BGE 117 IB 20
117 Ib 20
5. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 4.
Februar 1991 i.S. Schützengesellschaft Marbach gegen L., Erbengemeinschaft
L. und Regierungsrat des Kantons Luzern (Verwaltungsgerichtsbeschwerde)
Regeste
Umweltschutzgesetzgebung des Bundes (Lärmschutz); Gewährung
von Sanierungserleichterungen für Schiessanlagen; Koordinierung der
verschiedenen Verfahren.
1. Ein Gesuch um Gewährung von Sanierungserleichterungen gemäss
Art. 17 USG und Art. 14 LSV ist zu publizieren, damit die Parteien
(Art. 6 VwVG) ihre Rechte wahren können. Ist die Sanierung baupolizeilich
bewilligungspflichtig, so gebietet die Beachtung der bundesrechtlichen
Koordinationspflicht, die Frage, ob Sanierungserleichterungen gewährt
werden können, im Rahmen der gesamthaften Beurteilung des Projektes im
Baubewilligungsverfahren zu prüfen (Art. 2 Abs. 1 RPG, Art. 2 RPV, Art. 3
und Art. 4 UVPV); allenfalls kann ein verbindlicher Vorentscheid eingeholt
werden, sofern dies das kantonale Verfahrensrecht vorsieht und die Gebote
der Publikation und Koordination respektiert werden (E. 3 und 6).
2. Überwiegende Interessen der Gesamtverteidigung erlauben für die
Sanierung von Schiessanlagen die Gewährung von Erleichterungen gemäss
Art. 14 Abs. 1 lit. b LSV nur so weit, als diese nötig sind, damit
die vom Bunde unterstützten Schiessanlässe (Art. 124 und Art. 125 MO)
durchgeführt werden können (E. 5).
3. Bei ortsfesten Anlagen, die sich lärmmässig auf ein grösseres
Gebiet auswirken, empfiehlt es sich, die Empfindlichkeitsstufen wenn
möglich nicht einzelfallweise (Art. 44 Abs. 3 LSV), sondern gestützt auf
Art. 44 Abs. 1 und Art. 2 LSV in den Baureglementen und Nutzungsplänen
der Gemeinden zuzuordnen (E. 6).
Sachverhalt
A.- Das Militär- und Polizeidepartement des Kantons Luzern gewährte
der Schützengesellschaft Marbach auf deren Gesuch hin mit Entscheid
vom 29. Juni 1988 für die Sanierung der bestehenden Schiessanlage
Erleichterungen gemäss Art. 14 der eidgenössischen Lärmschutz-Verordnung
vom 15. Dezember 1986 (LSV, SR 814.41). Der Entscheid hält fest, dass
der Schiessbetrieb auf der Anlage Marbach pro Jahr nicht mehr als 11
1/2 Schiesshalbtage im Sinne dieser Verordnung umfassen dürfe. Weitere
Bewilligungen wie Baubewilligung, Ausnahmebewilligung des Raumplanungsamtes
und die Krediterteilung durch die Gemeindeversammlung blieben vorbehalten.
Mehrere Eigentümer benachbarter, vom Schiesslärm betroffener
Grundstücke ergriffen gegen diesen Entscheid Verwaltungsbeschwerde an
den Regierungsrat des Kantons Luzern. Mit Entscheid vom 13. März 1990
verfügte dieser eine Reduktion des jährlichen Schiessbetriebes auf 8
1/2 Schiesshalbtage im Sinne der Lärmschutz-Verordnung, womit trotz
Überschreitung der Immissionsgrenzwerte auf der Schiessanlage Marbach
die obligatorischen und vom Bund unterstützten Schiessübungen sowie die
vom Bund veranstalteten Schützenmeisterkurse durchgeführt werden können;
private Schiessanlässe dürfen hingegen nicht mehr veranstaltet werden.
Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 20. April 1990 beantragt die
Schützengesellschaft Marbach die Aufhebung des regierungsrätlichen
Entscheides. Sie macht geltend, die vom Regierungsrat verfügte
weitergehende Einschränkung des Schiessbetriebes rechtfertige sich
nicht. Die Schiessanlage Marbach sei eine öffentliche Anlage, auch soweit
ausser den gemäss dem Bundesgesetz über die Militärorganisation vom
12. April 1907 (MO, SR 510.10) obligatorischen und vom Bund unterstützten
Schiessen freiwillige Schiessen durchgeführt würden. Der Schiessstand
dürfe insoweit nicht als private Anlage im Sinne von Art. 14 Abs. 2 LSV
betrachtet werden.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde im Sinne der Erwägungen ab.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 3
3.- Die Beschwerdeführerin verlangt die Aufhebung des angefochtenen
Entscheides des Regierungsrates und die Bestätigung des Entscheids
des Militär- und Polizeidepartements vom 29. Juni 1988, womit sie
erreichen möchte, dass der Schiessbetrieb 11 1/2 anstelle von nur 8
1/2 Schiesshalbtage umfassen dürfe. Gemäss Art. 114 Abs. 1 OG darf das
Bundesgericht weder zugunsten noch zuungunsten der Parteien über deren
Begehren hinausgehen; an deren Begründung ist es hingegen nicht gebunden
(BGE 114 Ib 117 E. 3).
a) Die Schiessanlage Marbach ist unbestrittenermassen
sanierungspflichtig, da sie den Vorschriften des Umweltschutzgesetzes und
der Lärmschutz-Verordnung nicht genügt. Um die Sanierung zu ermöglichen,
hat der Regierungsrat mit dem angefochtenen Beschluss einen Teilentscheid
gefällt, in dem er die Frage beantwortet hat, ob und inwieweit der
Beschwerdeführerin als Eigentümerin der Schiessanlage Erleichterungen
gemäss Art. 17 USG und Art. 14 LSV gewährt werden können. Die weiteren,
für die Sanierung nötigen Bewilligungen behält der angefochtene Entscheid
ausdrücklich vor.
Dieses Vorgehen erweckt Bedenken, doch wird es weder von der
Beschwerdeführerin noch vom privaten Beschwerdegegner L. beanstandet. Die
Parteien gehen vielmehr davon aus, dass der Regierungsrat eine
Grundsatzverfügung im Sinne von Art. 5 VwVG getroffen hat, mit
welcher er den Umfang von Erleichterungen für die Sanierung verbindlich
festgelegt hat. Dieser Auffassung entspricht die dem Entscheid beigefügte
Rechtsmittelbelehrung.
b) Bedenken gegen das von den Vorinstanzen gewählte Vorgehen ergeben
sich einmal daraus, dass das Gesuch der Schützengesellschaft Marbach,
es seien ihr für die Sanierung Erleichterungen zuzugestehen, nicht
wie ein Baubegehren amtlich mit Hinweis auf die den berührten Bürgern
zustehende Einsprachemöglichkeit publiziert worden war. Zwar wurde
der Entscheid des Militär- und Polizeidepartements den im Verteiler
genannten Eigentümern benachbarter Liegenschaften, an welche bereits
der Gemeinderat gelangt war, zugestellt. Doch steht damit keineswegs
fest, ob alle gemäss Art. 6 VwVG und Art. 103 OG als Parteien in Frage
kommenden Personen oder Organisationen erfasst wurden. Es ist nicht
auszuschliessen, dass weitere Einwohner den Schiesslärm als unzumutbar
empfinden (vgl. BGE 114 Ib 34). Auch die am 13. November 1989 erfolgte
Publikation des Begehrens für den in der Folge ausgeführten Einbau einer
automatischen Trefferanzeigeanlage vermag diese Unsicherheit nicht zu
beseitigen. Mit diesem Einbau wurde, wie die Beschwerdeführerin in ihrem
Brief vom 9. Januar 1990 an das kantonale Justizdepartement darlegte,
eine Vereinfachung des Schiessbetriebes mit bis zu einem Drittel kürzeren
Schiesszeiten bezweckt. Die eigentlichen Sanierungsarbeiten, die Gegenstand
der Sanierungserleichterungen bilden, wurden davon nicht berührt. Sollten
im nachfolgenden Baubewilligungsverfahren weitere Parteien Einwendungen
gegen die Rechtmässigkeit der gewährten Erleichterungen erheben, so
könnte diesen nicht die Rechtskraft des Entscheides des Regierungsrates
entgegengehalten werden, es sei denn, sie hätten von diesem Entscheid
Kenntnis erhalten und es unterlassen, rechtzeitig nach Kenntnisnahme
Beschwerde zu führen.
c) Bedenken gegen das eingeschlagene Vorgehen ergeben sich ferner
daraus, dass für die Sanierung der Schiessanlage eine Baubewilligung
nach Art. 24 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979
(RPG, SR 700) nötig ist und die Festsetzung der Empfindlichkeitsstufen
nach Art. 43 und 44 LSV bedingt. Die Schusslinie und der Scheibenstand
befinden sich gemäss der den Akten beigegebenen Zonenplankopie im
übrigen Gemeindegebiet. Die Bewilligung nach Art. 24 RPG setzt voraus,
dass dem Vorhaben keine überwiegenden Interessen oder wichtigen Anliegen
der Raumplanung entgegenstehen (Art. 24 Abs. 2 RPG). Die Beurteilung
dieser Fragen verlangt die umfassende Berücksichtigung der Ziele und
Grundsätze der Raumplanung (Art. 1 und 3 RPG), wozu auch der Schutz der
Wohngebiete vor schädlichen oder lästigen Einwirkungen gehört (Art. 3
Abs. 3 lit. b RPG).
