BGE 117 IA 328
117 Ia 328
53. Arrêt de la Ire Cour de droit public du 15 mai 1991 dans la cause N.
contre Grand Conseil du canton de Genève (recours de droit public) Regeste
Ausdehnung der Verwendung des offiziellen Formulars gemäss Art. 269d
OR auf den Abschluss von Mietverträgen über Geschäftsräume. Derogatorische
Kraft des Bundesrechts (Art. 2 ÜbBest.BV).
Zulässigkeit der staatsrechtlichen Beschwerde gegen ein kantonales
Gesetz; Beschwerdefrist, Legitimation, Anforderungen an die Begründung
(E. 1).
Art. 94B des Genfer Einführungsgesetzes zum ZGB und OR (Genfer
EGZGB/OR), der in Abs. 1 die Verwendung des offiziellen Formulars
gemäss Art. 269d OR auf den Abschluss von Mietverträgen über Wohnungen
und Geschäftsräume vorsieht, solange Wohnungsmangel herrscht, ist eine
Bestimmung des kantonalen Privatrechts (E. 2). Im konkreten Fall gibt
es keine zwingenden Argumente - weder historischer, systematischer noch
teleologischer Art -, die eine Abkehr vom klaren Wortlaut des Art. 270
Abs. 2 OR gebieten würden. Art. 94B Abs. 1 des Genfer EGZGB/OR, der die
Ausdehnung der Verwendung des offiziellen Formulars auf den Abschluss
von Mietverträgen über Geschäftsräume vorsieht, verstösst somit gegen
das Prinzip der derogatorischen Kraft des Bundesrechts (E. 3).
Die in Abs. 4 derselben Bestimmung enthaltene Delegationsnorm,
wonach der Regierungsrat mit der näheren Umschreibung des Begriffs des
Wohnungsmangels in einem Reglement beauftragt wird, verstösst nicht gegen
das Legalitätsprinzip (E. 4).
Sachverhalt
A.- Par loi du 26 avril 1990, le Grand Conseil du canton de Genève
a adopté un nouvel art. 94B de la loi d'application du Code civil et du
Code des obligations (LACCS). Ses al. 1 et 4 étaient ainsi libellés:
"1 Tant que dure la pénurie, le bailleur d'habitations ou de locaux
commerciaux sis dans le canton de Genève doit faire usage, à l'occasion
de la conclusion d'un nouveau bail, de la formule officielle prévue
par l'article 270, alinéa 2, du Code des obligations.
2 ...
3 ...
4 Le Conseil d'Etat précise par règlement la notion de pénurie
et définit
les modalités d'application de la présente disposition."
Publiée dans la Feuille d'avis officielle du 4 mai 1990, la loi du
26 avril 1990 a été promulguée le 22 juin 1990, une fois expiré le délai
de référendum. Elle est entrée en vigueur le 1er juillet 1990.
Par acte du 11 juin 1990, N. a formé un recours de droit public et
demandé au Tribunal fédéral d'annuler la loi du 26 avril 1990 en tant
qu'elle instituait une disposition, l'art. 94B LACCS, qui imposait
l'emploi de la formule officielle prévue par l'art. 270 al. 2 CO au
bailleur de locaux commerciaux lors de la conclusion de tout nouveau
bail et qu'elle déléguait au Conseil d'Etat la compétence de préciser
la notion de pénurie. Le recourant invoquait une violation des art. 4,
22ter, 31 Cst. et 2 Disp. trans. Cst.
Le Tribunal fédéral a admis partiellement le recours dans la mesure
où il était recevable et a annulé, à l'art. 94B al. 1 LACCS, les mots
"ou de locaux commerciaux".
