BGE 117 IA 285
117 Ia 285
45. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom
15. Mai 1991 i.S. K. sen. und K. jun. gegen Zürcherische Vereinigung
für Heimatschutz, Stadtrat A., Baurekurskommission II des Kantons Zürich
und Verwaltungsgericht (I. Kammer) des Kantons Zürich (staatsrechtliche
Beschwerde) Regeste
Vorentscheid im Planungs- und Baurecht, Treu und Glauben.
Zürcherisches Planungs- und Baugesetz vom 7. September 1975 (PBG).
1. Schutz des berechtigten Vertrauens in behördliche Zusicherungen,
Voraussetzungen (Bestätigung der Rechtsprechung; E. 2). Nachträgliche
Rechtsänderungen gehen dem Vertrauensschutz vor (E. 3).
2. Verbindlichkeit des Vorentscheids nach §§ 323 f. PBG: Wirkung
gegenüber Dritten nur, wenn das für Baubewilligungen vorgeschriebene
Verfahren durchgeführt wird. Der Bauherr darf ihm selbst erteilte
behördliche Zusicherungen Dritten nicht entgegenhalten (E. 3).
Sachverhalt
A.- Am 26. Mai 1988 erteilte die Baukommission A. K. sen. und
K. jun. die Bewilligung für den Abbruch zweier Wohnhäuser in A. sowie
die Bewilligung für den Neubau eines Mehrfamilienhauses auf denselben
Grundstücken. Die Zürcherische Vereinigung für Heimatschutz erhob
dagegen bei der Baurekurskommission II des Kantons Zürich Rekurs,
den diese am 11. April 1989 abwies. Die Zürcherische Vereinigung für
Heimatschutz zog den Fall an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich
weiter. Dieses hiess am 14. Juni 1990 die Beschwerde gut, hob den Entscheid
der Baurekurskommission II sowie die Bewilligung der Baukommission A. auf
und auferlegte die Gerichtskosten den Baugesuchstellern (Ziff. 1-4 des
Urteils).
K. sen. und K. jun. führen gegen dieses Urteil des Verwaltungsgerichts
staatsrechtliche Beschwerde mit dem Antrag, Ziffer 1-4 des Urteils seien
aufzuheben. Das Bundesgericht weist die staatsrechtliche Beschwerde ab.
Auszug aus den Erwägungen:
Auszug aus den Erwägungen:
Erwägung 2
2.- a) Das Verwaltungsgericht hat die von der Baukommission A. erteilte
Baubewilligung aufgehoben, weil das Projekt der Beschwerdeführer die in der
kommunalen Bau- und Zonenordnung (Kernzonenplan Kronenstrasse) festgelegten
Gebäudeperimeter klar verletze. Da keinerlei besondere Sachumstände
vorlägen, seien die Voraussetzungen für eine Ausnahmebewilligung gemäss §
220 des kantonalen Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG)
entgegen der Auffassung der Vorinstanzen nicht gegeben.
Die Beschwerdeführer berufen sich demgegenüber auf den aus Art. 4
BV folgenden Grundsatz von Treu und Glauben. Sie hätten aufgrund einer
schriftlichen Zusicherung der Baukommission A. vom 17. April 1986,
wonach das damals unterbreitete Vorprojekt trotz Abweichungen von den
im Kernzonenplan Kronenstrasse festgelegten Gebäudeperimetern im Sinne
einer gleichwertigen Lösung bewilligt werden könne, ihren Rekurs gegen
die betreffende neue Regelung der kommunalen Nutzungsplanung bei der
Baurekurskommission II am 23. April 1986 zurückgezogen. Die örtliche
Baubehörde habe das in der Folge auf dieser Basis ausgearbeitete Bauprojekt
am 26. Mai 1988 bewilligt. Diese Baubewilligung sei einzig durch die
Zürcherische Vereinigung für Heimatschutz angefochten worden. Indem sich
das Verwaltungsgericht ohne zureichende Gründe über die seinerzeit erteilte
Zusicherung hinweggesetzt und die erteilte Baubewilligung aufgehoben habe,
habe es gegen die Grundsätze des Vertrauensschutzes und damit gegen Art. 4
BV verstossen. Mit den vom Verwaltungsgericht herangezogenen Vorschriften
des Planungs- und Baugesetzes über die Wirkung von Vorentscheiden lasse
sich die Unverbindlichkeit der hier in Frage stehenden Zusicherung nicht
begründen.
b) Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts verleiht der aus Art. 4
BV abgeleitete Grundsatz von Treu und Glauben dem Bürger einen Anspruch
auf Schutz des berechtigten Vertrauens in behördliche Zusicherungen oder
sonstiges, bestimmte Erwartungen begründendes Verhalten der Behörde. Eine
(selbst unrichtige) Auskunft oder Zusicherung, welche eine Behörde dem
Bürger erteilt und auf die er sich verlassen hat, ist unter gewissen
Umständen bindend. Voraussetzung dafür ist, dass sich die Angaben
der Behörde auf eine konkrete, den betreffenden Bürger berührende
Angelegenheit beziehen, dass die Amtsstelle, welche die Auskunft gegeben
hat, hiefür zuständig war, dass der Bürger die Unrichtigkeit des Bescheids
nicht ohne weiteres hat erkennen können, dass er im Vertrauen auf die
Auskunft nicht wieder rückgängig zu machende Dispositionen getroffen
hat und dass die Rechtslage zur Zeit der Verwirklichung des Tatbestandes
noch die gleiche ist wie im Zeitpunkt der Auskunfterteilung (BGE 116 Ib
187 E. 3c; 115 Ia 18; 114 Ia 106; 213; 111 Ia 124, mit Hinweisen). Die
Handhabung kantonaler Vorschriften, welche die Bindungswirkung von Zusagen
für bestimmte Bereiche näher normieren, überprüft das Bundesgericht
lediglich unter dem Gesichtswinkel der Willkür. Mit freier Kognition
beurteilt es dagegen, ob das Ergebnis dieser Rechtsanwendung vor den aus
Art. 4 BV folgenden bundesrechtlichen Grundsätzen standhält (BGE 103 Ia
508). Der mitangerufenen Eigentumsgarantie kommt neben der Garantie des
Vertrauensschutzes hier keine selbständige Bedeutung zu.
Erwägung 3
3.- a) Das zürcherische Planungs- und Baugesetz enthält über
baurechtliche Vorentscheide folgende Bestimmungen:
"D. Vorentscheide
Anspruch
§ 323. Über Fragen, die für die spätere Bewilligungsfähigkeit eines
Bauvorhabens grundlegend sind, können Vorentscheide eingeholt werden.
Mit dem Gesuch sind die Unterlagen einzureichen, die zur Beurteilung
der
gestellten Fragen nötig sind.
Rechtswirkung
§ 324. Der Vorentscheid ist hinsichtlich der behandelten Fragen in
gleicher Weise verbindlich, gültig und öffentlichrechtlich anfechtbar
wie baurechtliche Bewilligungen.
Gegenüber Dritten gilt dies nur, wenn das gleiche Verfahren wie für
Bewilligungen durchgeführt worden ist, was der Gesuchsteller
ausdrücklich
verlangen muss. Wird die baurechtliche Bewilligung in solchen Fällen
während der Gültigkeit eines Vorentscheids erteilt, so kann sie von
Dritten hinsichtlich der vorentschiedenen Fragen nur angefochten
werden,
wenn eine wesentliche Veränderung der tatsächlichen Verhältnisse
nachgewiesen wird."
