BGE 117 IB 387
117 Ib 387
47. Auszug aus dem Urteil der II. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 12.
Dezember 1991 i.S. EFOS Flight Charter AG gegen Staat Zürich, BAZL u. EVED
(Verwaltungsgerichtsbeschwerde) Regeste
Art. 31 BV, Art. 27 Abs. 2, 39 Abs. 5 lit. b und 31 Abs. 1 der
Verordnung vom 14. November 1973 über die Luftfahrt (LFV); Benützungsrechte
an einem Flughafen zum Betrieb einer höheren Schule für Motorflieger.
1. Der Begriff des "öffentlichen Luftverkehrs" nach Art. 39 Abs. 5
lit. b in Verbindung mit Art. 31 Abs. 1 LFV ist nicht nach dem Zweck des
Fluges, sondern nach dem Benutzerkreis des Flugplatzes abzugrenzen (E. 5).
2. Aus Art. 31 BV erwächst kein Anspruch auf einen "gesteigerten
Anstaltsgebrauch" (E. 6c). Durch den Konzessionär zu berücksichtigende
Grundsätze bei der Einräumung von Benützungsrechten (E. 6d).
3. Nutzungsrechte nach Art. 115 Abs. 1 lit. g LFV umfassen nicht auch
solche im Sinne von Art. 27 Abs. 2 LFV, selbst wenn lediglich eine höhere
Schule für Motorflieger betrieben werden soll (E. 7).
Sachverhalt
A.- Die EFOS Flight Charter AG (im folgenden: EFOS Flight),
welche bereits über eine Bewilligung für gewerbsmässige Flüge verfügt,
die nicht der Beförderung von Personen und Sachen auf regelmässig
beflogenen Luftverkehrslinien dienen (vgl. Art. 114 f. der Verordnung vom
14. November 1973 über die Luftfahrt, LFV; SR 748.01), bemüht sich um eine
zusätzliche Bewilligung zum Betrieb einer höheren Schule für Motorflieger
(Instrumentenflug-, Nachtflug- und Radiotelefonieausbildung). Das Bundesamt
für Zivilluftfahrt lehnte ein entsprechendes Gesuch am 29. Mai 1987 ab,
weil die EFOS Flight nicht nachweisen könne, dass gemäss Art. 27 Abs. 2
LFV "auf einem geeigneten Flugplatz Benützungsrechte" bestünden.
Dagegen erhob die EFOS Flight am 24. Juni 1987 Verwaltungsbeschwerde
an das Eidgenössische Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartement. Sie
machte geltend, ihr stünden sowohl am Flugplatz Basel-Mülhausen wie an
jenem von Friedrichshafen Benützungsrechte im Sinne von Art. 27 Abs. 2
LFV zu. In der Vernehmlassung zur Stellungnahme des Bundesamtes berief
sich die EFOS Flight neu auch darauf, dass sie am Flughafen Zürich-Kloten
über solche Rechte verfüge. Die Direktion der Volkswirtschaft des Kantons
Zürich hatte ein entsprechendes Gesuch am 18. Mai 1987 aber ausdrücklich
abgewiesen; diesen Entscheid bestätigte der Regierungsrat am 6. Juli 1988
auf Rekurs hin.
Am 28. April 1988, noch im Laufe des Beschwerdeverfahrens, erteilte das
Bundesamt für Zivilluftfahrt der EFOS Flight die beantragte Bewilligung. Es
erachtete neu die Benützungsrechte für die Schulungstätigkeit als erteilt,
weil die EFOS Flight in Zürich-Kloten über Rechte für den Betrieb einer
Basis des gewerbsmässigen Luftverkehrs verfüge. Das Departement schrieb
hierauf das Beschwerdeverfahren als gegenstandslos geworden ab.
Gegen die Bewilligung zum Betrieb der Schule führte der Halter
des Flughafens Zürich-Kloten, der Kanton Zürich, am 27. Mai 1988
Verwaltungsbeschwerde, welche das Eidgenössische Verkehrs- und
Energiewirtschaftsdepartement am 25. September 1990 guthiess. Die von der
EFOS Flight hiergegen eingereichte Verwaltungsgerichtsbeschwerde weist
das Bundesgericht ab aus folgenden
Auszug aus den Erwägungen:
Erwägungen:
Erwägung 4
4.- a) Nach Art. 33 des Bundesgesetzes vom 21. Dezember 1948 über die
Luftfahrt (Luftfahrtgesetz, LFG; SR 748.0) bedürfen die gewerbsmässige
Ausführung von Flügen aller Art, die nicht der Beförderung von Personen und
Gütern auf regelmässig beflogenen Luftverkehrslinien dienen (Art. 27 LFG),
sowie der Betrieb von Schulen für die Ausbildung von Luftfahrtpersonal
einer besonderen Bewilligung des Eidgenössischen Luftamtes, des heutigen
Bundesamtes für Zivilluftfahrt (vgl. auch Art. 26 LFV).
