BGE 117 IA 412
117 Ia 412
65. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
vom 9. Oktober 1991 i.S. B. und Mitb. gegen Gemeinderat Stäfa und
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich (staatsrechtliche Beschwerde) Regeste
Art. 4 und Art. 22ter BV; § 123 ff. Zürcher PBG; Quartierplanverfahren.
1. Der Einleitungsbeschluss im Rahmen eines amtlichen
Quartierplanverfahrens gemäss Zürcher PBG ist ein Endentscheid im Sinne
von Art. 87 OG (E. 1a).
2. Voraussetzungen für die Einleitung eines Quartierplanverfahrens
nach Zürcher PBG (E. 2).
3. Grundsatz von Treu und Glauben. Hat sich seit einer Zusicherung
die Rechtslage verändert, so kann sich ein Betroffener nicht auf diesen
Grundsatz berufen (E. 3).
4. Widerspricht ein bestehender Quartierplan dem später beschlossenen
Verkehrs- und Erschliessungsplan, so ist das öffentliche Interesse am
Erlass eines neuen Plans gegeben (E. 4).
Sachverhalt
A.- Die Furrgasse in der Gemeinde Stäfa dient als Zufahrt
zu verschiedenen Grundstücken. In den 70er Jahren wurde das
Quartierplanverfahren Sunnenhalden-Bürgistobel durchgeführt, in welches
die westlich der Furrgasse liegenden Grundstücke miteinbezogen wurden. Der
Regierungsrat des Kantons Zürich genehmigte diesen Plan am 12. August
1981. In der Folge erliess die Gemeindeversammlung Stäfa einen Verkehrsplan
(1983) und einen Erschliessungsplan (1985). In diesen beiden Plänen ist
die Furrgasse nicht als öffentliche Strasse eingetragen.
Auf Begehren eines Grundeigentümers leitete der Gemeinderat Stäfa
mit Beschluss vom 6. Dezember 1988 das amtliche Teilquartierplanverfahren
Furrgasse ein. Das Quartierplangebiet umfasst auch die Grundstücke, die
bereits vom Quartierplan Sunnenhalden-Bürgistobel betroffen sind. Das
teilweise unüberbaute Gebiet liegt gemäss der Bau- und Zonenordnung
der Gemeinde Stäfa vom 4. Juli 1985 ungefähr zu gleichen Teilen in
der eingeschossigen Wohnzone (empfindliches Gebiet) sowie in der zwei-
und dreigeschossigen Wohnzone. Die Furrgasse verläuft vom Ortszentrum
aus in nordöstlicher Richtung mitten durch das Quartierplangebiet und
von hier weiter hangwärts ins Landwirtschafts- und Erholungsgebiet der
Gemeinde Stäfa.
B. und 8 Mitbeteiligte sowie A. und 6 Mitbeteiligte erhoben gegen
den Einleitungsbeschluss des Gemeinderates Rekurs bei der kantonalen
Baurekurskommission II. Sie machten insbesondere geltend, das Gebiet sei
nicht quartierplanbedürftig. Die Baurekurskommission II wies die Rekurse
jedoch mit Entscheid vom 15. Mai 1990 ab.
Gegen den Baurekurskommissionsentscheid gelangten B. und 15 weitere
Grundeigentümer an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich. Dieses wies
die Beschwerde am 1. Februar 1991 ab.
Das Bundesgericht weist die staatsrechtliche Beschwerde ab aus
folgenden
Auszug aus den Erwägungen:
Erwägungen:
Erwägung 1
1.- a) Beim angefochtenen Entscheid handelt es sich um einen
kantonal letztinstanzlichen Entscheid im Rahmen eines amtlichen
Quartierplanverfahrens. Dieses Verfahren ist indessen noch nicht
abgeschlossen, da einzig der Einleitungsbeschluss zur Diskussion
stand. Gemäss § 148 des Zürcher Gesetzes über die Raumplanung und
das öffentliche Baurecht vom 7. September 1975 (PBG) ist gegen einen
solchen Beschluss der Rekurs zulässig, mit dem geltend gemacht werden
kann, die Voraussetzungen zur Durchführung des Verfahrens fehlten
oder sie seien gegeben. Einwendungen dieser Art können später nicht
mehr erhoben werden (§ 148 Abs. 2 PBG). Diese Regelung zeigt, dass der
Einleitungsbeschluss ein in sich geschlossenes selbständiges Verfahren
bildet. Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung ist der angefochtene
Entscheid demnach als Endentscheid im Sinne von Art. 87 OG zu betrachten
(BGE 110 Ia 135 mit Hinweisen). Die staatsrechtliche Beschwerde ist somit
grundsätzlich zulässig.
