BGE 116 V 28
116 V 28
7. Sentenza del 1o marzo 1990 nella causa Cassa svizzera di compensazione
contro L. e Commissione federale di ricorso in materia d'AVS/AI per le
persone residenti all'estero Regeste
Art. 4 BV, Art. 86 Abs. 2 IVG, Art. 73bis IVV, Art. 4,
29, 30, 54 und 58 VwVG: Anhörung des Versicherten durch die
Invalidenversicherungs-Kommission vor Verfügungserlass. Art. 73bis
Abs. 3 lit. b IVV, wonach beim Versicherten, der im Ausland ausserhalb
des Grenzbereichs wohnt und in der Schweiz keinen Vertreter bestellt
hat, von der Anhörung abgesehen werden kann, steht zu Art. 30 VwVG,
der im Verfahren vor der Schweizerischen Ausgleichskasse anwendbar ist,
sowie zur Verfassung in Widerspruch (Erw. 4a).
Art. 4 BV, Art. 13, 35 und 57 VwVG, Art. 75 Abs. 3 IVV: Heilung
der Verletzung des rechtlichen Gehörs im Beschwerdeverfahren gegen
eine Verfügung, der keine Anhörung des Versicherten voranging und die
ungenügend begründet wurde. Die Verletzung des rechtlichen Gehörs zufolge
Unterlassung der Anhörung des Versicherten durch die Verwaltung sowie
zufolge ungenügender Begründung der nachfolgenden Verfügung kann im
Beschwerdeverfahren nicht geheilt werden, wenn die verfügende Behörde
der Beschwerdeinstanz keine Vernehmlassung eingereicht hat (Erw. 4b).
Sachverhalt
A.- Angelo L., cittadino italiano residente in Italia a Cassino
(prov. di Frosinone), ha presentato il 27 luglio 1984 una richiesta
volta al conseguimento di una rendita dell'assicurazione per l'invalidità
svizzera.
Fondandosi su una risoluzione della Commissione dell'assicurazione per
l'invalidità per gli assicurati all'estero non notificata preliminarmente
al richiedente, deliberazione questa la quale prendeva a base il parere
del medico commissionale, la Cassa svizzera di compensazione, il 12
aprile 1989, ha disatteso la domanda mediante una decisione avente il
seguente tenore:
"In virtù dell'art. 28 cpv. 1 della legge federale sull'assicurazione
per
l'invalidità (LAI), il diritto alla rendita intera è dato, quando
l'assicurato è invalido per almeno i due terzi, e il diritto alla
mezza rendita, quando egli è invalido per almeno la metà.
Secondo l'art. 28 cpv. 2 LAI l'invalidità è determinata stabilendo il
rapporto fra il reddito del lavoro che l'assicurato conseguirebbe,
dopo l'insorgere dell'invalidità e dopo l'esecuzione di eventuali
provvedimenti d'integrazione, nell'esercizio di un'attività lucrativa,
ragionevolmente esigibile da lui in condizioni normali di mercato del
lavoro, e il reddito del lavoro ch'egli avrebbe potuto conseguire se
non fosse diventato invalido.
A causa delle vostre affezioni non siete più in grado di esercitare la
professione svolta in precedenza. Potreste invece svolgere altre
attività, più leggere, in maniera da poter conseguire un reddito
superiore alla metà di quello ottenuto anteriormente. Di conseguenza,
non sono riempite le condizioni per l'erogazione di una rendita
d'invalidità."
B.- Angelo L. è insorto avverso la decisione amministrativa producendo
gravame alla Commissione federale di ricorso in materia d'AVS/AI per le
persone residenti all'estero, cui ha allegato un certificato medico.
La Commissione di ricorso ha in data 8 maggio 1989 intimato l'atto alla
Cassa svizzera di compensazione assegnandole un termine per trasmettere
l'inserto e produrre la risposta.
L'11 agosto 1989, la Cassa svizzera di compensazione ha precisato di
non aver potuto dar seguito, per ragioni indipendenti dalla sua volontà,
alla richiesta della Commissione di ricorso. In precedenza si sarebbe
convenuto che, in tali casi, senza chiedere una proroga del termine, la
Cassa avrebbe trattato il caso al più presto possibile: ora pareva che
la Commissione di ricorso avesse modificato prassi esigendo il rispetto
dei termini o la richiesta di una proroga. Non essendo nell'evenienza
concreta stato possibile l'esame del caso in termini ragionevoli, la Cassa
svizzera di compensazione si limitava a trasmettere gli atti rinunciando
a formulare la risposta.