Art. 27 LFV, der die Voraussetzung zur Erteilung einer
Schulungsbewilligung regelt, lautet:
1 Die Bewilligung für die Ausbildung von Luftfahrtpersonal wird
erteilt,
wenn der Bewerber nachweist, dass eine Betriebsorganisation mit
ausgewiesenen Lehrkräften, technischem Personal, Einrichtungen,
Unterlagen und Unterrichtsräumen eine zweckmässige Ausbildung
gewährleistet.
2 Für die Ausbildung von Flugpersonal hat der Bewerber ausserdem
nachzuweisen, dass er über geeignete und ordnungsgemäss gewartete, im
schweizerischen Luftfahrzeugregister eingetragene Luftfahrzeuge verfügt
und dass auf einem geeigneten Flugplatz Benützungsrechte bestehen.
3 Das Eidgenössische Luftamt kann Weisungen erteilen über besondere
Anforderungen, die für bestimmte Ausbildungstätigkeiten zu erfüllen
sind.
4 Die Organisation, die Ausbildungsprogramme und das Betriebsreglement
der Schule unterliegen der Genehmigung durch das Eidgenössische Luftamt.
5 Die Bewilligung wird für eine bestimmte Zeitdauer erteilt und
kann auf
Gesuch erneuert werden. Sie ist nicht übertragbar.
b) Im vorliegenden Verfahren umstritten ist die Frage, ob die
Beschwerdeführerin über Benützungsrechte an einem geeigneten Flugplatz
nach Abs. 2 dieser Bestimmung verfügt, nachdem ihr auf dem Flughafen
Zürich-Kloten bereits Benützungsrechte gemäss Art. 115 Abs. 1 lit. g
LFV für gewerbsmässige Flüge, die nicht der Beförderung von Personen und
Sachen auf regelmässig beflogenen Luftverkehrslinien dienen, eingeräumt
worden sind und sie geltend macht, die vorgesehene höhere Flugschule
gestützt hierauf und im Rahmen einer gewöhnlichen dem Zulassungszwang
unterworfenen Flughafenbenützung betreiben zu können.
Erwägung 5
5.- Vorab ist zu prüfen, ob und in welchem Umfang auf Flughäfen,
insbesondere jenem von Zürich-Kloten, für den Luftverkehr überhaupt ein
Zulassungszwang besteht. Beschränkt sich ein solcher, wie verschiedentlich
im Verfahren geltend gemacht, lediglich auf den "öffentlichen Luftverkehr",
und fällt der Instrumentenschulflug nicht unter diesen Begriff, so
erübrigt sich eine Auseinandersetzung mit der weiteren Argumentation
der Beschwerdeführerin, sie könne im Rahmen der zulassungspflichtigen
Nutzung des Flughafens auch gegen den Willen des Kantons Zürich ihre
Flugschule betreiben.
a) Das eidgenössische Luftfahrtrecht kennt eine Zweiteilung der
Flugplätze in solche, die dem öffentlichen Verkehr dienen, und alle andern
(vgl. Art. 37 Abs. 1 und 2 LFG), wobei die erste Kategorie als Flughäfen,
die zweite als Flugfelder bezeichnet wird (Art. 31 LFV). Der Bau und der
Betrieb eines Flughafens bedürfen einer Konzession des Eidgenössischen
Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartementes (Art. 36 Abs. 1 LFV). In die
Konzessionsbestimmungen ist insbesondere die Pflicht des Konzessionärs
aufzunehmen, den Flughafen für die in der Konzession beschriebenen
Benützungsarten des öffentlichen Luftverkehrs zur Verfügung zu stellen
und die Voraussetzungen für eine geordnete Benützung zu schaffen (Art. 39
Abs. 5 lit. b LFV). Für Flugfelder besteht kein Zulassungszwang. Die
Bewilligung kann aber gegen Entschädigung mit Auflagen zugunsten der
Luftfahrt verbunden werden (Art. 44 Abs. 4 LFV).
