BGE 117 IA 59
117 Ia 59
10. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 25.
April 1991 i.S. B. und Mitbeteiligte gegen Kantonsrat und Regierungsrat
des Kantons Zürich (staatsrechtliche Beschwerde) Regeste
Art. 85 lit. a OG; kantonales Finanzreferendum; gebundene und neue
Ausgabe.
Begriff der neuen und der gebundenen Ausgabe (E. 4c). Anforderungen
an den Nachweis einer kantonalen Praxis zum Begriff der gebundenen und
neuen Ausgabe beim Abschluss von Mietverträgen (E. 4d).
Sachverhalt
A.- Der Kantonsrat Zürich fasste am 4. Dezember 1989 nach Einsichtnahme
in einen Antrag des Regierungsrats einen Beschluss über die Bewilligung
eines Kredits für eine erste Erweiterungsetappe der Frachtanlagen und
über die Sicherstellung des Bahnanschlusses Fracht des Flughafens Zürich
mit folgendem Wortlaut:
"I. Für den Anteil des Kantons an der ersten Etappe der Erweiterung der
Frachtanlagen und über die Sicherstellung des Bahnanschlusses
Fracht des
Flughafens Zürich wird ein Kredit von Fr. 9'350'000.-- bewilligt.
II. Die Kreditsumme erhöht oder ermässigt sich entsprechend der
Entwicklung der Baukosten zwischen der Aufstellung des
Kostenvoranschlages
(Preisbasis 1. April 1988) und der Bauausführung.
III. Dieser Beschluss untersteht dem fakultativen Referendum.
IV. Veröffentlichung im Amtsblatt, Textteil.
V. Mitteilung an den Regierungsrat zum Vollzug."
Mit gleichlautenden Eingaben führen B. und weitere Mitbeteiligte
gegen diesen Beschluss staatsrechtliche Beschwerde beim Bundesgericht
und stellen die folgenden Rechtsbegehren:
"1. Ziffer III. des Beschlusses des Kantonsrats über die Bewilligung
eines Kredites für eine erste Erweiterungsetappe der Frachtanlagen
und über die Sicherstellung des Bahnanschlusses Fracht des Flughafens
Zürich vom 4. Dezember 1989 sei aufzuheben und der Kantonsrat sei
anzuweisen, den
Beschluss dem obligatorischen Referendum zu unterstellen.
2. Der Beschwerde sei die aufschiebende Wirkung zu erteilen.
Unter Kostenfolge zu Lasten des Kantons Zürich."
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 3
3.- Am 13. April 1987 stimmte der Zürcher Kantonsrat einem Antrag
des Regierungsrats für den Kredit im Betrag von 57 Mio. Franken als
Kantonsanteil für die Erweiterungen der Frachtanlagen im Flughafen
Zürich zu. Der Beschluss des Kantonsrats unterstand gemäss Art. 30 Abs. 1
Ziff. 2 KV dem obligatorischen Referendum. Er wurde in der Volksabstimmung
vom 6. September 1987 verworfen. Am 6. Juli 1988 unterbreitete der
Regierungsrat dem Kantonsrat eine neue Vorlage für einen Kredit im Betrag
von 8,55 Mio. Franken für eine erste Erweiterungsetappe der Frachtanlagen
des Flughafens Zürich. Diese sieht die Ergänzung der Frachthalle "Ost"
durch einen zweistöckigen Sortierbereich, ein mehrgeschossiges Lagersystem
sowie ein Hochregallager vor. In einer späteren zweiten Etappe soll
sodann nach der Verlegung der Flughafenstrasse ein Neubau erstellt und
mit Transportbrücken und speziellen Fördersystemen mit den bestehenden
Bauten verbunden werden. Die Kosten der zur Diskussion stehenden ersten
Etappe belaufen sich insgesamt auf rund 160 Mio. Franken. Dabei tragen
die gemischtwirtschaftliche Flughafen-Immobilien-Gesellschaft (FIG)
die Kosten für die Hochbauten (ca. 100 Mio. Franken) und die Swissair
jene für die Lager und die Fördereinrichtungen sowie die Steuerungs- und
Überwachungssysteme (ca. 50 Mio. Franken). Der Kostenanteil des Kantons
bezieht sich auf den Landerwerb, die Tiefbauten und Betriebseinrichtungen
(Antrag und Weisung des Regierungsrats vom 6. Juli 1988, Amtsblatt
1988, S. 1193 ff.). Der Kantonsrat stockte den vom Regierungsrat
beantragten Kredit um Fr. 800'000.-- auf, um den Bahnanschluss Fracht
des Flughafens Zürich sicherzustellen. Am 4. Dezember 1989 bewilligte
er daher einen Kredit für den kantonalen Kostenanteil in der Höhe von
9,35 Mio. Franken. Diesen Beschluss unterstellte er dem fakultativen
Referendum. Gegen diesen Beschluss des Kantonsrats richten sich die
vorliegenden Beschwerden.
