BGE 117 V 229
117 V 229
29. Sentenza del 24 luglio 1991 nella causa P. contro Cassa Pensioni
dei dipendenti dello Stato e Tribunale delle assicurazioni del Cantone
Ticino Regeste
Art. 13, 49 und 91 BVG; Art. 4 BV: Schutz der Pensionsansprüche von
Beamten bei Änderung der gesetzlichen Ordnung.
- Die finanziellen Ansprüche von Beamten werden nur dann zu
wohlerworbenen Rechten, wenn das Gesetz die Beziehungen ein für alle Mal
festlegt und von den Einwirkungen der gesetzlichen Entwicklung ausnimmt
oder wenn mit dem einzelnen Anstellungsverhältnis verbundene Zusicherungen
abgegeben werden. Soweit die erwähnten Ansprüche nicht wohlerworbene
Rechte darstellen, sind sie gegenüber Massnahmen des Gesetzgebers nach
Massgabe des Willkürverbots und des Gleichbehandlungsgebots geschützt
(Bestätigung der Rechtsprechung).
- Im Lichte dieser Grundsätze Prüfung der Ansprüche eines Beamten
auf vorzeitige Pensionierung, nachdem die gesetzliche Regelung seit
der Anstellung in einer für ihn ungünstigen Weise geändert worden ist,
indem die bisherigen alternativen Voraussetzungen des zurückgelegten
65. Altersjahres oder des vollendeten 40. Dienstjahres ersetzt worden
sind durch die kumulativen Voraussetzungen des 60. Altersjahres und von
30 Dienstjahren.
Sachverhalt
A.- Edgardo P., nato il 19 ottobre 1931, ha iniziato nel settembre
1950 la sua attività di docente, affiliato in questa veste alla Cassa
pensioni, allora esistente, del corpo insegnante, fusa poi, mediante legge
25 marzo 1957, con quella dei magistrati, dei funzionari, degli impiegati,
dei membri del corpo di gendarmeria e degli operai al servizio dello Stato.
Il 19 marzo 1990 l'interessato ha chiesto di essere posto al
beneficio del pensionamento anticipato a far tempo dal 1o settembre 1990,
prevalendosi delle norme della legge vigente nel 1950 che attribuiva
diritto al pensionamento a chi avesse prestato 40 anni di insegnamento o
avesse superato i 65 anni, ciò nel rispetto dei diritti acquisiti previsti
dalla legge ora in vigore. La Cassa pensioni, mediante decisione del 22
marzo 1990, ha respinto l'istanza argomentando che la legge applicabile
concedeva la facoltà di pretendere il pensionamento anticipato a chi,
cumulativamente, avesse adempiuto i presupposti di 60 anni di età e di
30 anni di servizio, in concreto realizzabili solo nell'ottobre 1991 al
compimento del 60o anno.
B.- Conformandosi ai rimedi di diritto indicati nell'atto della Cassa,
Edgardo P. ha adito il Tribunale delle assicurazioni del Cantone Ticino
con un ricorso. Ha argomentato di essere entrato in funzione quando la
legge concedeva il pensionamento dopo 40 anni di attività magistrale, con
una disposizione ripresa in seguito nella legge di fusione delle diverse
casse, e modificata solo in seguito, nel 1963, nel senso che i presupposti
alternativi vennero sostituiti da quelli cumulativi, per motivazioni che
non sarebbero valse a ledere i diritti acquisiti di chi era stato assunto
prima di quell'anno. Ha precisato che la determinazione litigiosa sarebbe
valsa, in certe ipotesi, a sancire disparità di trattamento nella misura
in cui insegnanti coetanei entrati alle dipendenze dello Stato pure nel
1950 e che avevano poi interrotto l'attività potevano comunque pretendere
il pensionamento anticipato con il raggiungimento del 60o anno, come lui,
o persino qualche mese prima di lui a seconda del mese in cui sono nati,
in quanto avessero contribuito per almeno 30 anni. Ha postulato pertanto
l'accoglimento delle sue domande, vale a dire il riconoscimento del suo
diritto al pensionamento anticipato dal settembre 1990.
