BGE 117 IB 225
117 Ib 225
29. Extrait de l'arrêt de la IIe Cour de droit public du 29 novembre 1991
en la cause Association vaudoise des petites familles et Etat de Vaud c.
Département fédéral de justice et police (recours de droit administratif)
Regeste
Art. 5 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 5. Oktober 1984 über die
Leistungen des Bundes für den Straf- und Massnahmenvollzug (BLSM;
SR 341); Verfahren der Anerkennung von betriebsbeitragsberechtigten
Erziehungsheimen.
Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde für Betriebsbeiträge
nach Art. 5 Abs. 1 BLSM (Art. 99 lit. h OG) (E. 2).
Mit dem Inkrafttreten des BLSM ist die unter altem Recht entwickelte
Praxis hinfällig geworden (E. 4a).
Rechtliche Bedeutung verwaltungsinterner Richtlinien (E. 4b).
Art. 3 Abs. 1 lit. d und e der Verordnung über die Leistungen des
Bundes für den Straf- und Massnahmenvollzug (VLSM) widersprechen weder
dem Gesetz (Art. 6 und 19 BLSM) noch der Verfassung (E. 5).
Auch bei einer nach aussen familienähnlich strukturierten Einrichtung
hat das Departement, wenn sie einen gewissen Institutionalisierungsgrad
erreicht und über eine grössere Anzahl Kinder und Erzieher verfügt, eine
eigenständige Beurteilung der lokalen Verhältnisse gemäss den einschlägigen
Bestimmungen vorzunehmen (E. 6a und b).
Würdigung der Strukturen der verschiedenen als "Nest" bezeichneten
und von der "Association vaudoise des petites familles" betriebenen
Einrichtungen (E. 6c und 7).
Sachverhalt
A.- Suite à l'entrée en vigueur, le 1er janvier 1987, de la loi
fédérale du 5 octobre 1984 sur les prestations de la Confédération dans le
domaine des peines et des mesures (LPPM, RS 341), le Département fédéral
de justice et police a examiné si les "Nids" exploités par l'Association
vaudoise des petites familles peuvent être considérés comme des maisons
d'éducation ayant un droit à obtenir une subvention fédérale destinée à
couvrir une partie de leurs coûts d'exploitation.
Développés sur un concept commun, très général, les "Nids" sont
des maisons d'éducation de petite taille offrant huit à dix places à
des enfants, en principe en âge de scolarité, présentant des troubles
importants de la personnalité ou du comportement et issus de milieux
familiaux perturbés ou dissociés. Chaque "Nid" est dirigé par un couple
directeur - dont un au moins des conjoints est un éducateur spécialisé -,
assisté dans son activité par un ou plusieurs éducateurs, dont le degré
de formation varie. Les pensionnaires ne sont pas répartis selon les
classes d'âge, mais sont tous regroupés à l'exemple de ce qui se passe
dans une famille.
Estimant que les "Nids" font office de famille de substitution et
soulignant le faible degré d'institutionnalisation atteint par ces
maisons d'éducation, le Département fédéral de justice et police a
jugé le 20 décembre 1990, par sept décisions distinctes, que les "Nids"
accomplissent une action éducative préventive qui relève exclusivement
de l'assistance publique cantonale; cette qualité de famille d'accueil
exclut à son avis tout subventionnement fédéral au titre de la LPPM.
Agissant par sept recours de droit administratif, l'Association
vaudoise des petites familles et l'Etat de Vaud demandent au Tribunal
fédéral d'annuler les décisions du 20 décembre 1990 et de reconnaître les
sept "Nids" en tant que maisons d'éducation ayant droit aux subventions
fédérales d'exploitation. Ils considèrent que l'art. 3 let. d et e
OPPM ainsi que les directives départementales n'ont pas de base légale
suffisante dès lors que ces normes introduisent des limitations qui
ne sont pas prévues par la loi. Au surplus, les recourants contestent
l'appréciation de l'autorité intimée qui a assimilé les "Nids" à des
familles d'accueil.