Der Kanton Zürich betreibt als Konzessionär des Bundes einen
Flughafen. Nach Art. 2 Abs. 1 der Konzession vom 20. Oktober 1951 für
den Betrieb des interkontinentalen Flughafens Zürich ist er als Halter
verpflichtet, den Flughafen im Rahmen der allgemeinen Vorschriften über
den Luftverkehr und der Konzession für die Benützung mit allen im internen
und internationalen Luftverkehr zugelassenen Luftfahrzeugen zur Verfügung
zu stellen, für die Abgabe von Betriebsstoffen für Luftfahrzeuge zu sorgen
und die Aufnahme und Abgabe von Ladung zu dulden.
Daraus ergibt sich, dass Zweck des Flughafens in erster Linie die freie
Benützung der Anlagen zum Starten und Landen und den damit verbundenen
Vorkehren ist. Der Flughafen soll dem "Publikum als öffentlicher
Verkehrsweg" dienen (MARTIN KÖPFLI, Schweizerisches Flugplatzrecht,
Diss. Zürich 1947, S. 79). Dieser primäre durch den Zulassungszwang
sichergestellte Anstaltszweck wurde früher deutlicher hervorgehoben,
wenn jeder konzessionierte Flugplatz dem Luftverkehr offenstehen sollte,
soweit es sich handelte "... um eine Zwischenlandung irgendeines zum
Verkehr im schweizerischen Luftraum zugelassenen Flugzeuges, verbunden
mit der Aufnahme oder Abgabe von Ladung, oder um eine Zwischenlandung
wegen Luftnot" (Entwurf des Luftamtes vom 28. April 1928 über die
"Konzessionsbedingungen für Flugplätze, die dem öffentlichen Verkehr
geöffnet sind", zitiert nach MARTIN KÖPFLI, aaO, S. 79/80).
b) Zum selben Resultat führt ein Blick auf die von der Schweiz
eingegangenen internationalen Verpflichtungen sowie auf Art. 8 des
Luftfahrtgesetzes.
aa) Nach Art. 5 des Übereinkommens vom 7. Dezember 1944 über die
internationale Luftfahrt (AS 1971 1305; Abkommen von Chicago) hat sich
die Schweiz damit einverstanden erklärt, alle nicht im internationalen
Fluglinienverkehr eingesetzten Luftfahrzeuge der anderen Vertragsstaaten
in ihr Hoheitsgebiet einfliegen und es ohne Landung überfliegen zu lassen
sowie nichtgewerbliche Landungen solcher Flugzeuge zu dulden, ohne dass
vorher eine Genehmigung eingeholt werden müsste, unter der Bedingung,
dass die Bestimmungen des Übereinkommens beachtet werden. Wenn solche
Luftfahrzeuge ausserhalb des internationalen Fluglinienverkehrs zur
entgeltlichen Beförderung von Fluggästen, Fracht oder Post eingesetzt sind,
haben sie vorbehältlich der Bestimmungen über die Kabotage (Transport von
Fluggästen, Post und Fracht im betroffenen Staat selber) das Vorrecht,
Fluggäste, Fracht oder Post aufzunehmen oder abzusetzen. Vorbehalten
bleibt das Recht eines jeden Staates, in dem die Aufnahme oder
Absetzung erfolgt, die ihm wünschenswert erscheinenden Vorschriften,
Bedingungen oder Einschränkungen aufzuerlegen (vgl. GERMAINE LADET, Le
statut de l'aéroport de Bâle-Mulhouse, Paris 1984, S. 83 f.; OTTO RIESE,
Luftrecht, Das internationale Recht der zivilen Luftfahrt unter besonderer
Berücksichtigung des schweizerischen Rechts, Stuttgart 1949, S. 135).
