BGE 118 IA 165
118 Ia 165
24. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom
13. Mai 1992 i.S. R. AG gegen Gemeinde Speicher und Regierungsrat des
Kantons Appenzell A.Rh. (staatsrechtliche Beschwerde). Regeste
Anfechtbarkeit von Entscheiden, die vor der Genehmigung des
Nutzungsplans ergehen (Art. 84 Abs. 1 OG).
Rechtsmittelentscheide, die vor der Genehmigung eines
Nutzungsplans ergehen, legen den Inhalt eines Nutzungsplans nicht
endgültig fest; sie sind daher mit staatsrechtlicher Beschwerde nicht
anfechtbar. Besonderheiten im zürcherischen Recht (E. 2a).
Zulässigkeit aller Rügen gegenüber dem Nutzungsplan bei Anfechtung
des Genehmigungsentscheids. Voraussetzung der Erschöpfung des kantonalen
Instanzenzugs (E. 2b).
Bedingte Festsetzung eines Nutzungsplans.
Fehlende gesetzliche Grundlage für eine bedingte Zonenfestsetzung im
Recht des Kantons Appenzell A.Rh. (E. 3b). Verletzung der bundesrechtlichen
Pflicht zu einer umfassenden und abgestimmten Nutzungsplanung (Art. 2 und
Art. 14 ff. RPG) durch eine bedingte Zuweisung eines Grundstücks in eine
Nichtbauzone (E. 3c).
Sachverhalt
A.- Die R. AG ist Eigentümerin der Parzelle Nr. 1405 im Gebiet
"Obere Schwendi" in der Gemeinde Speicher. Der Zonenplan von 1972 wies
dieses über 21 000 m2 grosse Grundstück der Einfamilienhauszone zu. Wenig
später wurde für die Parzelle Nr. 1405 und das Nachbargrundstück Nr. 1406
ein Quartierplan festgesetzt, den der Regierungsrat am 2. Januar 1974
genehmigte. Mit der Zonenplanrevision von 1978 wurde die Parzelle
Nr. 1406 in die Reservezone umgeteilt, während die Parzelle Nr. 1405
in ihrem ganzen Umfang in der Bauzone verblieb. Am 27. November 1980
entliess die Direktion für Landwirtschaft und Forstwesen des Kantons
Appenzell A.Rh. das Grundstück Nr. 1405 aus der Unterstellung unter die
Landwirtschaftsgesetzgebung. Es blieb auch nach der Revision des Zonenplans
im Jahre 1983 der Bauzone zugeteilt.
Die R. AG reichte am 6. April 1984 ein Baugesuch zur Erstellung eines
Appenzellerhauses auf dem Grundstück Nr. 1405 ein. Die Baukommission
der Gemeinde Speicher sistierte darauf im Einverständnis mit der
Grundeigentümerin das Baugesuch, um eine Überarbeitung des Quartierplans
von 1974 vorzunehmen. Während der Arbeiten zur Revision des Quartierplans
reichten am 21. Dezember 1984 401 Personen beim Gemeinderat von Speicher
eine Initiative zur Überführung der Parzellen Nrn. 525, 526, 1405 und 1406
in die Zone "Übriges Gemeindegebiet" (sog. Auszonungsinitiative Obere
Schwendi) ein. In der darauffolgenden Urnenabstimmung vom 22. September
1985 nahmen die Stimmbürger die Initiative an. Aufgrund dieses
Abstimmungsergebnisses beschloss der Gemeinderat am 17. Oktober 1985
die Zuweisung der von der Initiative erfassten Parzellen in das übrige
Gemeindegebiet, und die Planänderung wurde anschliessend öffentlich
aufgelegt. Innert Frist erhob die R. AG erfolglos beim Gemeinderat
von Speicher Einsprache. Einen Rekurs gegen diesen Entscheid wies der
Regierungsrat des Kantons Appenzell A.Rh. am 13. Juni 1989 ab.
Die Stimmbürger von Speicher nahmen am 25. Februar 1990 in einer
Volksabstimmung die Teilzonenplanänderung "Obere Schwendi", welche die
Zuweisung der Parzellen Nrn. 525 bis 528 sowie 1405 und 1406 in das
übrige Gemeindegebiet zum Gegenstand hatte, mit deutlicher Mehrheit
an. Der Antrag des Gemeinderates von Speicher lautete wie folgt:
"Der Gemeinderat beantragt Ihnen, der Teilzonenplanänderung "Obere
Schwendi" sei vorbehältlich einer späteren Abstimmung über einen Kredit
für Kosten wegen eingetretener materieller Enteignung zuzustimmen."
