stimmt überein, dass dieser Anspruch nicht
als generell unverzichtbar gilt (vgl. MIEHSLER/VOGLER, in: Internationaler
Kommentar zur Europäischen Menschenrechtskonvention, Rz. 280 zu Art. 6
EMRK). Es wäre ausserdem mit der Rechtssicherheit unvereinbar, und die
Rechtsprechungsorgane würden in unverhältnismässiger Weise belastet,
wenn ein rechtskräftiger Entscheid einer nichtrichterlichen Instanz,
gegen den ein mögliches Rechtsmittel nicht ergriffen wurde, jederzeit
bei der Vollstreckung doch noch angefochten werden könnte.
Gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist denn auch die Rüge,
die Garantie des verfassungsmässigen Richters sei verletzt, unverzüglich
zu erheben, sobald der behauptete Mangel festgestellt wird; wer sich
nicht sofort dagegen zur Wehr setzt, verwirkt den Anspruch auf eine
spätere Geltendmachung des angerufenen Grundrechts (BGE 112 Ia 340 E. c
mit Hinweis; vgl. auch KÖLZ, aaO, Rz. 35). Auch diese Verwirkung steht
im Widerspruch zu den privilegierenden Rechtswirkungen, wie sie den
unverjährbaren und unverzichtbaren Grundrechtsgarantien zukommen.
Ein nichtrichterlicher Entscheid, der von der dafür zuständigen
Instanz ausgeht, ist schliesslich auch nicht nichtig, einzig weil keine
Möglichkeit der richterlichen Überprüfung besteht. Das Eidgenössische
Volkswirtschaftsdepartement war unbestrittenermassen für den Entscheid
über den Entzug des Sprengausweises des Beschwerdeführers zuständig
(Art. 36 Abs. 1 des Sprengstoffgesetzes).
Erwägung 3
3.- Der - schon damals durch denselben Anwalt vertretene -
Beschwerdeführer hätte Anlass und Gelegenheit gehabt, sich über die
Rechtsmittelbelehrung des Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartements
hinwegzusetzen und das Bundesgericht mittels Verwaltungsgerichtsbeschwerde
bereits im Zusammenhang mit dem materiellen Grundentscheid
anzurufen. Was er heute vorbringt, hätte er genausogut schon damals
geltend machen können; unter Berufung auf denselben Zusammenhang hätte
er bereits den materiellen Entscheid anfechten und die Zulässigkeit der
Verwaltungsgerichtsbeschwerde beantragen können. Es ist denn auch nicht
ausgeschlossen, dass das Bundesgericht die Verwaltungsgerichtsbeschwerde
- entgegen der Rechtsmittelbelehrung des Departements - als zulässig
angesehen hätte. Diesfalls wäre heute der Rüge, dem Beschwerdeführer sei
die von der Bundesverfassung beziehungsweise Menschenrechtskonvention
garantierte richterliche Überprüfung vorenthalten worden, jegliche
Grundlage entzogen. Wegen der Fristversäumnis kann sich das Bundesgericht
mit der Frage der Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen
den Entscheid in der Sache selbst heute allerdings nicht mehr befassen.
Im übrigen stand dem Beschwerdeführer, selbst wenn er sich als an die
Rechtsmittelbelehrung des Volkswirtschaftsdepartements gebunden erachtete,
die Möglichkeit offen, den Entscheid des Departements bei den Organen der
Menschenrechtskonvention anzufechten und die behauptete Verletzung von
Art. 6 Ziff. 1 EMRK im materiellen Verfahren vorzubringen. Ob er dies
tatsächlich getan hat, ist nicht bekannt, aber auch nicht wesentlich,
da jedenfalls die Möglichkeit dazu bestand.
Der Beschwerdeführer hat es verpasst, die angebliche Verletzung der
Verfassung oder der Menschenrechtskonvention rechtzeitig zu rügen. Es
erscheint als widersprüchlich und als Verstoss gegen Treu und Glauben,
wenn er (erst) heute vom Bundesgericht verlangt, Art. 113 Abs. 3 BV
menschenrechtskonform auszulegen und dem in Frage stehenden Ausweisentzug
gestützt darauf die Vollstreckung zu versagen. Der Beschwerdeführer hat
daher den Anspruch auf Erhebung der Rüge, Art. 58 BV beziehungsweise
Art. 6 Ziff. 1 EMRK seien verletzt, verwirkt. Ist auf diese Rüge somit
nicht einzutreten, kann dahingestellt bleiben, ob in den angerufenen
Zusammenhängen tatsächlich ein Verstoss gegen die angeführten Bestimmungen
liegt.
Erwägung 4
4.- Der Beschwerdeführer bringt weiter vor, der Entzug des
Sprengausweises verstosse gegen seine persönliche Freiheit. Dieses
Freiheitsrecht wird vom Bundesgericht grundsätzlich als unverjährbares und
unverzichtbares Grundrecht anerkannt, wobei allerdings von der in E. 2c
dargelegten Präzisierung auszugehen ist. Es ist demnach vorauszusetzen,
dass die angerufene Grundrechtsgarantie, damit sie als unverjährbar und
unverzichtbar gelten kann, derart fundamentale Aspekte der Menschenwürde
schützt, dass ein Eingriff schon an sich als besonders schwerwiegend
erscheint. Dies trifft im vorliegenden Fall nicht zu.
Im übrigen beruft sich der Beschwerdeführer unter dem Gesichtspunkt
der persönlichen Freiheit auf (wirtschaftliche) Verfassungsgarantien,
die klarerweise unter den Schutzbereich der Handels- und
Gewerbefreiheit fallen. Er macht keine elementaren Erscheinungen
der Persönlichkeitsentfaltung geltend, die darüber hinausgingen. Die
persönliche Freiheit ist gegenüber anderen Grundrechten, insbesondere der
Wirtschaftsfreiheit, subsidiär, weshalb die Berufung auf die persönliche
Freiheit ausgeschlossen ist, wo eigentlich die Handels- und Gewerbefreiheit
anzurufen wäre (vgl. dazu allgemein BGE 109 Ia 279 E. 4a und 107 Ia 293
E. 2a; sowie spezifisch zum Verhältnis zur Handels- und Gewerbefreiheit
BGE 99 Ia 509 E. 3 mit Hinweisen). Die Handels- und Gewerbefreiheit gilt
gemäss der bundesgerichtlichen Praxis ausdrücklich nicht als unverjährbares
und unverzichtbares Grundrecht (vgl. Urteil vom 7. Mai 1982 i.S. G., in
ZBl 83/1982, S. 358 E. 2a mit Hinweisen). Dies trifft auch nach der im
vorliegenden Fall erfolgten Präzisierung wenigstens dann zu, wenn wie hier
nicht ein schon an sich besonders schwerwiegender Eingriff in Frage steht.
Aufgrund der Subsidiarität der persönlichen Freiheit lässt sich daher nicht
über den Umweg über dieses Freiheitsrecht erreichen, dass wirtschaftliche
Grundrechtsgarantien als unverjährbar und unverzichtbar gelten.
Auch auf die Rüge, die persönliche Freiheit sei verletzt, kann somit
nicht eingetreten werden.