Le Tribunal fédéral a rejeté un recours et admis les six autres en
renvoyant l'affaire au Département fédéral de justice et police pour
nouvelles décisions.
Auszug aus den Erwägungen:
Considérant en droit:
Erwägung 2
2.- a) Selon l'art. 99 let. h OJ, le recours de droit administratif
est irrecevable contre l'octroi ou le refus de subventions, crédits,
garanties, indemnités et autres prestations pécuniaires de droit public
auxquels la législation fédérale ne confère pas un droit.
L'existence d'un tel droit doit être admise lorsque la législation
elle-même précise les conditions d'octroi de la prestation, sans laisser
à l'appréciation des autorités d'application le soin de déterminer
si un montant sera ou non alloué (ATF 116 Ib 312, 110 Ib 152 et les
références). A cet égard, il est sans importance de déterminer si l'arrêté
fondant le droit aux subventions est une loi ou une ordonnance ou si la
reconnaissance d'un droit découle de plusieurs arrêtés, telles une loi
fédérale et son ordonnance d'application.
b) En l'espèce, l'art. 5 al. 1 let. b LPPM fixe que "la Confédération
alloue des subventions d'exploitation" à des maisons d'éducation qui
s'engagent à accueillir des enfants et des adolescents en application
des art. 82 ss et 89 ss CP et accueillent principalement de tels cas
ou des pupilles difficiles à éduquer ou en sérieux danger. Compte tenu
du texte impératif de la disposition ("La Confédération alloue"), comme
aussi des travaux préparatoires (BO 1984 N 43), le législateur a conféré
aux établissements concernés par l'art. 5 al. 1 LPPM un véritable droit
aux subventions. L'attribution de l'aide fédérale fondée sur l'art. 5
al. 2 LPPM relève en revanche de l'appréciation des autorités fédérales
("La Confédération peut allouer"; voir aussi BO 1984 N 40, intervention
Kohler) qui peuvent subventionner des institutions s'occupant spécialement
d'enfants ou d'adolescents dont le comportement social est gravement
perturbé (cf. art. 5 al. 2 LPPM en relation avec l'art. 2 al. 2 LPPM).
Malgré la différence dans les termes utilisés pour décrire les
pensionnaires des deux sortes d'établissements en cause - la loi parle
dans un cas de "pupilles difficiles à éduquer ou en sérieux danger" et
dans l'autre d'"enfants ou d'adolescents dont le comportement social
est gravement perturbé" -, le critère retenu par le législateur pour
distinguer les différentes maisons d'éducation ne se fonde pas sur la
terminologie employée par la loi pour définir la clientèle, mais sur
la proportion d'enfants particulièrement perturbés présents dans les
établissements. En effet, déjà lors des débats parlementaires (voir BO
1984 N 40, intervention Nebiker), il est apparu pour le moins délicat,
voire artificiel, de vouloir distinguer entre les enfants "difficiles
à éduquer ou en sérieux danger" et ceux "dont le comportement social
est gravement perturbé". Conscient du problème, le Conseil fédéral a
édicté à l'art. 9 OPPM une définition globale des enfants concernés par
la loi, en les intégrant tous sous le terme général d'"enfants dont le
comportement social est gravement perturbé" (voir le titre de la section
5 de l'ordonnance). L'art. 9 al. 2 OPPM (Ordonnance sur les prestations
de la Confédération dans le domaine des peines et mesures du 29 octobre
1986, RS 341.1) intègre également à la définition globale susmentionnée
les enfants qui, souffrant de troubles du comportement, doivent être
placés dans une maison d'éducation en vertu de l'art. 8 LAI.
