BGE 117 IA 522
117 Ia 522
81. Extrait de l'arrêt de la Ire Cour de droit public du 30 octobre 1991
dans la cause G. contre Conseil d'Etat du canton de Vaud et Municipalité
de Mies (recours de droit public). Regeste
Art. 6 Ziff. 1 EMRK; Anspruch auf einen unabhängigen und unparteiischen
Richter.
1. Die staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art. 6 Ziff. 1
EMRK untersteht grundsätzlich der Voraussetzung der Erschöpfung des kant.
Instanzenzuges. Neue rechtliche Vorbringen sind nur zulässig, wenn die
letzte kant. Behörde freie Prüfungsbefugnis und das Recht von Amtes wegen
anzuwenden hatte; der Beschwerdeführer hat sich indes gemäss Treu und
Glauben zu verhalten (E. 3a).
2. Eine Streitigkeit über das Verbot einer in einer Bauzone gelegenen
Liegenschaft betrifft die Ausübung des Eigentumsrechts und ist daher den
zivilrechtlichen Ansprüchen und Verpflichtungen im Sinne von Art. 6 Ziff. 1
EMRK zuzuordnen. Da der Kanton Waadt darauf verzichtet hat, sich auf die
neue auslegende Erklärung des Bundesrates zu dieser Bestimmung zu berufen,
wird der Vollzug keiner seiner kant. Vorschriften durch Verwaltungsakt
vom Anwendungsbereich des Art. 6 Ziff. 1 EMRK ausgenommen. Der Eigentümer
hat somit Anspruch darauf, dass seine Sache von einem unabhängigen und
unparteiischen Richter beurteilt wird: an dieser Voraussetzung fehlt es,
wenn eine kantonale Regierung über eine Beschwerde gegen einen Entscheid
einer Gemeindeexekutive befindet. Das Rechtsmittel der staatsrechtlichen
Beschwerde vermag den Mangel des kant. Verfahrens nicht zu heilen (E. 3b
und E. 3c).
Sachverhalt
A.- La Municipalité de Mies a délivré un permis de construire sur
une parcelle dont l'architecte G. est un des copropriétaires, pour la
réalisation d'un bâtiment nouveau de onze appartements et la transformation
en logement d'une annexe existante. Cette autorisation était subordonnée à
"l'inscription d'une mention de précarité au registre foncier", le bâtiment
existant à transformer étant implanté en bordure d'une route cantonale. En
effet, conformément à l'art. 72 de la loi vaudoise du 25 mai 1964 sur
les routes (LR), une distance de 15 m par rapport à l'axe de la route
doit, dans une telle situation, être observée lors de la construction,
de la reconstruction ou de la transformation de tout bâtiment. L'art. 82
de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire
et les constructions (LATC) dispose toutefois que les bâtiments frappés
d'une limite des constructions peuvent être transformés partiellement ou
agrandis "moyennant une convention préalable de précarité passée entre
le propriétaire et l'autorité compétente, par laquelle le propriétaire
s'engage à renoncer, en cas d'expropriation, à réclamer la plus-value
résultant des travaux", convention qui fait l'objet d'une mention au
registre foncier; cette disposition précise encore que "la reconstruction
empiétant sur une limite des constructions n'est pas autorisée" (art. 82
let. c LATC). Les propriétaires de la parcelle et la municipalité ont
signé une convention de précarité en vue de la transformation de l'annexe
existante.
Le 19 octobre 1988, constatant que le bâtiment existant avait été
démoli et que sa reconstruction avait été amorcée, la municipalité a
signalé à G. que ces travaux n'étaient pas conformes au permis délivré
et elle en a ordonné la suppression. G. a déposé un recours contre cette
décision auprès de la Commission cantonale de recours en matière de
constructions (ci-après: la commission cantonale), qui, statuant le 19
avril 1989, l'a déclaré irrecevable, car déposé tardivement. Le 27 juin
1989, la municipalité a constaté que, vu ce prononcé, sa décision du 19
octobre 1988 ordonnant la remise en état était définitive; elle a fixé un
délai d'exécution au 31 juillet 1989. G. lui a soumis le 11 juillet 1989 un
dossier en vue de l'ouverture d'une enquête publique destinée à régulariser
la démolition et la reconstruction (déjà partiellement effectuée) du
bâtiment. Le 20 juillet 1989, la municipalité a confirmé son ordre de
démolition. Ensuite, sur nouvelle demande de G., la municipalité lui a
répondu qu'elle déposait ses plans à l'enquête publique du 22 août au 12
septembre 1989, mais que cette démarche ne remettait pas en cause l'ordre
de démolition, qu'elle avait décidé de faire exécuter par substitution
dès le 11 septembre 1989. G. a déposé le 1er septembre 1989 un recours
auprès de la commission cantonale, en se plaignant essentiellement de
l'attitude contradictoire de la municipalité, exigeant simultanément pour
le même ouvrage une nouvelle mise à l'enquête et sa démolition.