Con giudizio 23 luglio 1990 il Tribunale delle assicurazioni del
Cantone Ticino, ritenuta l'istanza dell'assicurato una petizione,
l'ha respinta. I primi giudici, in sostanza, hanno argomentato che
non configurabile sarebbe stata la tutela di un diritto acquisito, né
ravvisabile sarebbe stata una violazione dell'art. 4 Cost.
C.- Edgardo P. interpone ricorso di diritto amministrativo a questa
Corte. Contesta il fondamento delle argomentazioni addotte dai primi
giudici, rivendicando comunque la tutela del suo diritto. A suo parere,
il pensionamento anticipato configura un diritto del lavoratore, mentre
la determinazione della Cassa costituirebbe un ulteriore sfruttamento,
in sostanza "l'espropriazione" di anni di vita, mediante un lavoro
"forzato". Se nel 1950 era giustificato il pensionamento a 59 anni,
altrettanto doveva valere nel 1990, quando si fosse ritenuta l'importanza
dei premi versati. Egli adduce di aver concluso un contratto, la cui
contropartita era la possibilità di andare in pensione dopo 40 anni di
servizio, qualsiasi fossero state le condizioni di salute. Se l'ammontare
dei premi può variare, non trattandosi di diritti acquisiti, la scadenza
pattuita sarebbe stata invece da rispettare. Ribadisce di pretendere
solo il riconoscimento al pensionamento dopo 40 anni di servizio, quando
si fosse ritenuto che nel 1950 i docenti erano patentati a 19 anni. La
fusione delle casse non avrebbe modificato i diritti acquisiti dai
docenti. Simili diritti del resto sarebbero stati assicurati nel 1963 al
momento dell'adozione delle nuove norme. Chiede pertanto, in accoglimento
del gravame, l'accertamento del suo diritto al pensionamento anticipato
nel settembre 1990 e la fissazione, se la decisione dovesse intervenire
dopo quella data, dell'importo del risarcimento dovutogli.
Queste tesi sono contrastate dalla Cassa, la quale propone la reiezione
del gravame. Da parte sua l'Ufficio federale delle assicurazioni sociali
rinuncia a determinarsi.
Auszug aus den Erwägungen:
Diritto:
Erwägung 1
1.- (Competenza del Tribunale federale delle assicurazioni)
Erwägung 2
2.- La Cassa ha qualificato l'atto litigioso del 22 marzo 1990 una
decisione ed ha indicato dei rimedi di diritto per i quali l'atto sarebbe
stato deferibile con ricorso al Tribunale delle assicurazioni del Cantone
Ticino. Il Tribunale federale delle assicurazioni, esaminando d'ufficio,
trattandosi di questione di diritto, le condizioni formali di validità e
regolarità della procedura amministrativa (DTF 116 V 202 consid. 1a e 338
consid. 2, 115 V 130 consid. 1 e 241 consid. 2b, 114 V 242 consid. 3a, 113
V 203 consid. 3d, 112 V 83 consid. 1 e 365 consid. 1a, 111 V 346 consid.
1a; GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2a ediz., pag. 73 cpv. 3 e
sentenze ivi citate) costata che rettamente l'autorità giudiziaria di
primo grado ha considerato costituire l'atto 22 marzo 1990 una semplice
determinazione e l'istanza dell'assicurato ad essa rivolta una petizione
(cfr. DTF 115 V 228 consid. 2).
Erwägung 3
3.- Giusta l'art. 22 della legge sulla Cassa pensioni del corpo
insegnante del Cantone Ticino del 12 ottobre 1936, gli assicurati che
avevano superato l'età di 60 anni e contavano almeno 40 anni di servizio
attivo potevano ritirarsi senza motivazione di salute percependo il
massimo di pensione.
La disposizione venne modificata nella legge del 5 settembre 1950,
nel senso che gli assicurati (uomini e donne) che avessero compiuto i
65 anni d'età oppure i 40 anni di servizio potevano chiedere di essere
collocati a riposo. La nuova norma entrò in vigore con effetto retroattivo
al 1o settembre 1946, rispettivamente al 1o gennaio 1948 (cfr. art. 2
cpv. 1 della suddetta legge modificante quella del 12 ottobre 1936,
nonché art. 67 del testo unico delle leggi sulla Cassa pensioni del corpo
insegnanti del Cantone Ticino del 17 ottobre 1950). Appare ora evidente
che la nuova regolamentazione abbia comportato una modificazione dei
criteri sul pensionamento dei docenti; in precedenza cumulativi (anni
di età e di servizio), essi divennero in seguito alternativi (età oppure
anni di servizio).
