BGE 117 IB 135
117 Ib 135
19. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 24.
April 1991 i.S. Verkehrsclub der Schweiz gegen L. Bau AG, Gemeinderat
Risch und Regierungsrat sowie Verwaltungsgericht des Kantons Zug
(Verwaltungsgerichtsbeschwerde) Regeste
Art. 9 und Art. 55 USG, Art. 34 Abs. 1 und 3 RPG;
Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) für ein Parkhaus und
ein Einkaufszentrum; Anwendung von kantonalem Baurecht und
Bundesumweltschutzrecht.
1. Gegen einen Baubewilligungsentscheid, der wegen
Verletzung des Umweltschutzrechts des Bundes beanstandet wird,
ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig. Abgrenzung zur
staatsrechtlichen Beschwerde (E. 1b, d). Beschwerdeberechtigung der
Umweltschutzorganisationen, wenn die UVP-Pflicht umstritten ist (E. 1c).
2. Das massgebliche Verfahren zur Durchführung einer UVP für ein
Parkhaus und ein Einkaufszentrum wird durch das kantonale Recht bestimmt,
welches hier das Baubewilligungsverfahren vorsieht (E. 2b).
3. UVP-Pflicht für ein neues Parkhaus: Die Berechnung der
Pflichtparkplätze richtet sich ausschliesslich nach kantonalem, im Rahmen
der staatsrechtlichen Beschwerde zu prüfendem Recht (E. 3a). Für die
Beurteilung der UVP-Pflicht ist auf die konkrete Anzahl der vorgesehenen
Parkplätze abzustellen; Problem des Rechtsmissbrauchs (E. 3b).
4. UVP-Pflicht für ein neues Einkaufszentrum: Solange die
Verkaufsfläche unter dem in der Verordnung über die UVP festgelegten
Schwellenwert bleibt, besteht keine UVP-Pflicht. Falls eine nachträgliche
Nutzungsänderung zusammen mit der bisherigen Verkaufsfläche zu einer
Überschreitung des Schwellenwerts führt, so löst diese Nutzungsänderung
die UVP-Pflicht für die gesamte Verkaufsfläche aus (E. 4).
Sachverhalt
A.- Der Gemeinderat Risch erteilte der L. Bau AG am 9. Mai 1989 die
Baubewilligung für einen Büro- und Gewerbebau mit zwei Wohnungen auf
dem Grundstück GBP Nr. 1028, Riedstrasse 3 in Rotkreuz. Mit separatem
Entscheid vom gleichen Tag wies er eine Einsprache, mitunterzeichnet vom
Verkehrsclub der Schweiz (VCS), Sektion Zug, ab. Das in der Industriezone
Rotkreuz geplante Gebäude wurde - soweit hier von Interesse - unter
folgenden Bedingungen bewilligt:
"6. Parkplätze
Gemäss Bauordnung resp. bisheriger Praxis sind total 288 Parkplätze
erforderlich. Entlang der Forren- und Industriestrasse sowie Riedstrasse
und auf den Trottoirs dürfen keine Fahrzeuge abgestellt werden.
Vorhandene Parkplätze: Tiefgarage 294
Aussenplätze 5 (Besucher-PP)
--- 299 Parkplätze ===
Die Lagerflächen im 3. Untergeschoss dürfen nicht als Parkplätze
genutzt
werden.
14. Zweckbestimmung:
Die Nutzung der (BGF-) Flächen ist zur Zeit unbekannt. Der
Regierungsratsbeschluss vom 26. Februar 1974 betr. Planung und Bau von
Einkaufszentren ist einzuhalten. U.a. sind keine (Lebensmittel-)
Grossverteiler zulässig."
Gegen den Einspracheentscheid des Gemeinderats und die von ihm erteilte
Baubewilligung erhob der VCS Verwaltungsbeschwerde beim Regierungsrat
des Kantons Zug. Dieser trat in seinem Entscheid vom 24. Oktober 1989 auf
die Beschwerde nicht ein und hielt fest, den Umweltschutzorganisationen
stehe das Beschwerderecht gegen Verfügungen über Anlagen nur zu, sofern
diese der Umweltverträglichkeitsprüfung unterlägen. Der Regierungsrat
überprüfte die Berechnung der Parkplätze und kam zum Ergebnis, dass 282
Pflichtparkplätze erstellt werden müssten. Er führte in seinem Entscheid
aus, mit der Bewilligung von 299 Parkplätzen ergebe sich einerseits,
dass die nach der Bauordnung geforderte Anzahl Pflichtparkplätze erstellt
werde und andererseits für die Anlage keine Umweltverträglichkeitsprüfung
erforderlich sei. Damit sei der VCS nicht zur Beschwerde legitimiert.