Die Gemeinde Speicher ersuchte am 27. Dezember 1990 um
die regierungsrätliche Genehmigung der vom Volk angenommenen
Teilzonenplanänderung. Die R. AG hatte bereits am 27. Februar 1990
gegenüber dem Regierungsrat beantragt, die Genehmigung für die
Teilzonenplanänderung zu verweigern. Der Regierungsrat erteilte die
Genehmigung am 19. März 1991.
Die R. AG hat gegen den Rekursentscheid des Regierungsrats vom
13. Juni 1989 und gegen den Genehmigungsentscheid vom 19. März 1991 eine
staatsrechtliche Beschwerde beim Bundesgericht eingereicht. Sie stellt
den Antrag, es seien die angefochtenen Entscheide wegen Verletzung von
Art. 4 und 22ter BV aufzuheben.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 2
2.- Die vorliegende Beschwerde ist innert Frist im Anschluss
an den Genehmigungsentscheid des Regierungsrats vom 19. März 1991
erhoben worden. Gleichzeitig ficht die Beschwerdeführerin auch den
regierungsrätlichen Rekursentscheid vom 13. Juni 1989 und alle kommunalen
Entscheide an, die im Zusammenhang mit der Teilzonenplanänderung "Obere
Schwendi" ergangen sind. Zur Anfechtung dieser Entscheide ist die Frist
zur Erhebung einer staatsrechtlichen Beschwerde längst abgelaufen. Es
fragt sich daher, ob auf die Beschwerde eingetreten werden kann, soweit
diese zuletzt genannten Entscheide angefochten sind.
a) Nach Art. 84 Abs. 1 OG kann staatsrechtliche Beschwerde gegen
kantonale Erlasse und Verfügungen (Entscheide) erhoben werden. Ein solcher
anfechtbarer Hoheitsakt liegt nur vor, wenn dadurch die Rechtsstellung
des Bürgers in verbindlicher Weise festgelegt wird (vgl. BGE 113 Ia 234
f. E. 1).
Gemäss Art. 50 Abs. 3 des Gesetzes über die Einführung des
Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 28. April 1985 (EG zum RPG) treten
die kommunalen Nutzungspläne mit der Genehmigung durch den Regierungsrat
in Kraft. Die Verfahrensabschnitte, die der Genehmigung vorangehen
(Planauflage, Einsprache- und Beschwerdeverfahren, Urnenabstimmung)
sind lediglich Schritte auf dem Weg zur rechtsverbindlichen Festsetzung
eines Nutzungsplans (vgl. Art. 48, 49 und 50 Abs. 1 EG zum RPG). Bevor die
Genehmigung erfolgt ist, steht der Inhalt eines Nutzungsplans noch nicht
endgültig fest. Die Abweisung einer Beschwerde vor der Urnenabstimmung
und der Genehmigung könnte nicht ausschliessen, dass das Volk oder der
Regierungsrat die Festsetzung bzw. die Genehmigung des Nutzungsplans aus
anderen, im Beschwerdeentscheid nicht behandelten Gründen verweigern. Das
Bundesgericht hat daher entschieden, dass Beschwerden, die sich gegen
Rechtsmittelentscheide im Planauflageverfahren richten, bis zum Vorliegen
der Genehmigung sistiert werden bzw. dass auf solche Beschwerden nicht
eingetreten wird (Urteil vom 2. Juli 1986 in ZBl 89/1988 122; vgl. auch
BGE 116 Ia 226 E. 1e).
