BGE 117 IB 64
117 Ib 64
11. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom
8. März 1991 i.S. Delfin Ugarte Centurion gegen Bezirksanwaltschaft Zürich
und Staatsanwaltschaft des Kantons Zürich sowie Juge d'instruction du
canton de Vaud und Tribunal d'accusation du Tribunal cantonal du canton
de Vaud (Verwaltungsgerichtsbeschwerde) Regeste
Internationale Rechtshilfe in Strafsachen. Notwendigkeit von Erhebungen
in mehreren Kantonen, Art. 80 IRSG; Prüfungsobliegenheiten nach Art.
78 und 79 IRSG, Heilung von allfälligen Mängeln des kantonalen Verfahrens;
Voraussetzungen der Rechtshilfeleistung, Art. 2 IRSG.
1. Der zwischen Paraguay und der Schweiz abgeschlossene
Auslieferungsvertrag ist teilweise auch für die Rechtshilfe im Sinne des
dritten Teils des IRSG anwendbar. Soweit eine staatsvertragliche Regelung
fehlt, gelangen das IRSG und die IRSV zur Anwendung (E. 2a).
2. Der vom BAP gestützt auf Art. 80 IRSG mit der Leitung des
Rechtshilfeverfahrens beauftragte Kanton alleine hat den Grundsatzentscheid
über die internationale Rechtshilfe für alle Betroffenen in allen durch das
ausländische Ersuchen berührten Kantonen zu fällen (E. 3). Somit hat der
"Leitkanton" die materielle Zulässigkeit der internationalen Rechtshilfe
zu prüfen (Art. 79 Abs. 1 IRSG), während es sich bei der dem BAP nach
Art. 78 Abs. 1 IRSG obliegenden Prüfung um eine blosse Vorprüfung handelt,
die im wesentlichen auf die Frage beschränkt ist, ob ein Ersuchen den
formellen Anforderungen entspricht oder ob seine Ausführung nicht sonstwie
offensichtlich unzulässig ist. In casu sind die zuständigen Behörden des
"Leitkantons" ihrer Prüfungs- und Begründungspflicht noch hinreichend
nachgekommen. Allfällige Mängel des vorinstanzlichen Verfahrens wären
vor Bundesgericht geheilt worden (E. 4).
3. Die grundsätzlichen Voraussetzungen der Rechtshilfeleistung sind
zu bejahen.
- Die Bestätigung nach Art. 76 lit. c IRSG/Art. 31 Abs. 2 IRSV wie
auch die Gegenrechtserklärung nach Art. 8 IRSG liegen vor (E. 2a und 5b).
- Die Erfordernisse nach Art. 28 IRSG sind erfüllt, wie auch
beidseitige Strafbarkeit gegeben ist (Art. 2 des zwischen Paraguay und
der Schweiz abgeschlossenen Vertrages, Art. 64 IRSG). Die Gegenstand des
Ersuchens bildenden, teilweise durch ehemalige Staatsorgane begangenen
Straftaten spielten sich zwar in einem gewissen politischen Umfeld ab,
doch handelt es sich dabei um gemeinrechtliche, rechtshilfefähige Delikte
(E. 5c).
- Die Darstellung im Begehren weist zwar darauf hin, dass der
ersuchende Richter nicht nur als Untersuchungsrichter amtet, sondern
hernach als erstinstanzlicher Strafrichter in derselben Angelegenheit
vorgesehen sein soll, was mit Art. 6 Ziff. 1 EMRK und Art. 58 Abs. 1
BV nicht zu vereinbaren ist. Dies hat aber nicht die grundsätzliche
Verweigerung der Rechtshilfe zur Folge. Vielmehr ist die Forderung
nach einem den betreffenden Bestimmungen entsprechenden Richter in
einen Vorbehalt aufzunehmen. Die Rechtshilfeleistung ist von der von den
zuständigen Behörden Paraguays abzugebenden Zusicherung abhängig zu machen,
dass dieser Vorbehalt eingehalten wird (E. 5f/g).
Sachverhalt
A.- Die Justizbehörden von Paraguay führen gegen verschiedene
juristische und natürliche Personen, darunter Alfredo Stroessner
Matiauda, ehemaliger Präsident von Paraguay, und Delfin Ugarte Centurión,
ehemaliger Industrie- und Handelsminister von Paraguay, ein Strafverfahren
insbesondere wegen Veruntreuung, Betrug, ungetreuer Geschäftsführung,
Urkundenfälschung sowie aktiver und passiver Bestechung. Im Rahmen dieser
Strafuntersuchung richtete der Juez de Primera Instancia von Asunción
am 14. August/1. September 1989 ein in spanischer Sprache abgefasstes
und französisch übersetztes Rechtshilfeersuchen an die schweizerischen
Behörden. Den genannten Personen wird u.a. zur Last gelegt, sie hätten
im Zusammenhang mit dem Ausbau einer Zementfabrik (Staatsbetrieb)
in Paraguay in den Jahren 1976-1988 durch eine panamaische, aber in
Lausanne domizilierte Gesellschaft X. fingierte Rechnungen ausstellen
lassen und sich die entsprechenden Beträge von insgesamt ca. § 11,6
Mio. unrechtmässig angeeignet. Zur Unterstützung der Strafuntersuchung
wird um Angaben über Beziehungen zu Schweizer Banken in Lausanne, Genf,
Zürich und Basel ersucht, welche die Firma X. bzw. die Beschuldigten in der
fraglichen Zeit im Zusammenhang mit den untersuchten Straftaten unterhalten
hatten. Die ersuchende Behörde sicherte der Schweiz formell Gegenrecht
zu und erklärte zudem, die herauszugebenden Beweismittel nicht in einem
politischen, militärischen oder fiskalischen Verfahren zu verwenden.
Das Bundesamt für Polizeiwesen (BAP) erachtete die Formerfordernisse
des IRSG und des zwischen der Republik Paraguay und der Schweiz
abgeschlossenen Auslieferungsvertrages vom 30. Juni 1906 (SR 0.353.963.2)
als erfüllt und gelangte zum Ergebnis, dass kein Grund bestehe,
die Rechtshilfeleistung als offensichtlich unzulässig zu erklären. In
Anbetracht dessen übermittelte es das Begehren am 13. Dezember 1989 an den
Untersuchungsrichter des Kantons Waadt und lud diesen ein, entsprechend
Art. 79 IRSG über die Zulässigkeit der Rechtshilfe zu entscheiden und
gegebenenfalls den Vollzug des Ersuchens zu veranlassen. Dabei erwog
es, dass die meisten der fraglichen Beweismittel im Kanton Waadt zu
erheben seien, weshalb es den betreffenden Untersuchungsrichter bat,
den Vollzug der Rechtshilfe auch für die Kantone Zürich, Basel und Genf
zu koordinieren, dies "conformément à l'art. 80 EIMP".
Mit Verfügung vom 5. Januar 1990 zog der Untersuchungsrichter
des Kantons Waadt in Betracht, dass das Ersuchen den massgebenden
Formvorschriften genüge, dass es sich bei den vom Begehren betroffenen
Personen um im paraguayischen Verfahren Beschuldigte bzw. jedenfalls
nicht um unbeteiligte Dritte handle, dass Strafbarkeit der in Frage
stehenden Delikte auch nach schweizerischem Recht gegeben sei (Art. 140,
148, 159, 251, 288, 315 und 316 StGB) und dass die fraglichen Tatbestände
ebenfalls in dem zwischen Paraguay und der Schweiz abgeschlossenen Abkommen
aufgeführt seien. Zudem erwog er, dass die verlangte Rechtshilfe weder
unverhältnismässig noch aus einem andern Grund (Art. 3 IRSG) unzulässig
sei. Gestützt darauf und in Anbetracht der von den paraguayischen
Behörden abgegebenen Gegenrechtserklärung ordnete er in Anwendung der
Art. 79 und 80 IRSG an, dem Ersuchen sei unter Beifügung des üblichen
Spezialitätsvorbehaltes zu entsprechen, und er lud die zuständigen
Behörden des eigenen Kantons sowie diejenigen der Kantone Zürich,
Basel-Stadt und Genf ein, die verlangten, je ihr Zuständigkeitsgebiet
betreffenden Rechtshilfemassnahmen zu treffen und deren Ergebnis ihm,
dem Untersuchungsrichter des Kantons Waadt, zu übermitteln.
Die Bezirksanwaltschaft Zürich nahm diese Einladung als interkantonales
Rechtshilfeersuchen entgegen. Sie erachtete alle Rechtshilfevoraussetzungen
als erfüllt und entsprach dem Ersuchen mit Verfügung vom 30. Januar
1990. Dabei wies sie zwei Banken in Zürich an, "von sämtlichen bestehenden
oder bereits saldierten Kundenverbindungen, welche auf eine der sechs
natürlichen oder juristischen Personen lauten oder an welchen diese formell
oder zumindest wirtschaftlich berechtigt erscheinen, sämtliche Unterlagen
wie im Rechtshilfeersuchen geschildert für den Zeitraum vom Juli 1979
bis heute in gut lesbarer Fotokopie herauszugeben". Zudem fügte sie
ihrer Anordnung den üblichen Spezialitätsvorbehalt bei. Am 28. Februar
bzw. 16. März 1990 wurden die bei den zwei Banken beschlagnahmten
Unterlagen dem Untersuchungsrichter des Kantons Waadt zugestellt.
Am 30. Januar 1990 erhob Delfin Ugarte Centurion Rekurs an die
Staatsanwaltschaft des Kantons Zürich mit dem Hauptantrag, die Verfügung
der Bezirksanwaltschaft Zürich sei aufzuheben; dem Rechtshilfeersuchen
sei nicht stattzugeben. Daneben stellte er mehrere Eventualanträge im
Hinblick auf eine Verbesserung des Ersuchens. Am 20. Juli 1990 entschied
die Staatsanwaltschaft, auf den Rekurs nicht einzutreten. Zur Begründung
führte sie im wesentlichen aus, angesichts des Umstandes, dass der Kanton
Waadt vom BAP in Anwendung von Art. 80 IRSG zum verfahrensleitenden Kanton
bestimmt worden sei und seinerseits den Kanton Zürich rechtshilfeweise
um Zustellung der in diesem Kanton zu erhebenden Beweismittel ersucht
habe, sei im Kanton Zürich keine eigenständige Prüfung der Anerkennung
der Rechtshilfepflicht im Verhältnis der Schweiz zu Paraguay vorzunehmen;
für die Rechtshilfeleistung an den Kanton Waadt seien lediglich die Regeln
gemäss Art. 352-355 StGB massgebend.