b) Die Beschwerdeführer hatten gegen die seinerzeitige Festsetzung der
Kernzone Kronenstrasse rekurriert, weil sie mit den darin festgelegten
Gebäudeperimetern nicht einverstanden waren. Gleichzeitig reichten sie
bei der kommunalen Baubehörde eine Überbauungsstudie für ihre beiden
Grundstücke ein mit dem Hinweis, dass ihr Rekurs gegen den Zonenplan
zurückgezogen werde, falls die Baubehörde einem auf dieser Studie
aufgebauten Detailprojekt zustimmen könne. Die Baukommission beantwortete
diese Anfrage am 17. April 1986 und führte u.a. aus, das Projekt
genüge im wesentlichen den Anforderungen an das Erscheinungsbild eines
Neubaus. Obwohl das Projekt von den vorgeschriebenen Gebäudeperimetern
abweiche, könne ihm zugestimmt werden. Sofern die Kernzonenvorschriften
rechtskräftig würden, könne ein auf dem Vorprojekt aufgebautes, mit
gewissen Änderungen der Dachgestaltung versehenes Detailprojekt bewilligt
werden. Unumgänglich sei jedoch, dass der eingereichte Rekurs zurückgezogen
werde, damit die Vorschriften vom Regierungsrat so rasch wie möglich
genehmigt werden könnten. Die Beschwerdeführer zogen hierauf ihren gegen
die Festsetzung der Kernzone Kronenstrasse erhobenen Rekurs zurück.
c) Das Verwaltungsgericht anerkannte, dass die Baukommission
A. mit diesem Schreiben den Beschwerdeführern zugesichert habe, die
Überschreitung des Gebäudeperimeters zu bewilligen, wenn sie ihren gegen
die Nutzungsplanung erhobenen Rekurs zurückzögen. Daraus dürften die
Beschwerdeführer aber nichts zu ihren Gunsten ableiten, denn nach dem
Planungs- und Baugesetz könnten behördliche Zusagen betreffend die spätere
Erteilung von Baubewilligungen nur noch als Vorentscheid im Sinne der §§
323 f. PBG ergehen. Falls das Schreiben der Baukommission - trotz der
offenkundig nicht eingehaltenen Verfahrensvorschriften - überhaupt als
Vorentscheid anzusehen sei, so wäre das Baugesuch zwar noch während
der zweijährigen Gültigkeitsdauer gemäss § 322 Abs. 1 PBG eingereicht
worden. Entscheidend sei aber, dass es sich nicht um einen gemäss § 325
Abs. 2 PBG auch für Dritte verbindlichen Vorentscheid handle, an den die
beschwerdeführende Zürcherische Vereinigung für Heimatschutz gebunden wäre.
d) Die Regelung von § 324 PBG durfte vom Verwaltungsgericht ohne
Willkür dahin ausgelegt werden, dass im Bereiche des öffentlichen
Baurechtes behördliche Zusagen gegenüber Dritten nur dann verbindlich
werden können, wenn sie als förmlicher Vorentscheid in dem für
Baubewilligungen vorgeschriebenen Verfahren ergangen sind, das heisst
wenn ein entsprechendes Vorentscheidgesuch publiziert worden ist
(vgl. § 314 PBG) und berührte Dritte damit Gelegenheit zur Anfechtung
dieses Entscheides erhalten haben (vgl. WALTER HALLER/PETER KARLEN,
Raumplanungs- und Baurecht, 1990, N 23 f. zu § 16, S. 170; PETER DILGER,
Raumplanungsrecht der Schweiz, 1982, N 37 zu § 10, S. 238). Ergeht die
Zusage der Behörde nicht in diesem qualifizierten Verfahren, bleibt die
Möglichkeit der späteren Anfechtung durch Dritte vorbehalten, ohne dass
sich der Empfänger dieser Zusicherung auf den Vertrauensschutz berufen
könnte. Er muss, wenn er einen auch für Dritte verbindlichen Entscheid
erwirken will, die Durchführung des entsprechenden Verfahrens bei der
Behörde selber ausdrücklich beantragen (§ 324 Abs. 2 Satz 1 PBG). Da die
hier in Frage stehende Zusicherung unbestrittenermassen ohne vorgängige
Publikation eines entsprechenden Vorentscheidgesuches ergangen ist, kann
sie gemäss der kantonalen Regelung keine Vertrauensgrundlage bilden,
welche auch gegenüber Dritten Wirkung zu entfalten vermöchte.