Auszug aus den Erwägungen:
Considérant en droit:
Erwägung 1
1.- a) En droit genevois, le délai prévu à l'art. 89 OJ pour déposer
un recours de droit public contre une loi cantonale commence à courir dès
la publication, dans la Feuille d'avis officielle, de la promulgation de ce
texte légal. Toutefois, le recours déposé prématurément, comme en l'espèce,
n'est pas irrecevable (ATF 109 Ia 65/66, 108 Ia 129, 103 Ia 193/194).
Comme propriétaire d'immeuble comprenant des locaux commerciaux,
le recourant a qualité, au sens de l'art. 88 OJ, pour attaquer le texte
légal en cause.
b) L'argument essentiel du recourant consiste à dire que l'art. 270
al. 2 CO n'autorise les cantons à imposer la formule officielle lors
de la conclusion d'un nouveau bail que pour les logements et pas pour
les locaux commerciaux; dès lors, l'art. 94B LACCS violerait l'art. 2
Disp. trans. Cst. Le recourant paraît partir de l'idée que l'art. 94B
LACCS serait une disposition de droit public cantonal, et il analyse en
conséquence la jurisprudence relative à la compatibilité de ce prétendu
droit public cantonal avec le droit privé fédéral. Ainsi qu'on le
verra plus loin, l'art. 94B LACCS constitue en réalité du droit privé
cantonal, dont il conviendra dès lors de voir s'il rentre ou non dans
le cadre fixé par l'art. 270 al. 2 CO et, par conséquent, s'il viole ou
non le principe de la force dérogatoire du droit fédéral. Le recourant
a toutefois clairement indiqué les raisons pour lesquelles l'art. 270
al. 2 CO ne permettrait pas, selon lui, d'imposer la formule officielle
en matière de bail initial portant sur des locaux commerciaux, de sorte
que son mémoire satisfait aux exigences de l'art. 90 al. 1 let. b OJ.
Erwägung 2
2.- a) Le problème de la force dérogatoire du droit fédéral se
pose différemment selon qu'il s'agit de droit privé ou de droit public
cantonal (voir par exemple ATF 113 Ia 311). En l'espèce, l'art. 94B
LACCS prévoit une règle de droit privé, car cette norme de droit cantonal
intervient directement dans les relations entre bailleur et locataire pour
imposer l'utilisation d'une formule officielle à la conclusion du bail,
laquelle doit comprendre, par analogie, les éléments prévus à l'art. 19
de l'ordonnance du Conseil fédéral du 9 mai 1990 sur le bail à loyer et le
bail à ferme d'habitations et de locaux commerciaux (OBLF; RS 221.213.11),
soit notamment l'ancien loyer et le nouveau loyer, les motifs précis de la
hausse et les conditions légales auxquelles le locataire peut contester
le bien-fondé de la prétention (cf. art. 13 OAFU du 10 juillet 1972;
sur le critère d'intervention directe dans les relations entre bailleur
et locataire, voir ATF 113 Ia 143 consid. d et les arrêts cités). Il est
clair, par ailleurs, que la non-utilisation de la formule officielle
entraîne des conséquences civiles, sans qu'il y ait lieu de préciser
lesquelles lorsqu'il s'agit d'un bail initial (en matière d'augmentation
du loyer en cours de bail, voir par exemple ATF 113 II 188).
b) En principe, la réglementation de droit civil est exclusive et les
cantons ne peuvent adopter des règles de droit privé dans les domaines
régis par le droit fédéral que si ce dernier leur en réserve la possibilité
(ATF 113 Ia 311, 108 Ib 397, 99 Ia 625, 85 I 20; DESCHENAUX, Le titre
préliminaire du Code civil, p. 35/36; HUBER, rem. 8 ad art. 6 CC; KNAPP,
Commentaire de la Constitution fédérale, rem. 28 et 43 ad art. 64). Tel est
en particulier le cas en matière de bail, où la réglementation fédérale est
exhaustive, sous réserve de la compétence laissée aux cantons d'édicter
certaines règles de droit privé complémentaires (outre l'art. 270 al. 2
CO, voir l'art. 257e al. 4 CO en matière de sûretés et, à ce propos,
ATF 113 Ia 143 consid. d; sur les conditions auxquelles les cantons
peuvent édicter des dispositions de droit public dans les domaines où
la Confédération a adopté des règles de droit civil, cf. ATF 113 Ia 141
consid. 9). Il convient donc d'examiner si l'art. 94B LACCS rentre dans
le cadre fixé par l'art. 270 al. 2 CO.
