BGE 117 IB 425
117 Ib 425
51. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 11.
Dezember 1991 i.S. VCS und Mitb. gegen Kanton Bern und Regierungsrat des
Kantons Bern (Verwaltungsgerichtsbeschwerden) Regeste
Einsprache gegen Nationalstrassen-Ausführungsprojekt,
Umweltverträglichkeitsprüfung.
Vorkehren zur Luftreinhaltung beim Strassenbau und -ausbau
(E. 5). Für Verkehrsanlagen geltende Bestimmungen (E. 5a, b). Wesen
des Massnahmenplanes im Sinne von Art. 31 LRV (E. 5c). Im Rahmen des
Strassen-Plangenehmigungsverfahrens vorzunehmende Prüfung (E. 5d, e).
Abwägung der für und gegen den Ausbau der Grauholzstrecke auf sechs
Fahrstreifen sprechenden Interessen (E. 6).
Überprüfung der im Umweltverträglichkeitsbericht angestellten Prognosen
(E. 7).
Untersuchungen von Bodenproben (E. 8).
Lärmschutz (E. 9). Festlegung der Empfindlichkeitsstufen (E. 9a, b).
Überdeckung der Autobahn (E. 9d)?
Parteientschädigung im kantonalen Einspracheverfahren (E. 10).
Sachverhalt
A.- Die 5,5 km lange vierspurige Grauholzstrecke der Nationalstrasse N1
(Verzweigung Bern-Wankdorf bis Verzweigung Schönbühl) ist mit ihren rund
dreissig Betriebsjahren eine der ältesten Autobahnen der Schweiz. Sie weist
heute einen durchschnittlichen Tagesverkehr von über 65 000 Motorfahrzeugen
und Spitzenbelastungen von bis zu 80 000 Fahrzeugen auf. Die häufigen
Verkehrsüberlastungen und die relativ starken Steigungen des Autobahnstücks
- 3,4% auf der Süd-Rampe und 4% auf der Nord-Rampe - haben regelmässige
Staus und eine überdurchschnittlich hohe Unfallrate zur Folge.
Auf Aufforderung des Bundesrates und im Einvernehmen mit dem
Bundesamt für Strassenbau erarbeitete der Kanton Bern anfangs der
achtziger Jahre ein Projekt für den Ausbau der Grauholzstrecke auf
sechs Fahrstreifen. Das Ausführungsprojekt wurde vom 10. Juni bis
9. Juli 1985 in den drei betroffenen Gemeinden Ittigen, Bolligen und
Moosseedorf aufgelegt. Während der Auflagefrist gingen rund 60 Einsprachen
ein. In der Folge vereinbarten die Vertreter des Kantons Bern mit dem
damaligen Bundesamt für Umweltschutz, das Projekt einer zusätzlichen
Umweltverträglichkeitsprüfung zu unterziehen. Das kantonale Tiefbauamt
legte im September 1988 einen unter Beizug von Experten erstellten
Umweltverträglichkeitsbericht vor und unterbreitete diesen den kantonalen
Fachstellen sowie dem Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL).
Aufgrund der eingegangenen Stellungnahmen wurden zwei Zusatzberichte
über "Landschaft und Naturschutz" sowie "Autobahnentwässerung und
Bauvorgang" eingeholt, zu denen sich die genannten Instanzen ebenfalls
äussern konnten. Die Koordinationsstelle für Umweltschutz des Kantons
Bern stellte dem Regierungsrat in ihrem abschliessenden Bericht vom
9. Oktober 1989 den Antrag, das Projekt unter verschiedenen Auflagen und
Bedingungen zu bewilligen. Hierauf erhielten die Einsprecher Gelegenheit,
in die Berichte über die Umweltverträglichkeit des Bauvorhabens Einsicht
zu nehmen und ihre Einsprachen zu ergänzen.
Mit Beschluss vom 2. Mai 1990 wies der Regierungsrat des Kantons Bern
die gegen das Ausführungsprojekt erhobenen Einsprachen, soweit ihnen nicht
entsprochen werden konnte, als unbegründet ab und übermittelte die nach
der Einsprachenbehandlung bereinigten Pläne dem Eidgenössischen Verkehrs-
und Energiewirtschaftsdepartement zur Genehmigung. Parteientschädigungen
wurden nicht zugesprochen.