A l'issue de l'enquête publique, le 26 septembre 1989, la municipalité
a constaté que la reconstruction du bâtiment violait l'art. 82 LATC et
elle a refusé le permis. G. a adressé le 6 octobre 1989 un nouveau recours
à la commission cantonale, en se plaignant d'une violation des principes
de la bonne foi et de la proportionnalité. La commission cantonale a joint
les deux recours et a décidé, par prononcé incident, de les transmettre au
Conseil d'Etat pour qu'il statue sur la compétence pour l'instruction. Le
Conseil d'Etat a admis sa compétence. Puis, statuant le 13 février
1991, cette autorité a déclaré irrecevable le recours formé contre la
décision du 23 août 1989, les griefs soulevés étant à ses yeux dirigés
en réalité contre l'ordre de démolition du 19 octobre 1988, définitif et
exécutoire. Le Conseil d'Etat a en outre rejeté le recours formé contre
le refus du permis de construire du 26 septembre 1989, au motif que les
travaux étaient contraires aux dispositions de la loi cantonale sur les
routes et que la décision municipale ne violait pas les principes de la
proportionnalité et de la bonne foi.
Agissant par la voie d'un recours de droit public pour violation des
art. 4 Cst. et 6 par. 1 CEDH, G. demande au Tribunal fédéral d'annuler
la décision du Conseil d'Etat. Le Tribunal fédéral a admis le recours
dans la mesure où il était recevable.
Auszug aus den Erwägungen:
Extrait des considérants:
Erwägung 3
3.- Le recourant fait valoir que le Conseil d'Etat, qui a statué
sur ses recours, n'est pas un tribunal indépendant. Il se plaint d'une
violation de l'art. 6 par. 1 CEDH, aux termes duquel "toute personne a
droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et
dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial,
établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et
obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation
en matière pénale dirigée contre elle". Ce moyen n'a à aucun moment été
invoqué devant les autorités cantonales et le recourant n'a pas contesté
la compétence du Conseil d'Etat au cours de l'instruction.
a) Les griefs de violation des droits constitutionnels consacrés
dans la Convention européenne des droits de l'homme sont soumis à
l'épuisement des instances cantonales (ATF 116 Ia 439 consid. 4a, 101
Ia 68/69). La jurisprudence admet cependant la recevabilité de moyens de
droit nouveaux dans un recours de droit public soumis à cette condition,
lorsque l'autorité cantonale de dernière instance disposait d'un libre
pouvoir d'examen et devait appliquer le droit d'office (ATF 115 Ia 184
consid. 2). Cette exception vaut pour tous les griefs dont le contenu ne
se confond pas avec l'arbitraire (ATF 113 Ia 339), en particulier pour le
grief soulevé en l'espèce (ATF 115 Ia 185 consid. 2). Le comportement du
recourant doit cependant être conforme à la règle de la bonne foi. C'est
pourquoi celui qui ne soulève pas devant l'autorité de dernière instance
cantonale un moyen lié au déroulement de la procédure, ayant trait par
exemple à la composition régulière du tribunal, ne peut plus le soulever
devant le Tribunal fédéral (ATF 114 Ia 348 consid. c et d, 114 V 62
consid. b, 112 Ia 339 consid. 1). Une solution contraire favoriserait
des manoeuvres dilatoires (ATF 117 Ia 495 consid. 2a).