Die Beschwerdeführer sind als Eigentümer verschiedener, vom Plan
erfasster Grundstücke legitimiert, staatsrechtliche Beschwerde zu erheben,
soweit es um die Auswirkungen des Plans auf ihre Grundstücke geht (Art. 88
OG; BGE 117 Ia 20; 113 Ia 238 E. 2b).
b) Die staatsrechtliche Beschwerde ist in der Regel nur gegen
kantonal letztinstanzliche Entscheide zulässig (Art. 86/87 OG). Nach der
Rechtsprechung können Hoheitsakte unterer kantonaler Instanzen nur dann
mitangefochten werden, wenn die Überprüfungsbefugnis der letzten kantonalen
Behörde enger ist als diejenige im staatsrechtlichen Beschwerdeverfahren
(BGE 115 Ia 414; 114 Ia 310). Im vorliegenden Fall konnte das Zürcher
Verwaltungsgericht die von den Beschwerdeführern erhobenen Rügen mit
der gleichen Prüfungsbefugnis beurteilen, wie sie dem Bundesgericht
im staatsrechtlichen Beschwerdeverfahren zusteht (vgl. § 50 Abs. 1 und
Abs. 2 des Zürcher Verwaltungsrechtspflegegesetzes). Auf den Antrag, der
Beschluss des Gemeinderates Stäfa vom 6. Dezember 1988 sei aufzuheben,
kann daher nicht eingetreten werden.
c) Nach Art. 90 Abs. 1 lit. b OG muss die Beschwerdeschrift neben
den Anträgen des Beschwerdeführers die wesentlichen Tatsachen und eine
kurz gefasste Darlegung darüber enthalten, welche verfassungsmässigen
Rechte und inwiefern sie durch den angefochtenen Erlass oder Entscheid
verletzt worden sind. Im staatsrechtlichen Beschwerdeverfahren prüft das
Bundesgericht nur klar und detailliert erhobene Rügen (BGE 115 Ia 14 E. 2,
110 Ia 3 f. E. 2a). Die Beschwerdeschrift enthält teilweise lediglich
appellatorische Kritik; insofern kann darauf nicht eingetreten werden.
d) Die Rüge im Zusammenhang mit dem Nichteinbezug des Grundstücks
Nr. 9963 ins Quartierplanverfahren erfüllt die Anforderungen von Art. 90
Abs. 1 lit. b OG ebenfalls nicht. Die Beschwerdeführer haben die fragliche
Rüge auch vor dem Verwaltungsgericht erhoben. Das Gericht ist jedoch
darauf nicht eingetreten. Die Beschwerdeführer setzen sich mit diesen
Nichteintretenserwägungen nicht auseinander, insbesondere machen sie weder
eine Verletzung von kantonalem Verfahrensrecht noch eine Rechtsverweigerung
geltend. Sie rügen einzig, der Nichteinbezug dieser Parzelle sei
willkürlich und stelle eine Rechtsungleichheit dar. Da es in diesem
Punkt somit an einer Auseinandersetzung mit den verwaltungsgerichtlichen
Erwägungen fehlt, kann darauf nicht eingetreten werden.
e) Nicht eingetreten werden kann schliesslich auf die Beschwerde,
soweit darin geltend gemacht wird, durch die Erteilung einer Baubewilligung
für ein Doppelwohnhaus auf dem Grundstück Kat.-Nr. 7200 an einen
Dritten seien sie rechtsungleich und willkürlich behandelt worden. Die
Beschwerdeführer haben diese Baubewilligung nicht angefochten, und
diese steht mit der Einleitung des Teilquartierplanverfahrens Furrgasse
auch nicht in direktem Zusammenhang. Im vorliegenden staatsrechtlichen
Beschwerdeverfahren sind die Beschwerdeführer jedoch mit dem Einwand
zu hören, mit der Erteilung der betreffenden Baubewilligung habe der
Gemeinderat Stäfa selbst gezeigt, dass die Furrgasse als Zufahrt schon
heute genüge.
f) Die Beschwerdeführer beantragen die Durchführung eines
Augenscheins. Die Akten enthalten indessen alle notwendigen
Sachverhaltselemente, weshalb ein Augenschein nicht erforderlich ist.
