BGE 117 IB 469
117 Ib 469
55. Extrait de l'arrêt de la IIe Cour de droit public du 12 décembre 1991
en la cause Galliwag SA, à Carouge, c. Département fédéral de l'économie
publique (recours de droit administratif) Regeste
Art. 23 Abs. 1 lit. c Landwirtschaftsgesetz vom 3. Oktober 1951 (LwG;
SR 910.1) und Geflügelverordnung vom 22. März 1989 (SR 916.335).
1. Die Geflügelimporteure, die dem privatrechtlichen Vertrag zwischen
Importeuren und der Geflügelproduzentenvereinigung beigetreten sind
und nach den in dieser Kartellabsprache festgelegten Bedingungen gegen
die Übernahme einheimischen Geflügels ausländisches Geflügel einführen
(E. 2a), können nicht auch entsprechend der für unabhängige Importeure
geltenden Regelung der Geflügelverordnung Einfuhrbewilligungen gestützt
auf individuelle Übernahmeverträge (E. 2b) erhalten.
2. Es verletzt Bundesrecht nicht, wenn Art. 5 Geflügelverordnung in
dem Sinn ausgelegt wird, dass dem einzelnen Importeur Einfuhrbewilligungen
nur entweder nach dessen lit. a, b oder c erteilt werden können (E. 3).
Sachverhalt
A.- Active notamment dans le domaine de l'importation et du commerce
de volaille, la société Galliwag SA est partie au contrat collectif conclu
le 29 avril 1981 entre la majorité des importateurs de volaille et les
producteurs regroupés au sein de l'Union suisse des sociétés coopératives
pour la vente des oeufs et de la volaille. Elle n'a pas adhéré en revanche
au nouveau contrat entre les mêmes parties proposé à la signature depuis
le 1er mai 1991.
Le 10 octobre 1989, la société importatrice a soumis pour approbation
à la Division des importations et des exportations un contrat individuel
de prise en charge de volaille indigène - distinct de l'accord général -
conclu avec les abattoirs Frei à Emmen, conformément à l'ordonnance du
Conseil fédéral du 23 mars 1989 sur la volaille (RS 916.335). Se fondant
sur ce contrat, la société a demandé des permis d'importation portant
sur un poids total de 120 074 kg de volaille morte.
Ce contrat n'a pas été approuvé par la Division des importations et
des exportations (DIE) qui a également refusé les permis d'importation
demandés. La DIE a estimé qu'un importateur ne peut à la fois être partie
à l'accord général et parallèlement bénéficier de permis d'importation
fondé sur des contrats individuels de prise en charge de volaille.
Statuant sur recours, le Département fédéral de l'économie publique a
confirmé le refus des permis d'importation, considérant en substance qu'un
importateur ne peut pas cumuler les deux systèmes contractuels ainsi que
les avantages qui y sont liés, sinon il en résulterait une distorsion
inadmissible de la concurrence au préjudice du système d'entraide basé
sur la convention collective, fondement de l'ordonnance sur la volaille
édictée par le Conseil fédéral.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, la société
Galliwag SA a demandé au Tribunal fédéral d'annuler les décisions
prises par le Département fédéral de l'économie publique et la DIE et de
renvoyer la cause à cette dernière afin qu'elle lui délivre les permis
d'importation sollicités. Elle conteste l'interprétation de l'art. 5 de
l'ordonnance sur la volaille qui n'instituerait aucune norme empêchant
un importateur d'obtenir des permis d'importation, aussi bien d'après la
convention collective qu'en fonction de contrats individuels de prise
en charge. Par son intervention, de plus, l'autorité administrative la
contraindrait de n'entretenir que des rapports contractuels découlant
de l'accord général alors que les liens contractuels parallèles qu'elle
revendique ne sont pas de nature à la favoriser indûment ni à contrarier
le placement de la volaille indigène.
Le Tribunal fédéral a rejeté le recours.
Auszug aus den Erwägungen:
Extrait des considérants:
Erwägung 2
2.- En Suisse, le marché de la volaille importée est en main de deux
catégories d'importateurs.
a) Les premiers, détenant environ 90% du marché, membres pour
la plupart de l'Association suisse des importateurs de volaille et
de gibier, ont adhéré à un contrat de droit privé qui les lie à la
Fédération SEG de l'aviculture suisse, association de producteurs de
volaille. Considéré comme une mesure d'entraide au sens de l'art. 31bis
al. 4 Cst. (cf. HEUSSLER, Rechtliche Fragen der Einfuhrregelung für
landwirtschaftliche Erzeugnisse, in: Communications de droit agraire,
1983 p. 25), ce contrat, dont l'origine remonte aux années trente, a fait
l'objet de plusieurs versions successives, notamment le 29 avril 1981 -
en vigueur lorsque se sont produits les faits litigieux - et le 1er mai
1991. Il prévoit pour les importateurs une obligation globale vis-à-vis de
la Fédération des producteurs de prendre en charge une certaine quantité
de volaille indigène - de qualité standard - calculée au prorata de leurs
importations. En échange, les importateurs peuvent importer librement
les quantités de volaille étrangère qu'ils désirent. Leurs importations
totales seront prises en considération l'année suivante, dans le cadre
de l'accord général, pour déterminer la quantité globale de volaille
du pays à écouler; chaque entreprise importatrice devra, par la suite,
participer à l'écoulement de cette volaille indigène en fonction de sa
quote-part à l'importation totale de volaille.