Erwägung 3
3.- a) La loi s'interprète en premier lieu d'après sa lettre et
son texte clair (ATF 114 Ia 28 consid. c et 196 consid. aa, 114 II
406 consid. 3, 113 II 410 consid. a). Toutefois, si le texte n'est pas
absolument clair, si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles,
il faut alors rechercher quelle est la véritable portée de la norme,
en la dégageant de tous les éléments à considérer, soit notamment des
travaux préparatoires, du but de la règle, de son esprit ainsi que des
valeurs sur lesquelles elle repose, ou encore de sa relation avec d'autres
dispositions légales (ATF 114 Ia 196 consid. bb, 114 II 354 consid. 1 et
406 consid. 3, 113 II 410 consid. a et les références citées).
b) Le Titre huitième du Code des obligations (art. 253-274g), consacré
au bail à loyer, traite tout aussi bien des baux d'habitations que des
baux de locaux commerciaux. L'intitulé de ses chapitres II (art. 269-270e)
et III (art. 271-273c) le mentionne expressément, les chapitres I et IV
contenant quant à eux des dispositions générales (art. 253-268b) et des
règles sur les autorités et la procédure (art. 274-274g). Toutefois, sur
certains points, cette législation fédérale soumet à une réglementation
différente le bail de logements et celui de locaux commerciaux (voir
les art. 266c, 274c CO, 17 OBLF qui ne s'appliquent qu'aux logements
et les art. 263, 266d et 268 CO qui ne concernent que les locaux
commerciaux). Quand, dans une même disposition, des règles différentes
sont prévues pour le bail d'habitations ou celui de locaux commerciaux,
le texte légal fait nettement la distinction (art. 272b CO). Autrement
dit, lorsque celui-ci précise qu'il s'agit de logements, la disposition
en cause ne porte pas sur les locaux commerciaux et réciproquement.
En l'espèce, le texte de l'art. 270 al. 2 CO, concordant dans les
trois langues officielles, est parfaitement clair et ne parle que
de logements; il n'autorise dès lors pas les cantons à introduire la
formule officielle lors de la conclusion d'un bail portant sur des locaux
commerciaux. Par ailleurs, on ne saurait dire qu'en utilisant la formule
"en cas de pénurie de logements, les cantons peuvent rendre obligatoire
... l'usage de la formule officielle mentionnée à l'art. 269d ...",
l'art. 270 al. 2 CO veuille dire que la pénurie de logements permette de
rendre la formule obligatoire aussi bien pour les logements que pour les
locaux commerciaux. La condition d'application de la disposition étant
la pénurie, il serait en effet absurde que les cantons puissent, en cas
d'insuffisance des seuls logements, prescrire l'emploi de la formule
officielle également pour la conclusion des baux de locaux commerciaux,
alors que ceux-ci se trouveraient en abondance sur le marché.
c) Il n'existe en l'espèce aucun motif impérieux commandant de
s'écarter du texte clair de l'art. 270 al. 2 CO.
aa) Du point de vue historique, tout d'abord, il convient de rappeler
que l'art. 17 AMSL ne prévoyait de contestation du loyer initial qu'en
matière de logements, sans que l'usage d'une formule officielle fût
prescrit à la conclusion du bail.