bb) Bei der Auslegung der landesrechtlichen Verordnungs- und
Konzessionsbestimmungen, welche die Flughafenbenützung regeln, sind die für
die Schweiz verbindlichen internationalen Bestimmungen mitzuberücksichtigen
(vgl. für den Bereich der Rechtshilfe BGE 115 Ib 523 E. 3). Weil nach
Art. 5 des Übereinkommens von Chicago die Schweiz die Verpflichtung
eingegangen ist, Flugzeuge anderer Vertragsstaaten ausserhalb des
Fluglinienverkehrs nichtgewerbliche Landungen durchführen zu lassen, kann
Art. 39 Abs. 5 lit. b LFV, wonach der Flughafenhalter zu verpflichten ist,
"den Flughafen für die in der Konzession umschriebenen Benützungsarten
des öffentlichen Luftverkehrs zur Verfügung zu stellen", nicht in dem
Sinne verstanden werden, dass nur der öffentliche Luftverkehr, d.h. der
Linienverkehr etwa, einen Anspruch auf Zulassung auf schweizerischen
Flughäfen hätte. Die Eidgenossenschaft wäre sonst zur Realisierung
einer Landemöglichkeit nach Art. 5 des Abkommens von Chicago auf die
freiwillige Mitwirkung der Flugplatzhalter angewiesen, was der Bedeutung
und dem internationalen Charakter des Verkehrsträgers (vgl. auch MARTIN
LENDI, in Kommentar BV, Art. 37ter, Rz. 1) nicht entsprechen würde.
cc) Es rechtfertigt sich aber auch nicht - wie in der Literatur
vorgeschlagen (HERMANN RODUNER, Grundeigentumsbeschränkungen zugunsten
von Flughäfen, Diss. Zürich 1984, S. 11) -, den in- und ausländischen
Luftverkehr in diesem Punkt unterschiedlich zu behandeln. Nach Art. 8 LFG
dürfen Luftfahrzeuge unter Vorbehalt der vom Bundesrat zu bestimmenden
Ausnahmen nur auf Flugplätzen abfliegen oder landen (Abs. 1). Soll die
Benützung des Luftraumes im Rahmen der Bundesgesetzgebung (vgl. Art. 1
LFG) deshalb nicht erschwert oder verunmöglicht werden, muss - praktisch
als Gegenstück zur Pflicht, Flugplätze zu benützen (vgl. BBl 1945 I
356) -, im Rahmen der Konzession und des Betriebsreglementes auch dem
schweizerischen privaten Luftverkehr ein Anspruch auf Landen und Starten
zum Waren- und Personenumschlag zugestanden werden.
c) Der Begriff des "öffentlichen Luftverkehrs" nach Art. 39
Abs. 5 lit. b in Verbindung mit Art. 31 Abs. 1 LFV ist deshalb nicht
nach dem Zweck des Fluges (öffentlicher oder privater Personen-
oder Warentransport), sondern nach dem Benutzerkreis des Flugplatzes
abzugrenzen. Der Flughafen dient dem öffentlichen Luftverkehr insofern,
als er allen Benützern (auch den privaten) zum ordentlichen Gebrauch
offensteht, während Flugfelder nur vom Flugplatzunternehmer und den von
ihm ermächtigten Personen verwendet werden können (PIERRE MOREILLON, Les
obstacles à la création et à l'exploitation des champs d'aviation, thèse
Lausanne 1986, S. 22 mit historischem Hinweis; OTTO RIESE, aaO, S. 227;
vgl. auch BGE 102 IV 28). Dieser Auslegung von Art. 39 Abs. 5 lit. b
LFV entspricht Art. 2 der Konzession für den Flughafen Zürich-Kloten,
wonach der Kanton den Flughafen im Rahmen der allgemeinen Vorschriften
über den Luftverkehr und der Konzession für die Benützung mit allen im
internen und internationalen Luftverkehr zugelassenen Luftfahrzeugen zur
Verfügung zu stellen hat.
d) Die Argumentation der Beschwerdeführerin kann daher nicht bereits
mit dem Hinweis darauf verworfen werden, dass der Flughafen nur dem
öffentlichen Verkehr diene, Schulflüge aber nicht darunter fielen. Soweit
das Bundesgericht eine solche Argumentation bei der Beurteilung der
Erfolgsaussichten eines Gesuches um unentgeltliche Rechtspflege in einem
ebenfalls Benützungsrechte auf dem Flughafen Zürich-Kloten betreffenden
Verfahren am 29. Dezember 1986 durchblicken liess, kann daran nicht
festgehalten werden. Als öffentlicher Luftverkehr ist grundsätzlich die
ordentliche Anstaltsnutzung durch alle im internen und internationalen
Luftverkehr zugelassenen Luftfahrzeuge zu verstehen, weshalb einzelne
Instrumentenschulflüge im Rahmen der Konzession und des Betriebsreglementes
auch auf Flughäfen durchgeführt werden können.
Für die vorliegende Streitfrage der Auslegung von Art. 27 Abs. 2 LFV
entscheidend ist damit die Frage nach einer ordentlichen oder einer über
den primären Zweck des Flughafens (Starten und Landen von Flugzeugen,
Ein- und Aussteigenlassen von Personen bzw. Ein- oder Ausladen von Waren)
hinausgehenden Nutzung.