G. a adressé ses deux recours à la commission cantonale, se conformant
ainsi aux indications de la municipalité au sujet des voies de droit. Le
Conseil d'Etat, à qui les dossiers des causes ont été transmis le 14 mars
1990, a examiné d'office et librement la question de la compétence, ce
qu'il était seul habilité à faire en vertu de l'art. 19 LATC. Il a admis
sa compétence le 22 mars 1990, sans notifier aux parties de décision
formelle à cet égard. Préalablement, en transmettant les dossiers au
Conseil d'Etat et après une séance d'instruction, la commission cantonale
avait rendu un "prononcé incident"; cette décision ne tranchait toutefois
aucune question de compétence et le recourant n'avait aucun motif de la
contester. Ensuite, on ne saurait reprocher au recourant de n'avoir pas
attiré l'attention de l'autorité intimée sur le fait que la procédure
cantonale ne serait éventuellement pas conforme aux exigences du droit
conventionnel. En effet, le Conseil d'Etat a retenu d'emblée que seule la
législation sur les routes était en cause et l'art. 84 LR ne permet pas
d'autre interprétation quant à la compétence pour statuer sur un recours;
aucune voie de droit devant une autorité juridictionnelle distincte n'était
ouverte selon les règles cantonales en vigueur. Le recourant n'avait dès
lors aucun moyen, dans la procédure cantonale, d'invoquer efficacement
l'art. 6 par. 1 CEDH et il a agi de bonne foi. Partant, les griefs de
nature formelle qu'il soulève sont recevables, quoique étant nouveaux.
b) En déposant son instrument de ratification, le 28 novembre 1974,
la Suisse a formulé une déclaration interprétative relative à l'art. 6
par. 1 CEDH, selon laquelle la garantie d'un procès équitable, en ce qui
concerne soit les contestations portant sur des droits et obligations
de caractère civil, soit le bien-fondé de toute accusation en matière
pénale dirigée contre la personne en cause, vise uniquement à assurer un
contrôle judiciaire final des actes ou décisions de l'autorité publique
qui touchent à de tels droits ou obligations ou à l'examen du bien-fondé
d'une telle accusation. La Cour européenne des droits de l'homme a jugé que
cette déclaration constituait une réserve de caractère général prohibée
par l'art. 64 par. 1 in fine CEDH, dès lors que les termes "contrôle
judiciaire final" ne permettaient pas de mesurer exactement la portée de
l'engagement de la Suisse. En outre, la déclaration était formellement
viciée parce qu'elle n'était pas complétée par le "bref exposé de la loi
en cause" exigé par l'art. 64 par. 2 CEDH. En définitive, elle n'était pas
valable (arrêt Belilos, Publications de la Cour européenne, Série A, vol.
132, par. 50 ss). Considérant que cet arrêt ne concernait que le domaine
pénal et que la déclaration interprétative demeurait applicable en matière
civile, le Conseil fédéral en a modifié la teneur, avec effet au 29 avril
1988; elle est désormais la suivante (RS 0.101):
"Pour le Conseil fédéral suisse, la garantie d'un procès équitable
figurant à l'art. 6, paragraphe 1, de la Convention, en ce qui
concerne les contestations portant sur des droits et obligations de
caractère civil, vise uniquement à assurer un contrôle judiciaire
final des actes ou décisions de l'autorité publique qui touchent à
de tels droits ou obligations. Par "contrôle judiciaire final", au
sens de cette déclaration, il y a lieu d'entendre un contrôle limité
à l'application de la loi, tel qu'un contrôle de type cassatoire."
Le Conseil fédéral a ensuite communiqué la liste et un bref exposé
des dispositions législatives fédérales et cantonales couvertes, avec
effet au 29 avril 1988, par la déclaration interprétative relative à
l'art. 6 par. 1 CEDH formulée le 28 novembre 1974 et précisée à la suite
de l'arrêt Belilos (RO 1989 p. 276). Cette liste comporte des dispositions
du droit fédéral (art. 43 al. 2, 68, 83, 84 et 105 al. 2 OJ; art. 44 ss,
71 et 79 PA) et de diverses législations cantonales. Le canton de Vaud
a pour sa part renoncé à se prévaloir de la déclaration interprétative:
il s'ensuit qu'aucune disposition de sa législation n'est écartée du
champ d'application de l'art. 6 par. 1 CEDH (ATF 115 Ia 71). En outre,
saisi, comme en l'espèce, d'un recours de droit public pour violation
de l'art. 4 Cst., le Tribunal fédéral ne revoit que sous l'angle de
l'arbitraire la constatation des faits décisifs et l'application du
droit cantonal. Cette voie de recours extraordinaire ne permet pas de
remédier au défaut éventuel de la procédure cantonale (ATF 117 Ia 192,
386 consid. 5c, 115 Ia 69/70 consid. 2c, 187 consid. 5).