Die Lärmbelastung, welche der Schiessbetrieb auslöst, zählt
im übrigen zu den schiesspolizeilichen Fragen, welche - wie das
Bundesgericht festgehalten hat (BGE 114 Ib 129 E. 4) - im Rahmen der
gesamthaften Beurteilung des Projektes im Baubewilligungsverfahren zu
überprüfen ist. Der angefochtene Entscheid trennt in unsachgemässer Weise
Zusammengehörendes in Teilbereiche, die nur aufgrund einer umfassenden
Interessenabwägung gesamthaft richtig beurteilt werden können (BGE 116
Ib 56 ff. E. 4, 114 Ib 129 E. 4a-c, vgl. zur Koordinierungspflicht auch
das nicht veröffentlichte Urteil des Bundesgerichts i.S. Stadtgemeinde
Ilanz c. EDI vom 24. Mai 1989 E. 4).
d) Doch führen die Mängel des vorinstanzlichen Verfahrens
bei der gegebenen prozessrechtlichen Lage nicht zur Gutheissung
der Beschwerde. Eine solche käme einer unzulässigen reformatio in
peius gleich, da sie auch zur Aufhebung des Entscheids des Militär-
und Polizeidepartements führen müsste. Eine Gutheissung wäre nur
möglich, wenn auch private Beschwerdegegner gegen den Entscheid des
Regierungsrates Verwaltungsgerichtsbeschwerde ergriffen hätten. Dies
haben sie unterlassen. L., der sich als einziger am bundesgerichtlichen
Verfahren beteiligt, stellt erst in seiner Duplik vom 21. November
1990 einen Antrag auf Änderung des Entscheids des Regierungsrates im
Sinne einer weitergehenden Reduktion des Schiessbetriebes. Hierauf kann
nicht eingetreten werden. Die Berücksichtigung eines solchen Antrages
hätte die rechtzeitige Ergreifung einer Verwaltungsgerichtsbeschwerde
bedingt. Der erst in der Duplik gestellte Antrag ist verspätet. Das
verwaltungsgerichtliche Beschwerdeverfahren kennt im übrigen das Institut
der Anschlussbeschwerde nicht (BGE 110 Ib 31 E. 2, 107 Ib 345 E. 4).
e) Bei der gegebenen Bindung des Bundesgerichts an die Begehren
der Parteien (Art. 114 Abs. 1 OG) ist somit davon auszugehen, dass der
Regierungsrat mit dem angefochtenen Entscheid eine wegen des unzulänglichen
Verfahrens zwar fragwürdige, dennoch aber der Beschwerdeführerin
gegenüber verbindliche Verfügung im Sinne einer Grundsatzerklärung
(vgl. BGE 114 Ib 190) getroffen hat, wonach ihr gestützt auf Art. 14 LSV
Sanierungserleichterungen zugestanden werden, sofern der Schiessbetrieb
auf 8 1/2 Schiesshalbtage beschränkt wird. Da die Beschwerdeführerin diese
gegenüber dem Entscheid der Militär- und Polizeidirektion weitergehende
Beschränkung als nicht gerechtfertigt erachtet, ist zu prüfen, ob der
Regierungsrat in der Tat den rechtserheblichen Sachverhalt unrichtig
festgestellt oder ob er Bundesrecht verletzt hat.
Erwägung 4
4.- (Der Regierungsrat hat bei der Festlegung der 8 1/2 Schiesshalbtage
den erheblichen Sachverhalt nicht unrichtig festgestellt.)