Erwägung 4
4.- a) Die Beschwerdeführer bringen vor, der angefochtene
Kreditbeschluss sei im Zusammenhang mit den durch ihn notwendigerweise
bedingten jährlich wiederkehrenden Folgekosten in der Grössenordnung von
9,2 Mio. Franken (8 Mio. Franken Mietkosten, 0,8 Mio. Franken Kapitalkosten
und 0,4 Mio. Franken Personalkosten) zu betrachten. Der Betrieb der
erweiterten Frachtanlagen obliege dem Kanton Zürich. Da nicht der Kanton,
sondern die gemischtwirtschaftliche Flughafen-Immobilien-Gesellschaft
(FIG) die Hochbauten erstelle, müsse der Kanton die Gebäude und damit
auch die Fracht-Räumlichkeiten von der FIG mieten. Würde der Kanton
die Hochbauten selbst erstellen, so unterläge die dafür notwendige
Kreditvorlage zweifellos dem obligatorischen Referendum. Das gleiche
müsse gelten, wenn die Investitionen von dritter Seite getragen würden
und für den Kanton daraus jährlich wiederkehrende Mietkosten von rund 8
Mio. Franken entstünden. Wenn jährlich wiederkehrende Ausgaben in der hier
zur Diskussion stehenden Höhe schon für sich allein dem obligatorischen
Referendum unterstünden, so müsse dies auch dann gelten, wenn sie sich
als notwendige Folge aus einem Kreditbeschluss für einmalige Ausgaben
ergäben, deren Höhe lediglich das fakultative Referendum verlange. Die
gesamte Vorlage müsse so behandelt werden, wie derjenige Teil, der
referendumsrechtlich die höchsten Anforderungen zu erfüllen habe.
Dem könne nicht entgegengehalten werden, die Folgekosten würden
nicht Gegenstand der Abstimmungsvorlage bilden. Mit der Bewilligung des
Kantonsanteils an die Kosten der Erweiterung der Frachtanlagen würden diese
Folgekosten zwingend verursacht. Insofern lägen die Verhältnisse anders
als im Fall des Börsengebäudes in Zürich (BGE 112 Ia 221 ff.). Dessen
teilweise Erstellung durch die Beamtenversicherungskasse des Kantons
habe nicht automatisch und zwingend die Vermietung an den Kanton zur
Folge gehabt. Die Miete der Büroräumlichkeiten durch den Kanton habe
in jenem Fall einem späteren Entscheid vorbehalten werden können. Die
Frachtanlagen im Flughafen würden dagegen unmittelbar zum Zweck der
Erfüllung von Verwaltungsaufgaben des Kantons erstellt. Die Ausgaben für
den Kantonsanteil betreffend die Erweiterung der Frachtanlagen seien
nicht denkbar ohne die sich daraus ergebenden Folgekosten für Miete,
Personal usw.; das bei der Kreditgenehmigung einzuschlagende Verfahren
müsse sich daher nach den Gesamtaufwendungen richten (BGE 112 Ia 229).