Erwägung 6
6.- a) Falls die primäre Aufgabe des Flughafens nicht gefährdet wird,
kann der Flughafenhalter über die konzessionsrechtliche Zulassungspflicht
hinaus weitere die öffentliche Unternehmung stärker belastende Tätigkeiten
auf dem Flughafen dulden. Hierzu ist er aber luftrechtlich nicht
verpflichtet. Im Gegenteil: Die bundesrechtlich statuierte Pflicht, An- und
Wegflug sowie den Güterumschlag und Personenverkehr generell zuzulassen,
kann die Einräumung von über diesen Zweck hinausgehenden Nutzungen geradezu
verbieten, falls dadurch der bestimmungsgemässe Gebrauch des Flughafens
verunmöglicht oder erschwert würde. Die Beurteilung, ob dies der Fall ist,
liegt im pflichtgemässen Ermessen in erster Linie des Flughafenhalters
und in zweiter Linie der konzessionsrechtlichen Aufsichtsbehörde.
b) Weil durch den Standort eines Flugbetriebes, wie er mit dem
Erwerb einer Linienkonzession (Art. 101 ff. LFV) oder einer allgemeinen
Betriebsbewilligung (Art. 115 LFV) verbunden ist, ein Flugplatz über
den geschilderten ordentlichen Gebrauch hinaus beansprucht wird,
ist diese Nutzung durch den Flugplatzhalter gesondert zu bewilligen,
bevor die luftrechtliche Konzession oder Bewilligung erteilt werden kann
(Art. 102 Abs. 1 lit. g und Art. 115 Abs. 1 lit. g LFV). Das gleiche
gilt für Flugschulen, die den Flugplatz ebenfalls über den gewöhnlichen
Gebrauch hinaus belasten (bei der Grundschulung mit einer Landung alle
3 bis 4 Minuten; Voltentraining; vgl. Art. 27 Abs. 2 LFV). Würde die
Zulassungspflicht auf Flughäfen die entsprechenden Nutzungsrechte bereits
umfassen, hätten die Bewilligungsvoraussetzungen von Art. 27 Abs. 2,
102 Abs. 1 lit. g und 115 Abs. 1 lit. g LFV keinen Sinn mehr. Die
Verordnungsregelung will die Beurteilung, ob die Kapazitäten der
Anlage eine zusätzliche gesteigerte Nutzung zulassen, ohne dass der
konzessionsrechtlich festgelegte primäre Anstaltszweck gefährdet wird,
dem Flugplatzhalter überlassen.
c) Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus der von der
Beschwerdeführerin angerufenen Handels- und Gewerbefreiheit (Art. 31 BV).
aa) Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtes begründet Art. 31
BV grundsätzlich keinen Anspruch auf staatliche Leistungen; die Handels-
und Gewerbefreiheit schützt lediglich vor staatlichen Eingriffen. Nicht
zwingend an eine positive Leistung des Staates geknüpft ist der gesteigerte
Gemeingebrauch von öffentlichem Grund, weshalb gegen eine entsprechende
Verweigerung Art. 31 BV angerufen werden kann (RENÉ A. RHINOW, in
Kommentar BV, Art. 31, Rz. 108 ff., insbesondere Rz. 112). Aus der
Handels- und Gewerbefreiheit ergibt sich aber ebensowenig ein Recht auf
Zugang zu staatlichen Lehranstalten (BGE 103 Ia 378 E. 4a; vgl. auch RENÉ
A. RHINOW/BEAT KRÄHENMANN, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Basel
und Frankfurt 1990, S. 445 Nr. 140 III. b), wie aus der Eigentumsgarantie
ein Anspruch auf die Dienste einer öffentlichen Anstalt, wie etwa der
Wasser-, Gas- und der Elektrizitätsversorgung oder der Abwasserkanalisation
usw. (BGE 92 I 510 E. 2a), abgeleitet werden kann.
