BGE 117 IA 126
117 Ia 126
22. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom
26. März 1991 i.S. E. und F. K. gegen Verwaltungsgericht des Kantons Zürich
(staatsrechtliche Beschwerde) Regeste
Art. 4 BV, §§ 23 und 54 VRG/ZH; überspitzter Formalismus.
1. Überspitzter Formalismus liegt unter anderem dann vor, wenn eine
Behörde formelle Vorschriften mit übertriebener Schärfe handhabt (E. 5a).
2. Gemäss § 54 VRG/ZH muss eine Beschwerdeschrift einen Antrag und
eine Begründung enthalten. Fehlt Antrag und/oder Begründung, so setzt die
Behörde in Anwendung von § 23 VRG/ZH eine nicht erstreckbare Nachfrist
zur Verbesserung, wenn aus der mangelhaften Beschwerdeschrift zumindest
der Wille ersichtlich ist, ein Rechtsmittel zu erheben (E. 5b).
3. § 23 VRG/ZH, der mit Art. 52 VwVG vergleichbar ist, kann jedoch
nicht entnommen werden, dass an eine Beschwerdeschrift überhaupt keine
Mindestanforderungen zu stellen sind (E. 5c).
4. Auch wenn an Laienbeschwerden keine allzu hohen Anforderungen
gestellt werden dürfen, verstösst es nicht gegen Art. 4 BV, wenn eine
Eingabe nur dann als Beschwerde behandelt wird, wenn sie die deutliche
Absicht zeigt, dass die Änderung oder Aufhebung eines Entscheids verlangt
wird (E. 5d).
Sachverhalt
A.- Am 2. Mai 1989 setzte der Gemeinderat X. einen amtlichen
Quartierplan fest. Gegen diesen Plan liessen E. und F. K. durch
Rechtsanwalt Dr. B. am 26. Mai 1989 Rekurs erheben. Am 17. November 1989
teilte Dr. B. der Baurekurskommission mit, dass er die Rekurrenten nicht
mehr vertrete.
Die Baurekurskommission III wies den Rekurs am 21. Februar 1990 ab
und stellte den Entscheid am 22. Februar 1990 an E. und F. K. sowie an
Rechtsanwalt Dr. W. als Vertreter der Gemeinde X. zu.
Am 3. März 1990 wandte sich E. K. mit folgender Eingabe an die
Baurekurskommission III:
"Sehr geehrte Herren,
Unterzeichneter beruft sich auf obigen Entscheid, eingegangen am 26.
Februar a.c., in welchem RA Herr Dr. B. als Vertreter der Rekurrenten
unerklärlich ausgelassen wurde, im Gegensatze des Herrn Dr. W. auf
Seiten der Rekursgegner.
Herr Dr. B. hat die Rekurs-Eingabe vom 26. Mai 1989 nach gründlichem
Aktenstudium auf tadellose Basis verbracht und geniesst nach wie
vor alle Anerkennung, dies auch in der Wahrung der öffentlichen
Interessen, so dass für alle noch bevorstehenden Weiterungen seine
bisherige Anwesenheit offenkundig zu sein brauchen.
Ausdrücklich hat Herr Dr. B. in einem seiner Schreiben es für
vernünftig
gehalten, dass der Unterzeichnete einen überarbeiteten Strassenplan des
Ingenieurbüros Y. im nachhinein einreiche als Beweis des Gefälles
von 12%
und nicht von 15%, wie die Gegenpartei in Ihrem Entscheid dies
behauptet.
Von Seiten der Rekurrenten gehören beide als Vertreter bezeichneten
Namen juristisch und technisch unter die Adresse der Rekurrenten
gesetzt.
Zu dieser Ergänzung Ihres eingangs bezeichneten Titelblattes mit
Neuzustellung des Entscheides im Doppel bitte ich Sie mit guten
Gründen."
Der Sekretär der Baurekurskommission antwortete am 12. März 1990:
"Wie bereits heute telefonisch mitgeteilt, hat Ihr Vertreter, RA Dr. B.
mit Eingabe vom 17. November 1989 bekanntgegeben, dass er sein Mandat
niedergelegt habe. Demzufolge wurde das Vertretungsverhältnis aus dem
Rubrum gestrichen und erfolgte die Zustellung des Entscheides an Sie
und Ihre Frau persönlich.