Nach Vornahme der verlangten Massnahmen in den Kantonen Zürich, Waadt,
Genf und Basel-Stadt übermittelte der Untersuchungsrichter des Kantons
Waadt dem BAP am 3. April 1990 die erhobenen Beweismittel. Am 14. August
1990 orientierte der Untersuchungsrichter das BAP zudem darüber, dass
Delfin Ugarte Centurion gegen die Rechtshilfeverfügung Rekurs an die
Anklagekammer des Kantonsgerichts des Kantons Waadt erhoben und in Aussicht
gestellt habe, bis vor Bundesgericht zu gehen; mit der Herausgabe der
erhobenen Unterlagen sei daher bis zum rechtskräftigen Entscheid über die
Rechtshilfeleistung zuzuwarten (Art. 21 Abs. 4 IRSG). Bereits am 4. April
1990 hatte das BAP erklärt, die Rechtshilfeakten bis zur rechtskräftigen
Rekurserledigung zurückzubehalten.
Die Anklagekammer des Kantonsgerichts des Kantons Waadt
ihrerseits erwog mit Entscheid vom 8. Oktober 1990, dass das BAP das
Rechtshilfeersuchen als zulässig erachtet und der waadtländische
Untersuchungsrichter die verlangten Massnahmen gestützt auf die
von seiten des BAP erfolgte Delegation lediglich noch zu vollziehen
gehabt habe (Art. 16 Abs. 1 IRSG). Der Rekurs könnte somit einzig die
Vollzugsmodalitäten betreffen, was indes nicht der Fall sei, da einzig
die Zulässigkeit der Rechtshilfe selber bestritten sei. Auf den Rekurs sei
daher an sich nicht einzutreten, doch erweise sich dieser bei materieller
Prüfung ohnehin als unbegründet.
Gegen den Nichteintretensentscheid der Staatsanwaltschaft des
Kantons Zürich vom 20. Juli 1990 erhob Delfin Ugarte Centurion am
22. August 1990 Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht, mit
der er im wesentlichen beantragte, der Entscheid sei aufzuheben; die
Staatsanwaltschaft sei anzuweisen, auf seinen Rekurs einzutreten. Am
8. November 1990 erhob er ebenfalls gegen den vom 8. Oktober 1990
datierten Entscheid der Anklagekammer des Kantonsgerichts und gegen
die vorangegangene, ihm am 3. April 1990 durch die Bezirksanwaltschaft
Zürich zur Kenntnis gebrachte Verfügung des Untersuchungsrichters
des Kantons Waadt vom 5. Januar 1990 Verwaltungsgerichtsbeschwerde an
das Bundesgericht, mit der er im wesentlichen beantragte, auch diese
Entscheide seien aufzuheben; dem paraguayischen Rechtshilfeersuchen sei
nicht stattzugeben.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 2
2.- a) Die Republik Paraguay und die Schweiz haben am 30. Juni 1906
einen Auslieferungsvertrag abgeschlossen (SR 0.353.963.2). Namentlich
dessen Art. 16, auf den (u.a.) sich das Ersuchen denn auch abstützt,
betrifft ebenfalls die "andere" oder "kleine" Rechtshilfe im Sinne
des dritten Teiles des IRSG, sofern - wie im vorliegenden Fall - ein
Strafverfahren für Delikte in Frage steht, wie sie in Art. 2 des Abkommens
aufgelistet sind. Diese Bestimmung des Art. 16 regelt allerdings einzig die
grundsätzliche Pflicht zur "kleinen" Rechtshilfe bei Strafverfahren wegen
Delikten im Sinne von Art. 2 des Übereinkommens. Im weiteren richtet sich
daher die Beurteilung eines paraguayischen Gesuchs um "kleine" Rechtshilfe
nach dem internen Recht der Schweiz, d.h. nach dem Bundesgesetz über die
internationale Rechtshilfe in Strafsachen vom 20. März 1981 (IRSG, SR
351.1) und der dazugehörenden Ausführungsverordnung vom 24. Februar 1982
(IRSV, SR 351.11; vgl. Art. 1 Abs. 1 IRSG).
Nach Art. 8 Abs. 1 IRSG wird einem Rechtshilfeersuchen in der Regel
nur dann entsprochen, wenn der ersuchende Staat Gegenrecht gewährt
(s. hiezu BGE 110 Ib 176 E. 3 und 109 Ib 168 E. 5). Dieses Gegenrecht
ist durch den genannten Vertrag dem Grundsatze nach gewährleistet und
von den paraguayischen Behörden mit dem vorliegenden Ersuchen formell
zugesichert worden.
b) aa) Beim angefochtenen Entscheid der Staatsanwaltschaft des Kantons
Zürich handelt es sich um einen solchen einer letztinstanzlichen kantonalen
Behörde (§ 402 ff. StPO/ZH), ebenso bei demjenigen der Anklagekammer
des Kantonsgerichts des Kantons Waadt (Art. 294 ff. StPO/VD). Die beiden
Verwaltungsgerichtsbeschwerden sind daher zulässig (Art. 16 und 25 IRSG
in Verbindung mit Art. 98 lit. g OG), soweit sie gegen diese Entscheide
gerichtet sind.
Allerdings richtet sich die Beschwerde gegen den Entscheid der
Anklagekammer des Kantonsgerichts des Kantons Waadt auch gegen die
erstinstanzliche, dem Beschwerdeführer nach seinen Angaben am 3. April
1990 zur Kenntnis gebrachte Rechtshilfeverfügung des Untersuchungsrichters
des Kantons Waadt vom 5. Januar 1990. Diese Verfügung war zwar - trotz der
Regelung des Art. 22 IRSG - nicht mit einer Rechtsmittelbelehrung versehen;
indem der Beschwerdeführer sie dennoch rechtzeitig bei der Anklagekammer
anfechten konnte, schadete ihm das Fehlen der Rechtsmittelbelehrung
nicht, so dass der betreffende Mangel weder Nichtigkeit noch Ungültigkeit
der Verfügung zur Folge hatte (s. BGE 113 Ib 267 E. 4a und 102 Ib 92
ff., nicht publ. E. 8 von BGE 115 Ib 68 ff.). Man kann sich fragen,
ob im Falle der Aufhebung des oberinstanzlichen Entscheides auch die
Verfügung des Untersuchungsrichters hinfällig würde (wobei dann die
daraus entstehenden Folgen für die Verfahren in den übrigen Kantonen
abzuklären wären) und ob deswegen sowie mangels Letztinstanzlichkeit
(s. Art. 25 IRSG) und im übrigen wegen Verspätung (s. Art. 106 OG sowie
BGE 102 Ib 92 ff., 98 Ib 125 und 96 I 692) auf die Beschwerde insoweit
nicht einzutreten sei (s. BGE 113 Ib 265 E. 3b, 104 Ib 270 E. 1, zudem
nicht publ. Urteile des Bundesgerichts vom 8. Oktober 1990 i.S. W.,
vom 24. Januar 1990 i.S. S.-Anstalt und vom 4. Januar 1988 i.S. A.). In
Anbetracht der nachfolgenden Erwägungen kann die Frage indes offenbleiben.
bb) Der Beschwerdeführer ist Inhaber von Bankkonten, über welche
die ersuchenden Behörden Auskünfte verlangen. Er wird durch die auch
hinsichtlich seiner Konten angeordnete Aktenedition, welche wegen der
damit verbundenen Aufhebung des Bankgeheimnisses einer Zwangsmassnahme
gleichkommt, persönlich betroffen und ist daher bereits aus diesem Grunde
zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde legitimiert (Art. 21 Abs. 3 IRSG;
s. BGE 116 Ib 108 ff., insb. 110 E. 2a/aa). Wird mit dem BAP und der
Staatsanwaltschaft des Kantons Zürich angenommen, dass bei Anwendung
von Art. 80 IRSG die Möglichkeit zur Anfechtung der grundsätzlichen
Zulässigkeit der internationalen Rechtshilfe einzig in dem mit der
Leitung der Erledigung des Rechtshilfeersuchens betrauten Kanton besteht
(s. in diesem Zusammenhang nachf. E. 3), so muss die Legitimation zur
Anfechtung des Grundsatzentscheides der Rechtsmittelinstanz des leitenden
Kantons selbst dann gegeben sein, wenn persönliche Betroffenheit schon
nur in einem der Kantone gegeben ist, welche die Rechtshilfemassnahmen im
konkreten Fall zu vollziehen haben. Verhielte es sich nicht so, so würde
es dem nicht im leitenden, sondern einzig in einem andern Kanton durch die
Rechtshilfemassnahmen persönlich Betroffenen verwehrt, seine materiellen
Rügen gegen die Zulässigkeit der Rechtshilfe durch die oberste Instanz
beurteilen lassen zu können (Art. 25 Abs. 1 IRSG). Soweit im übrigen in
einem Rechtshilfeverfahren nicht die Verletzung von ausländischem Recht
(Art. 25 Abs. 4 IRSG), Bundes- und damit auch Staatsvertragsrecht (Art. 25
Abs. 1 IRSG in Verbindung mit Art. 104 lit. a OG, BGE 113 Ib 273 f.) oder
kantonalem Ausführungsrecht zu bundesrechtlichen Bestimmungen, sondern
unabhängig davon einzig die Verletzung selbständigen kantonalen Rechts
gerügt würde, das in keinem Sachzusammenhang zu Bundesrecht steht, stünde
hiefür als Bundesrechtsmittel nicht die Verwaltungsgerichtsbeschwerde,
sondern die staatsrechtliche Beschwerde offen (s. BGE 116 Ib 8 ff., nicht
publ. Urteil des Bundesgerichts vom 12. November 1990 i.S. C. und Mitb.,
zudem - als Fälle interkantonaler Rechtshilfe, die keine Beziehung zu
internationaler Rechtshilfe hatten - nicht publ. Urteile des Bundesgerichts
vom 27. April 1989 i.S. U. AG und Mitb., vom 10. April 1989 i.S. D.,
vom 6. Oktober 1988 i.S. D., vom 22. April 1988 i.S. H., vom 18. November
1987 i.S. U. AG und Mitb. sowie H. und Mitb.), so dass diesfalls die
Legitimations- und übrigen Prozessvoraussetzungen nach den für diese
Beschwerde geltenden Bestimmungen zu prüfen wären. Im vorliegenden Fall
wird allerdings keine Verletzung (selbständigen oder unselbständigen)
kantonalen Rechts geltend gemacht.