bb) Bei der Flughafenbenützung geht es - entgegen der Ansicht der
Beschwerdeführerin - nicht nur um einen gesteigerten Gemeingebrauch
des öffentlichen Grundes (HANS WIPFLI, Sicherheitsmassnahmen gegen
Gewaltakte im schweizerischen Linienluftverkehr, Diss. Zürich 1983,
S. 60; MAX HÄMMERLI, Die Haftung des Flugplatzhalters im Schweizerischen
Recht, Diss. Bern 1952, S. 15). Ein Flughafen erweist sich als komplexer
Zusammenschluss sachlicher und personeller Mittel zur dauernden Erfüllung
des durch die Konzession und das Betriebsreglement umschriebenen
öffentlichen Zweckes (vgl. beispielsweise Art. 4 Abs. 3 der Konzession
für den Betrieb des interkontinentalen Flughafens Zürich). Lässt
sich aus der Handels- und Gewerbefreiheit kein Anspruch auf einen
ordentlichen Anstaltsgebrauch herleiten, so muss dies um so mehr für den
gesteigerten Anstaltsgebrauch gelten, den die Nutzung eines Flughafens als
kommerzielle Basis (durch stärkere Belastung der Infrastruktur) darstellt
(zum Begriff des gesteigerten Anstaltsgebrauchs: vgl. BLAISE KNAPP,
Précis de droit administratif, Basel 1991, N 2691 ff.). Die in BGE 108
Ia 135 ff. entwickelte Rechtsprechung zum gesteigerten Gemeingebrauch an
öffentlichen Sachen - dort Taxistandplätzen - kann deshalb nicht auf den
vorliegenden Fall übertragen werden (vgl. BGE 100 Ia 291 E. 3a).
d) Daraus ergibt sich nun aber nicht, dass die Anstaltsbenützung in
einer über die konzessionsmässige Zulassungspflicht hinausgehenden Art
und Weise durch den Kanton Zürich frei ausgestaltbar wäre.
Der Flughafen Zürich-Kloten ist eine öffentliche Anstalt. Er muss
seine Leistungen nach anstaltsrechtlichen und damit verwaltungsmässigen
Grundsätzen erbringen (vgl. HANS WIPFLI, aaO, S. 60). Das Gemeinwesen hat
sich bei der Regelung der Anstaltsnutzung an das Rechtsgleichheitsgebot
sowie das Willkürverbot zu halten (BGE 103 Ia 373 f., 399 E. 2b) und
insofern auch dem institutionellen Gehalt der Handels- und Gewerbefreiheit
Rechnung zu tragen (vgl. RENÉ A. RHINOW, aaO, Rz. 183 ff., insbesondere
Rz. 189). Werden Sonderrechte für eine gesteigerte Anstaltsnutzung
gewährt, so sind sie im Rahmen einer pflichtgemässen Ermessensausübung
unter Berücksichtigung der Anstaltskapazitäten einzuräumen. Dabei muss
der Tatsache Rechnung getragen werden, dass die Anstalt nicht beliebig
vergrössert werden kann und in erster Linie der ordentliche bundesrechtlich
verankerte Anstaltsgebrauch zu sichern ist.
e) Der Kanton Zürich räumt seit Jahrzehnten keine neuen
"Home-Base-Rechte" mehr ein. Im Vergleich zu anderen Flugschulinteressenten
wurde die Beschwerdeführerin somit nicht schlechter behandelt.
Soweit sie eine Ungleichbehandlung gegenüber den bestehenden
Flugschulen rügt und eine Beschränkung ihrer Tätigkeit verlangt, verletzt
die Praxis des Kantons Zürich, die im vorliegenden Fall zur Verweigerung
der Flugschulbewilligung geführt hat, das Gleichbehandlungsgebot und
damit Bundesrecht nicht. Art. 4 BV gebietet eine rechtsgleiche Behandlung
lediglich unter der Voraussetzung, dass auch die relevanten tatsächlichen
Verhältnisse gleich sind. Nur wenn kein solcher Unterschied vorliegt,
verstösst eine Ungleichbehandlung gegen Art. 4 BV (BGE 111 Ib 219 E. 4
mit Hinweis; ARTHUR HAEFLIGER, Alle Schweizer sind vor dem Gesetze
gleich, Bern 1985, S. 63). Die bestehenden Flugschulen verfügen
heute über eine vertrauensschutzrelevante Rechtsposition, die der
Beschwerdeführerin aus Kapazitätsgründen im vorliegenden Fall verweigert
werden musste. Das Verkehrsaufkommen lässt heute eine zusätzliche Gewährung
von Nutzungsrechten auf dem Flughafen Zürich-Kloten nach Art. 27 Abs. 2
LFV nicht mehr zu. Die Beschwerdeführerin befindet sich daher in einer
anderen Ausgangslage als die bestehenden Flugschulen; sowohl die rechtliche
Situation wie die tatsächlichen Voraussetzungen (Auslastung der Anstalt)
unterscheiden sich in einem wesentlichen Punkt.
f) Der Beschwerdeführerin steht demnach grundsätzlich weder ein
verfassungs- noch ein anstaltsrechtlicher Anspruch auf Einräumung der mit
dem Betrieb einer kommerziellen Flugschulbasis verbundenen gesteigerten
Anstaltsnutzung zu.