Wenn Sie den Entscheid anfechten wollen, müssen Sie dies gemäss
Rechtsmittelbelehrung innert Frist beim Verwaltungsgericht tun."
Am 14. März 1990 gelangte E. K. unter Bezugnahme auf "Ihr Schreiben
vom 12. März 1990" erneut an die Baurekurskommission:
"Sehr geehrte Herren,
Mit dem Inhalte Ihres oben vermerkten Schreibens bin ich nicht
einverstanden. Wenn Herr Dr. B. am 17. November 1989 Ihnen auch
mitgeteilt hat, dass er unsere Interessen nicht mehr vertrete, so
hat er damit nicht gesagt, vom Aufbau der Rekurseingabe vom 26. Mai
1989 mangels
Aussichtslosigkeit zurückzutreten und alles hinzuwerfen.
Dies wäre ein schwerwiegender Vorwurf gegenüber Herrn Dr. B. und stände
im Widerspruch zu seiner abschliessenden Honorar-Rechnungsstellung
vom 21.
Februar a.c., also dem Datum des Entscheides, welchen er mit
Schreiben vom
17. November 1989 gleich von zwei Seiten, Ihnen und Herrn Dr. W., zu
bekommen wünschte.
Da gemäss Entscheid unter Ziff. 1 in Betracht kommt, dass die Begehren
seitens der Rekurrenten rechtzeitig erhoben wurden und im vorliegenden
Rekursverfahren zulässig sind, bitte ich Sie um den Nachtrag, nicht nur
des Herrn Dr. B. als unser'n' Vertreter, sondern auch des Ingenieurbüros
Y. als Verantwortliche für das Strassenprojekt.
Ich bedaure, dass Sie im Entscheiden vom Strassenprojekt, d.h. dessen
Führung mit 12% Steigung und seit dem 27. November 1989
lt. Gestaltungsplan
Ihnen bekannt, vorbeimanipulieren, angeblich 'wegen' eines Formfehlers,
wie
wenn es nicht üblich wäre, dass Projektänderungen allerorts jederzeit
aufgenommen wurden.
Vor Bereinigung des Entscheides im obigen Sinne kann ich denselben
nicht bestätigen und bitte um Kenntnisnahme, daselbst um Einsicht in
beiliegendes Schreiben vom 21. Februar a.c. des Herrn Dr. B. an meine
Adresse."
Die Baurekurskommission liess dieses Schreiben unbeantwortet.
C.- Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 10. September 1990
stellte Rechtsanwalt Dr. A. als Vertreter von E. und F. K. folgendes
Rechtsbegehren:
"1. Es sei festzustellen, dass der Beschwerdeführer gegen den Beschluss
der Baurekurskommission III vom 21. Februar 1990 mit Eingabe vom
14. März
1990 rechtzeitig Beschwerde erhoben hat; 2. Es sei dem Beschwerdeführer
eine angemessene Nachfrist zur Verbesserung seiner Beschwerde vom
14. März
1990 anzusetzen."
Mit Entscheid vom 26. Oktober 1990 trat das Verwaltungsgericht auf
die Beschwerde nicht ein. Es erwog, weder dem Schreiben vom 3. März
noch demjenigen vom 14. März 1990 könne der Wille entnommen werden,
eine Beschwerde zu erheben. Die erste Eingabe verlange bloss die
"Ergänzung Ihres eingangs erwähnten Titelblattes mit Neuzustellung
des Entscheids im Doppel". Das zweite Schreiben nehme nicht auf den
Rekursentscheid, sondern auf die Antwort der Baurekurskommission vom
12. März 1990 Bezug. Der Beschwerdeführer E. K. erkläre ausdrücklich,
er sei mit dem Antwortschreiben nicht einverstanden, und erneuere die
Bitte, Rechtsanwalt Dr. B. als Vertreter und das Ingenieurbüro Y. als
Verantwortliche für das Strassenprojekt "nachzutragen". Der abschliessende
Satz, "Vor Bereinigung des Entscheids im obigen Sinn kann ich denselben
nicht bestätigen", beziehe sich offenkundig auf diese Bitte. Zwar werde
in beiden Schreiben auch auf das durch den Rekursentscheid bestätigte
Strassenprojekt Bezug genommen, doch fehle jeder Hinweis darauf, dass
dieser Entscheid angefochten werden solle.