Dans la mesure où la clientèle décrite à l'art. 5 al. 1 let. b
LPPM et celle à laquelle renvoie l'art. 5 al. 2 LPPM sont les mêmes,
le critère de distinction entre les maisons d'éducation ayant droit aux
subventions et celles qui ne peuvent pas y prétendre réside ailleurs. Pour
qu'un établissement puisse se prévaloir de l'art. 5 al. 1 let. b LPPM,
il est nécessaire qu'il accueille principalement des enfants renvoyés
en vertu du code pénal ou des pupilles difficiles à éduquer. Le critère
de distinction est donc quantitatif et implique qu'au moment considéré,
le foyer en cause est effectivement occupé principalement par des enfants
entrant dans la définition globale de l'art. 9 OPPM ou des enfants renvoyés
en vertu du code pénal (cf. arrêt non publié du 24 août 1990 en la cause
Verein Evangelisches Schulheim Langhalde c. DFJP, consid. 1b et c).
A cet égard, la version allemande de l'art. 5 al. 1 let. b LPPM qui
utilise deux fois la forme verbale "aufzunehmen" ne rend pas compte
de l'aspect purement factuel de la deuxième exigence, correctement
formulée dans les versions française et italienne de la loi ("accueillent
principalement", "accolgono prevalentemente"); pour saisir le sens exact
de la disposition, la seconde phrase en allemand doit donc être comprise
à l'indicatif ("aufnehmen").
Savoir si cette exigence quantitative implique la réalisation
d'un pourcentage minimal de 50% des journées de séjour, comme l'exige
l'administration, ou une appréciation plus flexible de cette occupation
principale en fonction des circonstances particulières de l'établissement
n'a pas à être tranché dans la présente cause. Il apparaît en effet que les
foyers représentés par les recourants s'occupent en priorité et de manière
principale d'enfants entrant dans la définition de l'art. 9 OPPM puisque la
majeure partie de ces derniers a été placée sur la base de l'art. 310 CC.
L'art. 99 let. h OJ ne s'oppose donc pas à la recevabilité du recours
de droit administratif.
Erwägung 3
3.- S'il ne fait pas de doute que l'Association vaudoise des petites
familles, directement touchée par les décisions attaquées, dispose
d'une qualité pour agir suffisamment au sens de l'art. 103 let. a OJ,
il est douteux, en revanche, que l'Etat de Vaud puisse se prévaloir
d'une légitimation suffisante. En effet, les collectivités publiques
ne peuvent agir selon l'art. 103 let. a OJ (seule disposition à entrer
en considération en l'espèce) que lorsqu'elles sont atteintes de la même
manière que des administrés (ATF 108 Ib 207). Or, dans le cas particulier,
l'intervention du canton se fonde sur l'art. 17 de la loi vaudoise sur la
protection de la jeunesse et s'inscrit visiblement dans l'accomplissement
d'une tâche étatique. Il est donc peu probable que l'Etat de Vaud puisse
agir en l'occurrence par recours de droit administratif. La question
peut toutefois demeurer indécise, dès lors qu'il faut, de toute manière,
entrer en matière sur le recours de l'Association qui développe des griefs
identiques à ceux de l'Etat de Vaud.
Erwägung 4
4.- a) La présente procédure de reconnaissance d'un éventuel droit
au subventionnement est justifiée par l'entrée en vigueur de la nouvelle
législation sur les prestations de la Confédération dans le domaine de
l'exécution des peines et des mesures.
Selon l'art. 21 let. c LPPM concernant les dispositions transitoires
(voir aussi art. 16 al. 9 OPPM), les subventions d'exploitation ont
été versées jusqu'au 31 décembre 1989 en vertu de l'ancien droit. Cela
signifie que, jusqu'à cette date, les autorités de subventionnement ont
encore appliqué la loi fédérale du 6 octobre 1966 sur les subventions
de la Confédération aux établissements servant à l'exécution des peines
et des mesures et aux maisons d'éducation (RO 1967 p. 31) ainsi que ses
ordonnances d'exécution (l'ordonnance du Conseil fédéral du 14 février
1973, RO 1973 p. 385, 1975 p. 2149, 1984 p. 1235; l'ordonnance du
Département fédéral de justice et police du 24 octobre 1984, RO 1984
p. 1238).