Gegen den Einspracheentscheid des Regierungsrates des Kantons
Bern haben der Verkehrs-Club der Schweiz (VCS), die Schweizerische
Gesellschaft für Umweltschutz (SGU) und die Stiftung World Wildlife Fund
Schweiz (WWF) mit einer gemeinsamen Eingabe Verwaltungsgerichtsbeschwerde
erhoben. Ebenfalls Verwaltungsgerichtsbeschwerde eingereicht hat A. W.,
der Land an den Strassenausbau abtreten soll. Die Einwohnergemeinde
Ittigen hat den Regierungsratsbeschluss mit Verwaltungsbeschwerde beim
Bundesrat angefochten, doch ist diese dem Bundesgericht zur Behandlung
überwiesen worden.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 5
5.- Der Regierungsrat hat im angefochtenen Entscheid eingeräumt, dass
im Bereich der Grauholzstrecke die Immissionsgrenzwerte für Stickstoffoxide
(NO2) schon heute überschritten würden und wohl auch in Zukunft infolge
des Anwachsens des Verkehrs trotz der erlassenen Abgasvorschriften
nicht eingehalten werden könnten. Dass die Umweltvorschriften den
Bau von neuen Verkehrsanlagen in stark oder übermässig belasteten
Gebieten nicht ausschliessen, ist bereits in BGE 117 Ib 306 E. 8c
festgehalten worden. Hier stellt sich nun die Frage, ob die Erweiterung
einer bestehenden Strasse trotz Überschreitung der Immissionsgrenzwerte
zulässig sein könne oder ob der Ausbau - wie die beschwerdeführenden
Organisationen zur Begründung ihres Hauptantrages vorbringen - aufgrund
von Art. 18 USG untersagt werden müsse. Aus den massgebenden Normen
ergibt sich indessen, dass für die neuen und die bestehenden Strassen
grundsätzlich das gleiche gilt:
a) Nach Art. 7 Abs. 7 des Bundesgesetzes über den Umweltschutz
vom 7. Oktober 1983 (USG; SR 814.01) zählen die Verkehrswege zu den
"Anlagen" im Sinne des Umweltschutzgesetzes und sind die Fahrzeuge
diesen gleichzustellen. Luftverunreinigungen, die durch den Bau oder
Betrieb von Strassen oder Fahrzeugen verursacht werden, müssen daher
gleich wie bei den anderen Anlagen gemäss Art. 11 Abs. 2 USG unabhängig
von der bestehenden Umweltbelastung so weit begrenzt werden, als dies
technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist. Steht
fest oder ist zu erwarten, dass die Einwirkungen schädlich oder lästig
werden, sind die Emissionsbegrenzungen - d.h. die in Art. 12 USG genannten
Massnahmen - auch für Verkehrswege und Fahrzeuge zu verschärfen (Art. 11
Abs. 3 USG). Wann die Luftverunreinigungen zu schädlichen oder lästigen
Einwirkungen führen, bestimmt der Bundesrat durch Immissionsgrenzwerte
(Art. 13 f. USG). Werden die Immissionsgrenzwerte für Luftverunreinigungen
nicht eingehalten, so unterliegen die Altanlagen, von denen die Schadstoffe
ausgehen, grundsätzlich alle den Sanierungsvorschriften von Art. 16-18
USG; eine Ausnahmeklausel, wie sie Art. 20 USG für Lärmeinwirkungen
durch bestehende Strassen und andere öffentliche Werke enthält, sieht
das Gesetz für Luftverunreinigungen nicht vor. Es regelt indessen die
Sanierungspflicht selbst nicht näher, sondern beauftragt den Bundesrat
in Art. 16 Abs. 2 USG, "Vorschriften über die Anlagen, den Umfang der zu
treffenden Massnahmen, die Fristen und das Verfahren" zu erlassen. Damit
wird der Bundesrat auch ermächtigt, die Sanierungspflicht für gewisse
Kategorien von Anlagen deren Eigenarten und den gegebenen Verhältnissen
entsprechend speziell zu umschreiben (vgl. A. SCHRADE, Kommentar zum
Umweltschutzgesetz, N 3 und 31 zu Art. 16).
b) Der Bundesrat hat von der Möglichkeit der differenzierten Regelung
der Vorsorge- und Sanierungspflicht in der Luftreinhalte-Verordnung
vom 16. Dezember 1985 (LRV; SR 814.318.142.1) dadurch Gebrauch gemacht,
dass er zwischen "stationären Anlagen", "Fahrzeugen" und "Verkehrsanlagen"
unterschied (Art. 2 Abs. 1-3 LRV) und die drei Anlagekategorien besonderen
Bestimmungen unterstellte. Während in den Art. 3-16 LRV sowie den
betreffenden Anhängen Emissionsbegrenzungen und Kontrollvorschriften
für neue und bestehende stationäre Anlagen aufgestellt worden sind, ist
in Art. 17-19 LRV eine Sonderordnung für Fahrzeuge und Verkehrsanlagen
geschaffen worden:
Art. 18 LRV sieht für Verkehrsanlagen vor, dass die Behörde alle
technisch und betrieblich möglichen und wirtschaftlich tragbaren Massnahmen
anzuordnen hat, mit denen die vom Verkehr verursachten Emissionen begrenzt
werden können. Auf welche Mengen die Emissionen zu beschränken sind,
wird jedoch - anders als für die meisten stationären Anlagen (vgl. die
Anhänge 1-4) - nicht festgelegt. Eine solche Quantifizierung wäre auch
nicht möglich, da die Schadstoffe nicht von den Verkehrsanlagen selbst,
sondern vom Verkehr bzw. von den Fahrzeugen ausgehen und daher die
Emissionsbeschränkungen bei diesen ansetzen müssen. Werden allerdings
die Abgase der Fahrzeuge von Lüftungsanlagen gesammelt als Abluft an die
Umwelt abgegeben, so gelten diese Lüftungsanlagen als stationäre Anlagen
und unterstehen den Bestimmungen der Art. 3-16 LRV (vgl. Art. 2 Abs. 1
lit. d und Abs. 3 LRV).