Erwägung 5
5.- Kann somit von einer unrichtigen Sachverhaltsermittlung durch den
Regierungsrat nicht die Rede sein, so fragt es sich, ob der Regierungsrat
Bundesrecht dadurch verletzt hat, dass er es zufolge der Beschränkung
der Schiessdauer auf 8 1/2 Schiesshalbtage der Schützengesellschaft
Marbach nicht ermöglicht, auch private, vom Bund nicht unterstützte
Schiessanlässe durchzuführen. Auch dies trifft nicht zu. Es steht
fest und wird von der Beschwerdeführerin nicht bestritten, dass die
Schiessanlage Marbach dem Umweltschutzrecht des Bundes nicht entspricht
und daher gemäss Art. 16 USG sanierungspflichtig ist. Gemäss Art. 17
USG können die Behörden Erleichterungen gewähren, wenn eine Sanierung
unverhältnismässig wäre. Doch darf gemäss Art. 17 Abs. 2 der Alarmwert
für Lärmimmissionen nicht überschritten werden. Gemäss Art. 13 der
Lärmschutz-Verordnung müssen Anlagen, die wesentlich zur Überschreitung
der Immissionsgrenzwerte beitragen, soweit saniert werden, als dies
technisch und betrieblich möglich sowie wirtschaftlich tragbar ist und
die Immissionsgrenzwerte nicht überschritten werden (Art. 13 Abs. 2
LSV). Gemäss Art. 14 LSV gewährt die Vollzugsbehörde Erleichterungen,
soweit die Sanierung unverhältnismässige Betriebseinschränkungen oder
Kosten verursachen würde oder überwiegende Interessen entgegenstehen;
hiezu sind auch Interessen der Gesamtverteidigung zu zählen (Art. 14
Abs. 1 lit. b LSV). Die Alarmwerte dürfen jedoch bei privaten, nicht
konzessionierten Anlagen nicht überschritten werden (Art. 14 Abs. 2 LSV).
Aus dieser Regelung ergibt sich, dass die Vorinstanzen mit Recht
für die Durchführung der vom Bund unterstützten Schiessübungen nach den
Art. 124 und 125 MO Erleichterungen zugestehen durften. Insoweit gilt
die Schiessanlage als öffentliche Anlage im Sinne von Ziff. 1 Abs. 3
des Anhanges 7 zur Lärmschutz-Verordnung. Es dürfen somit unter den
genannten gesetzlichen Voraussetzungen Erleichterungen gewährt werden,
doch dürfen - wie dargelegt - bei privaten Anlagen die Alarmwerte nicht
überschritten werden (Art. 14 Abs. 2 LSV). Für die Schiessanlage Marbach
ist zu beachten, dass sich in Berücksichtigung des zeitlich begrenzten
Schiessbetriebes eine Pegelkorrektur von minus 20.8 dB(A) ergibt, wie das
Gutachten des Instituts für Umwelttechnik und Ökologie vom 4. September
1987 feststellt. Es heisst dies, dass gemäss Ziff. 2 des Anhanges 7 zur
Lärmschutz-Verordnung keine Alarmwerte gelten.
Die Beschwerdeführerin ist nun der Auffassung, ihre Anlage sei
als öffentliche Anlage zu betrachten, auch wenn auf ihr gelegentlich
private Schiessanlässe durchgeführt würden. Da sie an der Durchführung
der jährlichen Schützenkilbi ein erhebliches Interesse habe, käme
die Verunmöglichung dieses Anlasses einer unverhältnismässigen
Betriebseinschränkung gleich. Es sei daher gerechtfertigt, es
beim Entscheid des Militär- und Polizeidepartements bewenden zu
lassen. Demgegenüber ist der Regierungsrat der Meinung, für die
Durchführung privater Schiessanlässe sei die Schiessanlage als private
Anlage zu betrachten, weshalb solche Anlässe nur in einer Schiessanlage
durchgeführt werden dürften, bei welcher die Immissionsgrenzwerte
eingehalten würden.
Ob der vom Regierungsrat vorgenommenen Aufteilung der Anlage in
einen öffentlichen und in einen privaten Teil zuzustimmen ist, kann
offengelassen werden, wie dies das Eidgenössische Departement des Innern
in seiner Vernehmlassung darlegt. Grundsätzlich gilt die Schiessanlage
Marbach als öffentliche Anlage, da sie in erster Linie für Schiessübungen
nach den Art. 124 und 125 MO benötigt wird. Daraus ergibt sich aber
nicht, dass bei einer Anlage, deren Benützung auch nach Durchführung von
Sanierungsmassnahmen zur Überschreitung der Immissionsgrenzwerte führt,
Erleichterungen für die Durchführung privater Schiessanlässe bewilligt
werden müssen. Die gesellschaftliche Bedeutung von Schiessvereinen
ist zwar nicht gering zu achten. Doch durfte der Regierungsrat, ohne
dass ihm eine Verletzung des Verhältnismässigkeitsprinzips vorgeworfen
werden kann, davon ausgehen, dass bei einer Anlage, bei welcher in derart
erheblichem Masse selbst nach Durchführung von Sanierungsmassnahmen von
den Immissionsgrenzwerten abgewichen wird, Erleichterungen nur gewährt
werden, damit die vom Bund unterstützten Schiessanlässe durchgeführt
werden können. Nur insoweit kann auch von der Berücksichtigung des
Interesses der Gesamtverteidigung im Sinne von Art. 14 Abs. 1 lit. b LSV
gesprochen werden.
