BGE 117 IB 42
117 Ib 42
8. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom
7. März 1991 i.S. Schweizerische Stiftung für Landschaftsschutz und
Landschaftspflege gegen Burgergemeinde und Politische Gemeinde Zermatt,
Departement für Umwelt des Kantons Wallis sowie Eidgenössisches Departement
des Innern (Verwaltungsgerichtsbeschwerde) Regeste
Art. 22 ff. RPG, Art. 2 lit. c NHG und Forstrecht; Subventionierung
und technische Projektgenehmigung einer Forststrasse; Koordination der
Rechtsanwendung.
Koordination im Rahmen eines kantonalen
Strassen-Plangenehmigungsverfahrens, welches das Baubewilligungsverfahren
ersetzen soll (E. 2).
Für Forststrassen muss eine Baubewilligung eingeholt werden. Zwischen
den Fragen des Natur- und Heimatschutzes, der Raumplanung und des
Forstrechts besteht in der Regel ein enger Sachzusammenhang (E. 3b).
Auch bei einem Projekt, dessen Beurteilung in erster Instanz teilweise
in die Kompetenz kantonaler oder kommunaler Behörden und im übrigen in die
Zuständigkeit einer Bundesbehörde fällt, besteht die Pflicht zur materiell
und verfahrensmässig frühzeitig koordinierten Rechtsanwendung. Folgen
mangelnder Koordination (E. 4).
Sachverhalt
A.- Die Burgergemeinde Zermatt beabsichtigt, gestützt auf den
Generellen Gesamtplan zur Erschliessung der Waldungen von Zermatt vom
Oktober 1980 und ihren vom Umweltschutzdepartement des Kantons Wallis
am 12. September 1986 genehmigten Wirtschaftsplan, eine Forststrasse
zu erstellen. Es geht dabei um das den Abschnitt 13 bis 17 dieses
Gesamtplans betreffende Forststrassenprojekt Winkelmatten/Wichje -
Uesseri Wälder - Ried. Nach dem technischen Bericht zu diesem Projekt
vom 9. Februar 1987 ist das ganze Gebiet der "Uesseri Wälder" bis heute
noch vollständig unerschlossen. Eine rationelle Waldbewirtschaftung sei
aber nur durch zeitgemässen Abtransport des Holzes zu erreichen, was den
Bau von Forstwegen erfordere. Die Bauherrschaft betreibe in den Wichjen
direkt am Beginn der geplanten Strasse beim Dorf Zermatt eine Sägerei.
Der Wald, durch den die Strasse führen solle, stehe im Eigentum der
Burgergemeinde. In Wichjen/Brachje (ca. 300 m) und im Ried (ca. 400 m),
wo die Strasse ins Privateigentum zu liegen komme, habe der Bodenerwerb
durch Expropriation zu erfolgen. Betroffen sind u.a. auch Wiesen-, Acker-
und Weideparzellen.
Gestützt auf ein Subventionsgesuch der Burgergemeinde Zermatt für
die geplante Forststrasse hat der Staatsrat des Kantons Wallis an seiner
Sitzung vom 4. Mai 1988 beschlossen:
"d'approuver le projet de chemin forestier 'Wichje-Ried' présenté
par la
commune de Zermatt et de mettre les travaux qui y sont prévus et
estimés à
Fr. 1'630'000.-- au bénéfice d'une subvention de 17% des dépenses
effectives et de Fr. 277'100.-- au maximum.
Les conditions de la Commission cantonale pour la protection de
la nature
font partie intégrante de la présente décision et sont transmises
à l'inspecteur forestier du IIIe arrondissement dans le but d'être
appliquées.
La commune est rendue attentive au fait que les subsides ne seront
versés
que dans les limites des disponibilités budgétaires."