Contrairement à la nouvelle loi fédérale de 1984 dans laquelle le
législateur a fixé d'emblée un certain nombre de critères à respecter pour
bénéficier de l'aide fédérale (cf. art. 5, 6 et 7 LPPM), l'ancienne loi,
en son art. 2, laissait au Conseil fédéral la liberté complète de fixer
le taux et les modalités des subventions d'exploitation.
De plus, aux art. 3, 4 et 5 OPPM, le gouvernement fédéral a désormais
imposé des conditions précises et nombreuses à satisfaire pour recevoir une
subvention d'exploitation (clause du besoin, effectif minimum, formation
des éducateurs, etc.); ces exigences sont très différentes de celles que
prévoyait l'art. 5 de l'ancienne ordonnance sur les subventions, dans
sa version du 19 novembre 1975, applicable jusqu'à l'entrée en vigueur
du nouveau droit (RO 1975 p. 2150); se bornant en effet à édicter des
conditions générales, l'ancien droit laissait aux autorités d'application
un vaste pouvoir d'appréciation et d'interprétation qui est aujourd'hui
fortement restreint par la précision des nouveaux textes. Enfin, il ne
faut pas perdre de vue que, lors des débats parlementaires, le législateur
fédéral a voulu limiter la participation financière de la Confédération
à l'exploitation des maisons d'éducation, notamment en réduisant le taux
de subventionnement du personnel (voir BO 1982 E 611 ss, 1984 N 43 ss et
435 ss).
Ces différences fondamentales entre l'ancien et le nouveau droit
impliquent que la mise en oeuvre du nouveau droit nécessite une nouvelle
appréciation de la situation de chaque foyer en fonction des règles en
vigueur actuellement. En d'autres termes, on ne peut pas considérer qu'une
décision de reconnaissance partielle ou de refus de la reconnaissance
sous le nouveau droit constitue une modification ou une révocation de
décisions antérieures puisque les règles applicables ne sont plus les
mêmes. Le subventionnement dont ont bénéficié les "Nids" jusqu'en 1989 se
fondait sur l'ancien droit. Les recourants ne peuvent donc tirer aucune
prétention de la pratique antérieure des autorités. De même, c'est à
tort que ces dernières prétendent, dans leurs décisions, révoquer les
reconnaissances; elles statuent simplement sur une nouvelle situation,
née de l'entrée en vigueur du nouveau droit.
b) Contrairement à l'ancien droit qui comportait une subdélégation
du pouvoir réglementaire au Département fédéral de justice et police
(cf. art. 17 de l'ordonnance sur les subventions du 14 février 1973; RO
1973 p. 391), la nouvelle ordonnance du Conseil fédéral du 29 octobre 1986
(OPPM) règle directement toutes les questions d'exécution de la loi. Le
Département fédéral de justice et police n'a donc pas en la matière un
pouvoir réglementaire propre. Les directives qu'il a édictées et sur
lesquelles il s'est largement fondé pour statuer ont donc le caractère
d'instructions internes.
Or, de telles instructions données par l'administration afin d'assurer
une application uniforme de dispositions légales n'ont pas force de loi et,
par voie de conséquence, ne lient ni les administrés, ni les tribunaux,
ni même l'administration; elles ne constituent pas des normes de droit
fédéral au sens de l'art. 104 let. a OJ et n'ont pas à être suivies par le
juge (cf. PATRY, Le problème des directives de l'Administration fédérale
des contributions, in: Archives de droit fiscal suisse 59 p. 28 et la
jurisprudence citée). Elles servent tout au plus à créer une pratique
administrative uniforme et présentent à ce titre une certaine utilité; de
toute façon, de telles instructions ne peuvent pas sortir du cadre fixé
par la norme supérieure qu'elles sont censées concrétiser. En d'autres
termes, à défaut de lacune, les directives ne peuvent prévoir autre chose
que ce qui découle de la législation ou de la jurisprudence.
