BGE 117 IB 105
117 Ib 105
15. Estratto della sentenza 17 luglio 1991 della I Corte di diritto
pubblico nella causa B. X. e consorti c. FFS, II Circondario, G. S.A. e
Presidente supplente della Commissione federale di stima del 13o
Circondario (ricorso di diritto amministrativo) Regeste
Art. 60, Art. 64 lit. i Und Art. 108 EntG: Zuständigkeit zum
Entscheid über das Rückforderungsrecht des Enteigneten und die damit
zusammenhängenden Begehren.
Der Präsident der Eidgenössischen Schätzungskommission ist nicht
zuständig, in Rückforderungsbegehren allein zu beurteilen; die Kompetenz
liegt ausschliesslich bei der Kommission. Frage offen gelassen, ob der
Präsident aufgrund einer Parteivereinbarung gemäss Art. 60 Abs. 4 EntG
allein über ein solches Begehren entscheiden könne (E. 3a-e).
Sachverhalt
A.- Nel settembre del 1972 il Presidente della Commissione federale di
stima del circondario 13 (CFS) dichiarò aperte ad istanza delle Ferrovie
federali svizzere (FFS o esproprianti) due procedure di espropriazione. La
prima era destinata all'acquisto nei Comuni di Lamone, Manno e Bioggio
dei diritti necessari alla costruzione della nuova stazione merci di
Lugano-Vedeggio; la seconda, limitata al solo Comune di Manno, aveva per
scopo, quale espropriazione preventiva, di assicurare il futuro ampliamento
delle progettate istigazioni ferroviarie.
Secondo le tabelle di espropriazione e le precisazioni fatte dalle
parti all'udienza di conciliazione, furono colpite da questa seconda
espropriazione preventiva anche le particelle 803 p, 827 p (poi 830) e
829 p (poi 831), che figuravano avere una superficie complessiva di 6824
m2 e che appartenevano in comproprietà per parti uguali ai fratelli A.,
B. e C. X. (in seguito: gli espropriati). La decisione del 15 febbraio
1974, con la quale la CFS si era pronunciata sull'indennità dovuta agli
espropriati, fu impugnata dalle FFS con ricorso di diritto amministrativo
al Tribunale federale, mentre gli espropriati si avvalsero del ricorso
adesivo. Dopo che una delegazione del Tribunale federale, con l'ausilio di
esperti della Commissione federale superiore di stima, ebbe proceduto ad
istruzione, le FFS recedettero dal loro gravame, provocando la decadenza
del ricorso adesivo degli espropriati: la causa fu stralciata dai ruoli
del Tribunale federale con decreto del 18 settembre 1974.
A A. X., decesso, sono succedute la vedova D. ed i figli E., F.,
G. e H. Y. D'altro canto, le particelle dei fratelli X. a suo tempo
espropriate sono state incluse, insieme con altri fondi espropriati,
nella nuova particella 433 delle FFS, della superficie complessiva di m2
149 740, tranne una striscia che ha servito all'allargamento della strada
cantonale n. 376.
Con istanza del 23 marzo 1989 gli espropriati chiesero al Presidente
della CFS l'adozione di misure provvisionali volte ad impedire alle
FFS di disporre della parte della particella n. 433 corrispondente ai
fondi loro espropriati: essi preannunciavano l'inoltro di una domanda di
retrocessione fondata sugli art. 102 segg. LEspr.
La pratica fu trasmessa per il disbrigo dal Presidente della CFS al
Presidente supplente. Questi, dopo aver adottato in via superprovvisionale
misure cautelative con decisione del 10 aprile 1989 e richiesto
osservazioni alle FFS, convocò le parti ad un'udienza che ebbe luogo il
23 maggio 1989. Il primo giugno seguente, gli espropriati hanno inoltrato
alla CFS un'azione di retrocessione e di risarcimento dei danni. In via
principale essi chiedono che le FFS siano condannate - contro rimborso
dell'indennità di espropriazione - a restituire loro la parte della nuova
part. 433 corrispondente ai vecchi fondi espropriati, dopo averla liberata
dall'onere di diritto di superficie costituito dalle esproprianti a favore
della G. S.A., riconosciuto inefficace; in via subordinata, essi postulano
la retrocessione dei suddetti terreni, gravati dall'onere costituito dalle
FFS a favore della citata superficiaria, e la condanna delle esproprianti
al risarcimento dell'ulteriore danno, valutato in almeno fr. 1'500'000.--;
infine, in via più subordinata ancora, essi chiedono che le FFS siano
condannate a pagar loro un importo di almeno 3 milioni di franchi a titolo
di risarcimento danni, ove risultasse che la retrocessione non è possibile.