Für Fahrzeuge bestimmt Art. 17 LRV, dass sich die vorsorglichen
Emissionsbegrenzungen nach den Gesetzgebungen über den Strassenverkehr,
die Luftfahrt, die Schiffahrt und die Eisenbahnen richten. Für die
Motorfahrzeuge fallen insbesondere Art. 8 SVG, wonach der Bundesrat die
Vorschriften über Bau und Ausrüstung der Motorfahrzeuge erlässt, sowie
die entsprechenden Ausführungsverordnungen über die Abgasemissionen
in Betracht. Da in diesen Ausführungsbestimmungen die Umrüstung von
Altfahrzeugen nicht verlangt wird, läuft die Regelung von Art. 17 LRV
jedenfalls zur Zeit darauf hinaus, dass solche Fahrzeuge in gewisser
Hinsicht vom Gebot der vorsorglichen Emissionsbegrenzung ausgenommen
sind (vgl. den bundesrätlichen Bericht "Luftreinhalte-Konzept" vom
10. September 1986, BBl 1986 III S. 343 f.).
Was die vom Verkehr, d.h. von den Strassen und Fahrzeugen verursachten
Immissionen anbelangt, so ist nach Art. 19 LRV bei Überschreitung der im
Anhang 7 der Verordnung festgelegten Immissionsgrenzwerte ein Verfahren
nach den Art. 31-34 durchzuführen (vgl. Art. 2 Abs. 5 LRV). Gemäss diesen
Bestimmungen hat die Behörde einen Plan der Massnahmen zu erstellen, die
zur Verhinderung oder Beseitigung der übermässigen Immissionen erforderlich
sind, welche trotz der vorsorglichen Emissionsbegrenzungen von mehreren
stationären Anlagen oder von Fahrzeugen und Verkehrsanlagen ausgehen. Die
Regelung von Art. 19 LRV trifft keine Unterscheidung zwischen bestehenden
und neuen Anlagen und gilt somit für beide.
c) Die Massnahmenplanung besteht gemäss Art. 31 LRV zunächst
darin, dass die Schadstoff-Quellen, die zu den übermässigen Immissionen
beitragen, aufgelistet werden und ihre Bedeutung für die Gesamtbelastung
angegeben wird (Art. 31 Abs. 1 lit. a). Hierauf ist zu untersuchen,
welche Massnahmen zur Verhinderung oder Beseitigung der übermässigen
Immissionen geeignet seien und in welchem Umfang sie zur Luftverbesserung
beitragen könnten (Art. 31 Abs. 2 lit. b). Die Massnahmen, die in den Plan
aufgenommen werden, sind in der Regel innert fünf Jahren zu verwirklichen
(Art. 31 Abs. 3). Die Zuständigkeit und das Verfahren für die Anordnung der
Massnahmen zur Einschränkung der Verkehrsimmissionen richten sich nach den
einschlägigen eidgenössischen und kantonalen Vorschriften (Art. 33 Abs. 2
LRV). Sieht ein kantonaler Massnahmenplan die Anordnung von Massnahmen vor,
welche in die Zuständigkeit des Bundes fallen, so unterbreitet der Kanton
den Plan dem Bundesrat und stellt entsprechende Anträge (Art. 34 Abs. 1
LRV). Setzt der Massnahmenplan die Mitwirkung weiterer Kantone voraus, so
sind der Plan und die entsprechenden Anträge diesen vorzulegen (Art. 34
Abs. 2 LRV). Das heisst, dass die Aufnahme einer bestimmten Massnahme
in den Plan nur dann zugleich deren Anordnung zur Folge haben kann, wenn
die massgeblichen Zuständigkeits- und Verfahrensvorschriften eingehalten
worden sind. Andernfalls ist die Massnahme durch die kompetente Behörde
mittels Erlass oder Verfügung im üblichen Verfahren in Kraft zu setzen.
Der Massnahmenplan ("plan des mesures", "piano dei provvedimenti")
gestattet demnach, in komplexeren Situationen aus einer Gesamtbetrachtung
heraus die geeigneten und verhältnismässigen Massnahmen zur
Luftverbesserung auszuwählen und in koordiniertem Vorgehen anzuordnen. Bei
der Sanierung mehrerer stationärer Anlagen ermöglicht er insbesondere,
alle Beteiligten rechtsgleich zu behandeln und sie zu einem anteilsmässigen
Beitrag zur Verbesserung der Situation anzuhalten (vgl. TOBIAS JAAG, Der
Massnahmenplan gemäss Art. 31 der Luftreinhalte-Verordnung, Umweltrecht
in der Praxis 4/1990 S. 138). Bei der Bekämpfung übermässiger Immissionen
aus dem Strassenverkehr erlaubt der Massnahmenplan, dem Umstand Rechnung
zu tragen, dass sich durch bauliche Massnahmen an den Strassen selbst nur
wenig zur Luftreinhaltung beitragen lässt und in erster Linie Verkehrs-
und Abgasvorschriften für Fahrzeuge aufgestellt werden müssen, deren
Erlass aber den Rahmen des Plangenehmigungs- und Einspracheverfahrens
für Strassenbauten sprengt. Der Massnahmenplan ist zudem das geeignete
Instrument für weiträumige und längerfristige Planungen. Solche sind
erforderlich, weil Verkehrsvorschriften häufig ganze Strassenzüge
oder -netze beschlagen und gewisse Einschränkungen, insbesondere
Emissionsbegrenzungen für Motorfahrzeuge, aus wirtschaftlichen Gründen
nur etappenweise angeordnet werden können. Für die Subventionierung
der Vorkehren zur Verhinderung übermässiger Immissionen wird denn auch
vorausgesetzt, dass die Kantone Mehrjahresprogramme über die kurz-
und mittelfristig vorgesehenen Massnahmen erstellen (vgl. Art. 5 der
Verordnung vom 25. April 1990 über Beiträge an strassenverkehrsbedingte
Massnahmen gemäss Luftreinhalte-Verordnung, SR 725.116.244, AS 1990
S. 695). Schliesslich dient der Massnahmenplan dazu, den Kampf gegen
die Luftverschmutzung trotz der im Strassen- und Verkehrswesen stark
aufgesplitterten Zuständigkeiten koordiniert zu führen, und ermöglicht
es, auf das unterschiedlich grosse öffentliche Interesse an den einzelnen
Verbindungs- und Erschliessungswegen Rücksicht zu nehmen.