Diesen Regierungsratsentscheid zog der VCS mit
Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons
Zug weiter. Dieses hiess die Beschwerde mit Urteil vom 5. April 1990
im Sinne der Erwägungen teilweise gut. In den Erwägungen wurde "die
Nutzung des Büro- und Gewerbebaus als Verkaufsfläche des Detailhandels
in den anderen Geschossen als im Erdgeschoss" von einer weiteren
Baubewilligung abhängig gemacht. Im übrigen wurde die Beschwerde gegen
die Baubewilligung abgewiesen, soweit auf sie einzutreten war. Das
Verwaltungsgericht bejahte die Beschwerdelegitimation des VCS gestützt
auf Art. 55 i.V.m. Art. 9 USG und hielt fest, das Beschwerderecht
erstrecke sich nicht nur auf Verfügungen betreffend ortsfeste Anlagen,
wenn von der Behörde die UVP-Pflicht bejaht werde, sondern insbesondere
auch auf die Rüge, die UVP-Pflicht sei zu Unrecht verneint worden. Weiter
führte es aus, es genüge, um allen Eventualitäten und den Bedenken des
Beschwerdeführers Rechnung zu tragen, die Bewilligung zur Nutzung als
Verkaufslokalitäten des Detailhandels vorzubehalten. In diesem zusätzlichen
Baubewilligungsverfahren über die zulässige Nutzung müsse einerseits
die Verkaufsfläche im Büro- und Gewerbebau gesamthaft berücksichtigt
werden. Andererseits könne das Erdgeschoss von diesem Vorbehalt ausgenommen
werden, da es nicht die Bruttogeschossfläche von 5000 m2 erreiche. Sollte
allerdings die Nutzung als Verkaufsfläche für den Detailhandel in anderen
Geschossen beantragt werden, so wäre die Verkaufsfläche gesamthaft zu
erfassen. Mit einem solchen Vorbehalt werde der relativen Unbestimmtheit
der Gebäudenutzung Rechnung getragen.
Gegen dieses Urteil des Verwaltungsgerichts führt der VCS
Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht und beantragt
die Aufhebung des angefochtenen Entscheids. Zudem verlangt er,
die Vorinstanz bzw. die Beschwerdegegner seien anzuweisen, eine
Umweltverträglichkeitsprüfung zu veranlassen bzw. durchzuführen.
Auszug aus den Erwägungen:
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
Erwägung 1
1.- Das Bundesgericht prüft von Amtes wegen und mit freier Kognition,
ob es auf eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde eintreten kann (BGE 116 Ib
162 E. 1, 115 Ib 350 E. 1 mit Hinweis).
a) Der Beschwerdeführer ficht den Entscheid des Verwaltungsgerichts
des Kantons Zug mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht an.
Gemäss Art. 97 OG i.V.m. Art. 5 VwVG ist die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig gegen Verfügungen, die sich auf
öffentliches Recht des Bundes stützen oder hätten stützen sollen, sofern
diese von den in Art. 98 OG genannten Vorinstanzen erlassen worden sind und
keiner der in Art. 99-102 OG oder in der Spezialgesetzgebung vorgesehenen
Ausschlussgründe gegeben ist. Dies gilt auch für Verfügungen, die sowohl
auf kantonalem bzw. kommunalem wie auch auf Bundesrecht beruhen, falls
und soweit die Verletzung von unmittelbar anwendbarem Bundesrecht in Frage
steht (BGE 116 Ib 163, 115 Ib 350 E. 1b, 385 E. 1a, mit weiteren Hinweisen;
vgl. auch BGE 116 Ia 266 f.).
Der Beschwerdeführer rügt die Verletzung von Art. 9 des Bundesgesetzes
über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 (Umweltschutzgesetz, USG), von
Vorschriften der Verordnung über die Umweltverträglichkeitsprüfung vom 19.