e) Es bleibt zu prüfen, ob eine solche kantonale Ordnung mit den
aus Art. 4 BV folgenden Garantien vereinbar ist. Es ist den Kantonen
nicht verwehrt, die Tragweite des Vertrauensschutzes für bestimmte Sach-
oder Verfahrensbereiche spezialgesetzlich zu normieren (URS GUENG, Zur
Verbindlichkeit verwaltungsbehördlicher Auskünfte und Zusagen, in ZBl
71/1970, S. 462 f.; BEATRICE WEBER-DÜRLER, Vertrauensschutz im öffentlichen
Recht, 1983, S. 72 ff., 125). Gegenüber solchen konkretisierenden Regeln,
welche im erfassten Bereich die Interessenabwägung vorwegnehmen und den
Vertrauensschutz zugunsten der Rechtssicherheit allenfalls einer gewissen
Schematisierung unterwerfen, besitzen die aus Art. 4 BV abgeleiteten
allgemeinen Grundsätze von Treu und Glauben nur noch subsidiäre Geltung;
ein Rückgriff auf die Generalklausel fällt nur dann in Betracht, wenn der
kantonale Gesetzgeber die ihm zustehende Gestaltungsfreiheit überschritten
hat oder wenn die Anwendung der kantonalen Normen im Einzelfall zu einem
Ergebnis führt, das mit dem Gedanken des Vertrauensschutzes unvereinbar
ist (GUENG, aaO, S. 462 f.; WEBER-DÜRLER, aaO, S. 125).
Nach einem heute anerkannten Grundsatz des öffentlichen Baurechts
dürfen bloss dem Bauinteressenten erteilte günstige behördliche Auskünfte
beschwerdeberechtigten Dritten, welche sich gegen die Erteilung einer
entsprechenden Baubewilligung zur Wehr setzen, nicht entgegengehalten
werden (unveröffentlichtes Urteil des Bundesgerichts vom 26. November
1981 i.S. C., E. 3b; AGVE 1981, S. 210, 219; WEBER-DÜRLER, aaO,
S. 149; WEBER-DÜRLER, Falsche Auskünfte von Behörden, in ZBl 92/1991,
S. 17, mit Hinweisen; JOSEF SCHWERE, Das Baubewilligungsverfahren nach
aargauischem Recht, 1971, S. 88). Zum Teil wird solchen Auskünften
sogar jede Bindungswirkung für das nachfolgende Baubewilligungsverfahren
abgesprochen (ALDO ZAUGG, Kommentar zum Baugesetz des Kantons Bern vom
9. Juni 1985, 1987, N 4 der Vorbemerkungen zu Art. 32-44; BVR 1978,
S. 192 ff.). Der Ausschluss der Bindungswirkung für Dritte liegt nahe.
Wer ein Bauvorhaben ausführen will, weiss oder muss wissen, dass dafür
ein Bewilligungsverfahren mit öffentlicher Auflage durchzuführen ist und
dass berührten Dritten ein Anfechtungsrecht zusteht. Er kann sich nicht
gutgläubig darauf verlassen, mit einer behördlichen Auskunft oder Zusage
sei auch das Ergebnis eines solchen Anfechtungsverfahrens vorweggenommen.
Wohl ist richtig, dass bei einem Konflikt zwischen dem Interesse
am Vertrauensschutz und entgegenstehenden anderen Interessen jeweils
eine Abwägung stattfinden muss; auch berührte private Drittinteressen
müssen unter Umständen zurückweichen (BGE 108 Ia 214; WEBER-DÜRLER,
Vertrauensschutz im öffentlichen Recht, S. 148 ff.; ARTHUR HAEFLIGER,
Alle Schweizer sind vor dem Gesetze gleich, 1985, S. 225). Wenn das
Gesetz zur Sicherung der Interessen berührter Dritter formalisierte
Mitwirkungs- und Anfechtungsmöglichkeiten statuiert, so bleibt bei der
Bewilligung von Bauten für ausserhalb des vorgeschriebenen Verfahrens
ergehende Zusicherungen, welche diesen Rechtsschutz ausschalten, kein
Raum; das gilt jedenfalls dann, wenn das kantonale Recht, wie hier, die
Beschwerdemöglichkeit nicht miteinbezogener Dritter sogar ausdrücklich
vorbehält.