Somit ist der Beschwerdeführer bereits aus den dargelegten Gründen zur
Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen den Entscheid der Staatsanwaltschaft
des Kantons Zürich und denjenigen der Anklagekammer des Kantonsgerichts
des Kantons Waadt befugt. Weitere Aspekte im Zusammenhang mit der Frage
der Legitimation - ob sie mit Bezug auf das zürcherische Verfahren
allenfalls schon aufgrund des Umstandes zu bejahen ist, dass die
Staatsanwaltschaft als kantonale Rechtsmittelinstanz wie ausgeführt
einen Nichteintretensentscheid gefällt hat (vgl. BGE 116 Ib 109 E. 1b
mit Hinweisen), und ob das alternative Erfordernis des Art. 21 Abs. 3
IRSG, dass der Beschuldigte im ausländischen Verfahren in seinen dortigen
Verteidigungsrechten beeinträchtigt sein könnte (s. in diesem Zusammenhang
BGE 116 Ib 109 ff. E. 2, insb. 112 E. 2b mit Hinweisen), erfüllt ist -
brauchen daher hier nicht erörtert zu werden.
cc) Auch die übrigen Prozessvoraussetzungen sind erfüllt. Auf die
Beschwerden ist daher wie ausgeführt grundsätzlich einzutreten, soweit
sich nachfolgend nicht Einschränkungen ergeben.
c) Das Bundesgericht ist aufgrund von Art. 25 Abs. 6 IRSG, der
als Spezialbestimmung der allgemeinen Vorschrift von Art. 114 Abs. 1
OG vorgeht, nicht an die Begehren der Parteien gebunden (BGE 113 Ib
266 E. 3d). Es hat daher die Möglichkeit, den angefochtenen Entscheid
gegebenenfalls zugunsten oder auch zuungunsten des Beschwerdeführers zu
ändern (BGE 112 Ib 585 f. E. 3). Als Rechtsmittelinstanz überprüft es die
bei ihm im Verwaltungsgerichtsverfahren erhobenen Rügen grundsätzlich mit
freier Kognition (s. etwa BGE 113 Ib 181 E. 7a, 109 Ib 167 E. 4). Da es
aber in Rechtshilfesachen nicht Aufsichtsbehörde ist, darf die Prüfung des
angefochtenen Entscheides den Rahmen des Streitgegenstandes nicht sprengen
(BGE 112 Ib 585 f. E. 3, nicht publ. E. 1a von BGE 115 Ib 517 ff.).
Erwägung 3
3.- a) Mit der Beschwerde gegen den Nichteintretensentscheid der
Staatsanwaltschaft des Kantons Zürich wird im wesentlichen geltend gemacht,
dass der Wortlaut von Art. 80 IRSG und die Gesetzesmaterialien dazu,
die vergleichsweise Konsultation des Bundesgesetzes zum Staatsvertrag
mit den USA über gegenseitige Rechtshilfe (BG-RVUS, SR 351.93) sowie
die Literatur zur genannten Bestimmung und schliesslich die fehlende
gesetzliche Grundlage für interkantonale Rechtshilfe in Verwaltungssachen
klar zeigten, dass der Gesetzgeber mit Art. 80 IRSG dem BAP lediglich
die Möglichkeit habe eröffnen wollen, einen einzelnen Kanton mit
der Koordination der eigentlichen Vollzugshandlungen in verschiedenen
Kantonen zu betrauen. Indem die Vorinstanz der Bezirksanwaltschaft Zürich
im vorliegenden Fall die Kompetenz abspreche, über die grundsätzliche
Zulässigkeit der Rechtshilfe zu entscheiden, und indem sie diese
Kompetenz ausschliesslich den Behörden des Kantons Waadt zuspreche,
verletze sie Art. 80 IRSG. Gemäss dieser Bestimmung könne das BAP
die zuständige Behörde eines Kantons mit der Leitung der Erhebungen
beauftragen, sofern die Erledigung eines Ersuchens solche Erhebungen in
mehreren Kantonen erfordere. Da der Anwendungsbereich von Art. 80 IRSG
sich lediglich auf die "zweite Phase", d.h. auf die Vollzugsphase eines
Rechtshilfeersuchens, beschränke, könne Art. 80 IRSG nichts daran ändern,
dass jeder vom Rechtshilfeersuchen betroffene Kanton in der "ersten Phase"
selber über die Zulässigkeit der Rechtshilfe entscheiden müsse. Die
vom BAP bestätigte Auffassung der Vorinstanz setze voraus, dass der
mit der Leitung des Verfahrens beauftragte Kanton von den weiteren,
vom Ersuchen betroffenen Kantonen Rechtshilfe in Verwaltungssachen
beanspruchen könne. Da sich jedoch die Bestimmung des Art. 80 IRSG nur auf
die Vollzugsphase eines internationalen Rechtshilfeverfahrens beziehe,
in der ausschliesslich das in Strafsachen massgebende Verfahrensrecht
zur Anwendung gelange (Art. 12 Satz 2 IRSG), sei auszuschliessen, dass
Art. 80 IRSG als Grundlage für die Rechtshilfe für dieses spezielle
Gebiet des Verwaltungsrechts anzuerkennen sei. Da es aber auch an
einer generellen Norm mangle, welche die Kantone verpflichten würde,
untereinander Rechtshilfe in Verwaltungssachen zu gewähren, könne die von
der Vorinstanz und vom BAP vertretene Auffassung nicht zutreffen, weil
eine mit der Leitung der ersten Phase des Verfahrens betraute kantonale
Behörde die für einen Grundsatzentscheid bezüglich Rechtshilfepflicht
zwingend notwendige interkantonale Rechtshilfe in Verwaltungssachen nicht
beanspruchen könnte. Der Gesetzgeber habe nicht "einfachheitshalber" für
die interkantonale Rechtshilfe in Verwaltungssachen auf die Bestimmung der
strafrechtlichen interkantonalen Rechtshilfe verwiesen. Mit dem Hinweis
auf Art. 352-355 StGB in Art. 80 IRSG habe er - ebenso wie in Art. 3
Abs. 2 BG-RVUS - lediglich die beim Vollzug relevante interkantonale
Rechtshilfe in Strafsachen angesprochen. Der "Leitkanton" gemäss
Art. 80 IRSG habe dieselbe Funktion und Kompetenz wie der "Leitkanton"
gemäss Art. 3 Abs. 2 BG-RVUS. Die Aufteilung der Funktionen zwischen
der Zentralstelle (also dem BAP) und dem "Leitkanton" gemäss BG-RVUS
sei klar. Auch dort könne nicht gesagt werden, dass durch die genannte
Bestimmung des BG-RVUS noch ein Kanton als zusätzliche administrative
Stufe eingeschaltet worden sei. Insgesamt sei somit festzustellen, dass
das von der Staatsanwaltschaft des Kantons Zürich im Zusammenhang mit
Art. 80 IRSG vorgeschlagene Verfahren vom heute geltenden Gesetz nicht
gedeckt und daher die dagegen erhobene Beschwerde gutzuheissen sei.
Die Bezirksanwaltschaft Zürich erklärt in ihrer im Verlaufe des
bundesgerichtlichen Verfahrens zuhanden der Staatsanwaltschaft erstatteten
Vernehmlassung, sie habe bis anhin jeweils einen selbständigen Entscheid
über die Zulässigkeit der Rechtshilfe getroffen, auch wenn das BAP einen
andern Kanton mit der Leitung gemäss Art. 80 IRSG beauftragt habe. Die
Fälle, in denen sich mehrere Kantone mit demselben Rechtshilfeverfahren
befassen müssten, seien häufig. Jedoch habe das BAP bisher nur selten von
der genannten Bestimmung Gebrauch gemacht. Die Erfahrung habe gezeigt,
dass immer wieder widersprüchliche Entscheide gefällt würden, was heisse,
dass der eine Kanton die Rechtshilfe umfassend gewähre, während ein
anderer Kanton sie einschränke oder gar ablehne. Unbefriedigend sei
auch, dass ein Rechtshilfebetroffener, der sich gegen die Gewährung
der Rechtshilfe wehren wolle, in mehreren Kantonen das entsprechende
Rechtsmittel einlegen müsse. Dies sei nicht nur prozessunökonomisch,
sondern führe für den Betroffenen auch zu enormen Kosten.
Die Staatsanwaltschaft des Kantons Zürich hält dafür, der
Beschwerdeführer versuche auf unzulässige Weise darzulegen, die in
Art. 80 IRSG vorgesehene Koordination der Rechtshilfe durch einen
vom BAP beauftragten Kanton könne sich nur auf die prozessualen
Vollzugshandlungen und nicht auch auf den verwaltungsrechtlichen Teil des
Rechtshilfeentscheides beziehen. Die Regelung gemäss Art. 80 IRSG könne
wohl nichts anderes als eine Vereinfachung des Rechtshilfeverfahrens
bezwecken und damit unterschiedliche oder gar einander widersprechende
kantonale Entscheide verhindern helfen. Jedenfalls sei eine andere ratio
legis kaum vorstellbar. Die Koordinationsfunktion des "Leitkantons" könne
aber nur in den Bereichen zum Tragen kommen, in welchen die Kantone
gleiches Recht anzuwenden hätten, nämlich im verwaltungsrechtlichen
Bereich und damit bei den Entscheiden über die Zulässigkeit der
internationalen Rechtshilfeleistung und die Weiterleitung der gesammelten
Erkenntnisse. Hier habe der "Leitkanton" zu entscheiden, während er
dies bei der Beweissammlung im strafprozessualen Bereich aufgrund der
unterschiedlichen kantonalen Prozessordnungen nicht könne.
Das BAP erachtet die von der Staatsanwaltschaft vertretene Auffassung
im Ergebnis als zutreffend. Art. 80 Satz 2 IRSG (in Verbindung mit
Art. 352-355 StGB) verbiete es einem nicht mit der Leitung der Erledigung
eines Ersuchens beauftragten Kanton, einen Grundsatzentscheid über die
Zulässigkeit der Rechtshilfe zu fällen. In Anbetracht dessen sei es bei
enger Auslegung des Wortlauts von Satz 1 der genannten Bestimmung möglich,
dass es einem Betroffenen in einem nicht mit der Leitung betrauten Kanton
verwehrt sei, den Entscheid über die grundsätzliche Zulässigkeit der
Rechtshilfe anzufechten. Dem müsse - dem Geist des IRSG entsprechend
- in dem Sinn Abhilfe geschaffen werden, dass einem Betroffenen die
Möglichkeit offenstehen müsse, den Zulässigkeitsentscheid bei der
zuständigen Behörde des mit der Leitung beauftragten Kantons anfechten
zu können. Werde die Frage ausschliesslich mittels ausdehnender Auslegung
gelöst, so sei dieses Resultat zwingend. Entsprechend sei der Entscheid,
die Kompetenz der Prüfung der Zulässigkeit der Rechtshilfe ausschliesslich
den Behörden des vom BAP in Anwendung von Art. 80 IRSG mit der Leitung der
Ausführung des paraguayischen Rechtshilfeersuchens beauftragten Kantons
Waadt zuzuerkennen, nicht zu beanstanden.
b) aa) Das BAP hat gemäss Art. 78 Abs. 1 IRSG zu prüfen, ob
ein Rechtshilfeersuchen den formellen Anforderungen dieses Gesetzes
entspricht, und leitet es an die zuständige kantonale Behörde weiter,
wenn die Rechtshilfe nicht offensichtlich unzulässig erscheint. Nach
Art. 79 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 16 Abs. 1 IRSG entscheiden die
kantonalen Behörden über die Zulässigkeit der Rechtshilfe sowie über
die Fragen des zwischenstaatlichen Verfahrens und über den Vollzug eines
Ersuchens um Rechtshilfe im Sinne des dritten Teils des IRSG, soweit dafür
nicht ausschliesslich eine Bundesbehörde zuständig ist. Erfordert die
Erledigung eines Ersuchens Erhebungen in mehreren Kantonen, so kann das
BAP in Anwendung von Art. 80 IRSG die zuständige Behörde eines dieser
Kantone mit der Leitung beauftragen; die Art. 352-355 StGB gelten
dabei sinngemäss. Wenn das IRSG nichts anderes bestimmt, wenden die
Bundesverwaltungsbehörden das Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVG) und die
kantonalen Behörden die für sie geltenden Vorschriften sinngemäss an;
für Prozesshandlungen gilt das in Strafsachen massgebende Verfahrensrecht
(Art. 12 IRSG).