Oktober 1988 (UVPV) sowie von Bestimmungen des kantonalen Rechts.
b) Die Rügen der Verletzung des Umweltschutzrechts des Bundes sind
gemäss Art. 54 USG nach den allgemeinen Rechtsmittelbestimmungen des OG
und des VwVG zu beurteilen. Das Verwaltungsgericht des Kantons Zug stellt
eine Vorinstanz im Sinne von Art. 98 lit. g OG dar. Sein im vorliegenden
Verfahren angefochtenes Urteil ist eine Verfügung im Sinne von Art. 5
VwVG, soweit es sich auf Art. 9 USG sowie auf die Verordnung über die
Umweltverträglichkeitsprüfung stützt. Es ist keiner der Ausschlussgründe
von Art. 99 ff. OG gegeben. Insbesondere geht es nicht um eine Bau-
oder Betriebsbewilligung für technische Anlagen im Sinne von Art. 99
lit. e OG, da diese Bestimmung das technische Funktionieren einer
Anlage und nicht deren umweltschutzrechtliche Auswirkungen betrifft
(BGE 115 Ib 352, 460; vgl. BGE 100 Ib 223 ff.). An der Zulässigkeit
der Verwaltungsgerichtsbeschwerde ändert auch der Umstand nichts, dass
der angefochtene Entscheid im Rahmen eines Baubewilligungsverfahrens
ergangen ist. Raumplanerische Entscheide sind nach Art. 34 Abs. 3
RPG, zwar unter Vorbehalt von zwei in Art. 34 Abs. 1 RPG genannten
Ausnahmen, der verwaltungsgerichtlichen Überprüfung durch das
Bundesgericht entzogen. Art. 34 Abs. 3 RPG gilt indessen nur für die
richterliche Überprüfung der Anwendung von raumplanerischen kantonal-
und bundesrechtlichen Normen selbst, dagegen nicht für andere unmittelbar
anwendbare Bundesrechtsbestimmungen (BGE 115 Ib 460 E. 1b mit Hinweis).
Das angefochtene Urteil stützt sich in seiner Hauptbegründung
ausschliesslich auf das genannte Umweltschutzrecht des Bundes, und nur in
einem Eventualstandpunkt befasst es sich mit kantonalem Recht. Soweit
sich der angefochtene Entscheid auf Bundesrecht stützt, ist er mit
Verwaltungsgerichtsbeschwerde anfechtbar. In diesem Verfahren sind
auch auf unselbständiges kantonales Ausführungsrecht zum Bundesrecht
gestützte Anordnungen zu überprüfen (BGE 116 II 240 E. 1c, 112 Ib
44 E. 1d, 108 Ib 380 f. E. 1a) sowie auf übrigem kantonalem Recht
beruhende Anordnungen, die einen hinreichend engen Sachzusammenhang mit
der im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu beurteilenden Frage
des Bundesverwaltungsrechts aufweisen (BGE 116 Ib 10, 173 f., 111 Ib
202 E. 2). Soweit dem angefochtenen Entscheid hingegen selbständiges
kantonales Recht ohne den genannten engen Sachzusammenhang zum Bundesrecht
zugrunde liegt, steht ausschliesslich die staatsrechtliche Beschwerde
zur Verfügung (BGE 117 Ib 11 E. 2a, b mit Hinweisen; 116 Ib 10, 103
Ib 146 E. 2a, 314 E. 2b, 99 Ib 326 E. 1b; WALTER KÄLIN, Das Verfahren
der staatsrechtlichen Beschwerde, Bern 1984, S. 269 f.; FRITZ GYGI,
Bundesverwaltungsrechtspflege, Bern 1983, S. 92 ff.; PETER SALADIN, Das
Verwaltungsverfahrensrecht des Bundes, Basel und Stuttgart 1979, S. 78
ff.; vgl. BGE 116 Ib 180 E. 1c, 115 Ib 461 E. 1d, 114 Ib 217 E. 1d,
je mit Hinweisen).
c) Soweit gegen Verfügungen der kantonalen oder Bundesbehörden über
die Planung, Errichtung oder Änderung von ortsfesten Anlagen, für die
eine Umweltverträglichkeitsprüfung nach Art. 9 USG erforderlich ist, die
Verwaltungsbeschwerde beim Bundesrat oder die Verwaltungsgerichtsbeschwerde
beim Bundesgericht zulässig ist, steht das Beschwerderecht auch
den gesamtschweizerischen Umweltschutzorganisationen zu, sofern sie
mindestens zehn Jahre vor Einreichung der Beschwerde gegründet wurden
(Art. 55 Abs. 1 USG). Gemäss Art. 55 Abs. 2 USG bezeichnet der Bundesrat
die zur Beschwerde berechtigten Organisationen. Diese können auch von
den Rechtsmitteln im kantonalen Bereich Gebrauch machen (Art. 55 Abs. 3
USG). Der VCS ist vom Bundesrat in der Verordnung über die Bezeichnung
der beschwerdeberechtigten Umweltschutzorganisationen vom 27. Juni 1990
(VBUO, SR 814.016) als beschwerdeberechtigte Umweltschutzorganisation
anerkannt worden.