d) Zusammengefasst gilt somit für den Bau und die Erweiterung
von Strassen, dass zunächst nach Art. 11 Abs. 2 USG und Art. 18 LRV
vorsorglich alle technisch und betrieblich möglichen und wirtschaftlich
tragbaren Massnahmen anzuordnen sind, mit denen die vom Verkehr
verursachten Emissionen begrenzt werden können. Nach diesem Gebot ist im
Baubewilligungs- oder Plangenehmigungsverfahren in erster Linie zu prüfen,
ob alle zur Verfügung stehenden, für den Bauherrn zumutbaren baulichen
und technischen Mittel ausgeschöpft worden sind, um die Emissionen
zu reduzieren. Soweit auch die Anordnung betrieblicher Massnahmen in
die Zuständigkeit des Bauherrn oder der Plangenehmigungsbehörde fällt
und diese die Ausgestaltung des Werks beeinflussen, sind sie ebenfalls
schon im Baubewilligungsverfahren vorzusehen. Steht trotz dieser
Massnahmen fest oder ist zu erwarten, dass vom Verkehr allein oder
von ihm zusammen mit andern Anlagen übermässige Immissionen ausgehen
werden, so hat die Behörde dafür zu sorgen, dass die Strassenanlage
in eine Massnahmenplanung im Sinne von Art. 31 LRV einbezogen wird,
in deren Rahmen über die Vorkehren zur Reduktion der Luftbelastung zu
beschliessen ist. Dagegen verlangen die gesetzlichen Bestimmungen
nicht, dass schon im Rahmen der Genehmigung des Strassenprojektes
verfügt werde, welche zusätzlichen, die Fahrzeuge oder den Verkehr
betreffenden - insbesondere verkehrslenkenden oder -beschränkenden -
Massnahmen anzuordnen seien, um übermässige Immissionen zu verhindern
oder zu beseitigen. Daran ändert auch Art. 18 USG nichts, wird doch in den
gemäss Art. 16 Abs. 2 USG vom Bundesrat erlassenen Vorschriften bestimmt,
welcher Art von Sanierung die einzelnen Anlagekategorien unterstehen und
sieht die Luftreinhalte-Verordnung - wie dargelegt - für Verkehrsanlagen
eine Sanierung in Form einer Massnahmenplanung und der anschliessenden
Verwirklichung der beschlossenen Massnahmen vor. Würde aus Art. 18 USG
etwas anderes herausgelesen, so hätte dies übrigens zur Folge, dass
an den Umbau von bestehenden sanierungsbedürftigen Strassen strengere
Voraussetzungen geknüpft würden als an den Bau von neuen, aller Voraussicht
nach übermässige Immissionen verursachenden Verkehrsanlagen. Solches
aber lag nicht im Sinne des Gesetzgebers, der dem Grundsatze nach eine
Gleichbehandlung von Alt- und Neuanlagen anstrebte, von der Gleichstellung
aber noch in vielen Fällen zugunsten der Altanlagen abwich (vgl. Botschaft
zu einem Bundesgesetz über den Umweltschutz vom 31. Oktober 1979, BBl
1979 III S. 795; A. SCHRADE, aaO, N 1 zu Art. 16 USG).
e) Die Behauptung der Beschwerdeführer, das umstrittene
Nationalstrassen-Ausführungsprojekt lasse sich nicht mit Art. 18
USG vereinbaren, geht somit fehl, da der Kanton Bern die notwendige
Massnahmenplanung über die Region Bern, die die Grauholzstrecke mitumfasst,
unternommen hat. Zwar ist dieser Massnahmenplan offenbar noch nicht
rechtskräftig und sollte - schon aufgrund der in Art. 18 USG enthaltenen
Bedingung der "gleichzeitigen" Sanierung - der entsprechende Beschluss
der zuständigen Behörde bei der Genehmigung des Ausführungsprojektes
für die Nationalstrassen-Erweiterung vorliegen. Es wäre hier jedoch
angesichts der Dringlichkeit der Verbesserung der Verkehrsverhältnisse
und des fortgeschrittenen Standes der kantonalen Massnahmenplanung
unverhältnismässig, den Einspracheentscheid des Berner Regierungsrates
wegen der (noch) ausstehenden Genehmigung aufzuheben. Könnte im übrigen
mit den im Massnahmenplan vorgesehenen Vorkehren die Einhaltung der
Immissionsgrenzwerte nicht erreicht werden, so blieben die Behörden ohnehin
aufgrund von Art. 19 und 31 ff. LRV verpflichtet, zusätzliche Massnahmen
zur Erreichung des Zieles zu ergreifen.