Erwägung 2
2.- a) Zu prüfen ist vorab, ob das Verwaltungsgericht die
Voraussetzungen für die Einleitung eines Quartierplanverfahrens zu Recht
bejaht hat. Das Gericht kommt in diesem Zusammenhang unter Hinweis auf
die regierungsrätlichen Normalien über die Anforderungen an Zugänge
vom 9. Dezember 1987 zum Schluss, die Furrgasse erweise sich für den zu
erschliessenden Bereich als ungenügend. Gestützt auf diese Zugangsnormalien
habe eine Zufahrtsstrasse bei mehr als 30 Wohneinheiten eine Breite von
mindestens 6,8 m aufzuweisen, während die Furrgasse heute nur 4-4,5 m
breit sei. Hinzu komme, dass ein blosser Ausbau der Furrgasse allein für
die unüberbauten Grundstücke noch keine genügende Erschliessung sichern
könne, da diese zum Teil über keinen Zugang zur Furrgasse verfügen würden.
b) Die Beschwerdeführer rügen, die Annahme, es fehle an einer
hinreichenden Zufahrt, sei willkürlich. Seit der Festsetzung des
Quartierplanes Sunnenhalden-Bürgistobel verfüge die Furrgasse nämlich
über rechtskräftige Baulinien. Die tatsächliche Breite der Furrgasse
betrage gegen 4,5 m, und lediglich im obersten Teilstück sei die Strasse
nur zwischen 4,15 m und 4,3 m breit. Es bestünden unwiderrufliche
privatrechtliche Vereinbarungen über die interne Erschliessung der nicht
direkt an die Furrgasse anstossenden Grundstücke. Der Gemeinderat Stäfa
habe seine eigene Behauptung, die Furrgasse sei keine genügende Zufahrt,
mit der Erteilung einer Baubewilligung auf dem Grundstück Nr. 7200 selbst
widerlegt.
c) Der Quartierplan ermöglicht im erfassten Gebiet eine der planungs-
und baurechtlichen Ordnung entsprechende Nutzung und enthält die dafür
nötigen Anordnungen (§ 123 Abs. 1 PBG), insbesondere Massnahmen der
Parzellarordnung und der Erschliessung. Zur Erschliessung gehört vor
allem die genügende Zugänglichkeit der Grundstücke im Sinne von §
237 PBG (vgl. MÜLLER/ROSENSTOCK/WIPFLI/ZUPPINGER, Kommentar zum
Zürcher Planungs- und Baugesetz, Wädenswil 1985, § 128 N 1 und N
1c). Erfordern die Umstände keine umfassende Regelung, kann sich der
Quartierplan auf die nötigen Teilmassnahmen beschränken (§ 123 Abs. 2
PBG). Der Quartierplan dient sowohl öffentlichen als auch privaten
Interessen. Die Allgemeinheit ist im Hinblick auf die Baulandknappheit
daran interessiert, dass eingezontes Land tatsächlich überbaut werden kann,
während der Quartierplan für die Grundeigentümer ein Mittel bildet, um zu
baureifem Land zu kommen (WALTER HALLER/PETER KARLEN, Raumplanungs- und
Baurecht, Zürich 1990, § 7 N 56 f.). Die Quartierplananlagen müssen den
technischen Anforderungen vergleichbarer öffentlicher Werke entsprechen
(MÜLLER/ROSENSTOCK/WIPFLI/ZUPPINGER, aaO, N 3 zu § 166). Die Anlage
und Trassierung der Strassen eines Quartierstrassennetzes, nach der
zugelassenen oder vorgesehenen Überbauungsnutzung und -art sowie nach der
Topographie zu richten (HANS STOLLER, Planungs- und Baugesetz des Kantons
Zürich, aktuelles Nachschlagewerk, Zürich 1989, Teil 2.9 Kapitel 8.4.1,
S. 1). Zur Sicherung dieser Anforderungen kann der Regierungsrat gestützt
auf § 237 Abs. 2 PBG die erforderlichen Normalien erlassen. Gegenwärtig