Dans la mesure où cette obligation de prise en charge concerne
les importateurs dans leur ensemble, ces derniers ont la possibilité
de s'organiser entre eux pour satisfaire globalement au contrat; cela
signifie qu'un importateur, ayant des difficultés à écouler les stocks
de marchandises du pays qui lui sont en principe attribués compte tenu
de ses importations, peut s'arranger avec un autre importateur, ayant,
lui, suffisamment de débouchés pour de la volaille suisse, afin que ce
dernier se substitue à lui.
Les importateurs, membres de l'accord cartellaire, sont tenus de
maintenir les prix de la volaille suisse à écouler tels qu'ils ont été
fixés par les organes contractuels (comité, commission paritaire). Ils
financent par ailleurs une caisse de compensation contractuelle -
constituée par des taxes perçues sur la volaille d'abattage qu'ils
importent - servant à abaisser le prix de la volaille suisse des
producteurs cocontractants. Enfin, selon le nouveau contrat de 1991, les
importateurs s'engagent à ne prendre en charge de la volaille indigène
que dans le cadre du contrat, c'est-à-dire qu'auprès de producteurs
cocontractants. Cette clause d'exclusivité ne figurait pas expressément
dans les versions précédentes du contrat, et notamment dans l'acte de 1981
en vigueur lorsque se sont déroulés les faits de la présente cause, car,
avant l'entrée en vigueur de l'ordonnance sur la volaille le 31 mars 1989,
les parties n'y avaient aucun intérêt; antérieurement, les importateurs
s'engageaient simplement à renoncer à la production et à l'abattage de
volaille indigène et les producteurs à la commercialisation de cette même
volaille (art. 1 al. 3 du contrat de 1981).
Parmi les entreprises les plus importantes liées à l'accord général
se trouve notamment la Fédération des coopératives Migros. Compte
tenu toutefois de son poids économique particulièrement grand dans le
secteur de la volaille, cette fédération a été mise au bénéfice d'un
statut spécial; contrairement aux autres importateurs liés à l'accord
général, elle ne fait pas partie du Fonds de compensation contractuel,
et ses importations n'entrent pas dans le calcul de la quantité totale
de la volaille importée, déterminant pour la fixation de la prise en
charge globale imposée, l'année suivante, aux importateurs dans leur
ensemble. La société alimente, en fonction de ses propres importations,
un fonds de compensation spécial dont les prestations ne servent qu'à
abaisser le prix de la volaille indigène qu'elle produit elle-même par
le biais de la société Optigal et qui représente 60% de ses ventes de
volaille. Elle dispose donc d'un système d'importation et de prise en
charge parallèle au système applicable aux autres importateurs liés à
l'accord général. Malgré cette situation très spéciale, il faut cependant
constater que, sur le principe, la Fédération des coopératives Migros se
soumet aux mêmes règles que les autres partenaires à l'accord général. A ce
titre, elle fait partie intégrante de la première catégorie d'importateurs.
b) Dans la mesure où le système cartellaire décrit ci-dessus repose sur
une base contractuelle, aucune obligation légale ne force une entreprise
importatrice à y adhérer ni les membres de l'accord à accepter de nouveaux
venus (cf. HEUSSLER, op.cit. p. 25; pour les conditions d'admission
au contrat: voir art. 2 al. 2 du projet de contrat d'avril 1990);
cette situation a entraîné, spécialement depuis une dizaine d'années,
la constitution d'une seconde catégorie d'importateurs comprenant tous
ceux qui se trouvent en dehors de l'accord général.