An dieser Rechtslage vermöge die Tatsache nichts zu ändern, dass die
jährlich anfallenden Kosten auf die Luftverkehrsgesellschaften überwälzt
werden könnten. Anders wäre dies nur, wenn Beiträge Dritter in ihrer Höhe
rechtskräftig zugesichert wären oder der Kredit vorbehältlich bestimmter
Leistungen Dritter bewilligt würde.
b) Gegen diese Argumentation wendet das Büro des Kantonsrates ein, es
entspreche der festen zürcherischen Verfassungspraxis zu Art. 30 Abs. 1
Ziff. 2 KV, die auch in das Finanzhaushaltsgesetz vom 2. September
1979 (FHG) aufgenommen worden sei, dass nur die Erstellung der für
den staatlichen Raumbedarf nötigen Bauten, nicht aber die Eingehung von
Mietverhältnissen einen dem Finanzreferendum unterstehenden Kreditbeschluss
erfordere. Zudem gehe es hier nicht darum, das obligatorische Referendum
zu umgehen und den Raumbedarf für eine staatliche Aufgabe auf dem Wege
über ein Mietverhältnis statt mit einer Eigenbaute zu decken. Aus der
bereits dargelegten Aufgabenteilung zwischen der FIG und dem Kanton
Zürich in bezug auf Bau und Betrieb des Flughafens Zürich ergibt sich,
dass die Darstellung des Kantonsrats zutrifft.
c) Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts gelten Ausgaben
dann als gebunden und damit als nicht referendumspflichtig, wenn sie
durch einen Rechtssatz prinzipiell und dem Umfang nach vorgeschrieben
oder zur Erfüllung der gesetzlich geordneten Verwaltungsaufgaben
unbedingt erforderlich sind. Gebunden ist eine Ausgabe ferner, wenn
anzunehmen ist, die Stimmberechtigten hätten mit einem vorausgehenden
Grunderlass auch die aus ihm folgenden Aufwendungen gebilligt, falls ein
entsprechendes Bedürfnis voraussehbar war oder falls es gleichgültig ist,
welche Sachmittel zur Erfüllung der vom Gemeinwesen mit dem Grunderlass
übernommenen Aufgaben gewählt werden. Es kann aber selbst dann, wenn das
"ob" weitgehend durch den Grunderlass präjudiziert ist, das "wie" wichtig
genug sein, um die Mitsprache des Volkes zu rechtfertigen. Immer dann,
wenn der entscheidenden Behörde in bezug auf den Umfang der Ausgabe, den
Zeitpunkt ihrer Vornahme oder andere Modalitäten eine verhältnismässig
grosse Handlungsfreiheit zusteht, ist eine neue Ausgabe anzunehmen (BGE
115 Ia 142 E. 2c mit Hinweisen).
Indessen besteht kein für die Kantone verbindlicher bundesrechtlicher
Begriff der neuen oder gebundenen Ausgabe. Von der oben umschriebenden
bundesgerichtlichen Begriffsbestimmung darf deshalb dort abgewichen
werden, wo sich nach Auslegung des kantonalen Rechts oder aufgrund
einer feststehenden und unangefochtenen Rechtsauffassung und Praxis der
zuständigen kantonalen Organe eine andere Betrachtungsweise aufdrängt;
dies deshalb, weil das Finanzreferendum ein Institut des kantonalen
Verfassungsrechtes ist und das Bundesgericht als Verfassungsgericht
lediglich über die Einhaltung der dem Bürger durch die Verfassung
zugesicherten Mitwirkungsrechte zu wachen hat (BGE 116 Ia 2 E. 3b mit
Hinweis). In Ausübung dieser Funktion obliegt dem Bundesgericht die
Kontrolle darüber, dass das Finanzreferendum, soweit es im kantonalen
Verfassungsrecht vorgesehen ist, sinnvoll, d.h. unter Berücksichtigung
seiner staatspolitischen Funktion gehandhabt und nicht seiner Substanz
entleert wird (BGE 115 Ia 141 E. 2b mit Hinweisen).