Con giudizio 25 agosto 1989 la Commissione di ricorso ha accolto
il gravame e annullato la decisione, ritornando gli atti alla Cassa
"affinché accordi al ricorrente il diritto di essere sentito ed emani
in seguito una nuova decisione". Secondo i primi giudici, il diritto
convenzionale riconosceva parità di trattamento ai cittadini italiani e
svizzeri e quindi uguale pretesa al rispetto delle esigenze minime di
procedura giusta gli art. 29 e 30 PA concernenti il diritto di essere
sentiti. Nella fattispecie la Cassa svizzera di compensazione aveva negato
alla parte il diritto di essere sentita, violando in tal modo una delle
regole fondamentali di procedura. Tale violazione poteva essere sanata solo
quando l'autorità di ricorso disponeva di piena cognizione e le parti si
fossero adeguate al loro dovere di collaborazione ai sensi dell'art. 13
PA; d'altra parte, spettava all'amministrazione di cooperare affinché
la violazione fosse riparata, il che non si era verificato. Infatti,
sempre secondo i giudici di prime cure, la decisione amministrativa resa
senza audizione preliminare dell'assicurato era motivata in modo sommario,
"al limite inferiore del dovere di motivazione contenuto nell'art. 35 PA";
peraltro l'amministrazione non presentando la risposta aveva disatteso
il suo dovere di collaborazione impedendo al giudice di procedere ad un
ulteriore scambio di allegati, il che eventualmente avrebbe potuto sanare
la violazione del diritto di essere sentito. Trattandosi di un diniego
formale di giustizia, la decisione doveva essere annullata.
La Commissione di ricorso ha comunicato il giudizio all'Amministrazione
federale delle finanze, quale autorità di vigilanza della Cassa svizzera
di compensazione.
C.- La Cassa svizzera di compensazione interpone ricorso di diritto
amministrativo a questa Corte avverso il giudizio commissionale. Per
quel che concerne il tema del diritto di essere sentito, afferma che
nell'evenienza concreta l'assicurato è domiciliato all'estero fuori
della zona di frontiera e non ha designato un mandatario in Svizzera: la
Commissione di ricorso quindi non avrebbe potuto censurare la violazione
prima di aver esaminato se la norma dell'art. 73bis cpv. 3 OAI - per la
quale si può rinunciare in simile ipotesi all'audizione dell'interessato
- fosse in contrasto con la Costituzione. A suo avviso, l'esercizio
del diritto di essere sentito non è praticabile all'estero dal momento
che esso comprende anche la facoltà di consultare gli atti. Per quanto
riferito all'art. 13 PA, relativo all'obbligo di collaborare, la Cassa
svizzera di compensazione argomenta che esso obbligo di collaborazione
non si estrinseca nella presentazione della risposta, ma unicamente
nella produzione dell'inserto, per cui non potrebbe esserle addebitata
la mancata riparazione di un eventuale vizio procedurale. Chiede pertanto
l'annullamento del giudizio e la trasmissione degli atti alla Commissione
di ricorso perché entri nel merito dell'impugnativa.
Mentre la Commissione di ricorso, senza formulare proposte, espone
il suo punto di vista, l'assicurato rinuncia a determinarsi e l'Ufficio
federale delle assicurazioni sociali (UFAS), a sua volta, propone
l'accoglimento del gravame.
Auszug aus den Erwägungen:
Diritto:
Erwägung 1
1.- Nel querelato giudizio i primi giudici censurano il comportamento
della Cassa svizzera di compensazione e implicitamente anche quello
della Commissione dell'assicurazione per l'invalidità, addebitando loro
violazioni del diritto di essere sentito e dell'obbligo di collaborare. In
particolare, pur non citando la norma, attribuiscono alla Commissione
dell'assicurazione per l'invalidità la mancata applicazione delle
disposizioni contenute nell'art. 73bis OAI e alla Cassa svizzera di
compensazione la violazione degli art. 13, 29 e 30 PA, richiamabili
dall'autorità ricorsuale in virtù dell'art. 1 cpv. 1 PA.