Vor dem Gemeinderat Risch ist der VCS zunächst lediglich durch
seine kantonale Sektion Zug als Verfahrenspartei aufgetreten. Das
Verwaltungsgericht geht davon aus, die Sektion Zug habe als Vertreterin
der gesamtschweizerischen Organisation des VCS gehandelt, auch wenn
dies nicht ausdrücklich gesagt worden sei. Diese Betrachtungsweise des
Verwaltungsgerichts ist entgegen der Meinung der Gemeinde Risch zutreffend
und entspricht der Rechtsprechung des Bundesgerichts zu Art. 55 USG
(BGE 116 Ib 429 E. 3d).
Im angefochtenen Urteil wird sodann zutreffend dargelegt, das
Beschwerderecht im Sinne von Art. 55 USG erstrecke sich nicht nur auf
Verfügungen über ortsfeste Anlagen, in welchen die UVP-Pflicht bejaht,
sondern insbesondere auch auf Verfügungen, in welchen eine UVP-Pflicht
verneint werde. Nach der Praxis des Bundesgerichts betrifft die Rüge,
Art. 9 USG sei zu Unrecht nicht angewendet worden, eine materielle
Rechtsfrage. Der VCS ist nach Art. 55 USG legitimiert, diese Rüge zu
erheben (BGE 116 Ib 425 E. 2, 115 Ib 339 f. E. 3, 114 Ib 353 f. E. 5a,
112 Ib 306 E. 12e, 441 E. 7e).
d) Rügen betreffend die Verletzung selbständigen kantonalen Rechts
können mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde nur bei engem Sachzusammenhang
mit der in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu prüfenden Frage
des Bundesverwaltungsrechts vorgebracht werden. Im übrigen steht
ausschliesslich die staatsrechtliche Beschwerde zur Verfügung (s. vorne
E. 1b). Das gilt insbesondere für die im vorliegenden Fall zur Diskussion
stehenden bau- und planungsrechtlichen Rügen (Art. 34 Abs. 1 und 3
RPG; BGE 114 Ib 348). Die Bezeichnung des eingereichten Rechtsmittels
als Verwaltungsgerichtsbeschwerde soll dem Beschwerdeführer dabei
nicht zum Nachteil gereichen (vgl. BGE 116 Ib 171 f., 115 Ib 352,
114 Ib 349 E. 1 mit Hinweis). Indessen ist zu beachten, dass sich
das Beschwerderecht nach Art. 55 USG und Art. 12 NHG nicht auf die
staatsrechtliche Beschwerde erstreckt. Die Beschwerdeberechtigung nach
Art. 55 USG ist auf die Verwaltungsbeschwerde beim Bundesrat und die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht beschränkt und gilt somit
ebensowenig für die staatsrechtliche Beschwerde wie diejenige, die in
Art. 12 NHG vorgesehen ist (BGE 113 Ia 249 E. 2 mit Hinweisen). Trotz
fehlender Legitimation in der Sache selbst kann der VCS jedoch mit
staatsrechtlicher Beschwerde die Rüge der Verletzung von Verfahrensrechten,
welche ihm im kantonalen Verfahren zustehen, erheben, sofern dies auf
eine formelle Rechtsverweigerung hinausläuft (BGE 114 Ia 312 f. E. 3c mit
Hinweisen; nicht publiziertes Urteil vom 1. Juni 1983 i.S. Ligue suisse
pour la protection de la nature, Vallée de Joux, E. 2b). Das wird aber
im vorliegenden Fall nicht geltend gemacht. Eine entsprechende Verletzung
von Verfahrensvorschriften ist auch nicht ersichtlich. Ein weitergehendes
Beschwerderecht steht dem Beschwerdeführer im Bereich der staatsrechtlichen
Beschwerde von Bundesrechts wegen nicht zu.
e) Die vorliegende Beschwerde des VCS ist somit lediglich als
Verwaltungsgerichtsbeschwerde entgegenzunehmen. Da sämtliche formellen
Voraussetzungen dieses Rechtsmittels erfüllt sind, ist darauf einzutreten.