Avant la mise en vigueur de l'ordonnance sur la volaille le 31 mars
1989, ces importateurs pouvaient importer librement de la volaille
suisse. En pratique, ils effectuaient cependant, sans y être tenus,
des versements volontaires au Fonds de compensation mis en place dans le
cadre de l'accord général, afin d'éviter une intervention de l'Etat à leur
égard. Au fil des années, toutefois, une part toujours plus importante
d'importateurs indépendants a refusé de procéder à ces paiements
volontaires, tout en profitant pleinement de la liberté d'importer de
la volaille étrangère. Prenant acte de ce déséquilibre qui menaçait à
terme de rendre sans effet la mesure d'entraide concrétisée par l'accord
cartellaire, le Conseil fédéral a édicté à l'intention des importateurs
indépendants l'ordonnance sur la volaille, qui conditionne désormais
l'octroi de leur permis d'importation à une prise en charge obligatoire
de volaille indigène. Dans ce but, les intéressés doivent conclure avec
des producteurs ou des abattoirs du pays des contrats de prise en charge
dont le contenu minimal est prévu par l'art. 4 de l'ordonnance sur la
volaille édictée par le Département fédéral de l'économie publique le
23 mars 1989 (RS 916.335.1; ci-après l'ordonnance du 23 mars 1989). Les
permis d'importation ne leur sont attribués par la suite qu'en fonction
de la volaille indigène qu'ils ont permis d'écouler ainsi.
Pour la période allant du 1er mai 1989 au 30 avril 1990 - période
dont dépend le présent litige -, l'art. 1 al. 2 de l'ordonnance du 23
mars 1989 fixait le rapport entre marchandise indigène et marchandise
importée à 0,365 part pour une part (RO 1989 p. 464). La reprise de
volaille du pays dans la proportion ainsi déterminée visait à ce que la
charge pour les importateurs non liés à l'accord général soit comparable
à celle supportée en moyenne par les partenaires du cartel (cf. Office
fédéral des affaires économiques extérieures, Commentaire relatif au projet
d'ordonnance du Conseil fédéral concernant la prise en charge de volaille
indigène p. 7/8). Depuis, ce taux de prise en charge a été progressivement
élevé, passant à 0,42 pour 1990 (RO 1990 p. 629), puis à 0,81 pour 1991
(RO 1991 p. 1070).
Erwägung 3
3.- Dans le cas particulier, la question à résoudre est celle de savoir
si un importateur lié par la convention collective peut parallèlement
conclure un contrat individuel de prise en charge au sens des art. 1 ss de
l'ordonnance sur la volaille pour prétendre obtenir des permis d'importer
indépendamment de l'accord général auquel il est partie.
a) En examinant ce problème, les autorités administratives ne
s'immiscent pas, comme le soutient la recourante, dans les rapports
contractuels découlant de l'accord cartellaire; ce n'est pas sous l'angle
de cette convention qu'il y a lieu de statuer - cette compétence appartient
à un tribunal arbitral (art. 9 de l'accord) - mais en application des
ordonnances sur la volaille édictées en 1989. De ce point de vue, il
n'est pas contestable que la Division pour les importations et pour les
exportations est habilitée à approuver les contrats de prise en charge
individuelle conclus par les importateurs (cf. art. 3 al. 7 de l'ordonnance
sur la volaille). C'est donc bien à cette autorité qu'incombe la tâche
de déterminer, en fonction des normes à disposition, les importateurs
astreints à l'obligation de prendre en charge de la volaille sur la base
de contrats individuels.
Les critiques de la recourante visant la compétence des autorités
administratives pour se prononcer sur les relations entre la convention
collective et les contrats de prise en charge individuelle sont donc
sans pertinence.
b) Selon l'art. 5 de l'ordonnance sur la volaille, il est prévu que:
"la DIE délivre des permis d'importation selon l'article 28,
1er alinéa,
OAgr, à condition que l'importateur qui demande un permis:
a. ait conclu un contrat de prise en charge selon l'art. 3, 7e
alinéa, et
ait rempli, pendant un trimestre au moins et preuves à l'appui,
l'obligation de prise en charge de volaille indigène; ou
b. soit partie à un accord au sens de l'art. 2 lettre b de la présente
ordonnance; ou
c. ait acquitté la taxe de remplacement prévue à l'art. 2, lettre b, de
la présente ordonnance."
Pour la recourante, les conditions énumérées aux lettres a, b et
c de cette norme peuvent être librement cumulées, de sorte qu'aucun
obstacle juridique ne l'empêche de conclure un contrat de prise en charge
individuel au sens de la lettre a et, simultanément, d'être partie à
l'accord général au sens de la lettre b. Pour l'autorité intimée, en
revanche, les conditions énumérées par l'art. 5 al. 1 de l'ordonnance
sur la volaille sont alternatives; ayant adhéré à l'accord cartellaire,
la recourante ne peut donc pas obtenir des permis d'importation sur la
base de contrats individuels de prise en charge.