Bei der nach Art. 78 Abs. 1 IRSG dem BAP obliegenden Prüfung
handelt es sich um eine blosse Vorprüfung. Diese beschränkt sich im
wesentlichen auf die Frage, ob ein Ersuchen den formellen Anforderungen
entspricht, d.h. insbesondere darauf, ob die Sachverhaltsdarstellung nicht
offensichtlich ungenügend ist oder ob die Ausführung eines Ersuchens nicht
sonstwie - namentlich wegen eines Verweigerungsgrundes (s. Art. 3 IRSG oder
etwa die entsprechenden Bestimmungen gemäss Art. 2 und 3 des Europäischen
Übereinkommens über die Rechtshilfe in Strafsachen vom 20. April 1959
(EÜR, SR 0.351.1) bzw. Art. 3 des Staatsvertrages mit den USA vom
25. Mai 1973 (RVUS, SR 0.351.933.6)) - offensichtlich unzulässig ist
(s. Botschaft des Bundesrates zum IRSG, BBl 1976 II 485; CURT MARKEES,
SJK 423c, S. 23 f.). Demgegenüber sind die Aufgaben des BAP bzw. der
Zentralstelle im Rahmen des Rechtshilfeverkehrs mit den USA um einiges
weiter gefasst als nach Art. 78 IRSG, wie das Bundesgericht im Entscheid
110 Ib 90 dargelegt hat (s. auch LIONEL FREI, SJK 67a, S. 55). Weil die
beiden miteinander konfrontierten Rechtssysteme der Schweiz und der USA
äusserst verschieden sind, obliegt im Rahmen des Rechtshilfeverkehrs
mit den USA dem BAP bzw. der Zentralstelle der Entscheid darüber, ob
die Rechtshilfe an die USA grundsätzlich zulässig ist (s. insbesondere
Art. 5 und 16 BG-RVUS, Art. 28 ff. RVUS; BGE 110 Ib 90; vgl. zudem
Botschaft des Bundesrates zum BG-RVUS, BBl 1974 II 633, und FREI, aaO,
S. 55). Im Rahmen des schlechthin oder subsidiär nach dem dritten Teil
des IRSG abzuwickelnden Rechtshilfeverkehrs wird diese Aufgabe der
Prüfung der materiellen Zulässigkeit eines Ersuchens grundsätzlich den
kantonalen Behörden zugewiesen (Art. 79 Abs. 1 IRSG; s. MARKEES, aaO,
S. 24 f.), dies unter Vorbehalt der ausschliesslichen Zuständigkeit
einer Bundesbehörde (s. Art. 17 und Art. 78 Abs. 3 IRSG). Bei dieser
Aufgabe handelt es sich somit um einen Teil der den Kantonen nach Art.
79 Abs. 1 IRSG obliegenden Ausführung eines Ersuchens, soweit diese nach
dem Gesagten nicht im Sinne einer blossen Vorprüfung dem BAP zusteht. Wird
in der bundesrätlichen Botschaft zu Art. 75 und 76 des Gesetzesentwurfs
(= Art. 78 und 79 des auf den 1. Januar 1983 in Kraft gesetzten IRSG)
festgehalten, dass die (damalige) Polizeiabteilung (also das heutige BAP)
nur zu prüfen hat, "ob die Ausführung des Ersuchens nicht offensichtlich
unzulässig ist" (BBl 1976 II 485), so weist diese Formulierung darauf
hin, dass mit der weiteren, den Kantonen obliegenden Ausführung eben
auch die Prüfung der materiellen Zulässigkeit der Rechtshilfe verbunden
ist. Soweit schliesslich in der mit dem Entwurf (Art. 77) praktisch
wörtlich übereinstimmenden Bestimmung des Art. 80 IRSG von "Erledigung"
eines Ersuchens unter der Leitung eines einzelnen Kantons die Rede
ist, ist damit laut Botschaft wiederum die "Leitung der Ausführung" von
Ersuchen gemeint, die Erhebungen in mehreren Kantonen erfordern (BBl 1976
II 485), also nicht bloss die "Leitung dieser Erhebungen" selber. Entwurf
Art. 77 wurde von den Eidgenössischen Räten diskussionslos als Art. 80
IRSG angenommen (Amtl. Bull. S 1977 633 und N 1979 854). Die spärliche
Literatur zu dieser Bestimmung beschränkt sich im wesentlichen auf die
Wiedergabe des Gesetzeswortlautes (s. MARKEES, aaO, S. 26; vgl. zudem
WERNER DE CAPITANI, Internationale Rechtshilfe, ZSR 100/1981, S. 427,
und Wegleitung des BAP zur internationalen Rechtshilfe in Strafsachen,
Fassung vom 1. Juli 1990, S. 8). Zu der sich hier stellenden Frage der
Auslegung von Art. 80 IRSG fehlt bis anhin eine Rechtsprechung (das nicht
veröffentlichte Urteil des Bundesgerichts vom 1. Juli 1987 i.S. Marcos
hat in E. 4 auch nur den Wortlaut des Gesetzestextes wiedergegeben und
daraus den Schluss gezogen, dass das BAP koordinierend eingreifen kann).
Jedenfalls auf die aufgezeigte Regelung des IRSG bezogen steht somit
nicht zum vornherein fest, weshalb die "Leitung" gemäss Art. 80 IRSG dem
eindeutigen Zweck dieser Bestimmung entsprechend, das Rechtshilfeverfahren
zu vereinfachen bzw. zu beschleunigen und zudem widersprüchliche
Entscheide der kantonalen Behörden zu verhindern, nicht ebenfalls die
Prüfung der materiellen Zulässigkeit der international zu leistenden
Rechtshilfe umfassen soll. Der Beschwerdeführer lehnt allerdings eine
derartige Auslegung von Art. 80 IRSG unter Hinweis auf die weiteren
Materialien ab. Der bereits im Bericht der Expertenkommission für
ein Bundesgesetz über internationale Rechtshilfe in Strafsachen vom
4. November 1972 und dann in der bundesrätlichen Botschaft verwendete
"Ausführung eines Ersuchens" entspreche demjenigen des Art. 16 Abs.
1 IRSG und lasse eindeutig den Willen des Gesetzgebers erkennen, "nämlich
dass eine vom BAP eingesetzte kantonale Behörde lediglich die Koordination
der eigentlichen Rechtshilfehandlungen innerhalb mehrerer Kantone soll
vornehmen können". Dies werde insbesondere auch durch die praktisch mit
Art. 80 IRSG übereinstimmende Regelung gemäss Art. 3 BG-RVUS bestätigt.
Abgesehen davon, dass die vorstehend wiedergegebene mögliche Auslegung
von Art. 80 IRSG keinen Widerspruch zu Art. 16 Abs. 1 IRSG hervorruft,
ist festzustellen, dass der vom Beschwerdeführer gezogene Analogieschluss
zum Verfahren gemäss BG-RVUS fehl geht. Zwar ist nicht zu verkennen,
dass die Vorbereitungsarbeiten für beide Gesetze praktisch parallel
liefen und dass sich im BG-RVUS in Art. 3 Abs. 2 Satz 2 eine mit der
Bestimmung des Art. 80 IRSG durchaus vergleichbare Regelung findet, wie
der Beschwerdeführer zutreffend festhält. Auch gemäss der Regelung des
BG-RVUS kann ein einzelner Kanton mit der Leitung beauftragt werden,
wenn in mehr als einem Kanton Erhebungen erforderlich werden, wobei
wiederum die Art. 352-355 StGB sinngemäss anwendbar sind. Doch übersieht
der Beschwerdeführer, dass sich die Regelung gemäss BG-RVUS insoweit
grundlegend von derjenigen des IRSG unterscheidet, als sich dort das
kantonale Verfahren auf die Anwendung des Prozessrechts beschränkt,
während alle verwaltungsrechtlichen Entscheide ausdrücklich durch die
Zentralstelle des Bundes getroffen werden. Die Verfahrensleitung durch
den von der Zentralstelle gestützt auf Art. 3 Abs. 2 BG-RVUS bezeichneten
Kanton kann nicht mehr beinhalten, als dem kantonalen Recht ohnehin
zugewiesen wird. Beim Verfahren nach IRSG schliesst die Zuweisung eben -
im Gegensatz zum Verfahren nach BG-RVUS - die verwaltungsrechtlichen
Entscheide mit ein, indem wie dargelegt den kantonalen Behörden (von
hier nicht zutreffenden Ausnahmen abgesehen) die Aufgabe der Prüfung der
grundsätzlichen Zulässigkeit der internationalen Rechtshilfe obliegt.