c) Il est constant que le Conseil d'Etat, qui a rendu la décision
attaquée, n'est pas un tribunal indépendant. Dès lors, il convient
d'examiner s'il s'agit en l'espèce, comme le recourant le prétend, d'une
contestation sur ses droits et obligations de caractère civil au sens de
l'art. 6 par. 1 CEDH.
aa) La Cour européenne des droits de l'homme n'a pas défini d'une
manière générale et abstraite la notion de "contestation sur des droits et
obligations de caractère civil". La contestation, qui doit être réelle
et sérieuse, peut porter aussi bien sur l'existence même d'un droit
que sur son étendue ou sur les modalités de son exercice; l'issue de la
procédure doit être directement déterminante pour un tel droit (arrêt
Benthem du 23 octobre 1985, Série A, vol. 97, par. 32; arrêt Skärby
du 28 juin 1990, Série A, vol. 180-B, par. 27; cf. ATF 115 Ia 68 et la
jurisprudence européenne citée). La notion de "droits et obligations de
caractère civil" est une notion autonome de la Convention qui ne peut être
interprétée par simple référence au droit interne de l'Etat. Cependant,
pour déterminer concrètement le caractère civil du droit en cause, la Cour
européenne se réfère à la législation de l'Etat concerné: un droit sera
ainsi considéré comme étant ou non de caractère civil en fonction non de
la qualification juridique mais du contenu matériel et des effets que lui
confère le droit interne de l'Etat (arrêt König du 28 juin 1978, Série A,
vol. 27, par. 88-89). La Cour européenne écarte l'interprétation étroite
de cette notion et juge de manière constante qu'elle ne concerne pas
seulement les contestations de droit privé au sens classique, c'est-à-dire
entre des particuliers, ni entre un particulier et l'Etat agissant comme
personne privée soumise au droit privé. La contestation peut concerner un
acte administratif pris par une autorité dans l'exercice de la puissance
publique et l'art. 6 par. 1 CEDH s'applique à toute procédure dont l'issue
est déterminante pour des droits et obligations de caractère privé (arrêt
König précité, par. 90 et 94; arrêt Ringeisen du 16 juillet 1971, Série A,
vol. 13, par. 94; cf. OLIVIER DUGRIP, L'applicabilité de l'article 6 de
la CEDH aux juridictions administratives, RUDH 1991, p. 342 ss).
bb) Selon la jurisprudence de la Cour européenne, les contestations
dont l'issue est déterminante pour l'exercice du droit de propriété entrent
dans le champ d'application de l'art. 6 par. 1 CEDH. C'est par exemple le
cas de la procédure d'expropriation (cf. arrêts Sporrong et Lönnroth du 23
septembre 1982, Série A, vol. 52, par. 79 ss; Boden du 27 octobre 1987,
Série A, vol. 125-B, par. 29 et 32) ainsi que des décisions prises par
l'autorité administrative à l'occasion d'une opération de remembrement
ou d'une transaction immobilière (arrêts Erkner et Hofauer du 23 avril
1987, Série A, vol. 117-B, par. 62; Ringeisen précité, par. 94; Sramek
du 22 octobre 1984, Série A, vol. 84, par. 34). La Cour européenne
a par ailleurs reconnu le caractère civil du droit d'un propriétaire
d'exploiter une gravière sur son terrain, la procédure de retrait du
permis d'exploitation devant ainsi satisfaire aux exigences de l'art. 6
par. 1 CEDH (arrêt Fredin du 18 février 1991, Série A, vol. 192, par.