Erwägung 2
2.- Gemäss Art. 9 Abs. 1 USG hat eine Behörde vor ihrem Entscheid
über die Planung, Errichtung oder Änderung von Anlagen, welche die Umwelt
erheblich belasten können, die Umweltverträglichkeit zu prüfen.
a) Im vorliegenden Fall sind nach Auffassung des Gemeinderats für das
Bauvorhaben der Beschwerdegegnerin gemäss Bauordnung bzw. bisheriger Praxis
total 288 Parkplätze erforderlich. Der Gemeinderat bewilligte indessen auf
Wunsch der Bauherrschaft 299 Parkplätze. Im Baugesuch ist unter der Rubrik
"Verkauf" eine Fläche von "ca. 5 200.00 m2" eingetragen. Die Bauherrschaft
erklärte jedoch bereits im kantonalen Verfahren, das Gebäude könne,
so wie es geplant sei, nicht als Einkaufszentrum genutzt werden.
Das umstrittene Bauvorhaben liegt ausserhalb der Kernzone. Hier
darf nach dem Regierungsratsbeschluss betreffend Planung und Bau von
Einkaufszentren vom 26. Februar 1974 ein Einkaufszentrum mit einer
Netto-Ladenfläche von zusammen 2000 m2 oder mehr nur aufgrund eines
Bebauungsplans erstellt werden. Um die Einhaltung dieser Vorschrift
sicherzustellen, hat der Gemeinderat Risch unter Ziff. 14 der
Bedingungen der Baubewilligung die Einhaltung dieser Bebauungsplanpflicht
vorbehalten. U.a. seien keine (Lebensmittel-) Grossverteiler zulässig. Das
Verwaltungsgericht hat die Bedingungen der Baubewilligung weiter
ergänzt und vorgeschrieben, die Nutzung des Büro- und Gewerbebaus
als Verkaufsfläche des Detailhandels in den anderen Geschossen als im
Erdgeschoss werde von einer weiteren Baubewilligung abhängig gemacht.
b) Für die Beantwortung der Frage, ob eine Anlage die Umwelt "erheblich
belasten könne" (Art. 9 Abs. 1 USG), ist nicht von Bedeutung, ob bereits
von anderen Anlagen Einwirkungen ausgehen und wie sich diese in Zukunft
entwickeln werden. Die Vorbelastung der Umwelt und die nach dem Bau
der neuen Anlage voraussichtlich verbleibende Belastung sind im Rahmen
der Umweltverträglichkeitsprüfung selbst abzuklären bzw. abzuschätzen
(Art. 9 Abs. 2 lit. a und c USG); sie bilden somit Gegenstand der Prüfung
und sind nicht Kriterien für die Prüfungspflicht an sich (BGE 115 Ib 346,
495, 114 Ib 354, 113 Ib 232 f.).
Mit der Regelung in Art. 9 USG wollte der Gesetzgeber kein
zusätzliches, selbständiges Verfahren einführen. Die vorgeschriebenen
Abklärungen sollen im Rahmen der bereits bestehenden Entscheidungsverfahren
erfolgen (Urteil vom 23. Februar 1988 in Umweltrecht in der Praxis (URP)
1988, S. 244 mit Hinweisen, BGE 112 Ib 441 E. 7e). Das geht auch deutlich
aus der Verordnung über die Umweltverträglichkeit (UVPV), namentlich aus
dessen Anhang hervor. Mit dem Verwaltungsgericht ist davon auszugehen,
dass die Frage der UVP-Pflicht im vorliegenden Verfahren aufgrund von
Art. 5 Abs. 1 UVPV im Rahmen des Baubewilligungsverfahrens zu prüfen ist.
Gestützt auf Art. 9 Abs. 1 USG hat der Bundesrat in der Verordnung
über die Umweltverträglichkeitsprüfung die Anlagen bezeichnet, welche
der Umweltverträglichkeitsprüfung unterliegen. Gemäss Art. 1 UVPV sind
die entsprechenden Anlagen im Anhang dieser Verordnung aufgeführt. Für
das vorliegende Verfahren sind die Ziff. 11.4 und 80.5 des Anhangs UVPV
von Interesse. Danach unterliegen "Parkhäuser und -plätze für mehr als
300 Motorwagen" (Ziff. 11.4) und "Einkaufszentren mit mehr als 5000 m2
Verkaufsfläche" (Ziff. 80.5) der UVP-Pflicht. In beiden Fällen ist das
im Sinne von Art. 5 UVPV "massgebliche Verfahren" durch das kantonale
Recht zu bestimmen. Wie erwähnt wurde dafür im vorliegenden Fall von den
kantonalen Instanzen zu Recht das Baubewilligungsverfahren gewählt.