Dies erhellt, dass die für die einzelnen Bestimmungen verwendeten
Begriffe der "Erledigung" bzw. der "Ausführung" an sich zwar durchaus
vergleichbar sind, aber dennoch nicht durchwegs identisch sein
müssen oder sein können, auch wenn sie durch die beiden Gesetze und
die Materialien dazu nicht ausdrücklich auseinandergehalten werden;
der jeweilige Gehalt der Begriffe im Einzelfall ergibt sich letztlich
erst auch in Berücksichtigung der konkreten, zwischen BG-RVUS und IRSG
aber - wie ausgeführt - unterschiedlichen Regelung der Befugnisse des
Bundesamtes und der kantonalen Behörden. Abgesehen davon ist ganz allgemein
festzustellen, dass die Begriffe der "Erledigung" bzw. der "Ausführung" von
Rechtshilfeersuchen weit gefasst sind und schon von ihrem Wortsinn her alle
Vorkehren umfassen, die (eben je nach der der einzelnen Behörde zustehenden
Kompetenz) der Behandlung eines Ersuchens dienen können. Diese beginnt
nach der bereits skizzierten Kompetenzordnung für die Rechtshilfe nach
dem dritten Teil des IRSG mit der Entgegennahme und der Vorprüfung durch
das BAP, führt zum Zulässigkeitsentscheid der angesprochenen kantonalen
Behörde, zur Anordnung innerkantonaler Vollzugsmassnahmen, zum kantonalen
Entscheid über die Weiterleitung der sichergestellten Beweismittel an den
ersuchenden Staat und endet in der Regel mit dem Vollzug der Weiterleitung
durch das BAP. Von den genannten - somit entgegen der Darstellung des
Beschwerdeführers nicht nur zwei, sondern drei - Phasen des kantonalen
Verfahrens ist nur die mittlere strafprozessualer Natur, während die
Entscheide über Zulässigkeit und Weiterleitung verwaltungsrechtlichen
Charakter tragen. Dies schliesst jedoch nicht aus, dass alle drei Phasen
in einer Verfügung vereinigt werden können.
bb) Anderseits ist festzustellen, dass die nach Art. 80 IRSG
sinngemäss anwendbare Regelung der Art. 352-355 StGB für die interkantonale
Rechtshilfe keine Bestimmungen enthält, nach welchen der interkantonal
um Rechtshilfe ersuchte Kanton sich materiell mit dem vom ersuchenden
Kanton geführten Verfahren zu befassen hätte. Vielmehr hat er sich
(abgesehen von dem hier nicht in Frage stehenden Ausnahmefall von Art. 352
Abs. 2 StGB) darauf zu beschränken, die Prozesshandlungen, um welche er
ersucht wird, unter Beachtung der Regeln seines eigenen Verfahrensrechts
durchzuführen. Interkantonale Rechtshilfe ist somit zu gewähren, ohne
dass - wie dies bei der internationalen Rechtshilfe üblich ist - in einem
formellen Verfahren und unter Beteiligung der Betroffenen zuerst die
Voraussetzungen für die Rechtshilfeleistung überprüft werden. Selbst eine
vorfrageweise Prüfung von Fragen materieller Natur (z.B. ob oder wie der
dem Ersuchen zugrundeliegende Sachverhalt strafrechtlich zu qualifizieren
sei) ist der um interkantonale Rechtshilfe ersuchten Behörde verwehrt (BGE
79 IV 183, 68 IV 95; STEFAN TRECHSEL, Schweizerisches Strafgesetzbuch,
Kurzkommentar, N 2 zu Art. 352). Einzig kann gegenüber dieser Behörde
die Verletzung des massgebenden örtlichen Strafverfahrensrechts und in
diesem Zusammenhang die Verletzung von Verfassungs- bzw. Konventionsrecht
gerügt werden (s. etwa BGE 105 Ib 214 ff. und 86 IV 140 E. 2a, zudem nicht
publ. Urteile des Bundesgerichts vom 27. April 1989 i.S. U. AG und Mitb.,
vom 10. April 1989 i.S. D., vom 6. Oktober 1988 i.S. D., vom 22. April 1988
i.S. H., vom 18. November 1987 i.S. U. AG und Mitb. sowie H. und Mitb.).
Verhält es sich aber so, so ist mit dem BAP zu folgern, dass die
auch im Rahmen von Art. 80 IRSG mittels interkantonaler Rechtshilfe
ersuchte Behörde das an sie gerichtete Ersuchen des vom BAP bezeichneten
"Leitkantons" zu vollziehen hat, ohne sich darum kümmern zu müssen
bzw. kümmern zu dürfen, ob das zugrundeliegende internationale
Rechtshilfeersuchen die gesetzlichen oder vertraglichen Voraussetzungen
zu erfüllen vermöge.
Nichts anderes ergibt sich für die Regelung des Art. 3 Abs. 2 BG-RVUS:
Auch der nach dieser Bestimmung ersuchte Kanton hat nur gerade den
Vollzug durchzuführen, da die Prüfung der Rechtshilfevoraussetzungen im
Rahmen des Verkehrs mit den USA - wie ausgeführt - ausschliesslich der
Zentralstelle obliegt (s. insbesondere Art. 5 und 16 BG-RVUS, Art. 28
ff. RVUS; vorstehende lit. aa). Soweit der Beschwerdeführer die genannte
Prüfungskompetenz dem interkantonal ersuchten Kanton zuschreiben will,
vermag ihm somit der Vergleich der Regelung gemäss Art. 3 Abs. 2 BG-RVUS
mit derjenigen gemäss Art. 80 IRSG wiederum nicht zu helfen.
cc) Nach dem Gesagten ist aber auch der Einwand der fehlenden
gesetzlichen Grundlage für interkantonale Rechtshilfe in Verwaltungssachen
nicht stichhaltig: Bei der internationalen Rechtshilfe in Strafsachen im
weitesten Sinne handelt es sich jedenfalls nach bisheriger Auffassung
der Sache nach um Verwaltungsrecht (s. Botschaft zum IRSG, BBl 1976 II
456 ff., und MARKEES, aaO, SJK 421a, S. 16 ff.; BGE 116 Ib 191, 111 Ib
134 E. 3b). Soweit die Bestimmung des Art. 80 IRSG hiefür unter Hinweis
auf die "sinngemässe" Anwendung von Art. 352 ff. StGB Regeln für eine
interkantonale Zusammenarbeit vorsieht, ist sie als hinreichende Grundlage
für die Rechtshilfe für diesen besonderen Bereich des Verwaltungsrechts
anzuerkennen.
c) aa) Demnach ergibt sich zunächst, dass die Behörden eines im Rahmen
von Art. 80 IRSG bloss interkantonal um Rechtshilfe ersuchten Kantons zu
Entscheidungen, die über die blosse Anwendung des für sie massgebenden
Verfahrensrechts hinausgehen, nicht befugt sind (oben lit. b/bb).
bb) Somit verbleibt die Frage zu beantworten, ob und allenfalls wie die
in einem solchen Kanton Betroffenen dennoch ihre schützenswerten Interessen
geltend machen können. Folgt man den Argumenten des Beschwerdeführers,
so scheint es im Rahmen von Art. 80 IRSG nicht vorgesehen und nach
seiner Auffassung damit ausgeschlossen zu sein, dass der mit der Leitung
beauftragte Kanton den Grundsatzentscheid auch für die andern Kantone
treffen könnte. Wäre dem tatsächlich so, so würde für einen Betroffenen
in einem interkantonal ersuchten Kanton hinsichtlich der Frage der
materiellen Voraussetzungen der zu leistenden internationalen Rechtshilfe
überhaupt keine Beschwerdemöglichkeit bestehen, was nach der allgemeinen
Rechtsmittelfreundlichkeit des IRSG systemwidrig wäre.
Auch wenn die Erarbeitung des IRSG erst vor rund einem Jahrzehnt
erfolgte, so hat sich doch in der Zwischenzeit gezeigt, dass der damals als
oberste Priorität empfundene Rechtsschutz nicht losgelöst von den übrigen
Zielsetzungen des IRSG betrachtet werden kann. Bei der Auslegung ist
daher nicht einzig den historischen Aspekten Rechnung zu tragen, sondern
ebenso den weiteren Zielsetzungen, wie sie sich heute darstellen. Aus
der heutigen Sicht sind diese Zielsetzungen des IRSG vor allem auch darin
zu sehen, dem ersuchenden Staat bei erfüllten Voraussetzungen effizient
und rasch Rechtshilfe zu gewähren (s. etwa BGE 115 Ib 524 E. 4a), wobei
die berechtigten Interessen der Betroffenen dennoch den ihnen zustehenden
Schutz geniessen sollen. Dabei gilt es zu bedenken, dass die internationale
Rechtshilfe in Strafsachen grundsätzlich Bundessache ist, was sich daraus
ergibt, dass der Bund auf diesem Gebiete legiferiert und internationale
Verträge und Konventionen eingeht. Es ist deshalb angebracht, bei
Mehrdeutigkeit oder Gesetzeslücken eine Interpretation anzustreben,
welche den staatsvertraglichen Verpflichtungen nicht zuwiderläuft und die
Entscheide in Fällen internationaler Rechtshilfe nicht als widersprüchlich
erscheinen lässt.
In Berücksichtigung all dieser Umstände drängt sich eine ausdehnende
Interpretation von Art. 80 IRSG auf, wie sie oben skizziert worden ist
(b/aa+cc). Wie ausgeführt, verwehren jedenfalls der Wortlaut dieser
Bestimmung in Verbindung mit den Materialien dazu sowie die aufgezeigte
Kompetenzordnung des IRSG eine derartige Auslegung nicht. Vielmehr
überwiegen die Gründe, die für die Annahme sprechen, dass die "Leitung"
gemäss Art. 80 IRSG dem eindeutigen Zweck dieser Bestimmung entsprechend,
das Rechtshilfeverfahren zu vereinfachen bzw. zu beschleunigen und zudem
widersprüchliche Entscheide der kantonalen Behörden zu verhindern, auch die
Prüfung der Voraussetzungen der international zu leistenden Rechtshilfe
umfassen soll. Dabei ist festzustellen, dass die Koordinationsfunktion
des "Leitkantons" natürlich nur in den Bereichen zum Tragen kommen
kann, in welchen die Kantone gleiches Recht anzuwenden haben, eben
im verwaltungsrechtlichen Bereich und damit bei den Entscheiden über
die grundsätzliche Zulässigkeit der Leistung der internationalen
Rechtshilfe und die Weiterleitung der gesammelten Erkenntnisse. Hier
hat der "Leitkanton" zu entscheiden; bei der blossen Beweissammlung im
strafprozessualen Bereich kann er dies nicht, weil hier die anderen, von
ihm anzusprechenden Kantone das für sie massgebende eigene Prozessrecht
anzuwenden haben.
Der in Art. 80 IRSG verwendete Begriff der "Leitung" eines
Rechtshilfeverfahrens ist somit den genannten Zielsetzungen dieser
Bestimmung und überhaupt der internationalen Rechtshilfe entsprechend
dahingehend zu verstehen, dass dem interkantonal ersuchten Kanton jene
(verwaltungsrechtlichen) Entscheide obliegen, die zwar nach Bundesrecht
zu ergehen haben, jedoch den kantonalen Behörden vorbehalten sind. Diese
Verfahrensleitung kann sich damit nicht lediglich in einer Delegation
der sonst vom BAP wahrgenommenen Funktion einer blossen Aktenleitung
erschöpfen, weil sonst keine wirkliche Koordination erfolgen würde. Auch
kann es nicht der Sinn der Bestimmung des Art. 80 IRSG sein, zusätzlich
zum BAP noch einen Kanton als weitere administrative Stufe einzuschalten.
cc) Die Variante, entgegen der nach Art. 80 IRSG sinngemäss
anwendbaren Regelung der interkantonalen Rechtshilfe jeden beteiligten
Kanton selbständig über Grundsatzfragen entscheiden zu lassen, hätte die
erwähnten Probleme widersprüchlicher Entscheide zur Folge und würde wenn
nötig auf eine nachträgliche Koordination mittels Entscheidungen des
Bundesgerichts hinauslaufen.