Diesem Entscheid liegen positive Beurteilungen des kantonalen
Planungsamts, der kantonalen Naturschutzkommission und des
Forstinspektorats des III. Kreises zugrunde. Der Forstinspektor hält in
seiner Beurteilung vom 9. August 1982 fest: "Die touristische Bedeutung
dieser Forststrasse geht der forstlichen voran." Er stimmt dem Projekt
zu und erklärt, im Ausführungsbericht seien unbedingt festzuhalten:
"Sorgfältige Arbeitsausführung; alle Mauerwerke in Naturstein; Aufräumung
nach Werkabschluss." Die kantonale Naturschutzkommission knüpfte ihre
Zustimmung vom 25. August 1982 an folgende Bedingung: "La modification de
la route en une piste de ski devra passer obligatoirement par une demande
de défrichement."
Gestützt auf den erwähnten Staatsratsbeschluss vom 4. Mai 1988 hat das
Eidgenössische Departement des Innern (EDI) mit Verfügung vom 27. Juni
1988 das Waldprojekt "Wichje-Ried" der Burgergemeinde Zermatt mit einem
Gesamtkostenvoranschlag von Fr. 1'630'000.-- auf Antrag des Bundesamtes
für Forstwesen vom 11. Mai 1988 technisch genehmigt und in Anwendung der
einschlägigen Gesetzesbestimmungen an die erste Etappe (Kostenvoranschlag
Fr. 400'000.--) Bundesbeiträge von Fr. 120'000.-- zugesichert.
Mit Schreiben vom 14. Oktober 1988 an den Vorsteher des Eidgenössischen
Departements des Innern (EDI) erhob die Schweizerische Stiftung für
Landschaftsschutz und Landschaftspflege (SL) Beschwerde gegen die
Subventionsverfügung vom 27. Juni 1988. Sie erklärt darin, sie habe
das Bundesamt für Forstwesen und Landschaftsschutz am 12. September
1988 ersucht, ihr die Subventionsverfügung zu eröffnen. Diesem Begehren
sei das Bundesamt am 16. September 1988 nachgekommen. In der erwähnten
Beschwerde stellt die Schweizerische Stiftung für Landschaftsschutz und
Landschaftspflege folgende Anträge:
"Es sei die angefochtene Verfügung über einen Bundesbeitrag von
Fr. 120'000.-- an die erste Etappe des Waldstrassenprojektes
aufzuheben.
Gleichzeitig sei der Beschwerde aufschiebende Wirkung zu geben.
Ferner sei der Nachweis für ein überwiegendes forstliches Interesse an
der Realisierung dieses Projektes und seine Verträglichkeit mit den
Erfordernissen des Natur- und Landschaftsschutzes zu erbringen. Dazu
gehört auch der Nachweis, dass durch den Strassenbau keine erheblichen
für das Landschaftsbild und die Natur nachteiligen Folgen entstehen
oder ausgelöst werden.
Nur unter diesen Voraussetzungen wäre die SL allenfalls bereit, diese
Beschwerde zurückzuziehen.
Ausserdem sei der Kanton anzuhalten, ein ordentliches
Baubewilligungsverfahren für dieses Vorhaben durchzuführen."
Diese Beschwerde wurde vom Eidgenössischen Departement des Innern
am 25. Oktober 1988 zuständigkeitshalber dem Bundesgericht übermittelt.
Mit Präsidialverfügung vom 9. Dezember 1988 wurde der Beschwerde
aufschiebende Wirkung beigelegt.
Am 13. März 1989 teilte der Vertreter des WWF Schweiz und des WWF
Sektion Wallis dem Bundesgericht mit, im Amtsblatt vom 3. März 1989 sei das
Baugesuch für die Waldstrasse "Wichje-Ried" ausgeschrieben worden, und die
genannten Organisationen hätten gegen das Projekt Einsprache erhoben. Auf
Anfrage des Bundesgerichts schrieb das Baudepartement des Kantons
Wallis am 31. Januar 1991, für das erwähnte Strassenvorhaben werde ein
kantonales Plangenehmigungsverfahren durchgeführt, welches die koordinierte
Beurteilung des Projekts erlauben solle. Im Rahmen dieses Verfahrens sei
ein Augenschein mit Einigungsverhandlung erforderlich. Dieser könne jedoch
erst nach der Schneeschmelze, also im Frühjahr 1991, stattfinden.