Erwägung 3
3.- Das Verwaltungsgericht führt im angefochtenen Entscheid zur Frage
der UVP-Pflicht im Hinblick auf Ziff. 11.4 des Anhangs UVPV (Parkhäuser
und -plätze für mehr als 300 Motorwagen) aus, entscheidend sei nach
Bundesrecht einzig, ob eine Anlage bewilligt worden sei, welche der
UVP-Pflicht unterliege. Das Verwaltungsgericht verneinte diese Frage. Auf
das Problem der kantonalrechtlichen Parkplatzpflicht und die nach diesem
Recht vorzunehmende Parkplatzberechnung sei nicht einzutreten, da der
Beschwerdeführer gestützt auf Art. 55 USG nicht legitimiert sei, eine
Verletzung des kommunalen und kantonalen Baurechts zu rügen.
Der VCS hält dieser Betrachtungsweise entgegen, durch die Anwendung
des kantonalen und kommunalen Baurechts seien Art. 9 USG, Art. 1 UVPV
und Ziff. 11.4 des Anhangs UVPV umgangen worden. Das Eidgenössische
Umweltschutzrecht sei somit zu Unrecht nicht angewendet worden. Erfolge
diese Umgehung aufgrund einer Berechnung der Zahl der Pflichtparkplätze
gestützt auf kantonales und kommunales Recht, so komme diesem keine
selbständige Bedeutung in dem Sinne zu, dass dagegen nur noch die
staatsrechtliche Beschwerde möglich sei.
a) Wie der Beschwerdeführer selbst zutreffend darlegt, handelt es sich
bei einem Baubewilligungsentscheid, welcher sich gleichzeitig sowohl auf
kantonales und kommunales als auch auf Bundesumweltschutzrecht stützt,
um eine sog. gemischte Verfügung (BGE 114 Ib 347 E. 1). Diese kann im
Verfahren der Verwaltungsgerichtsbeschwerde nur insoweit überprüft werden,
als sie in Anwendung von Bundesumweltschutzrecht oder von kantonalem Recht
ergangen ist, welches das Bundesrecht als unselbständiges kantonales Recht
ausführt oder mit dem Bundesrecht in einem engen Sachzusammenhang steht
(vgl. vorne E. 1b).
Das kantonale und kommunale Recht betreffend die Berechnung
von Pflichtparkplätzen stellt nach der Praxis des Bundesgerichts
selbständiges kantonales Recht dar, welches in der staatsrechtlichen
Beschwerde zu überprüfen ist (vgl. BGE 116 Ia 451, 112 Ia 90 E. 1b, 107
Ia 74 f. E. 2b). Dies ergibt auch aus dem Baugesetz des Kantons Zug vom
18. Mai 1967 (BauG). So sollen nach § 17 Ziff. 9 BauG die kommunalen
Bauordnungen entsprechend den Bedürfnissen der betreffenden Gemeinde
Vorschriften über die Schaffung von Parkplätzen für Motorfahrzeuge auf
privatem Grund bei Neu- und Umbauten sowie über die Höhe von allfälligen
Ablösungsbeiträgen enthalten.
b) Das Bundesrecht enthält hingegen keine Vorschriften über die
Berechnung von Parkplätzen. Nach der Praxis des Bundesgerichts ist beim
Entscheid über die UVP-Pflicht eines Parkhaus-Projekts auf die konkrete
Anzahl der vorgesehenen Parkplätze abzustellen (BGE 114 Ib 354, 115 Ib
345 f.).
Der Beschwerdeführer dringt mit seiner Kritik an dieser
Betrachtungsweise nicht durch. Insbesondere erscheint die Verneinung
der UVP-Pflicht für die bewilligten 299 Parkplätze nicht als
rechtsmissbräuchlich. Wie das Eidgenössische Departement des Innern (EDI)
zutreffend ausführt, besteht die UVP-Pflicht nur dann, wenn ein Parkhaus
oder -platz den in Ziff. 11.4 des Anhangs UVPV genannten Schwellenwert
von 300 Motorwagen übersteigt. Ein gewisser Schematismus sei der Methode,
die UVP-Pflicht vom Überschreiten bestimmter Schwellenwerte abhängig
zu machen, inhärent. Gleichzeitig kämen aber die Schwellenwerte als
quantitative Kriterien dem Rechtssicherheitsbedürfnis entgegen. Die Rüge
der Verletzung kantonalen und kommunalen Rechts bezüglich der Frage, ob
ein Schwellenwert zur Bestimmung der UVP-Pflicht überschritten sei oder
nicht, könne nur im Falle von Rechtsmissbrauch zulässig sein. Sonst würden
die Schwellenwerte ihrer Funktion, im Interesse der Rechtssicherheit ein
eindeutiges und leicht anwendbares Abgrenzungskriterium abzugeben, beraubt.