Nach dem Gesagten kann auch der Auffassung des Eidgenössischen
Departementes des Innern bzw. des das Departement vertretenden BUWAL,
wonach nicht nur die baulichen, sondern auch die verkehrslenkenden und
-beschränkenden Massnahmen mit der Projektgenehmigung anzuordnen seien,
nicht zugestimmt werden. Diese Meinung steht schon mit Art. 33 Abs. 3
und Art. 34 LRV in Widerspruch, gemäss denen sich die Zuständigkeit für
solche Anordnungen nach den ordentlichen kantonalen und eidgenössischen
Vorschriften richtet. Soweit das BUWAL weiter bemerkt, als Massnahme
zur Emissionsbegrenzung sei auch der Verzicht auf den Strassenausbau
in Betracht zu ziehen, darf ihm mit dem Berner Regierungsrat und
dem Eidgenössischen Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartement
entgegengehalten werden, dass die Nichtsanierung eines 5 km langen stau-
und unfallträchtigen Teilstücks einer der wichtigsten schweizerischen
Nationalstrassen-Verbindungen - wie sich auch aus der nachstehenden
Interessenabwägung ergibt - offensichtlich nicht das geeignete Mittel zur
Verbesserung der Luftqualität sein kann. Schliesslich vermag der Hinweis
des BUWAL darauf, dass im kantonalen Massnahmenplan zur Luftreinhaltung in
der Region Bern (Teilmassnahmenplan Verkehr) vom Februar 1991 der Nachweis
der Einhaltung der Immissionsgrenzwerte nicht erbracht worden sei, den
Einspracheentscheid des Berner Regierungsrates ebenfalls nicht in Frage
zu stellen, bildet doch nach den vorstehenden Erwägungen ein solcher
Nachweis jedenfalls nicht Voraussetzung für die Plangenehmigung. Wie
bereits erwähnt müssten die Behörden, wenn die heute in Aussicht genommenen
Massnahmen nicht zum angestrebten Resultat führten, ohnehin zusätzliche
Vorkehren ergreifen. Übrigens hat es das BUWAL selbst in der Hand,
im Zusammenhang mit der Finanzierung der von den Kantonen vorgesehenen
Massnahmen zur Verhinderung oder Beseitigung übermässiger Immissionen
das Geplante als ungenügend zu bezeichnen und von den kantonalen Behörden
Ergänzungen zu verlangen (Art. 5 Abs. 2 und 3 der Verordnung über Beiträge
an strassenverkehrsbedingte Massnahmen gemäss Luftreinhalte-Verordnung).
Erwägung 6
6.- Nach Ansicht der beschwerdeführenden Organisationen könnte die
Verkehrssituation auf der Grauholzstrecke statt durch den Ausbau auf
sechs Fahrstreifen auf andere Weise verbessert werden, die zu keiner
oder nur zu einer geringeren Mehrbelastung der Luft führte, so durch
Geschwindigkeitsbeschränkungen, Wechselsignalisationen oder den Bau
einer zusätzlichen Kriechspur. Damit wird sinngemäss gerügt, es würden in
Verletzung des Vorsorgeprinzipes nicht die geeigneten Vorkehren getroffen,
um gleichzeitig die Verkehrssicherheit zu erhöhen und die vom Verkehr
verursachten Immissionen zu begrenzen.
Ob die Grauholzautobahn trotz der bestehenden Luftbelastung
erweitert und damit die Verkehrskapazität erhöht werden dürfe, hat der
Regierungsrat im Rahmen einer Interessenabwägung geprüft, in der er zu
Recht neben den Umweltschutzvorschriften auch den Grundsatzbestimmungen
von Art. 5 und 41 des Bundesgesetzes über die Nationalstrassen (NSG;
SR 725.11) Rechnung getragen hat (vgl. BGE 117 Ib 306 E. 8c). In diesem
Zusammenhang hat der Regierungsrat ausgeführt, dass die Grauholzstrecke
heute die am stärksten belastete vierspurige Nationalstrasse der Schweiz
sei, die den Verkehr ab den verschiedenen Anschlussstrecken häufig nicht
mehr aufnehmen könne, so dass es regelmässig zu Verkehrsunfällen und zu
Staus komme. Der Engpass könne nur durch eine Erweiterung der Strasse
auf sechs Fahrspuren behoben werden. Einzig ein solcher Ausbau führe
zu einer ausreichenden Anpassung des Autobahnnetzes im Raume Bern
und vermöge die Abwanderung des Verkehrs auf die durch Wohngebiete
führenden Nebenachsen zu verhindern. Der Regierungsrat hat sich im
angefochtenen Entscheid aber auch mit den Vorschlägen der Einsprecher
auseinandergesetzt und eingeräumt, dass bei einem Neubau heute wohl die
Tunnel-Variante im Vordergrund stünde, obschon die schwierigen geologischen
Verhältnisse nicht unbedingt hiefür sprächen; da die Nationalstrasse jedoch
bereits bestehe, wäre eine Verlegung der ganzen Strecke in einen Tunnel
unverhältnismässig. Weiter wäre die Erstellung eines fünften Fahrstreifens
als Kriechspur im Hinblick auf die ohnehin entstehenden Kosten unvernünftig
und böte nur eine ungenügende Lösung. Selbst wenn die zusätzlichen Spuren
deutlich über die Kuppe hinausgezogen würden - wodurch die Strasse teils
ebenfalls sechsspurig würde -, wäre nicht zu verhindern, dass am Ende der
dreispurigen Fahrbahnen schwerwiegende Störungen entstünden. Ungenügend
wäre es auch, einzig Verkehrsbeeinflussungsmassnahmen vorzusehen. Solche
Massnahmen zeigten sicher eine gewisse Wirkung, doch vermöchten sie
der chronischen Überlastung der Strecke nicht abzuhelfen. Indessen
sei es durchaus denkbar und zum Teil bereits vorgesehen, dass auf der
ausgebauten Grauholzautobahn Verkehrsbeeinflussungsmassnahmen ergriffen
würden; deren Anordnung liege jedoch in der Kompetenz des Eidgenössischen
Justiz- und Polizeidepartementes.