Erwägung 7
7.- Die Beschwerdeführerin verfügt nun aber auf dem Flughafen
Zürich-Kloten bereits über Nutzungsrechte nach Art. 115 Abs. 1 lit. g
LFV. Der Kanton bewilligte der EFOS Flight damit, den Flughafen für
gewerbsmässige Flüge, die nicht der Beförderung von Personen und Sachen
auf regelmässig beflogenen Luftverkehrslinien dienen, als Basis zu
benützen. Dieses Recht kann sie im Rahmen des Betriebsreglementes ohne
jede Einschränkung ausüben.
a) Nach Art. 33 LFG bedarf nicht nur die gewerbsmässige Ausführung
von Flügen aller Art, die nicht unter Art. 27 LFG (Linienverkehr) fallen,
sondern - wie bereits ausgeführt - auch der Betrieb von Schulen für
die Ausbildung von Luftfahrtpersonal einer Bewilligung des Bundesamtes
für Zivilluftfahrt. Die Bewilligung für gewerbsmässige Nichtlinienflüge
wird in Art. 114 ff. LFV detaillierter geregelt, jene für Flugschulen in
Art. 26 ff. LFV.
Wie das Departement zu Recht ausführt, weist schon die systematische
Gliederung in der Verordnung darauf hin, dass für beide Arten von
Flugbetrieben je eine gesonderte Bewilligung des Flugplatzhalters
erforderlich ist. Diese Auffassung rechtfertigt sich auch inhaltlich. Eine
Betriebsbewilligung soll nur erhalten, wer sie ausüben kann. Da
der gewerbsmässige Nichtlinienbetrieb sich in der Anstaltsnutzung
von der normalen Flugschule qualitativ und quantitativ unterscheidet
(regelmässiges Starten und Landen auf dem Flugplatz zu Übungszwecken),
umfasst die Einräumung von Benützungsrechten durch einen Flugplatzhalter
nach Art. 115 Abs. 1 lit. g LFV nicht auch jene nach Art. 27 Abs. 2 LFV.
b) Im vorliegenden Fall geht es indessen nicht um die Bewilligung
für die allgemeine, sondern für eine spezielle Schulungstätigkeit.
Die Beschwerdeführerin will nur eine auf Instrumentenflug, Nachtflug
und Radiotelefonie beschränkte Motorflugschule betreiben, wobei sie ihre
in Zürich stationierten und heute bereits in Zusammenarbeit mit der Sky
Work zur Flugschulung eingesetzten Flugzeuge benützen möchte. Sie macht
geltend, dass sie hierfür den Flughafen gegenüber der bereits bewilligten
Anstaltsnutzung nicht stärker belaste.
Das Departement geht davon aus, der Sinn des Nachweises von
Benützungsrechten gemäss Art. 27 LFV liege nicht in der Aufteilung
Grundschulung/höhere Ausbildung, sondern in dem allen Schulungsarten
eigenen gesteigerten Gebrauch des Flugplatzes. Es gehe generell darum,
dass ein Flugschulbetrieb den Flugplatz, von dem aus er operiert, stärker
belaste als eine Unternehmung, die ihren gesamten Betrieb von einem
anderen Flugplatz aus durchführe und von dort jenen nur anfliege. Ob
diese allgemeine Begründung im vorliegenden Fall, bei dem eben bereits
eine Basis auf dem Flughafen Zürich-Kloten besteht, richtig ist, kann
dahingestellt bleiben. Eine gegenüber der Benutzung als Basis für den
gewerbsmässigen Nichtlinienverkehr gesteigerte Nutzung ergibt sich nämlich
aus folgenden Überlegungen.