Il ricorso di diritto amministrativo è stato prodotto dalla Cassa
svizzera di compensazione. Ora è pacifica la legittimazione di una
cassa, conformemente all'art. 202 OAVS, a presentare un ricorso contro le
pronunzie rese dall'autorità giudiziaria statuente su gravami interposti
contro decisioni della cassa medesima basati sul preavviso vincolante
e obbligatorio della commissione dell'assicurazione per l'invalidità,
giusta gli art. 74 e 75 OAI (sentenza inedita 8 novembre 1985 in re S.).
Erwägung 2
2.- Nella pronunzia in lite i giudici commissionali hanno disposto
l'annullamento della decisione litigiosa e il rinvio degli atti
all'amministrazione perché, nel rispetto del diritto di essere sentito
dell'interessato, emani una nuova decisione.
Secondo la giurisprudenza del Tribunale federale delle assicurazioni,
il giudizio di rinvio di un'istanza di ricorso è una decisione finale
impugnabile mediante ricorso di diritto amministrativo (DTF 113 V
159; cfr. anche DTF 115 V 241 consid. 2b). Il gravame interposto
dall'amministrazione è pertanto ricevibile da questo profilo.
Erwägung 3
3.- L'autorità giudiziaria commissionale ha esaminato d'ufficio
se l'amministrazione avesse rispettato il diritto di essere sentito
dell'interessato.
Per costante giurisprudenza una violazione del diritto di essere
sentito - nella misura in cui essa non sia di particolare momento (DTF 115
V 305 consid. 2h) - è da ritenersi sanata qualora l'interessato abbia la
facoltà di esprimersi innanzi ad un'autorità di ricorso che gode di piena
cognizione (DTF 103 V 133 consid. 1 e sentenze ivi citate; cfr. pure DTF
114 Ia 18 consid. 2c, 107 V 249 consid. 3 e 104 V 155). La riparazione
di un eventuale vizio deve comunque avvenire solo in via eccezionale
(DTF 108 V 137 consid. 3c/aa nonché sentenze ivi citate).
In queste condizioni, anche se ci si può chiedere se l'assicurato
non avesse rinunciato al proprio diritto di essere sentito - quando
si ritenga che all'esercizio del diritto può essere rinunciato anche
per atto concludente (cfr. TINNER, Das rechtliche Gehör, RDS 1964,
vol. II, pag. 337) -, i giudici commissionali non sono censurabili nella
misura in cui hanno esaminato d'ufficio il tema e rinviato la causa
all'amministrazione, per i motivi che seguono.
Erwägung 4
4.- L'autorità giudiziaria di primo grado, come si è visto, addebita,
almeno implicitamente, violazione del diritto di essere sentito alla
Commissione dell'assicurazione per l'invalidità, da un lato, e alla Cassa
svizzera di compensazione, d'altro lato.
a) Giova anzitutto essere esaminato il tema del diritto di essere
sentito per quanto riferito alla Commissione dell'assicurazione per
l'invalidità.
I primi giudici in sostanza criticano la Commissione nella
misura in cui essa non ha garantito un'audizione preliminare
dell'assicurato. L'amministrazione contrappone che l'addebito sarebbe
comunque prematuro, nel senso che lo stesso non può esserle mosso prima di
aver esaminato se il disposto dell'art. 73bis cpv. 3 OAI sia in contrasto
con la Costituzione.
L'art. 73bis OAI dispone quanto segue:
"Prima che la commissione o il suo presidente si pronunci sul rifiuto
d'una domanda di prestazioni o sul ritiro o la riduzione di
prestazioni correnti, la commissione deve dare all'assicurato, o al suo
rappresentante, la possibilità di esprimersi, oralmente o per iscritto,
sul progetto di liquidazione del caso e di consultare l'incarto. Il
medico della commissione decide in merito alla consegna di atti medici
(cpv. 1).
L'assicurato o il suo rappresentante sono sentiti:
a. di regola dalla segreteria;
b. dal presidente, se così richiesto dall'assicurato o dal suo
rappresentante;
c. su ordine del presidente, dal presidente stesso o dalla
commissione plenaria o da una delegazione di quest'ultima (cpv. 2).