Es trifft zwar zu, dass das Bundesgericht auf staatsrechtliche
Beschwerden gegen Entscheide des Regierungsrats des Kantons Zürich über
die Festsetzung von Nutzungsplänen auch dann eintritt, wenn diese in
bezug auf die umstrittenen Parzellen noch nicht genehmigt ist. In diesen
Fällen findet jedoch das kantonale Rechtsmittelverfahren - im Gegensatz zur
Ordnung im Kanton Appenzell A.Rh. - nach der Planfestsetzung statt, und die
regierungsrätliche Genehmigung des Nutzungsplans liegt beim Entscheid über
die staatsrechtliche Beschwerde - ausser für die umstrittenen Parzellen -
vor. Bezüglich dieser letzteren wird allein in Anbetracht des noch hängigen
staatsrechtlichen Beschwerdeverfahrens mit der Genehmigung zugewartet, und
die an die Beurteilung der Beschwerde anschliessende Genehmigung ist eine
reine Formsache. Bei dieser besonderen Ordnung des zürcherischen Rechts
steht der Nutzungsplan nach dem Rechtsmittelverfahren des Regierungsrats
fest, weshalb auf eine daran anschliessende staatsrechtliche Beschwerde
trotz der noch fehlenden Genehmigung bezüglich der umstrittenen Grundstücke
eingetreten werden kann (vgl. auch das nicht publizierte Urteil vom
20. Dezember 1991 i.S. J. und T. B. c. Sarnen).
Demgegenüber ist die Ordnung des Rechtsmittel- und
Genehmigungsverfahrens im Kanton Appenzell A.Rh. wie erwähnt anders
ausgestaltet. Die Entscheide, die vor der Genehmigung eines kommunalen
Nutzungsplans durch den Regierungsrat ergehen, können mangels endgültigen
Charakters und der damit fehlenden definitiven Umschreibung der
Rechtsstellung des Einzelnen nicht mit staatsrechtlicher Beschwerde
angefochten werden. Die Beschwerdeführerin hat daher zu Recht bis zum
Vorliegen des Genehmigungsentscheids zugewartet und erst im Anschluss
daran eine staatsrechtliche Beschwerde ergriffen.
b) Nach Art. 86 OG ist die staatsrechtliche Beschwerde nur gegen
letztinstanzliche Entscheide zulässig. Ein Entscheid einer unteren Instanz
kann dabei mitangefochten werden, wenn entweder der letzten kantonalen
Instanz nicht sämtliche vor Bundesgericht erhobenen Rügen unterbreitet
werden konnten oder wenn solche Rügen zwar von der letzten kantonalen
Instanz beurteilt wurden, jedoch mit einer engeren Prüfungsbefugnis,
als sie dem Bundesgericht zusteht (BGE 115 Ia 414 E. 1; 114 Ia 311 E. 3a;
111 Ia 354).
Das Verfahren zur Festsetzung kommunaler Nutzungspläne
durchläuft im Kanton Appenzell A.Rh. mehrere aufeinanderfolgende
Verfahrensabschnitte. Das kantonale Rechtsmittelverfahren wird dabei
nach der öffentlichen Planauflage, aber vor der Planfestsetzung
durchgeführt. Die der Plangenehmigung durch den Regierungsrat
vorausgehenden Entscheide sind Teilschritte des Planerlassverfahrens. Es
fragt sich, ob sie in gleicher Weise zusammen mit dem Genehmigungsentscheid
mitangefochten werden können, wie dies nach der angeführten Rechtsprechung
in einem Rechtsmittelverfahren für unterinstanzliche Entscheide
zutrifft. Das ist zu verneinen. Die im Planungsverfahren vor der
Genehmigung ergehenden Entscheide haben wie erwähnt keinen endgültigen
Charakter. Vielmehr beurteilt die Genehmigungsbehörde nach Art. 50 Abs. 3
EG zum RPG einen kommunalen Nutzungsplan umfassend bezüglich der Einhaltung
der gesetzlichen Vorschriften und der übergeordneten Planung sowie der
Zweckmässigkeit. Im Anschluss an den Genehmigungsentscheid können deshalb
alle Rügen gegenüber dem Nutzungsplan erhoben werden, namentlich auch
solche, die bereits Gegenstand eines kantonalen Rechtsmittelverfahrens
bildeten. Für eine Mitanfechtung der dem Genehmigungsentscheid
vorangehenden Entscheide besteht daher kein praktisches Bedürfnis, da die
in diesem Zusammenhang behandelten Fragen - wie gesagt - im Anschluss
an den Genehmigungsentscheid mit staatsrechtlicher Beschwerde gerügt
werden können.