Il convient donc d'examiner si la solution retenue par l'administration
respecte le droit fédéral, en particulier la loi fédérale de 1984 et
l'ordonnance de 1986, sans s'arrêter au texte des directives.
Erwägung 5
5.- Les recourants contestent tout d'abord la validité de l'art. 3
al. 1 let. d et e OPPM.
a) Selon la jurisprudence, le Tribunal fédéral examine librement si
une ordonnance du Conseil fédéral dispose d'une base légale suffisante
et si les normes réglementaires contestées ne contiennent aucun excès ou
abus du pouvoir délégué; en outre, à moins que la loi fédérale n'autorise
expressément le Conseil fédéral à déroger à la Constitution, le Tribunal
fédéral s'assure que l'ordonnance ne viole aucun droit ou principe
constitutionnel (ATF 114 Ib 19, 107 Ib 246 ss).
b) Le législateur fédéral ne s'est pas contenté de charger, de
manière générale, le Conseil fédéral d'exécuter la loi en édictant les
dispositions nécessaires (art. 19 LPPM); il lui a expressément conféré le
pouvoir de soumettre l'octroi des subventions d'exploitation à des charges
et conditions. L'art. 6 al. 1 LPPM enjoint tout d'abord au gouvernement
fédéral de déterminer les conditions d'octroi des subventions par analogie
avec l'art. 3 LPPM; l'art. 6 al. 2 LPPM accorde, pour le surplus, au
Conseil fédéral la compétence de subordonner cet octroi "à des conditions
supplémentaires ou l'assortir de charges". Le législateur a ainsi conféré
un vaste pouvoir d'appréciation au Conseil fédéral pour déterminer le
cercle des bénéficiaires des subventions. Certes, le gouvernement fédéral
n'a pas la compétence de multiplier les exigences au point de rendre les
conditions de la reconnaissance impossibles - ou excessivement difficiles
- à réaliser par les maisons d'éducation. Il n'en demeure pas moins que,
sous cette réserve, le Conseil fédéral dispose d'une liberté étendue que
le Tribunal fédéral doit respecter.
Faisant usage des larges pouvoirs délégués, le Conseil fédéral a
promulgué l'art. 3 OPPM qui fixe en partie les conditions auxquelles
doivent satisfaire les maisons d'éducation pour obtenir la reconnaissance
qui leur donnera droit aux subventions.
Selon l'art. 3 al. 1 let. d OPPM, l'octroi de subventions fédérales
pour l'exploitation de maisons d'éducation nécessite que "deux tiers
au moins des personnes s'occupant d'éducation disposent d'une formation
complète au sens de l'art. 5 al. 1 ou 2 let. a; la direction ainsi que
les collaborateurs, suivant une formation en cours d'emploi, sont inclus
dans ces deux tiers".
L'art. 3 al. 1 let. e OPPM subordonne, pour sa part, l'octroi de
subventions au fait que "la maison d'éducation dispose d'un personnel dont
l'effectif correspond à la gravité des difficultés des pensionnaires. La
maison d'éducation la plus petite comprendra au moins 2,5 postes dont
deux d'éducateurs au sens de l'art. 5 al. 1 ou 2 let. a".
Trouvant ainsi directement sa source aux art. 6 et 19 LPPM, l'art. 3
al. 1 let. d et e OPPM dispose d'une base légale suffisante.