c) Ainsi qu'il a été vu précédemment (cf. consid. 1b), le Tribunal
fédéral ne peut pas revoir en l'espèce l'opportunité de la décision
attaquée. Sur le plan juridique, son pouvoir d'examen est limité au
contrôle du respect du droit fédéral; dans ce cadre, il ne peut revoir
l'usage du pouvoir d'appréciation dont dispose l'autorité intimée que si
cette dernière en a abusé ou en a excédé les limites (art. 104 lettre a
OJ). En conséquence, si la solution retenue par le Département fédéral
de l'économie publique demeure dans les limites fixées à son pouvoir
d'appréciation, le présent recours devra être rejeté, même si, le cas
échéant, une autre interprétation de la norme litigieuse est aussi
envisageable.
d) S'agissant tout d'abord du texte de l'ordonnance, il faut constater
que son sens littéral ne s'oppose pas à l'interprétation retenue par
l'autorité intimée. Il n'est pas douteux, sur le plan grammatical, que la
répétition de la conjonction "ou" dans une même phrase puisse avoir un sens
purement alternatif qui implique l'exclusion mutuelle des différents termes
proposés au choix du lecteur. Les versions allemande ("oder" ... "oder")
et italienne ("o") ... "o") de la disposition n'excluent pas non plus
cette interprétation. On ne saurait dès lors reprocher à l'autorité
intimée d'avoir ignoré le sens littéral de l'art. 5 de l'ordonnance sur
la volaille en rendant le prononcé attaqué.
e) S'appuyant sur une interprétation littérale raisonnable de la
norme, l'interdiction de cumuler les différentes causes d'octroi des
permis d'importation repose également sur des considérations matérielles
pertinentes qui ne violent pas le droit fédéral.
Dans la mesure où, dans le système cartellaire, toute la production
indigène des partenaires producteurs est globalement prise en charge par
les importateurs liés à l'accord, les nécessités du contrôle des prises
en charge sont relativement restreintes. En tant qu'organe de gestion du
Fonds de compensation contractuel, la Division des importations et des
exportations dispose de tous les renseignements utiles à ce contrôle,
sans devoir procéder en outre à des enquêtes détaillées. Du moment
que l'obligation d'écoulement de la volaille indigène est imposée aux
importateurs dans leur ensemble, peu importe aux autorités de savoir si
un importateur a totalement écoulé son quota de volaille indigène ou s'il
en a cédé une partie à un autre importateur; seul compte dans ce système
le fait que, dans leur globalité, les importateurs écoulent les quantités
fixées de volaille du pays. La rigidité du circuit commercial dans lequel
toute la volaille produite par les membres du cartel - et elle seule -
est prise en charge par les importateurs liés à l'accord garantit un
écoulement effectif de la marchandise suisse.
Dans ces conditions, il n'est pas déraisonnable de craindre que,
si un importateur est en mesure simultanément d'adhérer à l'accord
général et de conclure des contrats individuels de prise en charge,
la rigidité du système cartellaire n'est plus assurée. Il pourrait
être extrêmement difficile alors de contrôler les prises en charge
revendiquées par l'importateur puisque ce dernier devrait assumer en même
temps l'écoulement de volaille de provenances différentes par le biais
de systèmes de prises en charge distincts. L'autorité ne pourrait plus,
dans ce cas, se contenter de comptabiliser les factures des producteurs
et les avis de livraison, comme elle le fait dans le cadre de l'accord
général; face au risque de confusion sur l'origine de la volaille,
il faudrait examiner dans le détail si chaque volaille indigène dont
l'importateur revendique la prise en charge - qu'elle provienne des
abattoirs indépendants ou des producteurs liés à l'accord général - a
effectivement été écoulée. Or, cette exigence est totalement étrangère au
système en vigueur dans le cadre de l'accord cartellaire et peut impliquer,
à terme, de remettre en cause le principe de la prise en charge globale,
telle qu'elle a été appliquée jusqu'à ce jour.
L'autorité intimée n'a donc pas violé le droit fédéral en adoptant
une interprétation strictement alternative des conditions posées par
l'art. 5 lettres a à c de l'ordonnance sur la volaille.
Au demeurant, il faut constater qu'avec l'ouverture à la signature
du nouvel accord cartellaire en mai 1991, le problème soulevé par la
recourante ne se pose plus. En effet, à partir de ce moment, les membres du
cartel s'obligent expressément, par une clause d'exclusivité, à ne prendre
en charge que la volaille indigène de leurs partenaires producteurs. Cela
signifie que, même si elle était admise, l'interprétation défendue par la
recourante ne serait applicable que dans la période transitoire comprise
entre l'entrée en vigueur de l'ordonnance sur la volaille, le 31 mars 1989,
et la dénonciation de l'accord cartellaire de 1981, le 30 avril 1991. Il
serait disproportionné, pour une aussi brève période, de remettre en
cause tout le système de l'accord cartellaire afin de permettre à l'une
ou l'autre entreprise de cumuler pendant quelques mois les avantages des
deux systèmes de prise en charge de volaille.