Anderseits würde sich die weitere Lösungsmöglichkeit, den
Grundsatzentscheid auch im Rahmen des IRSG - wie beim Rechtshilfeverkehr
mit den USA - bereits durch eine Bundesstelle (am ehesten wohl durch
das BAP) fällen zu lassen, zu sehr vom System des heute geltenden IRSG
entfernen. Eine solche Lösung wäre allenfalls de lege ferenda näher
zu überdenken. Sie hätte allerdings zur Folge, dass den Betroffenen
gegenüber der heutigen Regelung hinsichtlich der Anfechtbarkeit des
Grundsatzentscheides eine Instanz verlorenginge.
Einzig die aufgezeigte Lösung, wonach der gestützt auf Art. 80
IRSG mit der Leitung beauftragte Kanton den Grundsatzentscheid über
die internationale Rechtshilfe für alle Betroffenen in allen durch
das ausländische Ersuchen "berührten" Kantonen fällt, löst nicht
nur das Problem widersprüchlicher Entscheide, sondern wahrt zudem
vollumfänglich die Rechtsmittelmöglichkeiten der Betroffenen. Diese
verfügen mit der skizzierten Lösung insgesamt über die übliche Anzahl
von Instanzen. Da es um die Anwendung von Bundesrecht geht, hat der
Ort, an dem darüber entschieden wird, auf das Ergebnis keinen Einfluss.
Selbst wenn es sich mit der Zeit abzeichnen würde, dass in einem Kanton
generell abweichende Entscheide zu erwarten wären, liessen sich derartige
Unterschiede mittels Verwaltungsgerichtsbeschwerde durch das BAP wieder
ausgleichen (Art. 25 Abs. 3 und 6 IRSG). Der einzige konkrete Nachteil,
den die sich nach dem Ausgeführten ergebende Lösung für einen Betroffenen
haben könnte, liegt allenfalls darin, dass die Wahrung seiner Interessen
unter Umständen gewisse zusätzliche praktische Schwierigkeiten etwa bei
der Auswahl eines Rechtsbeistandes aufwerfen könnte, wenn er z.B. als im
interkantonal ersuchten Kanton Betroffener einen Anwalt auch im (allenfalls
anderssprachigen) "Leitkanton" mit seiner Vertretung beauftragen müsste
(wobei allerdings festzustellen ist, dass viele der Betroffenen sich
ohnehin im Ausland befinden und sich auch in Fällen, die ohne Anwendung von
Art. 80 IRSG mehrere Kantone betreffen, veranlasst sehen können, in jedem
dieser Kantone einen Anwalt beizuziehen). Dem ist indes entgegenzuhalten,
dass der Rechtsschutz der Betroffenen wegen der sich bundesrechtlich
ergebenden Führung des Rechtshilfeverfahrens durch den "Leitkanton" gemäss
Art. 80 IRSG nicht erschwert werden soll. Dies muss namentlich für die
Sprache und beispielsweise auch in bezug auf ein eventuelles Anwaltsmonopol
gelten. Entsprechend hat der leitende Kanton insbesondere auch allfällige
Eingaben zu behandeln, die in einer Sprache verfasst sind, die in dem
durch den "Leitkanton" ersuchten Vollzugskanton als Amtssprache gilt (vgl.
auch Art. 28 Abs. 5 IRSG, zudem nicht publ. Urteil des Bundesgerichts
vom 24. Juli 1990 i.S. K. N., E. 1a mit Hinweis auf VPB 33 Nr. 9 S. 26
f.). Im übrigen ist zu bemerken, dass der Bundesgesetzgeber die vorstehend
aufgezeigte Regelung der interkantonalen Rechtshilfe auch in bezug
auf schweizerische Strafverfahren aufgestellt hat (Art. 352-355 StGB);
bleibt der Rechtsschutz der Betroffenen bei der sich nach dem Gesagten
ergebenden Auslegung bzw. Anwendung von Art. 80 IRSG ungeschmälert, so
ist nicht einzusehen, wieso gerade im internationalen Rechtshilfebereich,
in dem die Betroffenen ohnehin regelmässig in irgendeiner Weise einen
internationalen Bezug aufweisen, der landesinterne Gerichtsstand für
sich alleine stärker geschützt werden soll. Hinzu kommt, dass es auch
im Interesse der Betroffenen selber liegt, wenn sie den Entscheid über
die grundsätzliche Zulässigkeit der internationalen Rechtshilfe nur im
"Leitkanton" und nicht in sämtlichen an der Beweissammlung beteiligten
Kantonen anfechten müssen. Dass das für die Betroffenen auch kostenmässige
Vorteile mit sich bringt, liegt auf der Hand. Schliesslich entspricht
die aufgezeigte Lösung den auch in andern Rechtsgebieten - namentlich
im Umweltschutz- und Raumplanungsrecht - vorzufindenden Bestrebungen,
Verfahren zu koordinieren, zu vereinheitlichen, um so eine koordinierte
Rechtsanwendung ermöglichen und Widersprüche vermeiden zu können (s. BGE
116 Ib 50 ff. mit Hinweisen).
d) Mit der gegen den Nichteintretensentscheid der Staatsanwaltschaft
des Kantons Zürich erhobenen Beschwerde ist einzig die Verletzung von
Art. 80 IRSG gerügt worden. Die Rüge erweist sich nach dem Ausgeführten
als unbegründet, weshalb die Beschwerde gegen den betreffenden Entscheid
abzuweisen ist.
Erwägung 4
4.- Mit seiner Beschwerde gegen den Entscheid der Anklagekammer des
Kantonsgerichts des Kantons Waadt macht der Beschwerdeführer zunächst
geltend, die Anklagekammer als obere kantonale Instanz habe zu Unrecht
angenommen, das Ersuchen sei von den zuständigen Behörden des Kantons
Waadt gestützt auf Art. 16 Abs. 1 IRSG nur noch zu vollziehen gewesen,
nachdem das BAP die materiellen Rechtshilfevoraussetzungen bereits als
erfüllt erachtet habe. Entsprechend habe die Anklagekammer auch zu Unrecht
festgestellt, die vom Beschwerdeführer im kantonalen Rekursverfahren
erhobenen Einwände, wonach die materiellen Voraussetzungen zur
Rechtshilfeleistung nicht erfüllt seien, seien an sich unzulässig.
Insoweit ist dem Beschwerdeführer beizupflichten. Wie ausgeführt,
handelt es sich bei der dem BAP nach Art. 78 Abs. 1 IRSG obliegenden
Prüfung, wie sie hier in Frage steht, um eine blosse Vorprüfung, dies
im Unterschied zur Regelung gemäss BG-RVUS, gemäss der ihm bzw. der
Zentralstelle für den Rechtshilfeverkehr mit den USA der Entscheid darüber
zusteht, ob die Rechtshilfe grundsätzlich zulässig ist (s. vorstehende
E. 3b/aa; BGE 110 Ib 90). Die Vorprüfung nach Art. 78 Abs. 1 IRSG ist im
wesentlichen auf die Frage beschränkt, ob ein Ersuchen den formellen
Anforderungen entspricht oder ob seine Ausführung nicht sonstwie
offensichtlich unzulässig ist. Die Prüfung der materiellen Zulässigkeit
eines Ersuchens wird im Rahmen des schlechthin oder subsidiär nach dem
dritten Teil des IRSG abzuwickelnden Rechtshilfeverkehrs grundsätzlich
den kantonalen Behörden zugewiesen (Art. 79 Abs. 1 IRSG), dies unter
Vorbehalt der ausschliesslichen Zuständigkeit einer Bundesbehörde (s.
Art. 17 und Art. 78 Abs. 3 IRSG). Als vom BAP in Anwendung von Art. 80
IRSG mit der Leitung der Ausführung des vorliegenden paraguayischen
Rechtshilfeersuchens beauftragter Kanton oblag somit dem Kanton Waadt und
damit der Anklagekammer als kantonaler Rechtsmittelinstanz die Aufgabe,
die zuvor vom kantonalen Untersuchungsrichter als erfüllt erachteten
Voraussetzungen der zu leistenden internationalen Rechtshilfe auf den vom
Beschwerdeführer erhobenen Rekurs hin materiell zu prüfen (vorstehende
E. 3). Sie hat daher zu Unrecht festgestellt, die gegen die verfügte
internationale Rechtshilfeleistung gerichteten Rügen des Beschwerdeführers
seien aus den genannten Gründen an sich nicht zu prüfen.
Nun hat es die Anklagekammer aber nicht bei dieser Feststellung
bewenden lassen. Vielmehr hat sie - wenn auch nur mit wenigen Sätzen
- erwogen, bei materieller Prüfung seien die Voraussetzungen zur
Leistung der von Paraguay verlangten Rechtshilfe erfüllt und daher die
dagegen gerichteten Rügen unbegründet. Entsprechend hat sie nicht einen
Nichteintretensentscheid gefällt, sondern den Rekurs abgewiesen, soweit
auf ihn eingetreten werden konnte.
Soweit nun der Beschwerdeführer zwar nicht ausdrücklich, aber doch
sinngemäss seinen Anspruch auf rechtliches Gehör und allenfalls die sich
für eine urteilende Behörde aus Art. 4 BV ergebende Begründungspflicht
als verletzt rügt, ist festzustellen, dass diese Pflicht und der genannte
Anspruch nicht bereits dadurch verletzt sind, dass sich die urteilende
Instanz nicht mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt
und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt. Vielmehr kann sich
die urteilende Behörde auf die für den Entscheid wesentlichen Punkte
beschränken. Es genügt, wenn sich der Betroffene über die Tragweite des
Entscheides Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die
höhere Instanz weiterziehen kann (s. BGE 112 Ia 110 mit Hinweisen; ARTHUR
HAEFLIGER, Alle Schweizer sind vor dem Gesetze gleich, Bern 1985, S. 147
ff., und FRITZ GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl. Bern 1983,
S. 321). Diese Voraussetzungen können im vorliegenden Fall gerade noch
als erfüllt erachtet werden, auch wenn die Anklagekammer ihre subsidiären
Erwägungen zu den materiellen Rügen des Rekurses sehr knapp gehalten
hat. Jedenfalls ist in Anbetracht der Ausführungen in der gegen den
Entscheid der Anklagekammer gerichteten Verwaltungsgerichtsbeschwerde
festzustellen, dass es dem Beschwerdeführer ohne weiteres möglich
gewesen ist, seine Argumente vor Bundesgericht in voller Tragweite des
Rechtshilfeentscheides nochmals uneingeschränkt vorzutragen. Von einer
Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör bzw. der Begründungspflicht
kann daher nicht die Rede sein.