Was die beschwerdeführenden Organisationen gegen die regierungsrätliche
Interessenabwägung vorbringen, vermag diese nicht als bundesrechtswidrig
erscheinen zu lassen. Die Tatsache, dass nicht nur die geringe
Kapazität der Grauholzstrecke, sondern auch deren Steigungen sowie die
Raststättenein- und -ausfahrten zur Unfallgefahr beitragen, ändert nichts
daran, dass durch die Behebung des Engpasses die Verkehrssicherheit
erheblich erhöht werden kann. Zu Unrecht wird dem Regierungsrat
vorgeworfen, einseitig den Aspekt der Mobilitätssteigerung in den
Vordergrund gestellt zu haben. Wie im Einspracheentscheid dargelegt,
geht es beim Ausbau der Grauholzstrecke in erster Linie um die Behebung
einer Gefahrenstelle, also um die Sicherung von Leib und Leben der
Verkehrsteilnehmer. Im übrigen hat das Projekt nicht nur negative
Auswirkungen auf die Umwelt, können doch im gleichen Zuge relativ
rasche und grosszügige Lärmschutzvorkehren getroffen werden. Soweit
die Beschwerdeführerinnen geltend machen, auf die vorgeschlagenen
Alternativ-Lösungen sei nicht ernsthaft eingegangen worden, trifft dies
offensichtlich nicht zu. Auch im Umweltverträglichkeitsbericht werden
die Alternativ-Lösungen aufgezeigt und bewertet. Dass diese Lösungen
gleich wie das Projekt einer eingehenden Begutachtung unterzogen würden,
wie die Beschwerdeführerinnen fordern, verlangt das Umweltschutzgesetz
nicht. Stellt sich schon aufgrund von ersten Prüfungen heraus, dass
Projekt-Varianten mit erheblichen Nachteilen belastet sind, so dürfen
diese ohne weitere Untersuchungen aus dem Auswahlverfahren ausgeschieden
werden. Die Vorwürfe der beschwerdeführenden Organisationen erweisen sich
somit in diesem Punkte ebenfalls als unbegründet. Aus dem Gesagten ergibt
sich zudem, dass von einer ungenügend begründeten Interessenabwägung und
damit von einer Verletzung von Art. 4 BV - wie sie der Beschwerdeführer
A. W. rügt - nicht die Rede sein kann.
Erwägung 7
7.- Kritik wird im weiteren an den Untersuchungen über die
bestehende und zukünftige Luftbelastung geübt und geltend gemacht, die
im Umweltverträglichkeitsbericht angegebenen NO2-Werte seien zu niedrig
geschätzt, den Prognosen lägen zu optimistische Annahmen zugrunde und in
den angestellten Berechnungen steckten möglicherweise Fehler; ausserdem
werfe das Zusatzgutachten über die Auswirkung von Steigungen auf den
Schadstoff-Ausstoss von Fahrzeugen mehr Fragen auf, als es beantworte.
Diese Rügen richten sich ausschliesslich gegen den
Umweltverträglichkeitsbericht und die vom Kanton Bern zusätzlich
eingeholte Expertise. Der Umweltverträglichkeitsbericht und die ihn
ergänzenden Gutachten bilden aber gleich wie die Beurteilungsberichte
der Umweltschutzfachstellen oder die Stellungnahmen der in Art. 21
UVPV genannten Behörden nur Entscheidungselemente im Rahmen der
Umweltverträglichkeitsprüfung bzw. der Plangenehmigung (BGE 116 Ib
264 f.). Sie können daher nur insoweit Gegenstand der Anfechtung sein,
als sie in den Einsprache- und Genehmigungsentscheid eingeflossen sind
und zu unrichtigen oder unvollständigen Sachverhaltsfeststellungen
sowie zu falschen rechtlichen Schlüssen geführt haben. Nun ist hier
der Regierungsrat im Einspracheentscheid davon ausgegangen, dass die
Immissionsgrenzwerte für NO2 im Bereich der Grauholzstrecke schon
heute überschritten würden und - falls nicht zusätzliche Vorkehren
im Rahmen der Massnahmenplanung gemäss Art. 31 LRV ergriffen würden -
wohl auch in Zukunft nicht eingehalten werden könnten. Wie dargelegt
lässt sich aufgrund der gegebenen Interessenlage das Erweiterungsprojekt
dennoch mit der Umweltschutzgesetzgebung vereinbaren. Daran änderte auch
nichts, wenn die angestellten Prognosen zu optimistisch wären und die -
vorübergehend über dem Immissionsgrenzwert liegenden - Werte wohl noch
etwas höher angesetzt werden müssten. Unter diesen Umständen sind die
gegen die Luftreinhaltungs-Berichte erhobenen Einwände, mögen sie auch
in technischer und methodischer Hinsicht von Interesse sein, für die
rechtliche Entscheidung in der Sache nicht ausschlaggebend. Es besteht
daher auch kein Anlass, zu den aufgeworfenen Fragen weitere Fachleute
anzuhören.
Erwägung 8
8.- Der Enteignete A. W. hat das Begehren gestellt, die Resultate
der von der Forschungsanstalt Liebefeld im Gebiet der Grauholzautobahn
entnommenen Bodenbelastungsproben seien zu veröffentlichen. Dieser
Antrag wird in der Beschwerde nicht begründet, doch ist bereits in der
Einsprache-Ergänzung des Beschwerdeführers vom 15. Dezember 1989 bemerkt
worden, dass die Forschungsanstalt am Grauholz Bodenproben entnommen habe
und die Ergebnisse der Untersuchungen gemäss Art. 3 der Verordnung über
Schadstoffe im Boden vom 9. Juni 1986 (VSBo) publiziert werden müssten. Die
Forschungsanstalt für Agrikulturchemie und Umwelthygiene, Liebefeld,
ist indessen eine Anstalt des Bundes, die nach Art. 3 Abs. 3 VSBo ihre
Untersuchungen zusammen mit dem BUWAL auswertet und danach die Ergebnisse -
unter gleichzeitiger Orientierung der interessierten Bundesbehörden und der
betroffenen Kantone - veröffentlicht. Der Regierungsrat des Kantons Bern
war daher offensichtlich weder im vorliegenden Verfahren noch überhaupt
befugt, der Eidgenössischen Forschungsanstalt irgendwelche Anweisungen
zu erteilen. Im übrigen behauptet der Beschwerdeführer selbst nicht, dass
auch der Kanton Bern schon ergänzende Untersuchungen im Sinne von Art. 4
VSBo vorgenommen und deren Ergebnisse rechtswidrig der Öffentlichkeit
vorenthalten hätte. Der Antrag des Beschwerdeführers ist daher abzuweisen,
soweit überhaupt auf ihn eingetreten werden kann.