sind die Normalien über die Anforderungen an Zugänge (Zugangsnormalien)
des Regierungsrates vom 9. Dezember 1987 (ZG 700.5) massgebend. Da im
Bereiche des Teilquartierplans Furrgasse bei Vollausbau eindeutig über 30
Wohneinheiten vorhanden sein werden, hat eine genügende Zufahrtsstrasse
4,5-5 m breit zu sein; hinzu kommt ein Trottoir von mindestens 2,0 m
Breite auf der einen und ein Bankett von 0,3 m Breite auf der anderen
Strassenseite (vgl. Anhang zu diesen Zugangsnormalien). Die Zufahrt
samt Gehweg und Bankett hat somit mindestens 6,5 bzw. 6,8 m breit zu
sein. Demgegenüber weist die Furrgasse heute lediglich eine Breite von
4-4,5 m auf, wie die Beschwerdeführer selber darlegen. Damit ist erwiesen,
dass die Annahme des Verwaltungsgerichts, die Furrgasse sei schon heute
keine hinreichende Zufahrt, keineswegs willkürlich ist. Daran kann auch
der Hinweis der Beschwerdeführer auf die Erteilung einer Baubewilligung
für ein Wohnhaus auf dem Grundstück Nr. 7200 nichts ändern; in diesem
Fall durften - jedenfalls ohne Verletzung von Art. 4 BV - die besonderen
Verhältnisse berücksichtigt werden, dient doch dieses Wohnhaus mindestens
teilweise einer Rebbauernfamilie zur Bewirtschaftung des unmittelbar
anschliessenden Rebgeländes.
Auf die Durchführung eines Quartierplanverfahrens kann verzichtet
werden, wenn die Schaffung überbaubarer und erschlossener Grundstücke nicht
zwingend einen Quartierplan erfordert. So kann zum Beispiel die Erstellung
einer Erschliessungsstrasse ausserhalb des Quartierplanverfahrens
erfolgen, wenn die tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse einfach
liegen und keine planungsrechtlichen Auswirkungen auf eine weitere
Umgebung zu erwarten sind (HANS STOLLER, aaO, Teil 2.9, Kapitel 4,
S. 3). Im Bereich der Furrgasse sind Grundstücke vorhanden, die noch
gänzlich (Kat.-Nrn. 9268-9270 sowie 9421) bzw. teilweise (insbesondere
Kat.-Nr. 7201) unerschlossen sind und deren Anschluss an die Furrgasse
nicht ohne weiteres verwirklicht werden kann. Das Verwaltungsgericht
hat eingehend dargelegt, dass eine blosse Verbreiterung der Furrgasse
allein diese Grundstücke nicht erschliessen könne, weil die bestehenden
privatrechtlichen Vereinbarungen die Zufahrten rechtlich nicht hinreichend
sichern; insbesondere hätten die berechtigten Grundstücke im Falle ihrer
vorzeitigen Überbauung keinen Anspruch auf Erstellung der Zufahrtsstrasse.
Die Beschwerdeführer legen in der Beschwerdeschrift nicht dar, dass dies
verfassungswidrig sei. Auch diesbezüglich ist das Verwaltungsgericht
nicht in Willkür verfallen.
d) Aus diesen Erwägungen folgt, dass das Verwaltungsgericht die
Quartierplanbedürftigkeit dem Grundsatz nach ohne Verfassungsverletzung
bejahen durfte; die Furrgasse ist für das Beizugsgebiet als Zufahrt
ungenügend, und der Ausbau der Furrgasse allein verschafft den erwähnten
unüberbauten Parzellen noch keine hinreichende Erschliessung, weshalb
keine Gründe vorliegen, die einen Verzicht auf das Quartierplanverfahren
rechtfertigen könnten. Die Beschwerdeführer erheben indessen verschiedene
weitere Einwände, die im folgenden zu prüfen sind.