Dans son message concernant l'initiative "Pour la protection des
locataires", la révision du droit du bail à loyer et du bail à ferme dans
le Code des obligations et la loi fédérale instituant des mesures contre
les abus dans le secteur locatif, du 27 mars 1985, le Conseil fédéral a
proposé d'étendre la possibilité de contester le loyer initial abusif aux
locaux commerciaux (FF 1985 I p. 1473 et 1512, ad art. 13 du projet de loi
fédérale spéciale, abandonné pour intégrer dans le Code des obligations les
mesures contre les abus). Devant les Chambres fédérales, la disposition
sur la contestation du loyer initial a donné lieu à de vifs débats, qui
ont abouti à l'adoption de l'art. 270 al. 1 CO, applicable aussi bien aux
baux d'habitations qu'aux baux de locaux commerciaux. En ce qui concerne
la formule officielle lors de la conclusion du bail, le Conseiller
national Leuenberger avait, au nom de la minorité de la commission,
proposé d'insérer dans la loi un texte imposant de manière générale
l'usage de cette formule, donc également pour les locaux commerciaux,
même si la discussion a ensuite porté essentiellement sur les logements
(BO CN 1989 II p. 516 à 519). Après le rejet de cette proposition, la
Conseillère nationale Déglise a suggéré l'introduction d'une disposition
permettant aux cantons de rendre obligatoire la formule officielle lors
de la conclusion d'un nouveau bail en matière de logements (BO CN 1989 II
p. 520, 530-531). Mme Déglise se référait expressément aux propositions
allant dans ce sens, adressées à l'Assemblée fédérale par les cantons
de Fribourg et de Genève. Ces propositions, qui remontaient à 1988, ne
préconisaient l'obligation d'utiliser la formule officielle lors de la
conclusion d'un nouveau bail que pour les logements. Certes, à l'époque du
dépôt de ces initiatives cantonales, l'art. 270 al. 1 CO (nouveau) n'était
pas encore adopté et l'art. 17 AMSL ne prévoyait pas la contestation du
loyer initial en matière de locaux commerciaux. Mais le message du Conseil
fédéral relatif à la modification des dispositions légales en la matière,
publié en 1985, proposait la possibilité de contester le montant initial
pour les deux catégories d'objets, soit d'étendre la protection aux locaux
commerciaux également. On ne saurait donc présumer que les initiatives en
question aient entendu traiter de la contestation du loyer initial quel
que fût le genre de chose louée. Quant à la suite des débats au Conseil
national, elle n'apporte pas non plus d'élément décisif. On y a certes
parlé de solution de remplacement à la proposition Leuenberger, mais
en évoquant essentiellement le cas des logements. Le texte du Conseil
national a ensuite été adopté sans discussion par le Conseil des Etats.
Il n'apparaît donc pas que l'Assemblée fédérale, en adoptant un texte
parlant de logements, ait en réalité voulu viser également les locaux
commerciaux.
bb) L'interprétation systématique ne conduit pas à un autre
résultat. Le fait que la disposition de l'art. 270 al. 2 CO se réfère
à la formule officielle de l'art. 269d CO, qui s'applique à la hausse
de loyer des logements comme des locaux commerciaux, ne signifie pas
nécessairement qu'elle soit elle-même applicable dans les deux cas. En
effet, pour que la formule officielle soit rendue obligatoire, une autre
condition doit être remplie aux termes de la loi: il doit s'agir de
logements. Le système de la contestation du loyer initial peut d'ailleurs
fonctionner sans que le locataire soit informé d'office du montant de
l'ancien loyer et de son droit de contestation; c'est précisément le régime
qui a été appliqué sous l'empire de l'art. 17 ASML pour les logements.