Soweit mit der staatsrechtlichen Beschwerde im Anschluss an den
Genehmigungsentscheid auch Rügen erhoben werden, die bereits im kantonalen
Rechtsmittelverfahren vor der Planfestsetzung vorgebracht werden konnten,
muss der kantonale Instanzenzug ausgeschöpft worden sein. Andernfalls
kann insoweit auf die staatsrechtliche Beschwerde gemäss Art. 86 Abs. 1 OG
nicht eingetreten werden (BGE 116 Ia 79 f.). Im vorliegenden Fall hat die
Beschwerdeführerin alle ihr zur Verfügung stehenden kantonalen Rechtsmittel
ergriffen, so dass auf sämtliche vorgebrachten Rügen einzutreten ist.
Erwägung 3
3.- Die Beschwerdeführerin macht geltend, der Teilzonenplan "Obere
Schwendi" sei vom Volk unter der Bedingung beschlossen worden, dass
die Stimmbürger später gegebenenfalls einem Kredit über eine allfällig
zu entrichtende Entschädigung aus materieller Enteignung zustimmen
würden. Das sei unzulässig, einerseits weil für eine solche bedingte
Nutzungsplanfestsetzung keine gesetzliche Grundlage bestehe, anderseits
weil Nutzungspläne von Bundesrechts wegen bedingungsfeindlich seien.
a) Zunächst ist zu prüfen, ob die Festsetzung des Teilzonenplans "Obere
Schwendi" unter einer Bedingung erfolgte, wie die Beschwerdeführerin
behauptet. Den Stimmbürgern wurde am 25. Februar 1990 die Frage
unterbreitet: "Wollen Sie der Teilzonenplanänderung "Obere Schwendi"
zustimmen?", also ohne einen Vorbehalt bezüglich der Finanzierbarkeit
dieser Massnahme. Aus den Abstimmungsunterlagen des Gemeinderats
Speicher ergibt sich jedoch, dass dieser die Zonenplanänderung dem Volk
nicht vorbehaltlos unterbreiten wollte. Vielmehr hielt er in seinen
Erläuterungen an die Stimmbürger fest, er gehe davon aus, dass die
Teilzonenplanänderung zu keinen Kosten führe. Falls diese Annahme nicht
zutreffen sollte, müsste den Stimmbürgern später noch ein entsprechendes
Kreditbegehren unterbreitet werden; wenn dieses abgelehnt würde, "verbliebe
das Land, welches nur gegen eine Bezahlung einer Entschädigung umgezont
werden könnte, in der angestammten Zone. Die Initiative und der heute
vorgelegte, abgeänderte Teilzonenplan blieben ohne Wirkung." Im Blick
auf diese völlig eindeutige Erläuterung ist davon auszugehen, dass
die Bürger ihren Entscheid unter der Annahme gefällt haben, dass der
Teilzonenplan ohne weiteres dahinfalle, wenn später der Kredit für eine
allfällige Enteignungsentschädigung verweigert werde, selbst wenn dies in
der Abstimmungsfrage nicht ausdrücklich erwähnt wurde. Immerhin enthielt
auch der gemeinderätliche Antrag zuhanden der Stimmbürger den fraglichen
Vorbehalt, indem dort die Zustimmung zur Teilzonenplanänderung empfohlen
wurde, "vorbehältlich einer späteren Abstimmung über einen Kredit für
Kosten wegen eingetretener materieller Enteignung". In der Duplik räumt
überdies auch der Regierungsrat ein, dass der Gemeinderat Speicher davon
ausgegangen sei, bei einer Nichtbewilligung des Kredits für eine allfällige
Enteignungsentschädigung sei der zur Abstimmung unterbreitete Teilzonenplan
automatisch aufgehoben. Die Teilzonenplanänderung "Obere Schwendi" ist
somit unter einer auflösenden Bedingung mit der Wirkung beschlossen worden,
dass die Zuweisung der Parzelle der Beschwerdeführerin in das übrige
Gemeindegebiet ohne weiteres unwirksam wird und die alte Ordnung (Zuweisung
zur Bauzone) wieder Geltung erlangt, wenn die Stimmbürger später einen
allenfalls nötigen Kredit für eine Enteignungsentschädigung verweigern.
b) Die Zuweisung eines Grundstücks in eine Nichtbauzone
begrenzt die Baumöglichkeiten des Eigentümers und stellt deshalb eine
Eigentumsbeschränkung dar. Solche Einschränkungen der Eigentumsgarantie
sind nur zulässig, wenn sie auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen,
im öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig sind (Art. 22ter
Abs. 2 BV; BGE 115 Ia 351 E. 3a, 385 E. 3; 113 Ia 447 f. E. 4).