In seiner Stellungnahme zum genannten Schreiben des Baudepartements
äussert das EDI die Meinung, es sei zweckmässig, das bundesgerichtliche
Verfahren bis zum Vorliegen einer rechtskräftigen kantonalen
Plangenehmigungsverfügung zu sistieren. Es führt weiter aus, im kantonalen
Plangenehmigungsverfahren müsse geprüft werden, ob das Projekt allen
einschlägigen Gesetzgebungen entspreche. Der kantonale Entscheid habe den
Anforderungen an eine umfassende Interessenabwägung im Sinne der neuesten
bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu genügen (BGE 116 Ib 309 ff.).
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 1
1.- (Zur Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde BGE 116 Ib
311 E. 1).
Erwägung 2
2.- a) Zum Antrag der SL, der Kanton Wallis sei anzuhalten, ein
ordentliches Baubewilligungsverfahren für das umstrittene Vorhaben
durchzuführen, hat der Staatsrat in seiner ersten Vernehmlassung
vom 23. Dezember 1988 erklärt, die Vorschriften über das kantonale
Baubewilligungsverfahren würden zur Zeit revidiert. Bei dieser Gelegenheit
werde auch die öffentliche Auflage der forstlichen Projekte sowie die
Koordination der baurechtlichen Bewilligung und der subventionsrechtlichen
Genehmigungen überprüft. Im vorliegenden Fall sei die Bewilligung
jedoch gemäss dem bisherigen Verfahren bereits erteilt worden, wobei das
Subventionsverfahren gleichzeitig als Baubewilligungsverfahren gelte.
Am 31. Januar 1991 teilte das Baudepartement des Kantons Wallis dem
Bundesgericht mit, in Ausführung der bundesrechtlich vorgeschriebenen
Koordinationspflicht sei die Rechtsabteilung des Baudepartements
mit der Instruktion von Plangenehmigungsverfahren für den Bau, die
Koordination und die Instandstellung öffentlicher Verkehrswege betraut
worden. Die Plangenehmigungsverfahren für kantonale und kommunale
Strassenbauvorhaben (Kantonsstrassen, kommunale Erschliessungsstrassen,
Forst- und Meliorationsstrassen mit Einschluss der Waldwege) richteten
sich nach den Vorschriften des kantonalen Strassengesetzes vom 3. September
1965 (Art. 38 ff.). Dieses Strassen-Plangenehmigungsverfahren ersetze das
ordentliche Baubewilligungsverfahren. Gestützt auf diese Verfahrensordnung
sei das Waldstrassenprojekt "Wichje-Ried" im kantonalen Amtsblatt
vom 3. März 1989 zur öffentlichen Vernehmlassung ausgeschrieben
worden. Das Baudepartement habe anschliessend unter ausdrücklichem
Hinweis auf die Koordinationspflicht bei den verschiedenen kantonalen
Aufsichts- und Entscheidungsorganen (Dienststellen für Raumplanung und
für Umweltschutz, kantonale Baukommission sowie Dienststelle für Wald
und Landschaft) das Vernehmlassungsverfahren eingeleitet. Aufgrund
der eingegangenen Vormeinungen erweise sich die Durchführung eines
Augenscheins mit anschliessender Einigungsverhandlung nach Massgabe von
Art. 17 ff. des kantonalen Gesetzes über das Verwaltungsverfahren und die
Verwaltungsrechtspflege vom 6. Oktober 1976 (VVRG) als unumgänglich. Die
Ortsbesichtigung könne indessen erst nach der Schneeschmelze, also im
Frühjahr 1991, stattfinden. Eine allfällige Plangenehmigungsverfügung
könne dann Gegenstand einer Beschwerde an den Staatsrat und danach an
das Verwaltungsgericht bilden.