Si può rinunciare all'audizione dell'assicurato:
a. se manifestamente l'assicurazione non è obbligata a effettuare
prestazioni o
b. se l'assicurato abita all'estero, oltre la zona di
frontiera, e non ha designato un rappresentante in Svizzera (cpv. 3).
L'Ufficio federale emana prescrizioni di dettaglio sulla procedura di
audizione e di consultazione dell'incarto. Statuisce sulle vertenze
concernenti la consultazione di atti medici (cpv. 4).
Nessuna indennità giornaliera e nessun rimborso delle spese di viaggio
sono accordati per l'audizione dell'assicurato e per la consultazione
dell'incarto (cpv. 5)."
Il disposto è sostanzialmente inteso a garantire all'assicurato il
diritto di essere sentito, nel senso definito dalla giurisprudenza del
Tribunale federale. Secondo la stessa, dal diritto di essere sentito deve
in particolare essere dedotto il diritto per l'interessato di esprimersi
prima della resa di una decisione sfavorevole nei suoi confronti,
quello di fornire prove circa i fatti suscettibili di influire sul
provvedimento, quello di poter prendere visione dell'inserto, quello
di partecipare all'assunzione delle prove, di prenderne conoscenza e di
determinarsi al riguardo (DTF 115 Ia 11 consid. 2b e 96 consid. 1b, 112 Ia
3, 111 Ia 103 consid. 2b, 109 Ia 5 e 233 consid. 5b, nonché sentenze ivi
citate; cfr. pure HAEFLIGER, Alle Schweizer sind vor dem Gesetze gleich,
pagg. 135 e 142, SALADIN, Das Verwaltungsverfahren des Bundes, pag. 131,
TINNER, op.cit., pag. 330 segg., JÖRG MÜLLER/STEFAN MÜLLER, Grundrechte,
Besonderer Teil, pag. 239 segg., COTTIER, Der Anspruch auf rechtliches
Gehör, Art. 4 BV, recht 1984, pag. 1 segg.). Esso disposto venne introdotto
con la modificazione dell'OAI del 21 gennaio 1987, in vigore dal 1o luglio
successivo, per consacrare una prassi introdotta dall'UFAS nel 1983,
intesa a conferire all'assicurato la possibilità di determinarsi prima
della resa di un provvedimento negativo. Simile prassi, conferente la
facoltà agli interessati di esprimersi e di consultare gli atti, aveva
dato risultati positivi, per cui si giustificava di ancorarla nell'OAI
(RCC 1987 pag. 145).
Il tema, più in generale - e comunque in una normativa applicabile
da parte della Cassa svizzera di compensazione, conformemente all'art. 1
cpv. 1 PA -, è regolato dagli art. 29 e 30 PA. L'art. 29 PA pone il
principio secondo cui "la parte ha il diritto d'essere sentita". L'art. 30
PA prevede dal canto suo:
"L'autorità, prima di prendere una decisione, sente le parti (cpv. 1).
Essa non è tenuta a sentirle, prima di prendere:
a. una decisione incidentale non impugnabile a titolo indipendente;
b. una decisione impugnabile mediante opposizione;
c. una decisione interamente conforme alle domande delle parti;
d. una misura d'esecuzione;
e. altre decisioni in un procedimento di prima istanza, quando vi sia
pericolo nell'indugio, il ricorso sia dato alle parti, e nessun'altra
disposizione di diritto federale conferisca loro il diritto di essere
preliminarmente sentite (cpv. 2)."
Questo Tribunale, nella sentenza inedita 10 aprile 1989 in re C.,
si era posto il tema, lasciandolo indeciso, di dire se l'art. 73bis
cpv. 3 OAI trovi una sufficiente base legale nella delega generale al
Consiglio federale instaurata nell'art. 86 cpv. 2 LAI, oppure se esso
disposto dell'OAI sia in contrasto con l'art. 30 cpv. 2 PA, applicabile
alla Cassa svizzera di compensazione.