Art. 24 und 36 EG zum RPG enthalten eine gesetzliche Grundlage für die
Einweisung von Grundstücken in die Zone "Übriges Gemeindegebiet". Diese
Bestimmungen beziehen sich auf eine unbedingte Festsetzung dieser
Zonenart. Für eine bedingte Zonenfestsetzung fehlt im kantonalen Recht
eine ausdrückliche gesetzliche Grundlage. Der vorliegend angebrachte
Vorbehalt der Teilzonenplanänderung "Obere Schwendi" hat zur Folge, dass
die Beschwerdeführerin bezüglich der Zuweisung ihres Grundstücks jedenfalls
für einen nicht unerheblichen Zeitraum im ungewissen ist. Dies bewirkt
für die Beschwerdeführerin eine zusätzliche Eigentumsbeschränkung. Sie
hat nämlich bis zum Entscheid über den Eintritt der beim Erlass des
Teilnutzungsplans "Obere Schwendi" angebrachten Bedingung die sich aus der
planerischen Ungewissheit ergebenden Nachteile zu tragen. Ein derartiger,
nicht unerheblicher zusätzlicher Eingriff in die Rechtsstellung des
Eigentümers bedarf einer ausdrücklichen gesetzlichen Grundlage. Da eine
solche im vorliegenden Fall fehlt, verletzt die vorliegende bedingte
Planfestsetzung Art. 22ter BV. Die staatsrechtliche Beschwerde ist daher
schon aus diesem Grund gutzuheissen, und der Genehmigungsentscheid des
Regierungsrats vom 19. März 1991 ist aufzuheben.
c) Es fragt sich zudem, ob selbst bei einer vorhandenen gesetzlichen
Grundlage im kantonalen Recht eine bedingte Festsetzung eines Nutzungsplans
mit der bundesrechtlichen Ordnung des Raumplanungsgesetzes vereinbar wäre.
Die Kantone und Gemeinden sind verpflichtet, die vom eidgenössischen
Raumplanungsgesetz vorgesehenen Nutzungspläne in dem ihnen dafür
gesetzten sachlichen und zeitlichen Rahmen zu erlassen (Art. 2 und Art. 14
ff. RPG; Art. 3 EG zum RPG). Sie haben insbesondere die Bauzonen nach
den Kriterien von Art. 15 RPG unter gleichzeitiger Berücksichtigung der
Planungsgrundsätze und aller übrigen tangierten Interessen festzusetzen
(vgl. BGE 117 Ia 307 E. 4b; 116 Ia 232; 114 Ia 368 f. E. 4). Die
Nutzungsplanung hat das ganze Planungsgebiet vollständig zu erfassen,
und sie soll aus einer Gesamtsicht heraus erfolgen (vgl. Art. 2, 3 und
14 RPG). Es ist mit der so verstandenen Planungspflicht nicht vereinbar,
wenn für einzelne Gebiete die Festsetzung einer Nutzungszone aufgeschoben
wird. Umgekehrt müssen die Zonen, in die das Planungsgebiet eingewiesen
wird, den bundesrechtlichen Anforderungen genügen. Es ist deshalb nicht
zulässig, dass einer Bauzone zugeteiltes Land erst nach der Durchführung
eines zusätzlichen Umzonungsverfahrens überbaut werden kann (BGE 115 Ia
341 E. 6a; 112 Ia 258 f. E. 2c).
Diese Ordnung schliesst es nicht aus, Ungewissheiten Rechnung zu
tragen, sofern diese planerisch begründet sind. So gestattet Art. 18
Abs. 2 RPG den Kantonen, Nutzungszonen zu schaffen für Gebiete, deren
Nutzung noch nicht bestimmt ist oder in denen eine bestimmte Nutzung
erst später zugelassen werden soll (vgl. BGE 115 Ia 341 E. 6a; 112
Ia 316 f.). Ferner können im Blick auf eine noch ungewisse Änderung
der planungsrechtlichen Festlegungen Planungszonen erlassen werden,
innerhalb deren alle Vorkehrungen untersagt sind, welche die künftige
Planung erschweren (Art. 27 RPG). Andere, nicht planerisch bedingte
Ungewissheiten rechtfertigen dagegen keinen Aufschub bei der Erfüllung der
Planungspflicht. Es liegt vielmehr gerade im Wesen der Planung, dass sie
in die - in manchen Punkten ungewisse - Zukunft hineinwirken und diese
lenkend mitgestalten soll. Diese Funktion kann nur eine verbindliche,
für den Grundeigentümer verlässliche Nutzungsplanung übernehmen.