d) Für den Nachweis einer von der bundesgerichtlichen
Begriffsbestimmung der neuen Ausgabe abweichenden kantonalen
Verfassungspraxis genügt die blosse Aussage des Kantonsparlaments und
des Regierungsrats nicht (BGE 112 Ia 232). Eine solche Verfassungspraxis
wird erst anerkannt, wenn der Kanton sie im einzelnen nachweist, z.B. aus
den letzten eineinhalb Jahrzehnten nicht weniger als zehn Kredite dieser
Art angibt, die in referendumspflichtiger Höhe bewilligt wurden (nicht
publiziertes Urteil vom 25. April 1990 i.S. F. L., Kanton Schwyz; vgl. BGE
95 I 530, 105 Ia 388 E. 2, 100 Ia 372 f. E. 3d). Gelegentlich liess
sich das Bundesgericht auch schon von weniger Anwendungsfällen überzeugen
(nicht publiziertes Urteil vom 3. Dezember 1975 i.S. Gurtner, E. 4c). Im
Urteil vom 14. August 1989 i.S. Jungliberale Bewegung des Kantons Solothurn
c. Kantonsrat Solothurn hielt das Bundesgericht den Nachweis für erfüllt,
weil die Praxis durch zwölf Mietverträge belegt wurde und erstellt
war, dass der Kantonsrat davon Kenntnis hatte (ZBl 91/1990 S. 138 f.
E. 5). In einem nicht publizierten Urteil vom 25. April 1990 i.S. F. L.
betreffend das Museum "Panorama der Schweizer Geschichte" hat der Kanton
Schwyz elf Mietverträge nachgewiesen, wobei der jährliche Mietzins bei
vier Verträgen über der in der Kantonsverfassung festgelegten Grenze der
Referendumspflicht für neue wiederkehrende Ausgaben lag. Der Regierungsrat
des Kantons Schwyz hat die Mietverträge für den Kanton abgeschlossen und
den Mietzins in das vom Kantonsrat zu genehmigende Budget aufgenommen. Bei
diesem Schwyzer Fall war von Bedeutung, dass gemäss § 3 lit. c der
kantonalen Finanzhaushaltsverordnung eine Ausgabe als gebunden gilt,
wenn sie "der Beschaffung der für die Verwaltungstätigkeit erforderlichen
personellen und sachlichen Mittel und deren Erneuerung dient, vorbehältlich
der Neubauten" (Urteil vom 25. April 1990 i.S. F. L., E. 3b).
Was im Kanton Zürich unter einer gebundenen Ausgabe im Sinne
von Art. 30 Abs. 1 Ziff. 2 KV zu verstehen ist, wird durch das
Finanzhaushaltsgesetz (FHG) näher bestimmt. Nach dessen § 3 lit. b bedarf
eine Ausgabe des Kantons einer gesetzlichen Grundlage. Eine solche liegt
insbesondere dann vor, wenn eine Ausgabe
"die unmittelbare oder voraussehbare Anwendung von Gesetzen und
Kreditbeschlüssen ist und namentlich der Beschaffung der für die
Verwaltungstätigkeit erforderlichen personellen und sachlichen Mittel
und deren Erneuerung, vorbehältlich Neubauten, dient".
Nach Auffassung des Büros des Kantonsrats ist mit dem
Finanzhaushaltsgesetz der Begriff der gebundenen und der neuen Ausgabe im
Sinne von Art. 30 Abs. 1 Ziff. 2 KV in dem Sinne näher bestimmt worden,
dass die Erstellung von Neubauten einen dem Finanzreferendum unterliegenden
Kreditbeschluss voraussetzt und die betreffenden Ausgaben somit als neu
gelten, der Abschluss von Mietverträgen dagegen durch den Grunderlass
der Errichtung einer kantonalen Verwaltung und die einzelnen Gesetze,
die dem Staat eine bestimmte Aufgabe zuweisen, oder die Kreditbeschlüsse,
die unmittelbar und voraussehbar Raumbedarf zur Folge haben, gedeckt sind
und die betreffenden Ausgaben damit als gebunden gelten. Der kantonale
Gesetzgeber als das zur Auslegung der kantonalen Verfassung in erster Linie
berufene Organ habe also Art. 30 Abs. 1 Ziff. 2 KV klar in dem Sinne näher
bestimmt, dass einzig die für die Erfüllung staatlicher Raumbedürfnisse
notwendigen Neubauten, nicht aber Mietverträge dem Finanzreferendum zu
unterstellen seien. Das Büro des Kantonsrats belegt diese Ausführungen mit
verschiedenen Hinweisen auf die Materialien zu § 3 lit. b FHG. Es legt
weiter dar, das Finanzhaushaltsgesetz vom 2. September 1979 habe mit §
3 lit. b gar nichts Neues gebracht. Vielmehr sei damit nur die schon seit
jeher bestehende Praxis zum Begriff der gebundenen und neuen Ausgaben im
Sinne von Art. 30 Abs. 1 Ziff. 2 KV in einem formellen Gesetz verankert
worden. Darauf sei in Antrag und Weisung des Regierungsrats zum FHG
sowie im beleuchtenden Bericht zuhanden der damaligen Volksabstimmung
ausdrücklich hingewiesen worden (Amtsblatt 1979 S. 1253 ff., insbesondere
1265 ff.).