Das Bundesgericht weist die staatsrechtliche Beschwerde ab, soweit
es darauf eintritt.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 5
5.- Die Beschwerdeführer machen geltend, E. K. habe rechtzeitig
seine Absicht und seinen Willen bekundet, den Rekursentscheid vom
21. Februar 1990 anzufechten. Indem das Verwaltungsgericht in seinem
Nichteintretensentscheid davon ausgehe, weder die Eingabe vom 3. März
noch diejenige vom 14. März 1990 lasse auf einen Beschwerdewillen
schliessen, verletze es den Grundsatz des rechtlichen Gehörs und entscheide
überspitzt formalistisch. Es hätte gemäss Praxis zu §§ 54 und 56 VRG dem
Beschwerdeführer Nachfrist zur Verbesserung von Antrag und Begründung
setzen müssen. Zu berücksichtigen sei das hohe Alter von E. K. (85jährig),
die Kompliziertheit der Rechtsmaterie (Quartierplan) und der Umstand, dass
Rechtsanwalt Dr. B. mit seiner Mandatsniederlegung im laufenden Verfahren
vor der Rekurskommission den Beschwerdeführer überfordert habe. Der
Sekretär der Baurekurskommission hätte den Beschwerdeführer noch genauer
und deutlicher aufklären können. Im übrigen gehe bereits aus dem Brief
vom 3. März 1990 hervor, dass E. K. den Beschluss vom 21. Februar 1990
nicht akzeptieren wolle. Deutlich sei dann der Wille zur Anfechtung des
Entscheids dem Chargé-Brief vom 14. März 1990 zu entnehmen. Der Ausdruck
"Bereinigung im obigen Sinn" beziehe sich nicht bloss auf das Formelle
des Nachtrags der Vertretung im Rubrum. Auch materiell rüge E. K. das
"Vorbeimanipulieren" am Gestaltungsplan mit einem Strassenprojekt,
das im Quartierplan die Strassenführung mit 12% Steigung vorsehe. Seine
Ausführungen zur Rekurseingabe vom 26. Mai 1989 könnten denn auch nur
so verstanden werden, dass er am Inhalt dieses Rekurses nach wie vor und
entgegen dem Rekursentscheid festhalte.
a) Überspitzter Formalismus als besondere Form der Rechtsverweigerung
liegt unter anderem vor, wenn eine Behörde formelle Vorschriften mit
übertriebener Schärfe handhabt oder an Rechtsschriften überspannte
Anforderungen stellt und damit dem Bürger den Rechtsweg in unzulässiger
Weise versperrt. Das Bundesgericht prüft frei, ob eine solche
Rechtsverweigerung vorliegt und der angefochtene Entscheid damit
gegen Art. 4 BV verstösst (BGE 115 Ia 17 mit Hinweisen). Die Rüge der
Beschwerdeführer, das Verwaltungsgericht habe auch das rechtliche Gehör
verletzt, deckt sich im vorliegenden Fall mit der Rüge des überspitzten
Formalismus und hat neben dieser keine selbständige Bedeutung.
b) Das Verwaltungsgericht führt im angefochtenen Entscheid aus, nach
§§ 53 und 54 VRG müsse die innerhalb der Beschwerdefrist einzureichende
Beschwerdeschrift Antrag und Begründung enthalten; fehlten Antrag
und/oder Begründung, so setze das Gericht gemäss § 56 Abs. 1 und §
70 i.V.m. § 23 Abs. 2 VRG unter Androhung des Nichteintretens auf die
Beschwerde eine nicht erstreckbare Nachfrist zur Verbesserung an. Eine
solche Nachfrist dürfe indessen nur angesetzt werden, wenn aus der
mangelhaften Beschwerdeschrift wenigstens der Wille ersichtlich sei,
überhaupt ein Rechtsmittel zu erheben (Verweis auf ALFRED KÖLZ, Kommentar
zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, Zürich 1978, § 23
N 7). Ein solcher Wille könne im vorliegenden Fall aber weder der Eingabe
vom 3. März 1990 noch derjenigen vom 14. März 1990 entnommen werden.