Il 25 marzo 1957 venne decretata la fusione della Cassa pensioni
dei magistrati, dei funzionari, degli impiegati, dei membri del corpo di
gendarmeria e degli operai al servizio dello Stato con quella del corpo
insegnante. La legge sulla Cassa pensioni dei dipendenti dello Stato,
pure del 25 marzo 1957, riprese all'art. 19 la disposizione in virtù
della quale gli assicurati che avessero compiuto o 65 anni oppure i 40
anni di servizio potessero chiedere di essere collocati a riposo.
La legge venne ulteriormente modificata il 9 luglio 1963, in
particolare con l'adozione dell'art. 40 cpv. 2, secondo cui l'assicurato
con almeno 40 anni di servizio effettivo e che avesse compiuto i 60
anni d'età poteva chiedere di essere collocato a riposo e ammesso al
beneficio della pensione. Con ciò il criterio alternativo venne nuovamente
sostituito da quello cumulativo. Questo criterio fu ripreso nell'art. 23
della legge 14 settembre 1976, per il quale l'assicurato con almeno 30
anni di servizio effettivo e che ha compiuto i 60 anni di età può chiedere
di essere collocato a riposo.
La stessa nuova legge all'art. 61 ha, con alcune inflessioni, precisato
che con la sua entrata in vigore i nuovi stipendi assicurati non potessero
essere inferiori a quelli validi in precedenza, disponendo in particolare
ai cpv. 2 e 3 quanto segue:
"I diritti acquisiti con le precedenti leggi sono mantenuti
integralmente; le prestazioni pagate anteriormente non sono
modificate con l'entrata in vigore della nuova legge. Esse
vengono rivalutate ... (cpv. 2).
Tutti gli eventi coperti dalla Cassa che si verificano
dopo l'entrata in vigore sono regolati secondo le nuove norme
di legge (cpv. 3)."
In sostanza si afferma quindi il principio secondo cui sarebbero stati
rispettati i diritti acquisiti in virtù delle precedenti legislazioni
nel tema delle prestazioni, mentre l'intervento dei rischi assicurati
sarebbe stato soggetto alle norme della nuova legge.
Erwägung 4
4.- In concreto se, come afferma il ricorrente, l'atto di nomina
ebbe luogo nel 1950, durante l'estate, e manifestamente l'entrata in
funzione si realizzò all'inizio dell'anno scolastico 1950/51, può essere
ammesso che egli si sia impiegato già ritenendo il testo dell'art. 22,
nella versione del 1950, non ancora adottato dal Parlamento cantonale;
sta in ogni modo di fatto che la disposizione, visto l'effetto retroattivo,
assunse comunque vigenza anche per il momento dell'assunzione.
Deve quindi essere esaminato se fosse stato da riconoscere al
ricorrente il diritto di pretendere il pensionamento nel momento in cui
alternativamente fossero ricorsi i presupposti del 65o anno di età oppure
del 40o anno di servizio, come stabilito dal diritto vigente all'epoca in
cui venne assunto, o invece se le successive disposizioni fossero valse
a modificare il contenuto delle sue pretese, in particolare se conformi
a diritto sono le disposizioni applicate dall'amministrazione della Cassa.
Anzitutto deve essere osservato che i cpv. 2 e 3 dell'art. 61 della
legge 14 settembre 1976 sono di evidente chiarezza, nel senso che i diritti
acquisiti sono mantenuti per le prestazioni assicurate, mentre alla nuova
legge sono sottoposti i rischi successivi. Né può essere affermato quindi
che nella sua determinazione l'amministrazione della Cassa abbia in modo
scorretto interpretato la norma.
Resta da accertare se la stessa norma violi il diritto federale,
segnatamente se disattenda il rispetto di diritti acquisiti o di altri
diritti prevalenti.