Erwägung 9
9.- Die Gemeinde Ittigen tritt in ihrer Verwaltungsgerichtsbeschwerde
erneut für eine Überdeckung der Autobahn im Bereiche der Schulanlage
Altikofen ein. Sie hält die Feststellung des Regierungsrates, eine
solche Überdeckung könne schon aus Kostengründen nicht in Betracht
fallen, für nicht genügend belegt und unvereinbar mit den Grundsätzen
der Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV; SR 814.41). Im
weiteren bezweifelt sie, ob in Zukunft die Immissionsgrenzwerte tatsächlich
eingehalten werden könnten, und wirft die Frage auf, ob Schulanlagen nicht
der Empfindlichkeitsstufe I zugeordnet werden müssten. - Auch diese Kritik
am Vorgehen der Planungsbehörde und am Entscheid des Berner Regierungsrates
ist unbegründet.
a) Nach dem Umweltverträglichkeitsbericht vom September 1988
sind in den vom Nationalstrassenausbau betroffenen Gemeinden die
Empfindlichkeitsstufen noch nicht generell festgelegt worden und hat der
Berner Regierungsrat diese daher für das Projekt provisorisch bestimmt,
wobei er das Gebiet um das Schulhaus Altikofen der Empfindlichkeitsstufe
III zuwies (Kapitel IV S. 13 des Berichtes). Bei diesem Vorgehen ist
den Anforderungen von Art. 44 LSV nicht in allen Teilen entsprochen
worden. Indessen kann dies - wie schon in BGE 117 Ib 304 festgestellt
worden ist - die Rechtmässigkeit des angefochtenen Entscheides kaum in
Frage stellen, da die Ausnahmebestimmung von Art. 25 Abs. 3 USG zugunsten
öffentlicher Werke nicht nur eine Überschreitung der Planungswerte,
sondern auch der Immissionsgrenzwerte erlaubt.
Gestützt auf die vom Regierungsrat vorgenommene Zuordnung haben die
Verfasser des Lärmberichts zunächst errechnet, dass die entsprechenden
Immissionsgrenzwerte nur eingehalten werden könnten, wenn im Bereiche
der Schulanlage westlich der Autobahn eine 160 m lange und 3,5 m hohe
Lärmschutzwand erstellt werde. Die Gutachter haben sich aber damit
nicht begnügt, sondern dem Regierungsrat vorgeschlagen, weitergehende
Massnahmen anzuordnen, durch die eine Einhaltung der Immissionsgrenzwerte
der Empfindlichkeitsstufe II gewährleistet werden könnte. Hiezu müsste
im Gebiet Altikofen die Lärmschutzwand westlich der Autobahn bis über die
Worblentalbrücke hinausgezogen werden und wären auch östlich der Strasse
beidseitig schallabsorbierende Schutzwände zu errichten. Der Regierungsrat
hat im Einspracheentscheid diesen weitergehenden Massnahmen trotz der
erheblichen Mehrkosten zugestimmt. Im übrigen wird im Einspracheentscheid
festgehalten, dass nach dem Ausbau der Strecke Kontrollmessungen
durchzuführen und, falls nötig, ergänzende Schutzmassnahmen zu treffen
sind.
b) Was die von der Gemeinde Ittigen aufgeworfene Frage anbelangt,
ob Schulanlagen nicht wegen des erhöhten Lärmschutzbedürfnisses der
Empfindlichkeitsstufe I zugeordnet werden müssten, kann auf Art. 43 LSV
verwiesen werden, wonach Wohnzonen sowie Zonen für öffentliche Bauten oder
Anlagen der Empfindlichkeitsstufe II oder, falls es sich um Mischzonen
oder lärmvorbelastete Gebiete handelt, der Empfindlichkeitsstufe III
zuzuweisen sind (vgl. BGE 115 Ib 357 E. 2e in fine, 464 f. E. 4). Die
Empfindlichkeitsstufe I bleibt dagegen eigentlichen Ruhe- und
Erholungszonen vorbehalten. Eine Zuordnung der Schulanlage Altikofen zur
Stufe I fällt daher - ganz abgesehen von der starken Vorbelastung dieses
Gebietes - von vornherein ausser Betracht.
c) Soweit die Gemeinde Ittigen die im Umweltverträglichkeitsbericht
genannten Zahlen, insbesondere die prognostizierten Beurteilungspegel L
für die Jahre 1990 und 2000 allgemein in Zweifel zieht, ohne konkrete
Rügen zu erheben, braucht sich das Bundesgericht mit der Beschwerde
nicht näher zu befassen. Es genügt festzustellen, dass der Teilbericht
Lärm sowohl von der kantonalen Fachstelle als auch vom BUWAL überprüft
und gutgeheissen worden ist, dass die Einsprachebehörde gestützt auf die
Stellungnahmen der ihr beigegebenen Fachinstanzen entschieden hat und
keine Anzeichen dafür bestehen, dass die erforderlichen Abklärungen nicht
sorgfältig und umfassend vorgenommen worden wären (vgl. oben E. 4). Das
BUWAL hat denn auch im Namen des Eidgenössischen Departementes des
Innern in der Vernehmlassung vom 20. November 1991 bestätigt, dass die
Annahme der Gemeinde Ittigen, die Immissionsgrenzwerte würden aufgrund der
Verkehrsentwicklung innert wenigen Jahren überschritten, unwahrscheinlich
sei, da eine Erhöhung der Lärmimmissionen um 3 dB(A) eine Verdoppelung
des durchschnittlichen Tagesverkehrs voraussetze.