f) Das Verwaltungsgericht verletzte Art. 4 BV insofern nicht,
als es sich bei der Beurteilung der Zulässigkeit der streitigen
Ausnahmebewilligung durch die frühere Zusage der Baubewilligungsbehörde,
welche mangels öffentlicher Auflage gegenüber Dritten nicht verbindlich
geworden ist, nicht als gebunden betrachtete. Bedenken erweckt allerdings
der Umstand, dass die Baukommission A. in ihrem Schreiben vom 17. April
1986, worin sie für die geplante Überbauung eine Ausnahmebewilligung
zusicherte und den Beschwerdeführern im Interesse einer rascheren
Realisierung ihres Projektes den Rückzug ihres Zonenplanrekurses nahelegt,
nicht zugleich auf die fehlende Drittverbindlichkeit ihrer Zusicherung
bzw. auf die Möglichkeit hinwies, ihre Zusicherung durch ein formgerechtes
Vorentscheidverfahren abzusichern. Nach der vom zürcherischen Gesetzgeber
getroffenen Regelung besteht jedoch keine entsprechende Aufklärungspflicht
der Behörde. Vom Bauinteressenten wird vielmehr erwartet, dass er die
Durchführung eines Vorentscheidverfahrens mit öffentlicher Auflage selber
ausdrücklich verlangt, wenn er eine auch für Dritte verbindliche Zusage
erwirken will (§ 324 Abs. 2 Satz 1 PBG).
Im vorliegenden Fall bestanden keine aussergewöhnlichen Umstände,
aufgrund derer den Beschwerdeführern die Befolgung dieser gesetzlichen
Regelung nicht zuzumuten gewesen wäre. Die Initiative für die mit der
Baubehörde getroffene "Abmachung" ging von den Beschwerdeführern aus. Da
ihr Bauvorhaben von den Vorgaben des neu beschlossenen Nutzungsplanes
abwich, setzte ihr Projekt eine entsprechende Ausnahmebewilligung voraus,
was das Risiko einer späteren Anfechtung der Baubewilligung durch Dritte
zum vornherein höher erscheinen liess, als dies bei einem grundsätzlich
baurechtskonformen Projekt der Fall gewesen wäre. Im übrigen wurde die
von der Gemeindebaubehörde abgegebene Zusicherung an sich auch erfüllt,
indem die Baukommission A. das von den Beschwerdeführern in der Folge
eingegebene Baugesuch bewilligte und die fragliche Ausnahmebewilligung
erteilte. Eine auch das Risiko einer allfälligen Drittanfechtung
ausschliessende Zusicherung liess sich dem seinerzeitigen Schreiben der
Baukommission vom 17. April 1986 nicht entnehmen. Mit der Möglichkeit
einer Anfechtung der in Aussicht gestellten Baubewilligung mussten die
Beschwerdeführer daher grundsätzlich rechnen, auch wenn dem damaligen
Vorprojekt seitens der Nachbarn offenbar kein Widerstand erwachsen war.
g) Der Kreis der Beschwerdeberechtigten ist erst durch die am
1. Januar 1987 in Kraft getretene Revision des Planungs- und Baugesetzes
(§ 338a Abs. 2) auf bestimmte ideelle Verbände ausgedehnt worden. Solche
nachträglichen Rechtsänderungen gehen grundsätzlich dem Vertrauensschutz
vor. Im vorliegenden Fall gilt das um so mehr, weil die Änderung des
Gesetzes am 17. April 1986, als die Baukommission die Anfrage der
Beschwerdeführer beantwortete, bereits voraussehbar war und in der
Öffentlichkeit diskutiert wurde. Diese hätten, um das Risiko einer
Drittanfechtung der Baubewilligung auszuschalten, einen formgerechten
Vorentscheid mit vorangehender öffentlicher Auflage verlangen oder
jedenfalls sofort im Anschluss an die Zusicherung ein definitives Baugesuch
einreichen müssen. Die Rüge, der Grundsatz von Treu und Glauben sei
verletzt worden, ist unbegründet.