c) Ces normes réglementaires ne concrétisent par ailleurs aucun excès
ou abus du pouvoir délégué, ni aucune atteinte à un quelconque droit
constitutionnel. Les travaux des Chambres fédérales montrent clairement
que le législateur n'entendait verser des subventions d'exploitation
qu'aux maisons d'éducation qui assurent un encadrement particulier,
adapté aux pensionnaires (voir BO 1982 E 612 ss). A défaut d'indication
précise dans la loi et compte tenu de la grande marge d'appréciation dont
jouissait le Conseil fédéral, ce dernier pouvait dès lors raisonnablement
poser des exigences quant à l'effectif et à la qualité du personnel dont
doit disposer la maison d'éducation qui sollicite un subventionnement;
par ce biais, il assure, en effet, autant que possible un certain degré
de qualité des institutions bénéficiant de l'aide fédérale et répond
ainsi à l'attente du législateur. Rien n'indique que ces exigences qui
tendent à favoriser les personnes prises en charge sont excessives ou
déraisonnables. Conformes à la volonté du législateur et en rapport
avec la fin visée, elles ne violent pas le droit fédéral (cf. GRISEL,
Traité de droit administratif, p. 328; voir également quant au personnel
spécialisé disponible durant la nuit: arrêt non publié du 24 août 1990,
déjà cité, consid. 3c). Au surplus, l'expérience montre que de nombreuses
maisons d'éducation peuvent satisfaire aux exigences des art. 3 ss OPPM et
obtenir une reconnaissance du droit aux subventions d'exploitation; les
recourants ne peuvent donc pas sérieusement prétendre que l'accumulation
des conditions et charges rendrait impossible une reconnaissance et,
partant, viderait la loi de son sens.
Erwägung 6
6.- La question essentielle à résoudre en l'espèce est celle de savoir
si l'autorité intimée peut refuser les subventions d'exploitation en se
limitant à constater que la maison d'éducation en cause est une "grande
famille" au sens de l'art. 5 des directives départementales.
a) Ainsi qu'il a été indiqué précédemment, en elles-mêmes, les
directives n'ont pas force de loi; elles ne peuvent pas prévoir
autre chose que ce qui découle déjà de la loi ou de l'ordonnance
(cf. consid. 4b). Il convient donc d'examiner ci-après si l'exclusion de
principe du subventionnement des établissements des recourants peut se
fonder directement sur la loi ou l'ordonnance.
b) On peut comprendre que, par schématisme, l'autorité intimée
ait exclu par principe les familles d'accueil de la liste des maisons
d'éducation ayant droit aux subventions; il est vrai qu'en général, si
l'on confie des enfants à un couple de parents sans formation spéciale et
en comptant sur le bon sens de ces derniers pour accompagner les pupilles
de la petite enfance jusqu'à la fin de l'adolescence, les conditions
des art. 3 ss OPPM ne sont d'emblée pas réalisées, tant du point de
vue de la qualité de l'encadrement que du point de vue de la quantité
du personnel formé ou de la grandeur de l'établissement. De même, on ne
saurait voir dans de pareilles situations une intervention de l'Etat à des
fins de prévention de la délinquance; dans la mesure où les enfants sont
pris en charge en bas âge, bien avant l'âge minimal de 7 ans prévu pour
l'application du code pénal (art. 82 CP), l'activité relève essentiellement
de l'assistance publique cantonale. Pour de tels cas simples, le ch. 5
des directives ne fait que concrétiser les dispositions réglementaires
et légales.
La situation change lorsque la "grande famille" se situe à
mi-chemin entre la famille d'accueil décrite ci-dessus et la maison
d'éducation au sens strict du terme. Dès le moment où un certain
degré d'institutionnalisation est introduit dans un groupe formé
d'un nombre suffisant d'enfants et d'éducateurs, il ne saurait être
question d'appliquer aveuglément le ch. 5 des directives pour décider du
subventionnement même si, extérieurement, la structure de l'établissement
rappelle encore celle de la famille. En effet, les institutions disposent
d'une certaine autonomie pour définir leur concept pédago-thérapeutique;
elles peuvent décider de concentrer leurs efforts non pas en fonction
d'une spécialisation par classes d'âge des pensionnaires, mais en créant
une unité de type "familial" qui encadrera les clients quel que soit
leur âge. Rien n'exclut de reconnaître de tels établissements s'ils
remplissent les conditions posées par la loi et l'ordonnance pour obtenir
la reconnaissance, notamment s'ils sont prêts à accueillir des enfants
renvoyés en vertu du code pénal. A défaut d'habilitation spéciale, le
Département fédéral de justice et police ne peut pas privilégier un type
de foyer plutôt qu'un autre si tous deux satisfont aux exigences légales
et réglementaires. En d'autres termes et compte tenu de la situation légale
actuelle, à chaque fois qu'une certaine institutionnalisation de la "grande
famille" sollicitant un subventionnement a été réalisée, l'autorité intimée
doit procéder à une appréciation spécifique des circonstances locales en
fonction des normes applicables, sans se contenter d'appliquer le ch. 5
de ses directives.