63). Dans une décision du 6 mai 1982 déclarant irrecevable une requête
X. c. Suisse (DR 28 p. 248), la Commission européenne des droits de
l'homme a considéré que toute limitation apportée par les autorités à la
jouissance du droit de propriété n'entraînait pas l'application de l'art. 6
par. 1 CEDH en cas de contestation, et que la législation sur la police des
constructions - notamment les normes relatives à la hauteur des bâtiments
- n'était pas génératrice de rapports juridiques, entre les propriétaires
et l'Etat, de caractère civil au sens de la Convention; il s'agissait dans
cette espèce d'un ordre de démolition concernant la partie supérieure d'un
bâtiment, soit, selon la Commission, d'une mesure d'exécution nécessaire
au respect des normes de police des constructions et non d'une décision
portant sur des droits et obligations de caractère civil. Cependant, dans
un arrêt rendu en 1989, la Cour européenne a retenu que le droit d'un
propriétaire à construire sur son terrain revêtait un caractère civil,
nonobstant la généralité des interdictions de construire et le double
fait que la planification relève du droit public et qu'une interdiction
de bâtir représente un élément nécessaire de l'aménagement urbain (arrêt
Allan Jacobsson du 25 octobre 1989, Série A, vol. 163, par. 73). Enfin,
dans l'affaire Skärby, une dérogation pour construire une maison dans
une zone réservée à un parc naturel avait été refusée: la Cour a constaté
que le litige avait trait au droit de choisir l'emplacement d'un nouveau
bâtiment, droit consacré par la législation suédoise bien qu'assujetti aux
exigences de l'aménagement du territoire; malgré la possibilité du refus
de la dérogation, une contestation, au sens de l'art. 6 CEDH, pouvait
donc surgir quant à la légalité d'une décision touchant à ce droit,
qui revêt un caractère civil (arrêt Skärby précité, par. 28 et 29).
Le Tribunal fédéral s'est fondé sur l'interprétation donnée par la
Cour européenne à l'art. 6 par. 1 CEDH pour admettre qu'une contestation
relative à la procédure cantonale d'expropriation - non seulement sur
le montant de l'indemnité, mais aussi sur le principe de la mesure (ATF
115 Ia 69 consid. 2c; cf. aussi ATF 112 Ib 177, 111 Ib 231) - ou portant
sur l'exercice d'un droit de préemption de l'Etat, tombait sous le coup
de cette disposition (ATF 114 Ia 19). Il a statué dans le même sens à
propos d'un plan d'affectation spécial désignant les surfaces nécessaires
à l'aménagement d'un stand de tir et dont l'approbation conférait à
l'autorité compétente le droit d'exproprier les parcelles concernées
(ATF 114 Ia 127 consid. 4c).
cc) G. a recouru, en procédure cantonale, contre la décision de
la municipalité annonçant l'exécution par substitution de travaux de
démolition (décision du 23 août 1989) et contre le refus municipal
subséquent d'accorder une autorisation pour régulariser la situation du
bâtiment reconstruit (décision du 26 septembre 1989). Selon le Conseil
d'Etat, la contestation ne porte pas sur l'ordre de démolition lui-même,
qui a été rendu le 19 octobre 1988 et qui n'a pas été attaqué directement
en temps utile. Quant à l'exécution de cette mesure, le Conseil d'Etat
s'est demandé si la dernière décision municipale sur la demande de
permis de construire n'annulait pas la décision du 23 août 1989, mais il
a laissé cette question indécise. Dans les circonstances de l'espèce, il
faut considérer que l'exécution de l'ordre de démolition était suspendue
jusqu'à droit connu sur la nouvelle demande d'autorisation, demande que
la municipalité a déposée à l'enquête publique et qu'elle avait même
suscitée le 9 novembre 1988. La contestation porte sur le droit de G. de
réaliser un bâtiment sur un terrain dont il est l'un des propriétaires -
plus précisément sur les modalités de construction - et en conséquence,
dans la présente espèce, sur la possibilité de conserver un bâtiment déjà
érigé; cette contestation est déterminante pour l'exercice de ce droit
de construire, qui a un caractère civil au sens de la jurisprudence de
la Cour européenne relative à l'art. 6 par. 1 CEDH (cf. particulièrement
arrêt Skärby précité). Le recours de droit public doit donc être admis
pour violation de cette disposition.