Erwägung 3
3.- a) Neun der Beschwerdeführer machen geltend, es liege ein Verstoss
gegen den Grundsatz von Treu und Glauben vor. Im Zusammenhang mit dem
Quartierplanverfahren Sunnenhalden-Bürgistobel seien ihre Grundstücke
(alle westlich der Furrgasse liegend) schon vor über zehn Jahren in
ein Quartierplanverfahren einbezogen und entsprechend belastet worden,
so u.a. durch Ziehung von Baulinien, finanzielle Beteiligung usw. Sie
hätten damals nur deshalb nicht opponiert, weil ihnen der Gemeinderat
Stäfa die Zusicherung gegeben habe, damit seien ihre Grundstücke definitiv
erschlossen und der Ausbau der Furrgasse erfolge im öffentlichen Verfahren
mit öffentlichen Mitteln.
b) Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts verleiht der aus Art. 4
BV abgeleitete Grundsatz von Treu und Glauben einen Anspruch auf Schutz
des berechtigten Vertrauens in behördliche Zusicherungen und sonstiges,
bestimmte Erwartung begründendes Verhalten der Behörden. Gemäss Praxis
des Bundesgerichts ist selbst eine unrichtige Auskunft bindend, wenn die
Behörde in einer konkreten Situation mit Bezug auf bestimmte Personen
gehandelt hat, wenn sie für die Erteilung der betreffenden Auskunft
zuständig war, wenn der Bürger die Unrichtigkeit der Auskunft nicht ohne
weiteres erkennen konnte, wenn er im Vertrauen auf die Richtigkeit der
Auskunft Dispositionen getroffen hat, die nicht ohne Nachteil rückgängig
gemacht werden können und wenn die Rechtslage seit der Auskunftserteilung
keine Änderung erfahren hat (BGE 115 Ia 18 E. a, 114 Ia 213 E. a).
c) Im vorliegenden Fall fehlt es vor allem am letzten Erfordernis. Der
Quartierplan Sunnenhalden-Bürgistobel (östlicher Teil), in welchen die
Grundstücke von neun der Beschwerdeführer miteinbezogen worden sind,
wurde vom Gemeinderat Stäfa am 22. Dezember 1980 und vom Regierungsrat
des Kantons Zürich am 12. August 1981 genehmigt. In der Folge erliess
jedoch die Gemeindeversammlung von Stäfa am 16. Mai 1983 einen kommunalen
Verkehrsplan, welchem der Regierungsrat am 25. Juli 1984 die Genehmigung
erteilte. Gestützt darauf stimmte die Gemeindeversammlung Stäfa am
4. Juli 1985 einem Erschliessungsplan zu, den der Regierungsrat am 30.
Dezember 1986 genehmigte. Im kommunalen Verkehrsplan ist die Furrgasse
nicht als öffentliche Strasse vorgesehen, sondern es ist dort lediglich
der seit langem bestehende öffentliche Fussweg eingezeichnet. Auch
im Erschliessungsplan ist die Furrgasse nicht als öffentliche Strasse
enthalten. Das bedeutet, dass sie im privaten Verfahren, z.B. mittels
eines Teilquartierplans, gebaut bzw. ausgebaut werden muss. Die
heutigen Beschwerdeführer haben weder den kommunalen Verkehrsplan noch den
Erschliessungsplan angefochten. Damit können sie sich zufolge der seit der
Zusicherung des Gemeinderates Stäfa veränderten Rechtslage nicht mehr auf
den Grundsatz von Treu und Glauben berufen, wie das Verwaltungsgericht
zutreffend ausführt. Hinzu kommt, dass der Gemeinderat Stäfa nicht
zuständig gewesen wäre, eine endgültige Zusicherung des Inhaltes
abzugeben, der Ausbau der Furrgasse erfolge im öffentlichen Verfahren,
da die entsprechende Kompetenz bei der Gemeindeversammlung liegt. Die Rüge
der Verletzung des Grundsatzes von Treu und Glauben ist daher abzuweisen.