c) En l'espèce, il faut constater que les "Nids" ne sont pas simplement
des familles de substitution dans lesquelles des parents de remplacement
essaieraient, avec leur bon sens, d'éduquer des enfants défavorisés placés
dès la prime enfance. Les "Nids" disposent pour une bonne partie de leur
personnel d'éducateurs spécialisés remplissant les conditions de l'art. 5
al. 1 et al. 2 let. a OPPM. De même, avec dix pensionnaires par "Nid",
la grandeur de ces maisons d'éducation se situe au-delà des sept clients
que le Département lui-même considère comme la taille minimale d'une
institution ayant droit aux subventions. De plus, un concept commun régit
l'activité des établissements qui collaborent lors des placements. Enfin,
au vu des statistiques produites, l'âge des pensionnaires lors de leur
placement ne se situe pas, pour l'essentiel, au-dessous de l'âge de 7
ans et la majeure partie des enfants est placée en vertu de l'art. 310
CC conformément à l'art. 9 OPPM. Les "Nids" sont prêts par ailleurs
à recevoir des pensionnaires sur mandat judiciaire pénal. Il apparaît
dès lors manifeste que les "Nids" ne sont pas de simples familles de
substitution dépourvues de structures et de concept pédagogique et que
leur portée en tant qu'institution dépasse celle de la "grande famille"
au sens étroit.
d) Dans ces conditions, l'autorité intimée ne pouvait pas se contenter
d'appliquer le ch. 5 des directives aux "Nids" sans examiner dans le détail
si chaque foyer, considéré isolément, satisfait aux exigences légales et
réglementaires. N'ayant pas procédé à cet examen circonstancié, elle a
violé le droit fédéral.
Erwägung 7
7.- a) Lorsqu'il constate une violation, le Tribunal fédéral peut
soit statuer lui-même sur le fond, soit renvoyer la cause à l'autorité
intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants (art. 114
al. 2 OJ). Il s'abstient de se prononcer lui-même sur le fond lorsque
l'autorité de première instance dispose d'un certain pouvoir d'appréciation
(ATF 115 Ib 357).
b) En l'espèce, il ne fait pas de doute qu'avec ses quatre
éducateurs formés au sens de l'art. 5 al. 1 et al. 2 let. a OPPM et ses
dix pensionnaires, le "Nid de l'Aube Claire" est une institution qui
satisfait aux exigences de l'art. 3 let. d et e OPPM, comme aussi aux
autres exigences légales et réglementaires. Il importe peu, par ailleurs,
que, par souci de ne pas briser des fratries, un ou deux enfants de
moins de 7 ans aient été acceptés dans l'institution; selon le système en
vigueur, leurs journées de séjour ne seront de toute manière pas prises
en compte dans le calcul des subventions et leur présence ne modifie pas
la constatation selon laquelle le foyer respecte les conditions posées
à une reconnaissance.