b) Aus diesem Schreiben des Baudepartements vom 31. Januar 1991
ergibt sich klar, dass die in der Vernehmlassung,vom 23. Dezember 1988
geäusserte Rechtsauffassung, wonach das kantonale Subventionsverfahren als
Baubewilligungsverfahren gelte, aus der Sicht der kantonalen Behörden heute
überholt ist. Der Antrag der Beschwerdeführerin, der Kanton Wallis sei
anzuhalten, ein ordentliches Baubewilligungsverfahren für das umstrittene
Vorhaben durchzuführen, wird durch das vom Baudepartement eingeleitete
Plangenehmigungsverfahren erfüllt, da dieses neue Verfahren das kantonale
Baubewilligungsverfahren ersetzen soll. Dieses Verfahren kommt somit
einer Wiedererwägung der Verfügung des Staatsrats vom 4. Mai 1988 gleich,
insoweit er diese zugleich als eine kantonale Baubewilligung für die
umstrittene Strasse betrachtete. Das Begehren der SL auf Durchführung
eines kantonalen Baubewilligungsverfahrens wird bei dieser Sachlage
gegenstandslos.
Erwägung 3
3.- a) Die Beschwerdeführerin hält den heutigen Zustand der in Frage
stehenden Waldung in Zermatt namentlich unter Berücksichtigung ihrer
landschaftsästhetischen, ideellen, ökologischen und naturschützerischen
Qualität für wesentlich wertvoller als einen konventionell gepflegten
Wald. Die konventionelle Waldbewirtschaftung würde die aus ihrer Sicht
unerwünschte Forststrasse erfordern und gleichzeitig die heutigen Werte des
Waldes und des Landschaftsbilds beeinträchtigen. Die Beschwerdeführerin
bestreitet ferner die von der Burgergemeinde und von Vertretern des
Forstdienstes geltend gemachte These, die Schutzwirkung des Waldes werde
durch eine konventionelle Waldpflege erhöht. Diese könne sich namentlich
im Gebirgswald auch kontraproduktiv auswirken. Für den Fall, dass eine
minimale Pflege des Waldes nötig und erwünscht sei, sei es jedenfalls nicht
erforderlich, das geschlagene Holz auf einer lastwagenbefahrbaren Strasse
abzutransportieren. Schliesslich wird die Befürchtung vorgetragen, die
geplante Strasse könne vor allem auch als Skipiste dienen und unerwünschte
Auswirkungen auf Fauna und Flora mit sich bringen. Die Beschwerdeführerin
beantragt dem Bundesgericht, zu den von ihr aufgeworfenen Fragen eine
Expertise von unabhängigen Fachleuten einzuholen.
b) Nach der Praxis des Bundesgerichts kann die Subventionierung einer
Forststrasse im Rahmen des Legalitätsprinzips nicht vom Belieben der
Subventionsbehörde abhängen. Diese darf nur einem Projekt zustimmen,
das allen einschlägigen bundesrechtlichen Anforderungen genügt (BGE
116 Ib 313 E. 2a). Die zu erfüllenden bundesrechtlichen Anforderungen
ergeben sich zunächst direkt aus dem Forstrecht. Danach kann der Bund in
Schutzwaldungen die Anlage von Abfuhrwegen unterstützen (Art. 25 Abs. 1,
Art. 42 Abs. 1 lit. b und Art. 42bis lit. a Ziff. 6 FPolG, Art. 21 FPolV).