Die Beschwerdeführer beanstanden diese Auslegung der erwähnten
Vorschriften durch das Verwaltungsgericht nicht. Sie sind aber der
Meinung, der erforderliche Wille, Beschwerde zu erheben, gehe aus den
beiden Schreiben, insbesondere dem zweiten, mit genügender Deutlichkeit
hervor; das zu verneinen sei überspitzt formalistisch.
c) Mit der Zürcher Rechtsordnung vergleichbar ist die Regelung
in Art. 52 VwVG, der für das Verwaltungsbeschwerdeverfahren im Bund
gilt und nach dessen Abs. 2 - gleich wie nach der Zürcher Ordnung
- selbst in Fällen, wo die Eingabe weder Antrag noch Begründung
enthält, eine Nachfrist zur Verbesserung anzusetzen ist (BGE 112 Ib
635 f. E. 2b). Wie aber das Bundesgericht im erwähnten Entscheid zu
Art. 52 VwVG ausführt, darf dieser Bestimmung nicht entnommen werden,
dass an die Beschwerdeschrift überhaupt keine Mindestanforderungen
gestellt würden. Vielmehr muss vom Rechtsuchenden doch ein Mindestmass
an Sorgfalt in der Beschwerdeführung verlangt werden. Damit eine Eingabe
überhaupt als - wenn auch unvollständige - Beschwerde im Sinne von Art.
52 VwVG mit den entsprechenden Rechtswirkungen (Hemmung des Eintritts der
Rechtskraft und damit Aufschub der Vollstreckung) betrachtet werden kann,
muss darin mindestens erkenntlich der Wille zum Ausdruck gebracht werden,
dass der Schreibende als Beschwerdeführer auftreten will und die Änderung
einer bestimmten, ihn betreffenden und mittels Verfügung geschaffenen
Rechtslage anstrebt.
Ähnlich legt offenbar das Zürcher Verwaltungsgericht § 23 VRG
aus. Indessen kann es hier nicht darum gehen zu prüfen, ob seine
Rechtsprechung zu § 23 VRG genau derjenigen des Bundesgerichts zu Art. 52
VwVG entspricht, sondern nur darum, ob das Verwaltungsgericht die der
bundesrechtlichen Norm verwandte kantonale Vorschrift mit übertriebener
Schärfe handhabte, d.h. ob es überspannte Anforderungen stellte, als
es in den beiden Schreiben von E. K. keinen genügend klaren Willen zur
Beschwerdeführung und Anfechtung des Rekursentscheides vom 21. Februar
1990 erblickte. Nicht jede prozessuale Formstrenge steht mit Art. 4 BV im
Widerspruch, sondern nur eine solche, die als exzessiv erscheint, durch
kein schutzwürdiges Interesse gerechtfertigt ist, zum blossen Selbstzweck
wird und die Verwirklichung des materiellen Rechts in unhaltbarer Weise
erschwert oder gar verhindert (ARTHUR HAEFLIGER, Alle Schweizer sind vor
dem Gesetze gleich, Bern 1985, S. 122; GEORG MÜLLER, in Kommentar BV,
Art. 4 N 96).