Cela étant, il faut cependant constater que le "Nid de l'Aube Claire"
ne dispose pas d'un concept individualisé de prise en charge de ses
pensionnaires, mais uniquement du concept global développé pour tous les
foyers de même type par l'Association. Bien que cette lacune ne justifie
pas le refus des subventions, on doit se demander s'il ne faudrait
pas astreindre le foyer à présenter un concept pédago-thérapeuthique
individualisé avant le versement de l'aide fédérale. Sur cette question,
le Département fédéral de justice et police dispose toutefois en vertu
de l'art. 10 OPPM d'un pouvoir d'appréciation que tient à respecter le
Tribunal fédéral. Il convient donc de renvoyer la cause à l'autorité
intimée pour qu'elle procède à la reconnaissance tout en lui laissant
le soin de fixer les éventuelles charges ou conditions qui pourraient
s'avérer nécessaires.
c) L'étude du dossier montre que le "Nid du Pont" ne peut pas
bénéficier des subventions fédérales. En effet, sur les trois personnes
fonctionnant dans l'encadrement du foyer, une seule dispose d'une formation
complète au sens de l'art. 5 al. 1 et al. 2 let. a OPPM. Ne satisfaisant
pas à l'exigence de l'art. 3 let. e OPPM relative à l'effectif minimal
d'une maison d'éducation, le foyer en cause ne peut pas espérer obtenir une
reconnaissance en tant que maison d'éducation ayant droit aux subventions
fédérales d'exploitation.
d) Restent les cinq autres foyers. Dans ces cas, il apparaît que
chaque "Nid" dispose de trois personnes pour l'encadrement, dont deux
sont formées conformément à l'art. 5 al. 1 et al. 2 let. a OPPM. Si
la proportion de l'art. 3 al. 1 let. d est ainsi atteinte, il n'est
pas sûr que l'effectif puisse être jugé correspondant à la gravité des
difficultés des pensionnaires au sens de l'art. 3 let. e OPPM. Certes,
l'effectif minimum de deux postes et demi dont deux d'éducateurs peut être
tenu pour satisfait compte tenu de la participation du couple directeur
dans l'éducation. En revanche, la question se pose de savoir si les trois
postes disponibles (deux éducateurs et une personne non spécialisée)
sont suffisants pour s'occuper d'un effectif de dix pensionnaires.
Il ne faut pas perdre de vue en effet que, selon les explications de
l'autorité intimée, l'effectif minimum de deux postes et demi mentionné
précédemment - et en principe respecté par les cinq "Nids" restants -
a été calculé pour sept pensionnaires.
La correspondance de l'effectif en personnel avec la gravité des
difficultés des pensionnaires au sens de l'art. 3 al. 1 let. e OPPM
constitue une notion juridique indéterminée. Selon la jurisprudence,
le Tribunal fédéral reconnaît, dans l'application de telles notions, un
certain pouvoir d'appréciation aux autorités administratives et s'astreint
à une retenue lorsque le Département prend une décision dans un domaine
technique en s'appuyant sur des rapports d'experts (ATF 115 Ib 315/316 et
les références). Ayant à annuler les décisions attaquées pour les motifs
mentionnés précédemment, il ne se justifie pas que le Tribunal fédéral
substitue en outre sa propre appréciation à celle de l'autorité intimée -
qui dispose de spécialistes (arrêt non publié du 24 août 1990, déjà cité,
consid. 2c) - sur l'interprétation à donner dans les cas particuliers à
la notion juridique indéterminée. Il convient de laisser aux experts le
soin de définir si les trois postes disponibles permettent effectivement de
répondre aux besoins des dix pensionnaires prévus dans chaque foyer; cette
appréciation ne résulte pas d'une application aveugle et mathématique du
minimum de deux postes et demi pour sept pensionnaires transposé à trois
postes pour dix enfants. Il incombe à l'autorité intimée de prendre sa
décision en se fondant, d'une part, sur un rapport circonstancié des
experts fédéraux et, d'autre part, sur l'avis de l'autorité cantonale
compétente qui connaît le mieux la situation prévalant dans chaque
foyer. Sous ces conditions, qui garantissent une mise en oeuvre de l'art. 3
let. e OPPM conforme aux principes admis en sociologie, les causes peuvent
être renvoyées au Département fédéral de justice et police pour nouvelles
décisions dans le sens des considérants.