Con decisione del 9 giugno 1989, notificata il 17 giugno 1989, il
Presidente supplente della CFS ha respinto, perché priva di oggetto,
l'istanza 23 marzo 1989 tendente all'adozione di misure cautelari su
parte del fondo n. 433 delle FFS, revocando la misura supercautelare
precedentemente emanata (disp. n. 1, e § ). Inoltre, a proposito
dell'azione di retrocessione, egli ha stabilito quanto segue (disp. 2):
2. L'azione di retrocessione 1o giugno 1989, presentata dai ricorrenti
(recte: attori) sarà esaminata limitatamente alla richiesta subordinata,
ossia all'eventuale risarcimento dei danni subiti, e ciò nell'ambito
dell'art. 104 cpv. 2 LEspr, a meno di una richiesta di sospensione da
parte degli espropriati, per eventualmente far annullare davanti al
giudice civile il diritto di superficie concesso a favore di G. S.A. da
parte delle FFS, relativamente al mappale 433 RFP di Manno.
Con ricorso di diritto amministrativo del 14 agosto 1989, consegnato
alla posta il 17 agosto successivo, gli espropriati hanno impugnato
questa decisione, domandandone l'annullamento. Essi hanno chiesto altresì
l'accoglimento della loro azione del 1o giugno 1989, riproponendone
la domanda principale e le due subordinate, e postulano l'adozione di
misure provvisionali.
Dopo essersi espresse sulle richieste misure cautelari, le parti
hanno concluso nel merito. Il Presidente supplente e le FFS hanno chiesto
la reiezione del gravame, che secondo le esproprianti è parzialmente
temerario; la G. S.A. (superficiaria) si è invece limitata a postulare che
il ricorso venga respinto nella misura in cui esso chiede l'annullamento
del diritto di superficie costituito a di lei favore, rimettendosi per
il resto al giudizio del Tribunale federale.
Con decreto del giudice delegato del 7 gennaio 1991 la causa è stata
sospesa a richiesta dei ricorrenti, trattative di transazione essendo in
corso con le FFS. Con lettera dell'8 febbraio 1991, i ricorrenti hanno
chiesto di riattivare la causa: con comunicazione del 22 febbraio 1991,
essi hanno precisato che mantengono il ricorso unicamente contro i
dispositivi 2, 3, 4 della decisione del 14 agosto 1989 del Presidente
supplente della CFS, ritirando il gravame per quanto concerne il
dispositivo 1, il diritto di superficie essendo stato costituito.
Ripresa la causa limitatamente agli oggetti ancora litigiosi, le FFS
hanno inoltrato in data 25 giugno 1991 la duplica, confermandosi nelle
osservazioni di risposta.
Auszug aus den Erwägungen:
Dai considerandi:
Erwägung 3
3.- La decisione impugnata è stata presa dal Presidente supplente
della CFS, come risulta dal suo tenore. È vero che nelle osservazioni
si fa talora allusione alla decisione come se questa fosse stata emanata
dalla Commissione: ma ogni dubbio in proposito è dissipato ove si avverta
che dagli atti non risulta che la Commissione sia stata costituita
(cfr. art. 60 cpv. 1 LEspr), mentre emerge che l'unica udienza indetta
(prima dell'insinuazione dell'azione di retrocessione) si è svolta davanti
al solo Presidente.
La questione di sapere se la decisione impugnata emani dall'organo
competente dev'esser esaminata d'ufficio.
a) Secondo l'elenco non esaustivo (DTF 108 Ib 500 consid. 1b,
503 consid. 21a) contenuto nell'art. 64 LEspr, la Commissione di
stima decide segnatamente (lett. i) "sul diritto dell'espropriato di
ottenere la retrocessione e sulle pretese che vi si connettono". Questa
disposizione rinvia all'art. 108 LEspr, il quale ribadisce esplicitamente
che, qualora il diritto di ottenere la retrocessione sia contestato o
le parti non possono intendersi sull'importo della controprestazione,
spetta alla Commissione di stima decidere, sotto riserva del ricorso di
diritto amministrativo. Dal canto suo, l'art. 60 cpv. 1 LEspr prescrive
che la Commissione di stima delibera "in composizione trimembre" ("in
der Besetzung von drei Mitgliedern"); il testo francese, più esplicito,
prevede che "pour pouvoir délibérer, la Commission d'estimation doit être
formée de trois membres".
b) La legge e l'ordinanza del Tribunale federale sulle Commissioni
federali di stima del 24 aprile 1972 (OCFS - RS 711.1) menzionano i casi,
in cui il Presidente decide o può decidere come giudice unico. La prima
prevede ch'egli statuisce da solo sulla concessione della procedura
abbreviata (art. 33 LEspr, cfr. DTF 112 Ib 240 segg. consid. 2b, c),
come pure sulle domande d'anticipata immissione in possesso, a meno che
non giudichi necessario l'intervento dei membri o se un tale intervento
è chiesto da una parte (art. 76 cpv. 2, 64 lett. g LEspr). L'ordinanza
precisa che il Presidente si pronuncia sull'ammissibilità di opposizioni
e domande presentate dopo scaduti i termini per le notifiche ai sensi
degli art. 39 e 40 rispettivamente 41 della legge (art. 19 cpv. 1 OCFS),
e ch'egli assume le prove a futura memoria necessarie, sia o non sia
ancora stato aperto un procedimento di espropriazione (art. 51 OCFS):
per estensione, si può dedurre da questo disposto che il Presidente - come
in casu - sia anche competente per statuire su altre misure provvisionali
(cfr. disp. 1 della decisione impugnata).