Das Büro des Kantonsrats hat die von ihm behauptete von der
bundesgerichtlichen Begriffsbestimmung der neuen Ausgabe abweichende
zürcherische Verfassungspraxis in seiner Vernehmlassung an das
Bundesgericht mit einer Aufstellung von zwölf Mietverträgen wie folgt
nachgewiesen:
"Mietobjekt Zweck Mietzins/Jahr RRB Nr.
Allmendstr. 5/7 Kantonskriegs- 27'400 306/1952
kommissariat
Grubenstr. 40 Lehrmittelverlag 57'000 1188/1960
Zeughausstr. 3 Polizei 140'635 4849/1964
Zeughausstr. 11+21 Polizei 1'597'000 4009/1968
Räffelstr. 32 Lehrmittelverlag 373'740 3130/1972
Räffelstr. 32 KDMZ 406'000 5359/1973
Zeughausstr. 3 Polizei 380'000 3785/1983
Reitergasse 1 Polizei 441'000 3452/1983
Bahnhofplatz 1 Wohnbauförderung 206'000 2637/1984
Berufsbildung
Stampfenbachstr. 32 ARP/KIGA 225'000 4518/1986
Hofwiesenstr. 370 Verkehrsverband 229'000 1965/1988
Lessingstr. 33/35 AMA/Polizei 977'000 3238/1989
Alle aufgeführten Mietobjekte befinden sich in Zürich. Die Grenze des
Finanzreferendums für wiederkehrende Ausgaben lag von 1951-1964 bei Fr.
25'000.--, von 1965-1971 bei Fr. 50'000.-- und ab 1972 bei
Fr. 200'000.--."
Die Regierungsratsbeschlüsse, mit welchen diese Mietverträge genehmigt
worden sind, liegen der genannten Eingabe des Büros des Kantonsrats
bei. Die Mietzinse sind jeweils auf dem Budgetweg bewilligt worden. Mit
diesen Angaben erfüllt der Kantonsrat des Kantons Zürich namentlich
im Hinblick auf die Urteile des Bundesgerichts vom 25. April 1990
i.S. F. L. und vom 14. August 1989 betreffend den Kanton Solothurn den
vom Bundesgericht geforderten Nachweis der abweichenden zürcherischen
Verfassungspraxis. Die in BGE 112 Ia 221 ff., insbesondere 230
ff. geäusserten Bedenken erweisen sich somit heute als unbegründet.
Aus diesen Gründen ist auch die Kritik der Beschwerdeführer, bei
der Beurteilung der Frage der Referendumspflicht des angefochtenen
Kreditbeschlusses seien die in der Folge abzuschliessenden Mietverträge
zu Unrecht nicht berücksichtigt worden, unzutreffend. Da die dem Kanton
Zürich in Zukunft anfallenden Mietkosten nach der dargelegten zürcherischen
Praxis als gebundene Ausgaben zu betrachten sind, kann die obligatorische
Referendumspflicht des angefochtenen Kreditbeschlusses jedenfalls unter
Hinweis auf die Mietkosten nicht begründet werden. Daran vermag auch die
von den Beschwerdeführern erwähnte Tatsache nichts zu ändern, dass der
Kanton Zürich gestützt auf bereits bestehende Rechtsgrundlagen verpflichtet
ist, die im Rahmen der ersten Erweiterungsetappe der Frachtanlagen zu
erstellenden Räumlichkeiten von der FIG zu mieten. Zum Abschluss dieser
Mietverträge und zur Festlegung der darin enthaltenen Einzelheiten ist
nach den vorstehenden Darlegungen der Regierungsrat zuständig.