Neben dem Forstrecht und dem Natur- und Heimatschutzrecht (vgl. BGE
116 Ib 314 E. 3) betrifft das vorliegende Projekt aber insbesondere auch
Fragen des Raumplanungsrechts. Eine Strasse bedarf von Bundesrechts
wegen einer Baubewilligung im Sinne der Art. 22 ff. RPG, sofern sie
nicht in einem speziellen Nutzungsplan vorgesehen ist. Entspricht eine
- wie im vorliegenden Fall - ausserhalb der Bauzone gelegene Strasse
nicht dem Zweck der Zone, in welcher sie geplant ist, muss bei Fehlen
eines speziellen Nutzungsplans eine Ausnahmebewilligung im Sinne von
Art. 24 RPG eingeholt werden (BGE 114 Ib 268 ff.; BGE 112 Ib 164 ff.,
409; nicht publ. Urteile vom 17. Februar 1987 i.S. E. L. c. Gemeinde
Obersiggenthal und vom 29. Juni 1987 i.S. W. A. c. Einwohnergemeinde
Giswil). Eine Strasse, die durch den Wald führt und nicht in einem
speziellen Nutzungsplan enthalten ist, bedarf, soweit sie forstlichen
Zwecken dient, einer Baubewilligung im Sinne von Art. 22 RPG. Soweit sie
nicht forstlichen Zwecken dient, ist eine Ausnahmebewilligung im Sinne von
Art. 24 RPG sowie eine Rodungsbewilligung nach Art. 31 FPolG i.V.m. Art. 26
FPolV nötig (BGE 112 Ib 256 ff. i.V.m. BGE 112 Ib 164 ff., 409 ff.).
Das Raumplanungsgesetz betrifft die umstrittene Beitragszusicherung
zudem insofern, als es vorschreibt, der Bund habe die Leistung von
Beiträgen an raumwirksame Massnahmen nach anderen Bundesgesetzen davon
abhängig zu machen, dass diese den genehmigten Richtplänen entsprechen
(Art. 30 RPG).
Erwägung 4
4.- a) Zur rechtlichen Beurteilung des umstrittenen
Forststrassenprojekts sind somit gleichzeitig mehrere Gesetzgebungen
anwendbar. Wie das Bundesgericht in letzter Zeit mehrfach festgehalten
hat, verlangt das Bundesrecht in solchen Fällen, dass die verschiedenen,
in einem engen Sachzusammenhang zueinander stehenden Vorschriften in
einem Leitverfahren materiell und verfahrensmässig frühzeitig koordiniert
angewendet werden (BGE 116 Ib 50 ff., 313 E. 2c, 327 ff. E. 4, je mit
weiteren Hinweisen).
Das Baudepartement des Kantons Wallis ist gemäss seinem vorne
in E. 2a wiedergegebenen Schreiben vom 31. Januar 1991 bestrebt,
der bundesrechtlichen Koordinationspflicht nachzukommen, indem es ein
Plangenehmigungsverfahren über das hier umstrittene Forststrassenprojekt
unter Beizug sämtlicher zuständiger Behörden durchführt. Dabei sind
nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung auch die für eine allfällige
Subventionierung zuständigen Behörden von Bund und Kanton in das Leit-
oder gegebenenfalls in das massgebliche Verfahren nach Art. 5 UVPV
(SR 814.011) miteinzubeziehen. Nach der erwähnten Rechtsprechung geht es
nämlich nicht an, die Frage der Subventionierung ohne Berücksichtigung
der übrigen massgebenden Gesetzgebung zu beurteilen. Das Bundesgericht
hat im Grundsatzurteil BGE 116 Ib 50 ff. zur Frage der Koordination
der Rechtsanwendung erwogen, dass die materielle Koordination am
besten erreicht wird, wenn dafür eine einzige erste Instanz zuständig
ist. Sind jedoch zur Beurteilung einzelner der Koordination bedürftiger
Rechtsfragen verschiedene erstinstanzliche Behörden zuständig, so müssen
diese die Rechtsanwendung in einer Weise abstimmen, dass qualitativ ein
gleichwertiges Koordinationsergebnis erzielt wird. In dieser Hinsicht
ergibt sich aus den Akten des hier umstrittenen Bauvorhabens, dass noch
gar keine umfassende Interessenabwägung und Abstimmung der Entscheide
erfolgen konnte, weshalb zur Zeit auch nicht von einem den Anforderungen
der bundesrechtlichen Koordinationspflicht genügenden Entscheid über das
umstrittene Forststrassenprojekt "Wichje-Ried" gesprochen werden kann.