Im übrigen ist der Hinweis der Gemeinde darauf, dass trotz der
vorgesehenen Schallschutzmassnahmen bei der Schulanlage Altikofen in
der Nacht der Immissionsgrenzwert für die Empfindlichkeitsstufe II
nach den Prognosen erreicht wird, schon deshalb unerheblich, weil das
Schulgebäude nachts leer steht und das fragliche Gebiet nach Auffassung
des Regierungsrates ohnehin der Empfindlichkeitsstufe III zugewiesen
werden muss.
d) Der Behauptung der Gemeinde, die ausgebaute Grauholzstrecke
müsse selbst bei Einhaltung der Immissionsgrenzwerte schon aufgrund
des Vorsorge-Gebotes überdeckt werden, ist entgegenzuhalten, dass
eine solche bauliche Massnahme nur vorgeschrieben werden könnte, wenn
sie technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar wäre
(Art. 11 Abs. 2 USG und Art. 8 Abs. 1 LSV). Während hier die technische
und betriebliche Machbarkeit einer Autobahn-Überdeckung ausser Frage
steht, hat der Regierungsrat zur Wirtschaftlichkeit ausgeführt, allein für
einen Tunnel von nur 150 m Länge wäre mit Kosten von rund zehn Millionen
Franken zu rechnen; eine solche Ausgabe wäre unverhältnismässig, da mit den
vorgesehenen Schallschutzvorkehren - deren Kosten sich nach dem Lärmbericht
auf etwa Fr. 730'000.-- belaufen werden - die Immissionsgrenzwerte
der Empfindlichkeitsstufe II eingehalten werden könnten und auch eine
Strassen-Überdeckung die von den benachbarten SBB-Geleisen ausgehenden
Lärmeinwirkungen nicht abzuschirmen vermöchte. Dieser Betrachtungsweise
kann beigepflichtet werden. Dem Vorsorgeprinzip ist durch die von den
Verfassern des Lärmberichts empfohlenen und vom Regierungsrat beschlossenen
"weitergehenden" Schallschutzmassnahmen Rechnung getragen worden und eine
Überdeckung der Autobahn erschiene angesichts des beschränkten Nutzens und
der hohen Bau- und Betriebskosten tatsächlich unverhältnismässig. Der
Vertreter des Bundesamtes für Strassenbau hat denn auch an der
Augenscheinsverhandlung den Standpunkt der Einsprachebehörde unterstützt
und darauf hingewiesen, dass die Nationalstrassen, würden die von der
Beschwerdeführerin aufgestellten Kriterien befolgt, an zahlreichen Orten
überdeckt werden müssten und die nötigen finanziellen Mittel heute nicht
zur Verfügung stünden. Entgegen der Meinung der Beschwerdeführerin besteht
übrigens kein Anlass, an den vom Regierungsrat genannten Kostenbeträgen
zu zweifeln und diese von einem aussenstehenden Experten überprüfen zu
lassen. Der Einsprachebehörde stehen genügend Fachleute zur Verfügung,
die durchaus in der Lage sind, anhand einer Projektskizze die Kosten
einer Überdeckung der Autobahn der Grössenordnung nach zu bestimmen.
Weitere Untersuchungen oder gar Begutachtungen führten in einem solchen
Fall nur zu unnützem Zeit- und Kostenaufwand.
Erwägung 10
10.- Der Regierungsrat hat bei der Regelung der Verfahrenskosten
die Begehren der Einsprecher um Parteientschädigung abgewiesen mit
der Begründung, die Einsprachen hätten sich im vorliegenden Fall
nicht gegen eine drohende Enteignung gerichtet; selbst wenn aber das
Enteignungsgesetz anzuwenden wäre, wären gemäss Art. 115 Abs. 2 EntG keine
Parteientschädigungen zuzuerkennen, da die Einsprachen zum grössten Teil
abgewiesen worden seien. Die beschwerdeführenden Organisationen wenden
hiegegen ein, sie müssten wohl verfahrensrechtlich den Enteigneten
gleichgestellt werden und hätten daher auch im kantonalen Verfahren
Anspruch auf eine Entschädigung.
Den Beschwerdeführerinnen ist grundsätzlich darin zuzustimmen,
dass der angefochtene Regierungsratsbeschluss - wie dargelegt (E. 2)
- auch ihnen gegenüber als Entscheid über eine enteignungsrechtliche
Einsprache gilt und deshalb die Kostenordnung des Enteignungsgesetzes
Anwendung finden muss. Nun hat zwar nach Art. 115 Abs. 1 EntG auch
im Einspracheverfahren in der Regel der Enteigner dem Enteigneten
für die notwendigen aussergerichtlichen Kosten eine Entschädigung zu
bezahlen. Art. 115 Abs. 2 EntG lässt jedoch zu, dass von der Zusprechung
einer Parteientschädigung ganz oder teilweise abgesehen wird, wenn die
Begehren des Enteigneten ganz oder teilweise abgewiesen werden. Bei
offensichtlich missbräuchlichen Begehren kann sogar der Enteignete zur
Bezahlung einer Parteientschädigung an den Enteigner verhalten werden
(Art. 115 Abs. 3 EntG). Es stand daher im Ermessen des Regierungsrates, den
im kantonalen Verfahren unterlegenen Einsprechern eine Parteientschädigung
zu verweigern. Eine Bundesrechtsverletzung lag hierin nicht.