d) Eine Formstrenge im dargelegten Sinn kann dem angefochtenen
Entscheid nicht vorgeworfen werden. Obwohl E. K. in seinem Schreiben vom
3. März 1990 an die Baurekurskommission deren Entscheid vom 21. Februar
1990 in bezug auf die Gefällsberechnung einer Strassenvariante kritisierte,
lässt nichts darauf schliessen, dass er gegen diesen Entscheid bei
einer höheren Instanz Beschwerde führen wollte. Er verlangte bloss die
Ergänzung des Titelblattes mit den Namen seines früheren (vom Mandat
zurückgetretenen) Rechtsvertreters sowie eines beteiligten Ingenieurbüros
und danach "Neuzustellung des Entscheids im Doppel". Mit Antwortschreiben
vom 12. März 1990 lehnte die Baurekurskommission diese Ergänzung ab
und machte E. K. darauf aufmerksam, dass er an das Verwaltungsgericht
gelangen müsse, wenn er den Entscheid anfechten wolle. E. K. schrieb
ein zweites Mal an die Baurekurskommission und bezog sich auf deren
Antwort vom 12. März 1990. Er verlangte erneut den erwähnten Nachtrag
im Rubrum des Entscheids. Auch sein Hinweis auf den Rekurs vom 26. Mai
1989 bezog sich einzig auf die Frage, ob Rechtsanwalt B. noch mit der
Sache befasst sei oder nicht. Zurückkommend auf die Gefällsberechnung
durch die Baurekurskommission führte er lediglich aus, "ich bedaure, dass
Sie im Entscheid vom Strassenprojekt ... vorbeimanipulieren ...". Darin
liegt zwar eine Kritik am Entscheid, doch ist auch daraus kein Wille zur
Anfechtung bei einer oberen Instanz ersichtlich. Der abschliessende Satz
des besagten Schreibens lautet: "Vor Bereinigung des Entscheids im obigen
Sinne kann ich denselben nicht bestätigen ..." Das Verwaltungsgericht
hat diesen Satz dahin interpretiert, dass er sich auf die Bitte beziehe,
das Rubrum zu ergänzen, und es hat in ihm keinen Willen zur Anfechtung
des Rekursentscheides erblickt.
Die verwaltungsgerichtliche Interpretation der beiden Schreiben von
E. K. kann nicht als überspitzt formalistisch bezeichnet werden; dies
umso weniger, als die Schreiben nicht an das Verwaltungsgericht, sondern
an die Baurekurskommission gerichtet waren, obschon der Beschwerdeführer
nicht nur in der Rechtsmittelbelehrung des Rekursentscheids, sondern noch
ein zweites Mal im Antwortschreiben des Sekretärs der Baurekurskommission
vom 12. März 1990 ausdrücklich darauf hingewiesen worden war, dass
eine allfällige Anfechtung des Rekursentscheids beim Verwaltungsgericht
erfolgen müsste. Keiner der beiden Eingaben des Beschwerdeführers kann
entnommen werden, dass E. K. eine Überprüfung des Entscheids (und nicht
nur des Rubrums) durch eine übergeordnete Instanz verlangte. Auch wenn
an Laienbeschwerden keine allzu hohen Anforderungen gestellt werden
dürfen, verstösst es nicht gegen Art. 4 BV, wenn eine Eingabe nur dann
als Beschwerde behandelt wird, wenn sie die deutliche Absicht zeigt,
dass die Aufhebung oder Änderung eines Entscheids oder einer Verfügung
verlangt wird (vgl. FRITZ GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl.,
Bern 1983, S. 196). Diese minimale Anforderung an eine Rechtsschrift liegt
nicht nur im Interesse der Rechtssicherheit, sondern auch im Interesse des
Rechtsuchenden selber, der nicht schon mit jeder Zuschrift an ein Gericht,
die eine Kritik an einem Entscheid enthält, Kosten riskieren soll.
Dass im vorliegenden Fall der Beschwerdeführer 85jährig war,
kann kein Grund sein, dem Verwaltungsgericht überspitzten Formalismus
vorzuwerfen. Hätte er sich überfordert gefühlt, so hätte er einen
Rechtsanwalt mit der Wahrung seiner Interessen beauftragen können,
was er sowohl im Rekursverfahren wie auch im späteren Verfahren
vor dem Verwaltungsgericht und dem Bundesgericht auch getan hat. Die
Mandatsniederlegung durch Dr. B. erfolgte drei Monate vor dem Entscheid
der Baurekurskommission und somit nicht zu einer Zeit, in der die
Frage der Weiterziehung des Entscheids zur Diskussion stand. Auch mit
der Kompliziertheit der Rechtsmaterie (Quartierplan) hat die hier zu
entscheidende Frage nichts zu tun.