Mit der dargelegten Pflicht zu einer umfassenden, abgestimmten und
für den Grundeigentümer verbindlichen Planung lässt sich eine bedingte
Festsetzung von Nutzungsplänen kaum vereinbaren. Ein Verstoss gegen die
bundesrechtliche Planungspflicht ist jedenfalls unter den vorliegenden
Umständen gegeben. Die Nichteinweisung eines Grundstücks von über 20
000 m2 wird von der Bedingung abhängig gemacht, dass gegebenenfalls die
Stimmbürger einem Kredit zur Bezahlung einer geschuldeten Entschädigung aus
materieller Enteignung zustimmen. Bei einer Verwirklichung der Bedingung
würde nachträglich ein erhebliches Landstück der Bauzone zugeteilt, und
der von der Gemeinde in den Abstimmungsunterlagen anerkannten Pflicht zur
Verkleinerung der Bauzone müsste durch die Auszonung bisher eingezonten
Baulands an einem anderen Ort nachgekommen werden. Mit dem Eintritt
der Bedingung allein wäre dieser Pflicht freilich noch keine Genüge
getan; es müsste dazu vielmehr erneut ein Verfahren zur Änderung des
Nutzungsplans eingeleitet werden, das wegen der dann nötigen Auszonung
von bisher eingezontem Bauland langwierig sein dürfte und ebenfalls eine
Entschädigungspflicht aus materieller Enteignung nach sich ziehen könnte.
Vom Eintritt der Bedingung an bis zu der durch sie nötig werdenden
Planänderung hätte die Gemeinde Speicher somit eine zu grosse,
den Grundsätzen des Bundesrechts nicht entsprechende Bauzone. Eine
Planungsmassnahme, die den Eintritt eines solchen Resultats zulässt,
steht im Widerspruch zu der bundesrechtlichen Pflicht zur Festsetzung
RPG-konformer Bauzonen. Die Regel von Art. 15 RPG, welche die Grösse
der Bauzone begrenzt, schliesst daher eine bedingte Festsetzung der
Bauzone jedenfalls dann aus, wenn diese bei Eintritt der Bedingung
den bundesrechtlichen Anforderungen nicht mehr genügt. Das ist hier
der Fall. Die bedingte Festsetzung des Teilzonenplans "Obere Schwendi"
wäre daher selbst dann unzulässig, wenn dafür im kantonalen Recht eine
gesetzliche Grundlage bestünde.
Das bedeutet freilich nicht, dass es den Gemeinden von vornherein
verwehrt wäre, Auszonungen baureifen Landes, für welche sie gemäss
einem formell rechtskräftigen Entscheid Entschädigung leisten müssen,
nachträglich wieder rückgängig zu machen. Dies muss jedoch auf dem Weg
der Planänderung geschehen und ist nur im Rahmen der vom Bundesrecht
aufgestellten Grundsätze zulässig (vgl. BGE 111 Ia 22 E. 2d). Die Gemeinden
haben für die Kosten, die die Festsetzung einer bundesrechtskonformen
Nutzungsplanung mit sich bringt, grundsätzlich ohne Vorbehalte aufzukommen,
soll nicht letztlich die ganze Planung in Frage gestellt werden. Eine
Ausnahme ist einzig in Fällen möglich, in denen die Leistung einer
Entschädigungssumme für eine materielle Enteignung eine Gemeinde in ihrem
finanziellen Gleichgewicht so stark träfe, dass eine notstandsähnliche
Situation einträte (BGE 107 Ia 245).
Entscheid:
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die staatsrechtliche Beschwerde wird gutgeheissen, soweit darauf
eingetreten werden kann, und der Genehmigungsentscheid des Regierungsrats
des Kantons Appenzell A.Rh. vom 19. März 1991 wird aufgehoben.