Selbst wenn aber eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches
Gehör bzw. der Begründungspflicht bejaht werden müsste, würde dies
im vorliegenden Fall nicht zur Gutheissung der Beschwerde führen,
können doch in einem Fall wie dem vorliegenden allfällige Mängel des
vorinstanzlichen Verfahrens geheilt werden (s. BGE 116 Ia 95 E. 2, 112 Ib
175 E. 5e mit Hinweisen; GYGI, aaO, S. 298). Nachdem dem Beschwerdeführer
im bundesgerichtlichen Verfahren die Möglichkeit offenstand, den sich
aus seiner Sicht ergebenden Rechtsstandpunkt umfassend vorzutragen,
wären Mängel der genannten Art denn auch geheilt worden (s. BGE 114 Ia
242 E. 2d sowie nicht publ. Urteile des Bundesgerichts vom 14. November
1990 i.S. C. und Mitb., vom 30. Januar 1990 i.S. K. und vom 17. Januar
1990 i.S. S.).
Im übrigen sind die gegen die internationale Rechtshilfeleistung
gerichteten Rügen des Beschwerdeführers liquid, wie ihrer Beurteilung
im vorliegenden Verfahren auch im Lichte von Art. 25 Abs. 6 IRSG nichts
entgegensteht.
Erwägung 5
5.- b) Gemäss Art. 76 lit. c IRSG ist den mit dem Ersuchen gestellten
Anträgen auf Durchsuchung von Personen oder Räumen, Beschlagnahme
oder Herausgabe von Gegenständen eine Bestätigung beizufügen, dass
diese Massnahmen im ersuchenden Staat zulässig sind. Im vorliegenden
Ersuchen wird - was letztlich auch der Beschwerdeführer einräumt -
ausdrücklich bestätigt, dass die verlangten Massnahmen nach dem Recht
Paraguays zulässig sind. In welcher Form diese Bestätigung vorliegen
muss, schreibt das IRSG nicht vor. Art. 31 Abs. 2 IRSV hält lediglich
fest, dass jedenfalls ein Durchsuchungs- oder Beschlagnahmebefehl als
Bestätigung genügen soll. Diese Bestimmung schliesst jedoch nicht aus,
dass diese Bestätigung nicht auch in einer andern Form erbracht werden
kann (s. nicht publ. Urteil vom 8. Oktober 1990 i.S. W. und Mitb.). Ein
Durchsuchungs- oder Beschlagnahmebefehl wird in der Praxis nur dann
verlangt, wenn ernsthafte Zweifel über die Zulässigkeit der verlangten
Massnahmen bestehen. Anlass für derartige Zweifel besteht im vorliegenden
Fall nicht, nachdem die Ausführungen im Ersuchen durch das paraguayische
Justizministerium bestätigt worden sind; auch der Beschwerdeführer
vermag eine allfällige Unzulässigkeit der verlangten Massnahmen nicht
zu belegen. Die Rüge der Verletzung von Art. 76 lit. c IRSG bzw. Art. 31
Abs. 2 IRSV ist demnach unbegründet.
Im übrigen haben die ersuchenden Behörden - wie erwähnt - mit dem
vorliegenden Ersuchen formell Gegenrecht zugesichert (Art. 8 Abs. 1 IRSG),
auch wenn dieses an sich dem Grundsatze nach bereits durch den zwischen
Paraguay und der Schweiz abgeschlossenen Vertrag gewährleistet ist (oben
E. 2a). Der Rechtshilfeleistung steht daher auch insoweit nichts entgegen.
c) Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung kann von den Behörden
des ersuchenden Staates nicht verlangt werden, dass sie den Sachverhalt,
der Gegenstand ihrer Strafuntersuchung bildet, lückenlos und völlig
widerspruchsfrei darstellen. Das wäre mit dem Sinn und Zweck des
Rechtshilfeverfahrens unvereinbar, ersucht doch ein Staat einen andern
gerade deswegen um Mithilfe, damit er die bisher im dunkeln gebliebenen
Punkte aufgrund von Unterlagen, die im Besitze des ersuchten Staates sind,
klären kann. Anders, als der Beschwerdeführer dies anzunehmen scheint,
hat sich die ersuchte Behörde beim Entscheid über ein Rechtshilfebegehren
nicht dazu auszusprechen, ob die darin angeführten Tatsachen zutreffen
oder nicht. Sie hat somit weder Tat- noch Schuldfragen zu prüfen und
grundsätzlich auch keine Beweiswürdigung vorzunehmen, sondern ist vielmehr
an die Darstellung des Sachverhaltes im Ersuchen und dessen allfälligen
Ergänzungen gebunden, soweit diese nicht durch offensichtliche Fehler,
Lücken oder Widersprüche sofort entkräftet werden (BGE 115 Ib 78 ff.,
114 Ib 59, 112 Ib 585 E. 3c, 110 Ib 180 E. 4d, mit Hinweisen). Unter
dem Gesichtspunkt des - insoweit im wesentlichen mit Art. 14 EÜR
übereinstimmenden - Art. 28 IRSG reicht es daher aus, wenn die Angaben im
Ersuchen den schweizerischen Behörden die Prüfung der Frage ermöglichen,
ob und allenfalls in welchem Umfang dem Rechtshilfebegehren entsprochen
werden muss, oder ob ein Verweigerungsgrund vorliegt (s. BGE 115 Ib 77
E. 3b/aa, 110 Ib 179 f. E. 4, 106 Ib 263 f. E. 3a, 103 Ia 210 E. 5,
zudem nicht publ. Urteil vom 22. September 1989 i.S. D. N.). Diesen
Anforderungen genügt das Ersuchen entgegen der Auffassung des
Beschwerdeführers. Die ersuchenden Behörden beschreiben den Sachverhalt,
der Gegenstand der von ihnen geführten Strafuntersuchung bildet,
hinreichend genau. Offensichtliche Mängel im Sinne der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung, die das Ersuchen sofort zu entkräften vermöchten, sind
nicht ersichtlich. Der nach BGE 115 Ib 78 (E. 3b/bb) verlangte strengere
Massstab, auf den sich der Beschwerdeführer sinngemäss beruft, gilt einzig
für die Rechtshilfe bei Abgabebetrug. Dieser Tatbestand steht aber im
vorliegenden Verfahren nicht zur Diskussion.
Gründe im Sinne von Art. 2 und 3 IRSG, aus denen die Rechtshilfe zu
verweigern wäre, sind nicht ersichtlich. Namentlich handelt es sich bei
den in Frage stehenden Straftaten nicht um politische Delikte (s. hiezu
BGE 115 Ib 84 ff. E. 5, 113 Ib 175 ff., mit Hinweisen), auch wenn nicht
zu verkennen ist, dass sie sich in einem gewissen politischen Umfeld
abspielten. Dieses politische Umfeld vermag nichts daran zu ändern,
dass es sich bei den untersuchten Straftaten um gemeinrechtliche Delikte
handelt (ähnlich BGE 115 Ib 86 E. 5, 113 Ib 178 ff. E. 6, zudem nicht
publ. Urteile des Bundesgerichts vom 28. Oktober 1987 i.S. D. und
Mitb. sowie vom 4. Juli 1984 i.S. G. und M.); so macht denn auch der
Beschwerdeführer vor Bundesgericht nicht mehr geltend, die Gegenstand des
Rechtshilfebegehrens bildenden Delikte seien politischer Natur. Indem den
Beschuldigten und damit auch dem Beschwerdeführer laut Ersuchen angelastet
wird, sie hätten in den Jahren 1976-1988 im Zusammenhang mit dem Ausbau
einer Zementfabrik (Staatsbetrieb) in ihrer amtlichen Stellung fingierte
Rechnungen ausstellen lassen und sich derart Beträge von insgesamt ca. §
11,6 Mio. unrechtmässig angeeignet, ist Strafbarkeit nicht nur nach den
im Ersuchen aufgeführten Tatbeständen nach paraguayischem Recht, sondern
auch nach schweizerischem Recht gegeben. Denn das genannte Verhalten
lässt sich ohne weiteres jedenfalls als Teilnahme bzw. Mittäterschaft
an Urkundenfälschung (Art. 251 StGB; vgl. BGE 110 IV 28, 108 IV 27
ff., 106 IV 38 ff. und 41 ff., je mit weiteren Hinweisen, zudem nicht
publ. Urteil des Bundesgerichts vom 4. Januar 1988 i.S. A., E. 6)
sowie aktive und/oder passive Bestechung (Art. 315 bzw. 316 StGB)
qualifizieren. Bereits aus diesem Grunde ist somit Art. 64 IRSG Genüge
getan und beidseitige Strafbarkeit als Voraussetzung für die verlangten
Zwangsmassnahmen gegeben. Daher kann hier offenbleiben, welche andern
der gemäss der Darstellung im Ersuchen in Frage kommenden Tatbestände -
Vermögensdelikte (sei es Veruntreuung nach Art. 140 StGB, Betrug nach
Art. 148 StGB und/oder ungetreue Geschäftsführung nach Art. 159 StGB)
bzw. allenfalls auch ungetreue Amtsführung (Art. 314 StGB) - durch das
den Beschuldigten angelastete Verhalten ebenfalls erfüllt werden. Alle
diese genannten gemeinrechtlichen Tatbestände sind aber jedenfalls in
Art. 2 des zwischen Paraguay und der Schweiz abgeschlossenen Vertrages
aufgelistet, der zwar als Auslieferungsübereinkommen betitelt ist, wie
erwähnt aber teilweise auch für die "kleine" Rechtshilfe zum Tragen kommt
(s. Art. 16; oben E. 2a). Sodann ist festzustellen, dass der Grundsatz
der beidseitigen Strafbarkeit nicht erfordert, dass der ersuchende und
der ersuchte Staat die Gegenstand des Ersuchens bildenden Straftaten in
ihren Gesetzgebungen unter genau demselben rechtlichen Gesichtswinkel
erfassen. Die Normen brauchen also nicht identisch zu sein. Es genügt,
dass die im Rechtshilfegesuch gültig umschriebenen Tatsachen in der
Rechtsordnung beider Staaten einen im Sinne der vorstehenden Erwägungen
rechtshilfefähigen Straftatbestand erfüllen (s. BGE 113 Ib 76 E. 4b,
112 Ib 233 ff. E. 5, 111 Ib 313 E. 3, mit Hinweisen), was nach dem
Gesagten im vorliegenden Fall klarerweise zutrifft. Dabei umfasst die
Prüfung der Strafbarkeit nach Landesrecht einzig die objektiven und
subjektiven Tatbestandselemente, mit Ausnahme jedoch der besonderen
Schuldformen und Strafbarkeitsbedingungen des schweizerischen Rechts
(BGE 112 Ib 594 E. 11b/bb). Entsprechend ist nach Landesrecht auch nicht
zu prüfen, ob der vom Beschwerdeführer angerufene Rechtfertigungsgrund
nach Art. 32 StGB tatsächlich vorliegt, denn ob ein solcher Grund als
gegeben zu erachten ist, hängt im wesentlichen von der Prüfung von
Tatfragen ab, deren Beurteilung nicht dem Rechtshilferichter, sondern -
wie bereits ausgeführt worden ist - dem ausländischen Sachrichter obliegt
(s. etwa BGE 115 Ib 81 E. 3b/cc; dies entspricht auch der Lösung nach
dem deutschen Rechtshilfegesetz (IRG), wonach Rechtfertigungs-, Schuld-
oder Strafausschliessungsgründe sowie sonstige Verfolgungshindernisse
bei der Prüfung der beidseitigen Strafbarkeit ausser Betracht bleiben, s.