(Angesichts der ungünstigen Messergebnisse hat der Regierungsrat zu
Recht eine Reduktion auf 8 1/2 Schiesshalbtage verfügt.)
Erwägung 6
6.- Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde erweist sich somit
als unbegründet und ist abzuweisen. Damit steht fest, dass der
Regierungsrat den Schiessbetrieb der Beschwerdeführerin mit Recht
auf 8 1/2 Schiesshalbtage begrenzen durfte. Aus dieser Feststellung
ergibt sich jedoch noch nicht, dass der Beschwerdeführerin die für die
Realisierung der Sanierung nötigen weiteren Bewilligungen, insbesondere
die Bewilligung nach Art. 24 des Raumplanungsgesetzes, erteilt werden
können. Dem Regierungsrat ist zu empfehlen, inskünftig keine separaten
Bewilligungen für die Festlegung der Schiesshalbtage zu erteilen, sondern
die rechtsverbindliche Regelung dieser Frage in das baupolizeiliche
Bewilligungsverfahren, in welchem über die Bewilligung nach Art. 24
RPG entschieden wird, zu verweisen (BGE 116 Ib 56 ff. E. 4, 114 Ib
129 E. 4). Zudem sollten die in Art. 43 und 44 LSV vorgeschriebenen
Empfindlichkeitsstufen von den nach kantonalem Recht zuständigen
Instanzen festgelegt werden (vgl. z.B. für den Kanton Zürich BGE 115 Ib
356 E. 2c). Diesen Organen steht dabei ein beachtlicher Ermessensspielraum
zu. Um eine unerwünschte Präjudizierung der Nutzungsplanung zu vermeiden,
empfiehlt es sich bei ortsfesten Anlagen, die sich lärmmässig auf ein
grösseres Gebiet auswirken, wenn möglich die Empfindlichkeitsstufen nicht
einzelfallweise (Art. 44 Abs. 3 LSV), sondern gestützt auf Art. 44 Abs. 1
und 2 LSV direkt in den Baureglementen oder Nutzungsplänen der Gemeinden
definitiv zuzuordnen (vgl. BGE 115 Ib 356 f. E. 2c und d). Ein solches
Vorgehen liegt im Interesse der Eigentümer sanierungspflichtiger Anlagen,
schliesst es doch aus, dass eine Grundsatzverfügung über Erleichterungen
in späteren Bewilligungsverfahren von Personen oder Organisationen, denen
Parteistellung im Sinne von Art. 6 VwVG und Art. 103 OG zuzuerkennen
ist, nochmals in Frage gestellt werden kann. Soll vermieden werden, dass
der Eigentümer einer sanierungspflichtigen Schiessanlage ein fertiges
Detailprojekt ausarbeiten muss, bevor er weiss, ob ihm Erleichterungen
zugestanden werden, so kann diesem Anliegen dadurch Rechnung getragen
werden, dass ein Vorentscheid im Sinne von § 199 des Luzerner Planungs-
und Baugesetzes vom 7. März 1989 über die Ausnahmebewilligung nach Art. 24
RPG und die Gewährung von Erleichterungen nach Art. 17 USG und Art. 14
LSV eingeholt wird. Das Gesuch ist zu publizieren und klar als Begehren um
eine Ausnahmebewilligung und um Erleichterungen zu bezeichnen (BGE 116 Ib
123 E. 2c). Wird die Ausnahmebewilligung erteilt, so ist diese ausserdem
nach Art. 25 Abs. 2 der eidgenössischen Verordnung über die Raumplanung vom
2. Oktober 1989 (SR 700.1) im kantonalen Publikationsorgan anzuzeigen. Wird
in diesem Sinne vorgegangen, können spätere Ausführungsbewilligungen
nicht mehr mit der Begründung angefochten werden, es dürften keine
Sanierungserleichterungen und keine Ausnahmebewilligungen erteilt werden.