Auch in Fällen wie dem vorliegenden, in welchem die zur Bewilligung
eines Vorhabens zu prüfenden Rechtsfragen mit engem Sachzusammenhang
erstinstanzlich teils durch Bundesbehörden (Bundessubvention und
technische Genehmigung) und teils durch kantonale oder kommunale
Behörden beurteilt werden, muss die materielle Koordination zwischen
den erstinstanzlichen Behörden sichergestellt werden (BGE 116 Ib 313
E. 2c). Eine verfahrensrechtlich und zeitlich verbundene Eröffnung der
Verfügungen mit anschliessendem einheitlichem Rechtsmittelverfahren ist
hier bei der heutigen Rechtslage indessen nicht möglich (vgl. BGE 116 Ib
58). Im erwähnten Urteil hat sich das Bundesgericht mit der Koordination
von eng zusammenhängenden Verfahren befasst, welche in erster Instanz
teilweise in die Kompetenz kantonaler oder kommunaler Behörden und
im übrigen in die Zuständigkeit von Bundesbehörden fallen, und dabei
Möglichkeiten des Vorgehens aufgezeigt (BGE 116 Ib 58 f.).
b) Im vorliegenden Fall ist in bezug auf die Koordination
der Subventionsverfügungen des EDI mit den übrigen, einen engen
Sachzusammenhang aufweisenden Bewilligungen eine analoge Problematik
gegeben. Bei deren Lösung ist darauf zu achten, dass sämtliche vom
engen Sachzusammenhang betroffene Fragen, d.h. im vorliegenden Fall
insbesondere die Fragen der Raumplanung, des Natur- und Heimatschutzes
sowie des Forstrechts (inkl. Subventionierung) materiell aufeinander
abgestimmt und zeitlich koordiniert beurteilt werden. In diesem Sinne
hat das Bundesgericht bereits in vergleichbaren Fällen entschieden (BGE
116 Ib 313 E. 2c). Im Unterschied zum erwähnten Urteil mangelt es hier
bereits an der gehörigen Berücksichtigung der raumplanerischen Fragen
beim Entscheid über die Bundessubvention.
Es ergibt sich somit, dass die angefochtene Verfügung des EDI
in Verletzung der bundesrechtlichen Koordinationspflicht erlassen
worden ist. Eine vom EDI als zweckmässig bezeichnete Sistierung des
vorliegenden Verfahrens bis zum Vorliegen einer rechtskräftigen kantonalen
Plangenehmigungsverfügung ist bei dieser Sachlage nicht angebracht. Die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde muss vielmehr gutgeheissen und die
Subventionsverfügung des EDI aufgehoben werden, damit eine materielle
Koordination der Rechtsanwendung im Sinne der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung ermöglicht wird. Das Bundesgericht hat somit im vorliegenden
Verfahren nicht zu prüfen, ob die geplante Forststrasse mit den übrigen
Bestimmungen über den Natur- und Heimatschutz, die Raumplanung oder
das Forstwesen übereinstimmt. Die Beurteilung dieser Fragen ist vorab
Aufgabe der zuständigen kantonalen Behörden sowie des EDI, das im
Rahmen des koordinierten Plangenehmigungsverfahrens zur Beurteilung der
Subventionsvoraussetzungen sowie allfälliger weiterer Probleme in den
Entscheidungsprozess miteinbezogen werden muss. Die Verfahrensrechte der
Beschwerdeführerin könne auch im Rahmen eines koordinierten Vorgehens
der verschiedenen zuständigen Behörden gewahrt werden.
Erwägung 5
5.- Zusammenfassend ergibt sich somit, dass die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde gutzuheissen und der angefochtene
Entscheid aufzuheben ist. Soweit die SL die Durchführung eines kantonalen
Baubewilligungsverfahrens verlangt, ist die Beschwerde gegenstandslos
geworden (s. vorne E. 2).