Dieser Argumentation hält das Verwaltungsgericht in seiner Duplik entgegen,
die Anwendbarkeit der Umweltverträglichkeitsprüfung sollte auch in der
Praxis eine Frage des Bundesrechts bleiben. Es werde daran gezweifelt,
dass der Einbezug des kommunalen und kantonalen Rechts im Sinne einer
Prüfung des Rechtsmissbrauchs ein sachgerechtes Kriterium zur Auslegung
materiellen oder formellen Bundesrechts sei.
Mit dem Verwaltungsgericht ist davon auszugehen, dass es für die
Frage der UVP-Pflicht nicht darauf ankommen kann, ob selbständiges
kantonales Recht (im vorliegenden Fall Vorschriften über die Berechnung
der Pflichtparkplätze) verfassungswidrig (rechtsmissbräuchlich)
angewendet worden ist. Das Problem des Rechtsmissbrauchs kann einzig
bei der Beurteilung des der Prüfung der UVP-Pflicht zugrundeliegenden
Sachverhalts eine Rolle spielen. Wird der Sachverhalt für die Prüfung
der Frage, ob die UVP-Pflicht im Sinne von Ziff. 11.4 des Anhangs UVPV
gegeben sei, rechtsmissbräuchlich zur Umgehung der UVP-Pflicht verändert,
so kann darin eine Verletzung von Bundesumweltschutzrecht liegen. In einem
solchen Fall würde nämlich über eine fehlerhafte Sachverhaltsfeststellung
die Anwendung von Bundesumweltschutzrecht vereitelt. Im vorliegenden Fall
kann davon aber keine Rede sein. Die privaten Beschwerdegegner wollen
keine UVP-pflichtige Parkierungsanlage im Sinne von Ziff. 11.4 des Anhangs
UVPV errichten, was ihnen von Bundesrechts wegen nicht verwehrt werden
kann. Ob die Zahl der vorgesehenen Parkplätze im Lichte des selbständigen
kantonalen Rechts betreffend die Berechnung der Pflichtparkplätze genüge,
ist im vorliegenden Verfahren, wie erwähnt, nicht zu prüfen.
c) Die privaten Beschwerdegegner können somit durch die gewählte
Ausgestaltung ihres Projekts eine Umweltverträglichkeitsprüfung
ausschliessen. Dies bringt ihnen indessen nicht nur Vorteile. Falls
sie in einem späteren Zeitpunkt die Zahl der Parkplätze erhöhen wollen,
wird dieses Vorhaben der UVP unterliegen (Art. 2 Abs. 2 UVPV). Schon
das Gesuch um die Bewilligung von zwei weiteren Parkplätzen löst die
UVP-Pflicht aus. Wird später ein solches Gesuch gestellt, und ergibt
sich aufgrund der UVP, dass die weitere Aufstockung der Parkplatzzahl
nicht umweltverträglich und umweltschutzrechtlich unzulässig ist, können
keine weiteren Parkplätze mehr erstellt werden. Spekuliert ein Bauherr
darauf, die UVP-Pflicht durch etappenweises Vorgehen zu umgehen, so geht
er bewusst das Risiko ein, dass er nach Erstellung einer ersten Etappe
mitunter weitere Etappen nicht verwirklichen kann. Versteht man Art. 2
UVPV im vorstehend umschriebenen Sinn, was in Fällen der vorliegenden Art
notwendig ist, so besteht die Gefahr des Rechtsmissbrauchs in der Regel
nicht. Dafür, dass im vorliegenden Fall eine Ausnahme von dieser Regel
anzunehmen sei, bestehen keine hinreichenden Anhaltspunkte.