Secondo la giurisprudenza il Tribunale federale delle assicurazioni
può controllare la legittimità di ordinanze del Consiglio federale, in
particolare esaminando quand'esse trovino base in una delega legislativa
e se, nel renderle, il Consiglio federale si è attenuto ai poteri che gli
sono stati assegnati. Se nell'ambito della delega al Consiglio federale
è attribuito un vasto campo d'apprezzamento, questa Corte deve limitarsi
ad esaminare se l'autorità esecutiva federale ha esorbitato i poteri
assegnatigli o se la norma adottata sia comunque in contrasto con legge e
Costituzione. Inoltre, una regolamentazione del Consiglio federale viola
l'art. 4 Cost. quando non abbia motivo serio e oggettivo, quando appaia
priva di senso e scopo, quando faccia delle distinzioni inammissibili che
non trovano cioè corrispondenza alcuna nelle diversità della fattispecie
che la disciplina vuole regolare e quindi che - all'opposto - omettono di
fare delle distinzioni, quando la diversità delle circostanze da sottoporre
a norma impone invece di distinguere e che danno luogo ad una parificazione
inammissibile (cfr. DTF 114 V 184 consid. 2b e 303 consid. 4a, 112 V 178
consid. 4c, 111 V 284 consid. 5a e 395 consid. 4a, 110 V 256 consid. 4a e
328 consid. 2d, nonché sentenze citate; cfr. pure DTF 114 Ib 19 consid. 2).
Riprendendo il tema lasciato aperto nella sentenza 10 aprile 1989 in
re C., giova preliminarmente essere osservato che la PA è, salvo norme
specifiche non richiamabili in concreto, applicabile da parte della
Cassa svizzera di compensazione, ma non invece da parte delle casse di
compensazione cantonali o professionali (DTF 104 V 154). Quindi il tema
della conformità dell'art. 73bis OAI con l'art. 30 PA si pone se del caso
nell'ambito delle attività delle autorità amministrative e giurisdizionali
elencate all'art. 1 cpv. 2 PA, ma non già per quel che concerne le altre,
non comprese nell'elenco. È pertanto solo in questi limiti può essere
esaminato il tema della conformità della norma con la legge. D'altro
canto, l'art. 86 cpv. 2 LAI assegna al Consiglio federale il compito di
eseguire la legge e di emanare le disposizioni necessarie. In quest'ambito
- quando si ritenga che il diritto di essere sentito, qualora esso non
trovi fondamento in una norma di legge, deve essere fatto risalire all'art.
4 Cost. e come tale deve assicurare tutte le facoltà che lo compendiano,
tra cui quelle di poter esprimere un'opinione prima che una decisione
negativa sia resa, di consultare gli atti, ecc. - non può essere negato
al Consiglio federale il potere di rendere una disposizione quale quella
contenuta all'art. 73bis OAI, idonea a meglio enucleare, se non ad
estendere, il diritto di essere sentito dell'assicurato.
Ma l'art. 73bis OAI al cpv. 3 discrimina il diritto di essere sentito,
negandone l'esercizio, a chi manifestamente non ha diritto a prestazione
e a chi abita all'estero oltre la zona di frontiera e non ha designato
un rappresentante in Svizzera. Che una richiesta manifestamente infondata
possa essere respinta senza audizione della parte è soluzione sostenibile
al fine di evitare un eccessivo dispendio amministrativo, sempre comunque
nell'ipotesi che la domanda connoti le caratteristiche dell'abuso di
diritto. Diverso invece è il tema della mancata concessione del diritto
di essere sentito a chi non risieda nella zona di frontiera e non abbia
designato un rappresentante in Svizzera.
Fatte queste premesse, si tratta di accertare in particolare la
conformità del disposto regolamentare con la legge, con il diritto
convenzionale e con la Costituzione.
aa) Anzitutto, per quanto attiene la conformità con l'art. 30 PA,
l'art. 73bis OAI contiene una restrizione del diritto non prevista nella
legge. L'art. 30 PA, infatti, non limita il diritto di essere sentito
a chi abiti fuori dalla Svizzera, sia esso Svizzero oppure straniero,
dimorante in Svizzera oppure all'estero, e ciò nel rispetto di disposti
costituzionali (cfr. DTF 99 Ia 321 consid. 3, 98 Ia 651 consid. 2, 94 I
198; RCC 1987 pag. 50 consid. 2b; cfr. HAEFLIGER, op.cit., pag. 135). La
delega contenuta nell'art. 86 cpv. 2 LAI non permette certo al Consiglio
federale di adottare criteri più restrittivi di quelli previsti dalla
legge.