Erwägung 4
4.- a) Die Beschwerdeführer machen weiter geltend, es liege
auch eine Verletzung der Eigentumsgarantie gemäss Art. 22ter BV
vor. Nach dem rechtskräftigen Abschluss des Quartierplanverfahrens
Sunnenhalden-Bürgistobel (östlicher Teil) könnten die Grundstücke der
Beschwerdeführer 1-9 nicht für ein neues anderes Gebiet nochmals belastet
und zur Kasse gebeten werden.
b) Der Einbezug der Grundstücke der Beschwerdeführer in
den Teilquartierplan Furrgasse stellt eine Eigentumsbeschränkung
dar. Eine solche ist mit Art. 22ter BV nur vereinbar, wenn sie auf
gesetzlicher Grundlage beruht, im öffentlichen Interesse liegt, den
Verhältnismässigkeitsgrundsatz nicht verletzt und, sofern sie in ihrer
Wirkung einer Enteignung gleichkommt, gegen Entschädigung erfolgt (BGE
115 Ia 29 E. 4, 114 Ia 249 E. 5a, 337 E. 2, 110 Ia 33, 105 Ia 226 E. 2a,
mit Hinweisen).
c) Die Beschwerdeführer machen in Missachtung von Art. 90 OG
nicht geltend, worin genau die Verletzung der Eigentumsgarantie liegen
soll. Es ist möglich, dass sie der Ansicht sind, der Einbezug in ein
neues Quartierplanverfahren widerspreche dem öffentlichen Interesse. Dass
das öffentliche Interesse für das Quartierplanverfahren ausgewiesen ist,
wurde vorne unter Erwägung 2 dargelegt. Ist somit die Notwendigkeit an
der Durchführung eines derartigen Verfahrens erwiesen, so stellt sich die
Frage, wie gross das Plangebiet sein muss. Das Verwaltungsgericht ist davon
ausgegangen, dass die Furrgasse als Quartierstrasse der Erschliessung
der östlich und westlich davon gelegenen Grundstücke diene. Unter
diesen Umständen sei auch der östliche - durch die Furrgasse begrenzte
- Bereich des ursprünglichen Quartierplans Sunnenhalden-Bürgistobel
zwangsläufig in ein neues Quartierplanverfahren einzubeziehen, weil
Quartierstrassen mit beidseitiger Erschliessungsfunktion gemäss §
2 Abs. 3 der Verordnung über den Quartierplan vom 18. Januar 1978
als Perimetergrenzen ungeeignet seien. Diese Erwägungen sind nicht zu
beanstanden, insbesondere ist es nicht willkürlich, wenn Quartierstrassen
nur dann für die Abgrenzung eines Plangebietes als geeignet angesehen
werden, wenn ihnen für das gegenüberliegende Gebiet keine baurechtliche
Erschliessungsfunktion zukommt (vgl. MÜLLER/ROSENSTOCK/WIPFLI/ZUPPINGER,
aaO, § 124 N 2b). Die Beschwerdeführer selber behaupten nicht,
die erwähnten Argumente seien willkürlich oder würden sonstwie
gegen Verfassungsrecht verstossen; sie rügen einfach, der Einbezug
der Grundstücke der Beschwerdeführer 1-9 in das neue Verfahren
sei willkürlich. Diese Behauptung allein genügt jedoch nicht, um
eine allfällige Verfassungswidrigkeit der verwaltungsgerichtlichen
Erwägungen in bezug auf die Perimetergrenzen darzulegen. Zu beachten ist
in diesem Zusammenhang überdies, dass ein Quartierplan nicht gegen die
Festlegungen des Verkehrs- oder des Erschliessungsplans verstossen darf
(vgl. MÜLLER/ROSENSTOCK/WIPFLI/ZUPPINGER, aaO, § 123 N 2b und N 4). Im
kommunalen Verkehrsplan von 1983 und im Erschliessungsplan von 1985 ist
die Furrgasse nicht mehr als öffentliche Strasse eingetragen, weshalb
der ursprüngliche Quartierplan Sunnenhalden-Bürgistobel (östlicher
Teil) den Festsetzungen dieser beiden Pläne widerspricht. Auch aus
diesem Grund besteht ein öffentliches Interesse, dass das betreffende
Teilgebiet Furrgasse in einen neuen Quartierplan einbezogen wird. Aus
diesen Erwägungen folgt, dass dem Verwaltungsgericht keine Verletzung
der Eigentumsgarantie vorgeworfen werden kann.