Erwägung 4
4.- Gemäss Ziff. 80.5 des Anhangs UVPV sind Einkaufszentren mit
mehr als 5000 m2 Verkaufsfläche UVP-pflichtig. Im vorliegenden Fall
wurden durch die Modifikation der Baubewilligung der Gemeinde Risch
durch das Verwaltungsgericht lediglich 3900 m2 Bruttogeschossfläche für
Detailhandelsgeschäfte bewilligt, nämlich das gesamte Erdgeschoss, welches
sich mit einer lichten Raumhöhe von 4,5 m als Verkaufsfläche eignet. Bei
dieser Ausgestaltung der Baubewilligung durch das Verwaltungsgericht
liegt kein Anwendungsfall von Ziff. 80.5 des Anhangs UVPV vor, so dass
im angefochtenen Urteil die UVP-Pflicht auch unter diesem Gesichtspunkt
zu Recht verneint worden ist.
In den Erwägungen des angefochtenen Entscheids wird festgehalten,
dass bei einem späteren Baubewilligungsverfahren betreffend "Nutzung
als Verkaufsfläche für den Detailhandel in anderen Geschossen als dem
Erdgeschoss" die Verkaufsfläche gesamthaft zu erfassen sei. Damit ist auch
nach Auffassung des EDI sichergestellt, dass die Fläche des Erdgeschosses
dannzumal voll zu berücksichtigen wäre. Eine solche gesamthafte Würdigung
werde - so das EDI weiter - auch dann stattfinden müssen, wenn die
einzelnen Teilanlagen verschiedenen Eigentümern gehörten. Wenn dem nicht
so wäre, wären die Befürchtungen des Beschwerdeführers, dass durch die
Unbestimmtheit der Nutzung im Zeitpunkt der Baubewilligungserteilung
letztlich die Bestimmungen über die Umweltverträglichkeitsprüfung umgangen
werden könnten, gerechtfertigt.
Diese Ausführungen sind zutreffend. Immerhin ist zu beachten, dass
in der Baubewilligung die zulässige Nutzung nicht völlig offengelassen
wurde. Vielmehr ist für die Parzelle GBP Nr. 1028, welche in der
Industriezone liegt, ein Büro- und Gewerbebau mit zwei Wohnungen bewilligt
worden. Die Nutzung des bewilligten Projekts ist somit insoweit,
als dies für die Beurteilung der Zonenkonformität nach kantonalem
Recht notwendig ist, bestimmt. Sie ist ferner bestimmt, soweit dies im
Hinblick auf die Ziff. 11.4 und 80.5 des Anhangs UVPV bundesrechtlich
notwendig ist. Eine weiter detaillierte Nutzungsbestimmung ist derzeit von
Bundesrechts wegen nicht erforderlich. Werden in Zukunft für die bewilligte
Bruttogeschossfläche weitere Nutzungen ins Auge gefasst, die, zusammen mit
den bereits festgelegten Nutzungen, bundesrechtlich von Bedeutung werden
können, so muss die Frage der UVP-Pflicht in einer gesamthaften Beurteilung
im Rahmen eines zusätzlichen Baubewilligungsverfahrens erneut geprüft
werden. Für Fälle wie den vorliegenden könnte sich der Wortlaut von Art. 2
UVPV als zu eng erweisen. Von der Bauherrschaft im gegenwärtigen Zeitpunkt
einen höheren Detaillierungsgrad in bezug auf die Nutzung des Projekts zu
verlangen, brächte für sie indessen zu grosse Einschränkungen. Wie bei
der Parkplatzfrage ergeben sich aus der fehlenden UVP für die private
Beschwerdegegnerin im Hinblick auf die künftige Nutzung ihres Gebäudes
andererseits erhebliche Risiken und Einschränkungen. Soll die Nutzung
des Gebäudes in einem späteren Zeitpunkt in einer unter dem Gesichtspunkt
von Ziff. 80.5 des Anhangs UVPV relevanten Weise verändert werden, so muss
dannzumal unter Einbezug der heute bewilligten 3900 m2 Bruttogeschossfläche
für Detailhandelsgeschäfte die Frage der UVP-Pflicht erneut beurteilt
werden. Die privaten Beschwerdegegner gehen demnach heute das Risiko ein,
dass ihnen in Zukunft eine gewünschte Nutzung oder Nutzungsänderung aus
umweltschutzrechtlichen Gründen untersagt werden könnte.
Nach diesen Ausführungen ist das angefochtene Urteil auch unter dem
Gesichtspunkt von Ziff. 80.5 des Anhangs UVPV nicht zu beanstanden.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit auf sie eingetreten
werden kann.