Non si può al riguardo in particolare sostenere essere il disposto
dell'art. 73bis OAI di data successiva per affermare, giusta la regola
"lex posterior derogat priori", che lo stesso non è inconciliabile con
l'art. 30 PA. Se l'art. 4 PA prevede che le disposizioni del diritto
federale che regolano più compiutamente un procedimento sono applicabili
in quanto non siano contrarie alla PA e se la giurisprudenza ha costatato
che secondo detta norma le disposizioni procedurali del diritto federale
contenute in leggi speciali prevalgono su quelle della PA solo alla
duplice condizione che esse regolino compiutamente un procedimento e non
siano contrarie alla stessa PA (DTF 108 Ib 250 consid. 2b), vale certo
il principio secondo cui una norma procedurale posteriore è da ritenere
conforme alla PA (SALADIN, op.cit., pag. 41, GRISEL, Droit administratif
suisse, pag. 487); ma, avuto riguardo alla gerarchia delle norme, il
principio manifestamente non può essere richiamato qualora si tratti
di esaminare la conformità con la legge di una semplice ordinanza,
ossia di una norma di rango inferiore, resa inoltre, come in concreto,
sulla base di una delega legislativa generale (cfr. GRISEL, Traité
de droit administratif, pag. 135, IMBODEN/RHINOW, Schweizerische
Verwaltungsrechtsprechung, 6a ediz., pag. 352; cfr. DTF 113 V 130
consid. 2b, 111 V 314 consid. 2b).
Né l'art. 30 cpv. 2 PA consente un'interpretazione nel senso che altre
circostanze, oltre a quelle elencate in quel disposto, legittimerebbero
l'autorità a rinunciare a sentire le parti; infatti il Tribunale federale
delle assicurazioni ha già avuto modo di esplicitamente affermare essere
esaustivo l'elenco delle eccezioni (lett. a-e) al principio del diritto
di essere sentito posto al cpv. 1 della norma (sentenza inedita 10 agosto
1987 in re L.).
Nemmeno poi sarebbe fondato l'argomento dedotto dal Messaggio del
24 settembre 1965 del Consiglio federale all'Assemblea federale sulla
procedura amministrativa in cui si afferma che "l'art. 53 (nella legge oggi
in vigore art. 58 PA) sul riesame delle decisioni impugnate dall'istanza
precedente attenua l'effetto devolutivo del ricorso di cui all'art. 49
(oggi art. 54 PA), ossia la competenza esclusiva dell'autorità presso la
quale pende la causa, ond'è che il ricorso s'accosta a un'opposizione"
(FF 1965 II 925). Infatti, l'opposizione presenta delle analogie con il
ricorso cui fa seguito una nuova decisione pendente lite giusta l'art. 58
PA soltanto nella limitata misura in cui, nelle due ipotesi, l'autorità
che ha inizialmente statuito si pronuncia ulteriormente sul tema litigioso,
prima che sullo stesso sia chiamata a pronunciarsi l'istanza ricorsuale. Ma
i due istituti divergono sostanzialmente in quanto mentre nella procedura
d'opposizione l'autorità deve rendere un provvedimento, essa in sede di
procedura di riesame ai sensi dell'art. 58 PA semplicemente può rivedere
l'atto amministrativo impugnato, con conseguenze, in quest'ultimo caso,
del tutto aleatorie per quel che attiene il diritto di preliminarmente
essere sentito delle parti (cfr. sul tema della procedura di riesame DTF
113 V 237 e 107 V 250). Chiaramente pertanto una decisione deferibile al
giudice mediante ricorso conformemente all'art. 54 PA non può essere
assimilata ad una decisione suscettibile di opposizione nel senso
dell'art. 30 cpv. 2 lett. b PA e pertanto giustificare l'esonero per
l'autorità che statuisce di preliminarmente sentire le parti, giusta il
principio sancito nell'art. 30 cpv. 1 PA.