Erwägung 5
5.- a) Per quel che concerne la LPP, in materia di diritto a
prestazioni di vecchiaia la legge federale si limita ad affermare aver
diritto ad esse prestazioni gli uomini che hanno compiuto i 65 anni e
le donne che hanno compiuto i 62 anni, precisando che le disposizioni
regolamentari dell'istituto di previdenza possono stabilire, in deroga a
questo principio, che il diritto alle prestazioni sorga alla cessazione
dell'attività lucrativa (art. 13 cpv. 1 e 2 LPP). La legge medesima
dispone inoltre che essa non tocca i diritti acquisiti dagli assicurati
prima della sua entrata in vigore (art. 91 LPP).
b) Deve quindi essenzialmente essere esaminata la questione se il
disposto della legge cantonale non misconosca il rispetto di diritti
acquisiti.
Inizialmente la violazione di diritti acquisiti veniva di regola
considerata come una violazione del principio costituzionale della garanzia
della proprietà; in un secondo tempo simile violazione è stata esaminata
anzitutto al lume del principio della tutela della buona fede (KÄMPFER, Zur
Gesetzesbeständigkeit "wohlerworbener Rechte", Mélanges ZWAHLEN, pag. 357
seg.; KÖLZ, Das wohlerworbene Recht - immer noch aktuelles Grundrecht?,
RSJ 74/1978 pag. 89 segg.; GRISEL, Droit administratif suisse, pag. 256;
SALADIN, Verwaltungsprozessrecht und materielles Verwaltungsrecht, RDS
94/1975 II pag. 339 n. 83).
Secondo la più recente giurisprudenza del Tribunale federale, le
pretese pecuniarie dei funzionari non divengono diritti acquisiti. Il
rapporto di servizio, in quanto di diritto pubblico, è disciplinato dalla
relativa legislazione e segue, per quel che concerne i suoi aspetti
patrimoniali, l'evoluzione della legislazione medesima. Le pretese di
salario e quelle pensionistiche possono configurare diritti acquisiti
solo nella misura in cui la legge definisca i rapporti una volta per
tutte e li sottragga agli effetti dell'evoluzione della legge stessa,
oppure quando siano date garanzie in relazione con un singolo rapporto
d'impiego (DTF 107 Ia 194 consid. 3a, 106 Ia 166 consid. 1a, 101 Ia 445
consid. 2a; cfr. pure DTF 112 V 395 consid. 3d e sentenza del Tribunale
federale 30 settembre 1988 in re W., pubblicata in SZS 1989 pag. 313).
Nella fattispecie queste due ultime ipotesi non si sono verificate,
se non nella misura in cui l'art. 61 della legge cantonale al cpv. 2
vieta la modificazione delle prestazioni in precedenza erogate. Infatti,
in nessun testo della legge è ravvisabile una disposizione che stabilisca
l'immutabilità delle pretese dell'interessato, né il ricorrente ha tentato
di dimostrare che al momento dell'assunzione gli fosse stata attribuita
individualmente l'assicurazione che il suo diritto a pensione sarebbe
maturato in ogni modo al compimento del 40o anno di servizio e men che
meno che questa circostanza fosse stata il seguito di una particolare
pattuizione.
Poiché i diritti vantati dal ricorrente non rientrano nel novero
di quelli acquisiti, non si pone il problema se, ai sensi della
giurisprudenza, la loro modificazione sia possibile solo per atto
legislativo, di interesse pubblico e dietro pieno risarcimento (DTF
113 Ia 362 consid. 6b, 106 Ia 168), ciò a prescindere dal fatto, per
quel che concerne il risarcimento, che la richiesta sarebbe comunque
stata irricevibile perché in tutti i modi sulla stessa la Cassa non si
è pronunciata, né a titolo preventivo né in corso di vertenza.
c) Il Tribunale federale ha comunque soggiunto nella medesima suddetta
giurisprudenza che in quanto le pretese pecuniarie dei funzionari
non configurano dei diritti acquisiti, esse vanno tutelate qualora il
legislatore, modificando l'ordinamento, le leda in modo arbitrario o in
violazione del principio della parità di trattamento. Dall'art. 4 Cost. si
deduce direttamente essere escluso che simili diritti siano arbitrariamente
modificati, successivamente annullati o limitati nella loro sostanza e
che senza particolare giustificazione si intervenga unilateralmente nei
confronti di singoli beneficiari o di gruppi determinati (DTF 106 Ia 169
consid. 1c, 101 Ia 446 consid. 2a e sentenze ivi citate).