Le locataire de locaux commerciaux peut du reste exiger que le montant du
loyer fixé dans le contrat de bail précédent lui soit communiqué (art. 256a
al. 2 CO). Mais surtout, dans de nombreux articles, logements et locaux
commerciaux, clairement distingués dans toute la loi, sont soumis à des
régimes différents (voir consid. b ci-dessus). Il serait contraire à cette
systématique et source de confusion d'ouvrir la voie à une interprétation
permettant d'étendre aux locaux commerciaux l'application d'une disposition
qui ne parle que des logements.
cc) L'interprétation téléologique ne va pas non plus dans un autre
sens. Certes, les art. 269 ss CO prévoient une protection du locataire, et
l'extension de l'application de l'art. 270 al. 2 CO aux locaux commerciaux
protégerait encore davantage les locataires de ces objets. Cependant,
toute la question est de savoir jusqu'où doit aller la protection légale,
eu égard en particulier au principe "pacta sunt servanda". Ces problèmes
ont fait l'objet d'intenses discussions aux Chambres fédérales et la
loi est le résultat d'appréciations politiques qu'il n'appartient pas
au Tribunal fédéral de modifier. Comme on l'a déjà relevé, le système
de protection du locataire de locaux commerciaux à la conclusion du
bail peut fonctionner même si l'usage de la formule officielle n'est pas
obligatoire. Les cantons sont du reste libres d'introduire ou non l'emploi
de cette formule en matière de logements. Sur d'autres points, le bail de
locaux commerciaux est soumis à une réglementation différente de celle du
bail de logements. On ne saurait donc dire que la loi comporte une lacune
improprement dite que le juge devrait combler, tant la solution choisie
par le législateur se révélerait inappropriée (DESCHENAUX, op.cit., p. 94).
d) Il résulte de l'ensemble de ce qui précède qu'en étendant l'emploi
de la formule officielle prévue par l'art. 270 al. 2 CO à la conclusion des
baux de locaux commerciaux, l'art. 94B al. 1 LACCS viole le principe de la
force dérogatoire du droit fédéral et doit, dans cette mesure, être annulé.
Cela étant, il est superflu d'examiner si la même disposition violerait
en outre, comme le soutient encore le recourant, les art. 4, 22ter et 31
Cst. Au demeurant, l'argumentation développée dans le recours à propos
de l'art. 4 Cst. se confond largement avec celle portant sur l'art. 2
Disp. trans. Cst.
Erwägung 4
4.- Le recourant s'en prend également à l'art. 94B al. 4 LACCS, qui
confie au Conseil d'Etat le soin de préciser par règlement la notion de
pénurie. Selon lui, cette délégation violerait le principe de légalité.
Apparemment, le recourant conteste cette délégation de manière générale,
soit également en matière de pénurie de logements, de sorte que son
recours conserve son intérêt même si l'art. 94B al. 1 CC est annulé
dans la mesure où il vise aussi les locaux commerciaux. A vrai dire, la
motivation du recours est sur ce point des plus sommaires et à la limite
de la recevabilité. De toute façon, le grief ne résiste pas à l'examen.
Une délégation du législatif à l'exécutif n'est admissible, selon la
jurisprudence, que si le droit constitutionnel cantonal ne l'interdit
pas, qu'elle est prévue dans une loi soumise à référendum, qu'elle est
limitée à une matière déterminée et que la loi elle-même énonce dans
les grandes lignes les règles primaires (ATF 112 Ia 254 consid. a et
les arrêts cités). Au dire du recourant, la loi incriminée serait trop
vague et aurait dû préciser elle-même ce que recouvrait la notion de
pénurie. Toutefois, l'art. 270 al. 2 CO lui-même utilise le terme de
pénurie, qui a pourtant été jugé suffisamment clair par le législateur
fédéral pour n'avoir pas à être précisé dans la loi. Par ailleurs, la
situation sur le marché du logement pouvant évoluer et la pénurie être
appréhendée sous divers angles, il est normal que l'autorité législative
laisse une certaine marge à l'exécutif.
Dans ces conditions, l'art. 94B al. 4 LACCS ne viole pas le principe
de légalité. Au demeurant, le règlement d'application du Conseil d'Etat
est susceptible d'être attaqué par la voie d'un recours de droit public
s'il devait lui-même ne pas respecter les principes constitutionnels.