VOGLER/WALTER/WILKITZKI, Kommentar zum IRG, 2. Aufl. Heidelberg 1989, Teil
I A 2, § 66, S. 9). Die Beschwerde erweist sich demnach auch insoweit
als unbegründet, als mit ihr die Verletzung von Art. 28 und 64 IRSG
gerügt wird.
f) Hinsichtlich der auf Art. 2 lit. a und lit. d IRSG beruhenden
Einwendungen des Beschwerdeführers ist zunächst zu bedenken, dass zwischen
Paraguay und der Schweiz seit dem Jahre 1906 ein Auslieferungsvertrag
besteht, der - wie erwähnt - teilweise auch für die "kleine" Rechtshilfe
von gewisser Bedeutung ist (oben E. 2a). Im Rahmen dieses Vertrages ist die
Schweiz grundsätzlich zur Rechtshilfe verpflichtet. Sollte die Schweiz der
Ansicht sein, dass Paraguay grundsätzlich nicht mehr rechtshilfewürdig
sei, so müsste sie vom Kündigungsrecht gemäss Art. 22 des Vertrages
Gebrauch machen. Von einer solchen Absicht ist jedoch nichts bekannt.
Mit Art. 2 IRSG soll vermieden werden, dass die Schweiz durch
Leistung von Rechtshilfe im Rahmen der internationalen Zusammenarbeit die
Durchführung solcher Strafverfahren unterstützt, in welchen den verfolgten
Personen die ihnen in einem demokratischen Rechtsstaat zustehenden und
insbesondere durch die EMRK umschriebenen Minimalgarantien nicht gewährt
werden oder welche den internationalen Ordre public verletzen (s. BGE
115 Ib 87, 112 Ib 273 f. E. 6, mit weiteren Hinweisen). So wird nach
den vom Beschwerdeführer vor Bundesgericht angerufenen Bestimmungen
von Art. 2 lit. a und lit. d IRSG die Rechtshilfe verweigert, wenn
Gründe für die Annahme bestehen, dass das Verfahren im Ausland (a)
den Verfahrensgrundsätzen der Europäischen Menschenrechtskonvention vom
4. November 1950 (EMRK) nicht entspricht oder (d) andere schwere Mängel
aufweist. Sodann wird nach Art. 2 lit. b und lit. c IRSG Rechtshilfe auch
für die Verfolgung politischer Delikte nicht gewährt. Diese Regel des
Art. 2 IRSG kann auch im Falle bilateraler Staatsverträge betreffend die
Rechtshilfe zur Anwendung gelangen, so auch hier: In dem zwischen Paraguay
und der Schweiz abgeschlossenen Staatsvertrag besteht ein ausdrücklicher
Vorbehalt für politische Delikte (Art. 3 Ziff. 2 des Vertrages), und
deren Wesen wird immer durch das Recht des ersuchten Staates definiert
(s. BGE 106 Ib 299 E. 3 mit Hinweis).
Der Beschwerdeführer macht nun aber im vorliegenden Verfahren -
anders als noch vor der Anklagekammer - zu Recht nicht mehr geltend,
bei den Gegenstand des Ersuchens bildenden Straftaten handle es sich um
politische Delikte (s. vorstehende lit. c). Und auch was er sonstwie
vor allem unter Hinweis auf Presseberichte geltend macht, reicht -
abgesehen von der weiter unten zu erörternden Problematik - nicht
aus, um darzutun, dass objektiv und ernsthaft zu befürchten wäre,
das ihn betreffende Strafverfahren im ersuchenden Staat könnte einen
schwerwiegenden Mangel im Sinne von Art. 2 IRSG aufweisen (s. BGE 115
Ib 87). Die behaupteten Verletzungen der Angeschuldigtenrechte und die
angeblich dagegen erfolglos eingereichten Rechtsmittel werden einzig
mit einem vom Beschwerdeführer selber und von einem paraguayischen
Anwalt unterzeichneten, einem Gutachten ähnlichen Bericht, sonst aber in
keiner Weise belegt; entsprechend ist insbesondere auch nicht belegt,
inwiefern die Rechtsmittel, die vom Beschwerdeführer ergriffen werden
konnten, in einer dem internationalen Ordre public widersprechenden Weise
abgewiesen worden sein sollen. Als demnach in eigener Sache abgefasster
Bericht ist dieser somit ebenfalls nicht geeignet, die Behauptungen des
Beschwerdeführers objektiv zu erhärten. Ohnehin hat das Bundesgericht
schon wiederholt erhebliche Bedenken gegen die Zulassung solcher Eingaben
geäussert, weil sie sich immer auf einen vom Einleger selber gewählten
Ausschnitt aus dem Sachverhalt oder aus der Prozessgeschichte beziehen,
somit ganz allgemein keine Gewähr auf Objektivität und Vollständigkeit
besteht, und weil auch die Möglichkeit fehlt, sie wie Zeugenaussagen
richterlich ergänzen zu lassen (s. nicht publ. Urteile des Bundesgerichts
vom 24. Oktober 1990 i.S. C. und Mitb., vom 25. September 1990 i.S. C. und
Mitb. und vom 13. Juni 1986 i.S. S.).
Einzig ist aufgrund der Darstellung im Ersuchen selber davon
auszugehen, dass der um Rechtshilfe ersuchende paraguayische Richter
Carballo im Strafverfahren nicht nur als Untersuchungsrichter amtet,
sondern hernach als erstinstanzlicher Strafrichter von Asuncion in
derselben Angelegenheit auch urteilender Richter sein soll. Nach
der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung stellt es aber eine
Verletzung von Art. 6 Ziff. 1 EMRK und Art. 58 Abs. 1 BV dar, wenn
derjenige Richter ein Strafurteil fällt, der in derselben Strafsache
bereits als Untersuchungsrichter geamtet hat (s. BGE 115 Ia 38 E. 2c/aa
mit weiteren Hinweisen).
Dies kann indes entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers nicht die
grundsätzliche Verweigerung der nach den vorstehenden Erwägungen an sich
zulässigen Rechtshilfe zur Folge haben. Vielmehr besteht die Möglichkeit,
die Forderung nach einem verfassungsmässigen Richter im Sinne von Art. 6
Ziff. 1 EMRK und Art. 58 Abs. 1 BV in einen Vorbehalt aufzunehmen und
diesen zusammen mit dem von den Vollzugsbehörden anzubringenden und denn
auch bereits vorgesehenen Spezialitätsvorbehalt (Art. 67 IRSG) ebenfalls
ausdrücklich in die Vollzugsverfügung aufzunehmen. Regelmässig wird
die Einhaltung solcher Vorbehalte durch Staaten, die - wie Paraguay -
mit der Schweiz durch einen Rechtshilfevertrag verbunden sind, nach dem
völkerrechtlichen Vertrauensprinzip als selbstverständlich vorausgesetzt,
ohne dass die Einholung einer ausdrücklichen Zusicherung notwendig wäre
(BGE 107 Ib 271/272). Es besteht denn auch kein Anhaltspunkt dafür,
dass die Behörden unter der heutigen, seit dem Machtwechsel anfangs
Februar 1989 im Amt befindlichen Regierung Paraguays sich über derartige
Vorbehalte hinwegsetzen würden; dabei kann offenbleiben, wie es sich
diesbezüglich unter dem früheren Regime Stroessner verhalten hätte. Bei
den im vorliegenden Fall gegebenen besonderen Verhältnissen, vor allem
in Anbetracht der noch nicht ohne weiteres als gefestigt zu erachtenden
sozialen und politischen Situation in Paraguay sowie der Stellung, die der
Beschwerdeführer als früherer Minister der Regierung Stroessner gegenüber
der heutigen Regierung hat, erscheint es aber dennoch als gerechtfertigt,
die Rechtshilfe von einer ausdrücklichen Zusicherung des ersuchenden
Staates abhängig zu machen, mit welcher dieser zu bestätigen hat, den einem
Beschuldigten zustehenden Minimalanspruch auf den verfassungsmässigen
Richter nach Art. 58 Abs. 1 BV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK im Sinne der
vorstehend erwähnten Rechtsprechung zu gewähren und auch das in Art. 67
IRSG vorgesehene Spezialitätsprinzip zu beachten (vgl. BGE 116 Ib 455 ff.;
zudem nicht veröffentlichte Urteile des Bundesgerichts vom 24. Januar
1990 i.S. S. sowie vom 19. September 1989 i.S. D. und M.). Das BAP wird
die ersuchenden Behörden über die genaue Bedeutung dieser Erfordernisse
zu orientieren haben.
g) Da der Beschwerdeführer demnach die Voraussetzungen der
Rechtshilfeleistung zu Unrecht als grundsätzlich nicht erfüllt erachtet
hat, unterliegt er mit seinen Vorbringen. Die gegen den Entscheid der
Anklagekammer des Kantons Waadt gerichtete Beschwerde ist daher abzuweisen,
soweit auf sie einzutreten ist. In Anbetracht der genannten, vom BAP noch
einzuholenden Zusicherung der zuständigen paraguayischen Behörden und des
Umstandes, dass die Rechtshilfeleistung von dieser Zusicherung abhängig zu
machen ist, hat die Abweisung dieser Beschwerde indes nicht vorbehaltlos,
sondern ausdrücklich im Sinne der vorstehenden Erwägungen zu erfolgen.