In queste ipotesi resta da esaminare se nella revisione legislativa del
1963 (quella mediante la quale vennero reintrodotti i criteri cumulativi,
irrilevante essendo ai fini del giudizio la modifica del 1976 che ha
abbreviato i termini di durata dell'impiego) sia ravvisabile arbitrio o
violazione del principio della parità di trattamento, con conseguenza di
particolari oneri per singoli titolari di diritti o gruppi degli stessi.
Ora, nel 1963 venne introdotto il principio del pensionamento
anticipato, per tutti i dipendenti dello Stato, irrilevante se docenti o
altri funzionari, sostituendo al criterio alternativo, 65 anni d'età oppure
40 anni di servizio, quello cumulativo dei 60 anni di età e dei 40 anni
di servizio (art. 40 della legge 9 luglio 1963). La modificazione ha, da
un lato, sfavorito i dipendenti che prima del 60o anno avessero compiuto
40 anni di servizio, ma, dall'altro, ha favorito quelli che avessero
prestato 40 anni di servizio tra il 60o e il 65o anno d'età. Dagli atti
legislativi risulta che il testo dell'art. 40 cpv. 2 era da interpretare
con riferimento all'art. 30 concernente i supplementi fissi. Lo Stato, con
la nuova regolamentazione, avrebbe assunto l'onere di versare pensione
e supplemento fisso a chi si fosse ritirato prima del 65o anno. In
sostanza, lo Stato avrebbe preso a carico il pagamento delle pensioni
e dei supplementi fissi sino al momento in cui il beneficiario avesse
maturato diritto alla rendita AVS (cfr. Messaggio 18 dicembre 1962 del
Consiglio di Stato al Gran Consiglio concernente la legge sulla Cassa
pensioni dei dipendenti dello Stato e dei docenti, Raccolta dei verbali
del Gran Consiglio, sessione ordinaria primaverile 1963, pag. 248). Solo
dopo quel momento sarebbe iniziato l'obbligo della Cassa. Con ciò sarebbe
stato alleggerito l'onere della Cassa medesima e nel contempo aumentato
quello dello Stato, in misura comunque relativa ritenuto che non avrebbe
dovuto pagare l'interesse sul capitale della Cassa ricevuto a titolo
di mutuo. Prestazioni in precedenza a carico in parte della Cassa e in
parte dello Stato sarebbero state assunte tutte da quest'ultimo. In tale
ambito la Commissione della gestione propose che il diritto al supplemento
fisso previsto dal 1o gennaio, rispettivamente dal 1o luglio, dopo il
pensionamento, valesse per i docenti dal 1o settembre (cfr. Rapporto 27
giugno 1963 della Commissione della gestione sul messaggio del Consiglio
di Stato 18 dicembre 1962, op.cit., pag. 285 segg.). Questa proposta è
stata fatta propria dal legislatore.
La modificazione pertanto trovava fondamento in considerazioni di
natura finanziaria, determinate dall'esigenza di stabilire l'equilibrio
tra le nuove prestazioni che lo Stato sarebbe stato chiamato a fornire
e gli eventuali vantaggi che gli sarebbero derivati. Il fatto poi che
una modificazione sia stata introdotta con specifico riferimento ai
docenti comprova che nessuno avesse inteso escludere detta categoria
dall'applicazione di una disposizione di carattere generale.
In sostanza le modificazioni legislative introdotte nel 1963, nella
misura in cui assise su considerazioni di natura finanziaria, hanno da
un lato limitato certi diritti per estenderne altri, in un confronto
di interessi che certo non può essere censurato di arbitrario, né di
violatore del principio di parità di trattamento.
Erwägung 6
6.- Dato quanto precede, a ragione i primi giudici hanno respinto la
petizione dell'assicurato.
Entscheid:
Per questi motivi,
il Tribunale federale delle assicurazioni pronuncia:
In quanto ricevibile, il ricorso di diritto amministrativo è respinto.