c) Die beantragte Bewilligung für eine höhere Flugschulung würde
der Beschwerdeführerin ermöglichen, die Geschäftstätigkeit dank
dem neuen Kundensegment auszubauen. Ihre Flugzeuge würden dadurch
besser ausgelastet. Dabei kann nicht davon ausgegangen werden, dass
die Flugbewegungen der bereits bestehenden Flugschulen - und jene
des gewerbsmässigen Nichtlinienverkehrs der EFOS Flight selber -
entsprechend zurückgingen. Nur dann käme es indessen im Verhältnis
zur jetzigen Situation zu keiner Erhöhung der Flugbewegungen. Der
Flugplatzhalter muss deshalb die zusätzliche Nutzung, die über den
ordentlichen Anstaltsgebrauch hinausgeht, auch im vorliegenden Fall von
den Benützungsrechten nach Art. 115 Abs. 1 lit. g LFV gesondert bewilligen
können. Er räumte die Rechte für den gewerbsmässigen Nichtlinienverkehr
mit Blick auf eine bestimmte für ihn absehbare Anstaltsnutzung ein. Dienen
nun die gleiche Basis und die gleichen Flugzeuge neben dem Markt des
gewerbsmässigen Nichtlinienverkehrs neu auch jenem der Flugschulung,
so stellt dies eine Nutzungserweiterung der bestehenden und bewilligten
Flugbasis dar, die dem Flughafenhalter nur mit seiner Zustimmung und nicht
bereits aufgrund der konzessionsrechtlichen Zulassungspflicht zugemutet
werden kann. Eingeräumte, über die Zulassungspflicht hinausgehende
Benützungsrechte lassen sich nicht einfach auf eine andere Nutzung
übertragen, soll der Flugplatzhalter die Aufrechterhaltung der Anstalt zu
ihrem eigentlichen Zweck weiterhin gewährleisten und Lärmschutzaspekten
Rechnung tragen können (zur Lärmproblematik: vgl. unveröffentlichtes Urteil
des Bundesgerichtes vom 7. März 1988 i.S. Schutzverband der Bevölkerung
um den Flughafen Zürich u. Mitb. c. EVED, E. 3, S. 6).
Zu berücksichtigen ist ferner - wie bereits die Vorinstanz ausgeführt
hat -, dass, würde von der von der Beschwerdeführerin vertretenen
Auslegung ausgegangen, aufgrund des Gebotes der Rechtsgleichheit
praktisch allen Inhabern einer allgemeinen Betriebsbewilligung die
Möglichkeit eingeräumt würde, eine höhere Flugschule zu betreiben. Dies
führte zu einer unzumutbaren Belastung für den für die Aufrechterhaltung
des Betriebes im Rahmen der konzessionsrechtlichen Zulassungspflicht
(vgl. Art. 39 Abs. 5 lit. b LFV und Art. 2 und 4 Abs. 1 der Konzession)
verantwortlichen Flughafenhalter. Nach den Angaben im vorinstanzlichen
Entscheid könnten nämlich mindestens 16 Firmen mit dem gleichen
Recht wie die EFOS Flight eine Flugschulbewilligung erlangen und ihre
Schulungstätigkeit auf dem Flughafen Zürich ausüben. Ähnliche Konsequenzen
ergäben sich auf anderen Flughäfen. Dies kann nicht dem Sinn von Art. 27
Abs. 2 LFV entsprechen, der dem Flughafenhalter bei einer über die
konzessionsrechtliche Zulassungspflicht hinausgehenden Flughafennutzung
gerade eine Mitbestimmungsmöglichkeit einräumen will.
d) Die Beschwerdeführerin kann für ihren Standpunkt auch nichts
aus Art. 2 Abs. 1 des Anhangs Nr. 1 zur Konzession ableiten, wonach
Wegflüge vom Flughafen Zürich zur Schulung auf einem andern Flugplatz
und die anschliessende Rückkehr nach dem Flughafen Zürich unter gewissen
Voraussetzungen gestattet sind. Diese Bestimmung richtet sich an jene
Flugschulen, denen der Kanton Zürich entsprechende Benützungsrechte
eingeräumt hat, nicht aber an andere Betriebe auf dem Flughafen, die erst
noch eine Schulbewilligung erwirken möchten.
e) Zusammenfassend ergibt sich damit, dass der Beschwerdeführerin
am Flughafen Zürich-Kloten ebensowenig wie an einem anderen Flughafen
oder -platz Benützungsrechte (Basisrechte) im Sinne von Art. 27 Abs. 2
LFV zustehen. Der Beschwerdeführerin wurden - soweit ersichtlich -
bis heute nur einzelne Instrumentenflüge im Rahmen des normalen
Anstaltsgebrauchs, nicht aber die auch für eine höhere Flugschulung
nötige, darüber hinausgehende und damit bewilligungspflichtige Nutzung
der Anlagen gestattet.