Ne deve essere dedotto che, quantomeno per quel che concerne le
autorità tenute ad applicare la PA, l'art. 73bis cpv. 3 lett. b OAI è
difforme da legge.
bb) Sul tema della conformità del disposto con il diritto convenzionale
i giudici di prime cure hanno ravvisato nell'impossibilità di essere
sentito per chi risiede fuori della zona di frontiera e non abbia designato
un rappresentante in Svizzera una violazione dell'art. 2 della Convenzione
italo-svizzera 14 dicembre 1962 relativa alla sicurezza sociale, in
virtù del quale i cittadini svizzeri e italiani godono della parità di
trattamento. Il parere dell'autorità giudiziaria commissionale non è
pertinente su questo punto. In effetti, l'art. 73bis OAI non discrimina i
cittadini svizzeri da quelli italiani, ma quelli residenti in Svizzera
o nella zona di frontiera, irrilevante se Svizzeri o stranieri, da
quelli residenti fuori, prescindendo dalla nazionalità. Una violazione
del principio della parità di trattamento sarebbe da ritenere solo se
fossero discriminati i cittadini di uno dei due Stati contraenti, il che
non è del caso (cfr. DTF 115 V 21).
cc) Ci si deve ancora chiedere se la norma dell'art. 73bis OAI violi
la Costituzione. Con il disposto, il Consiglio federale ha introdotto
una differenziazione forse determinata da preoccupazioni di natura
amministrativa, avuto riguardo alla pratica materiale impossibilità che
assicurati residenti all'estero abbiano modo di esercitare in forma
orale il loro diritto e possano venire in Svizzera per esaminare gli
atti. Comunque, questa discriminazione non ha un fondamento serio, dal
momento che il diritto di essere sentito può essere esercitato anche
in forma scritta prendendo posizione sul "progetto di liquidazione"
- art. 73bis cpv. 1 - e dal momento che non si può escludere che un
assicurato all'estero, senza spese per l'assicurazione per l'invalidità
- art. 73bis cpv. 5 OAI -, intenda esercitare il suo diritto di essere
sentito venendo in Svizzera. In queste condizioni, non si vede motivo
per trattare in modo diverso chi risiede in Svizzera o nella zona di
frontiera, nozione del resto quest'ultima suscettibile di interpretazione,
da chi abita fuori dalla stessa, e in particolare perché questa circostanza
giustifichi una drastica limitazione del diritto di essere sentito. Se del
caso, una restrizione sarebbe ipotizzabile sul tema della consultazione
degli atti, la quale non può aver luogo all'estero, ma per il resto essa
non trova un fondamento valido. In questa misura, l'art. 73bis cpv. 3
lett. b OAI deve essere ritenuto in contrasto con la Costituzione.
In sostanza, la norma dovrebbe assicurare l'esercizio in forma
scritta del diritto di essere sentito, come pure in forma orale quando,
indipendentemente dal luogo di residenza, l'assicurato esprima la sua
volontà di venire in Svizzera, ritenuto che la consultazione degli atti
può aver luogo solo in Svizzera.
b) Rimane da esaminare il quesito dell'addebito della violazione del
diritto di essere sentito mosso alla Cassa svizzera di compensazione.
I primi giudici adducono che la decisione in lite si situa al limite
inferiore del dovere di motivazione contenuto nell'art. 35 PA.
Per questo disposto le decisioni scritte, anche se notificate in forma
di lettera, devono essere motivate (cpv. 1). L'autorità può rinunciare
alla motivazione allorché la decisione sia interamente conforme alle
domande delle parti e nessuna parte chieda la motivazione (cpv. 3).
Questa Corte ha precisato che la Cassa svizzera di compensazione è
tenuta a motivare le sue decisioni in virtù dell'art. 35 PA e che pari
obbligo incombe alle altre casse di compensazione in virtù di principi
generali del diritto (DTF 104 V 154; RAMI 1988 n. U 36 pag. 44; DLA 1987
n. 13 pag. 119; cfr. pure DTF 112 Ia 109 consid. 2b, 111 Ia 4 consid. 4a,
110 V 113 consid. 4). In questo ordine di idee il Tribunale federale delle
assicurazioni ha condiviso il contenuto delle direttive amministrative che
in ogni caso imponevano la resa di una decisione perlomeno succintamente
motivata. L'esigenza di una motivazione in tal senso è stata ripresa
dall'OAI all'art. 75 cpv. 3 con la modificazione del 21 gennaio 1987
entrata in vigore il 1o luglio seguente. In sostanza, una decisione deve
indicare i motivi per cui è stata resa, dal momento che l'assicurato,
senza conoscere i fatti e le norme di diritto prese a base dall'autorità
che ha statuito, spesso non è in grado di avere una visione della portata
del provvedimento: travisando egli i motivi della decisione, non è in
grado di ricorrere con criteri adeguati.