c) L'art. 60 cpv. 4 LEspr, sito nel capo VI relativo alla stima,
prevede invero una derogazione generale a questo ordinamento. Esso
stabilisce che, se le parti si dichiarano d'accordo, il Presidente
o il supplente da lui designato decide al termine della procedura di
conciliazione, senza la partecipazione degli altri membri. Non è necessario
decidere se questa possibilità di deroga alla regola della deliberazione
collegiale sia applicabile anche nella procedura di retrocessione
prevista al capo IX della legge, al che - prima facie - nulla sembrerebbe
opporsi. Nel caso in esame, infatti, non v'è stato alcun accordo tra le
parti a che il Presidente si pronunciasse da solo, senza l'intervento dei
due membri, sull'azione di retrocessione. A tal riguardo giova rilevare che
l'accordo, cui l'art. 60 cpv. 4 LEspr allude, cade nel novero di quelli che
debbono esser contenuti nel processo verbale dell'udienza di conciliazione
(art. 49 cpv. 1 lett. b LEspr) e che debbono esser firmati dalle parti,
come espressamente esige il capoverso secondo di tale disposizione e
precisa per i verbali di tutte le udienze l'art. 12, cpv. 2 lett. c, d e
cpv. 3 OCFS. Per la validità di un simile accordo è quindi richiesta la
forma scritta, che in casu manifestamente fa difetto. Per questa ragione,
d'altronde, non si può neppure scorgere un accordo tra le parti, o una
rinuncia degli espropriati a prevalersi di tale difetto formale, nel fatto
che nella procedura di ricorso questo argomento non sia stato evocato, dal
momento che - nel quadro delle conclusioni prese - il Tribunale federale
applica il diritto d'ufficio ed esercita anche mansioni di sorveglianza.
d) In un caso in cui era confrontato ad una situazione inversa -
decisione sull'ammissibilità di una pretesa presentata dopo il termine
per le notificazioni adottata dal plenum della Commissione nel giudizio
di merito, invece che dal solo Presidente con giudizio preliminare -
il Tribunale federale ha tuttavia rinunciato ad intervenire d'ufficio,
per la doppia ragione che simile irregolarità non aveva pregiudicato
i diritti delle parti e non v'era motivo di ritenere che il Presidente
avesse avuto opinione divergente da quella dei membri (DTF 106 Ib 202
consid. 1a; cfr. anche DTF 64 I 230/31). Questa giurisprudenza non può
manifestamente esser applicata nel caso in esame: sull'esito della causa,
ove la decisione fosse stata presa rettamente dalla Commissione anziché
dal solo Presidente, si possono fare solo delle congetture, poiché la
Commissione decide le questioni di diritto a semplice maggioranza, e solo
in materia di fissazione dell'indennità, quando i membri specialisti non
sono concordi, spetta al Presidente di determinarne l'ammontare, restando
entro gli estremi delle loro proposte (cfr. art. 53 OCFS). D'altro canto,
i ricorrenti sarebbero privati della doppia giurisdizione che la legge
loro assicura (cfr. DTF 116 Ib 254 consid. 2c), poiché di massima tale
garanzia è pienamente effettiva solo se le due istanze giudicano nella
composizione prescritta.
e) Discende da queste considerazioni che, pronunciandosi da solo sul
merito della controversia, il Presidente supplente ha esercitato competenze
che appartengono esclusivamente alla Commissione in virtù degli art. 64
lett. 1 e 108 LEspr. Lesivo del diritto federale, il dispositivo 2 della
decisione impugnata deve quindi essere dichiarato nullo in accoglimento
del ricorso già per questo motivo. Ciò posto, spetterà alla Commissione,
esperita l'istruttoria necessaria, di pronunciarsi in prima istanza
sull'azione proposta dagli espropriati. La domanda dei ricorrenti tendente
a che il Tribunale federale si pronunci direttamente sull'azione non può
esser esaminata in difetto di una decisione dell'istanza inferiore.
Nulla impedisce beninteso - e l'economia di giudizio potrebbe anzi
far apparire opportuno - che la Commissione di stima, esperite le prove
necessarie, si pronunci mediante giudizi parziali sul principio della
retrocessione, rispettivamente sulla questione di sapere, ove tale pretesa
fosse nata, se la retrocessione in natura debba esser sostituita da una
pretesa di risarcimento del danno derivante dall'impossibilità di attuarla
in tutto o in parte. A questo proposito giova comunque rilevare che la
circostanza per cui l'espropriante abbia nel frattempo modificato lo stato
di fatto o di diritto del fondo da restituire, ad esempio gravandolo di
servitù, non osta di per sé necessariamente alla retrocessione (HESS,
Das Enteignungsrecht des Bundes, Berna 1935, n. 9 ad art. 106; WEIBEL
in HESS/WEIBEL, Das Enteignungsrecht des Bundes, Berna 1986, Vol. I,
n. 5 ad art. 106).