Nell'evenienza concreta, la decisione in lite risponde in modo
scarno ai criteri motivazionali. Se è vero che in essa sono indicate
le norme applicabili e i fatti ritenuti, la circostanza di non essere
stata preceduta dal procedimento di cui all'art. 73bis OAI rendeva -
a non far dubbio - poco agevole l'esercizio del diritto di ricorso da
parte dell'interessato. Orbene, giusta principi giurisprudenziali già
richiamati, un'eventuale violazione del diritto di essere sentito può
essere riparata qualora l'autorità di ricorso eserciti piena cognizione
e davanti ad essa l'interessato è reintegrato nell'esercizio dei diritti
in precedenza denegatigli. Ma, qualora una pronunzia insufficientemente
motivata venga impugnata, l'autorità che l'ha resa è normalmente
invitata a prendere posizione; essa autorità può in questa circostanza
completare la motivazione e alla parte deve essere data nuovamente la
facoltà di esprimersi al riguardo. La giurisprudenza ha precisato che
non può dedursi dall'art. 4 Cost. un obbligo generale di notificare al
ricorrente le osservazioni dell'autorità che ha emanato la decisione
impugnata; tuttavia, ove tale autorità non abbia motivato, o non abbia
sufficientemente motivato, la propria decisione e abbia specificato i
motivi di quest'ultima soltanto nelle osservazioni sul ricorso, il rifiuto
dell'autorità di ricorso di notificare al ricorrente tali osservazioni
perché possa replicarvi viola il diritto di essere sentito sgorgante
dall'art. 4 Cost. (DTF 111 Ia 2; cfr. HAEFLIGER, op.cit., pag. 250,
con riferimento a DTF 107 Ia 2 e 244, 104 I 214).
Orbene, nel caso in esame, la Cassa svizzera di compensazione non ha
prodotto la risposta, sebbene debitamente invitata dalla Commissione di
ricorso giusta l'art. 57 PA, impedendo in questo modo che l'interessato
potesse quantomeno in via di replica prendere infine posizione sui
fatti. Anche se nella mancata presentazione della risposta non può
essere ravvisata mancata collaborazione ai sensi dell'art. 13 PA -
dal momento che per collaborazione da questo profilo si intende la
partecipazione attiva delle parti all'accertamento dei fatti (GYGI,
Bundesverwaltungsrechtspflege, IIa ediz., pag. 284) - e se la legge non
impone all'istanza amministrativa che ha deciso di formulare, in ogni
caso, il proprio preavviso, è comunque evidente che per questo fatto il
giudice non è stato in grado di reintegrare il ricorrente nel diritto di
essere sentito.
Erwägung 5
5.- Dato quanto precede, si deve ammettere che la Commissione
dell'assicurazione per l'invalidità, per non aver proceduto all'audizione
dell'assicurato, e la Cassa, per non aver sufficientemente motivato la
decisione e non aver in seguito rassegnato una risposta alla Commissione di
ricorso, hanno violato il diritto di essere sentito dell'assicurato. Né il
vizio poteva essere riparato in sede di ricorso di prima istanza. Nemmeno
infine può essere ritenuto il parere dell'UFAS, secondo cui la richiesta
dell'interessato fosse apparsa manifestamente infondata, il che avrebbe
se del caso consentito di non concedere esso diritto, dal momento che
perlomeno i medici dell'Istituto nazionale italiano della previdenza
sociale attestavano incapacità di lavoro di rilievo.
In queste condizioni, il giudizio querelato, che rinvia l'inserto
della causa all'amministrazione perché assicuri all'assicurato il diritto
di essere sentito ed emani una nuova decisione, merita tutela.